Der Schweizer Nachrichtendienst seit der Fichenaffäre E-Book

Clement Guitton

• Herausgeber: Neue Zürcher Zeitung NZZ Libro
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 480

Veröffentlichungsjahr: 2018

Beschreibung

1989 kam die Fichenaffäre ans Licht und führte zu einer gründlichen Durchleuchtung der nachrichtendienstlichen Politik der Schweiz. Vieles hat sich seither verändert. Nach wie vor begegnet man aber diffusen Vorstellungen vom Wesen unseres Nachrichtendiensts: Er überwache alle Bürger, seine Tätigkeiten seien streng geheim, er stelle sich über das Gesetz. Der Politanalyst Clement Guitton wirft einen nüchternen Blick auf die letzten 30 Jahre – auf die in Vergessenheit geratene Rolle des Parlaments beim Fichenskandal, auf die Gründung von zwei zivilen Nachrichtendiensten und auf deren Zusammenlegung. Er analysiert konkrete Fälle nachrichtendienstlicher Tätigkeiten und die verschiedenen politischen Kräfte, die die Veränderungen seit 1989 geprägt haben.

Leseprobe

Autor:

Clement Guitton

Titel:

Der Schweizer Nachrichtendienst seit der Fichenaffäre

Untertitel:

Was er kann und was er darf

Verlag:

NZZ Libro

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© 2018 NZZ Libro, Neue Zürcher Zeitung AG, Zürich

Der Text des E-Books folgt der gedruckten 1. Auflage 2018 (ISBN 978-3-03810-333-2)

Lektorat: Simon Wernly, Langenthal

Titelgestaltung: TGG Hafen Senn Stieger, St.Gallen

Datenkonvertierung: CPI books GmbH, Leck

Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werks oder von Teilen dieses Werks ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechts.

ISBN E-Book 978-3-03810-379-0

www.nzz-libro.ch

«Man weiss nie, was daraus wird, wenn die Dinge verändert werden. Aber weiss man denn, was daraus wird, wenn sie nicht verändert werden?»

Inhalt

Vorwort

Kapitel 1: 1984

Kapitel 2: Die Fichenaffäre (1989 – 1999)

Kapitel 3: Eine Lösung für die Nachrichtendienste (1999 – 2001)

Kapitel 4: Die Eskalation der Koordinationsprobleme (2001 – 2008)

Kapitel 5: Die Zusammenführung (2008 – 2010)

Kapitel 6: Der Nachrichten dienst des Bundes (2010 – 2015)

Kapitel 7: Der Snowden-Effekt

Kapitel 8: Eine neue Ära und erweiterte Kompetenzen (2015–)

Kapitel 9: Und in zehn Jahren?

Struktur der Schweizer Nachrichtendienste

Verzeichnis der Abkürzungen und einiger Fachbegriffe

Quellenverzeichnis

Anmerkungen

Der Autor

Vorwort

Ein Buch über die Schweizer Nachrichtendienste zu schreiben, ist aus vielerlei Gründen kein einfaches Unterfangen.

Erstens liegt die Beurteilung nachrichtendienstlicher Tätigkeiten am Schnittpunkt vieler akademischer Disziplinen. Das gilt auch für dieses Buch, in dem ich die politischen Kräfte analysiere, die die nachrichtendienstliche Politik der Schweiz während der letzten 30 Jahre gestaltet haben. Vor allem die Fächer Jura, Geschichte, Politikwissenschaft und Philosophie fallen mir als hilfreich für eine solche Analyse ein. Ich promovierte in Internationalen Beziehungen, einem Fach, das der Politikwissenschaft unterstellt ist. Ich bin also weder Historiker noch Jurist, und auch wenn ich so sorgfältig wie möglich recherchiert habe, kann ich nicht garantieren, jedes Detail erschöpfend ausgelotet zu haben.

Zweitens ist das Thema «Nachrichtendienst» emotional besetzt. Noch heute und besonders bei jenen Menschen, die von der Fichenaffäre betroffen waren, kann das Thema starke Gefühle hervorrufen. Ich war damals noch zu jung und habe die Fichenaffäre und viele der in diesem Buch erwähnten Veränderungen nicht bewusst miterlebt. Dadurch habe ich aber die besondere Chance, diese Entwicklungen nüchtern und ohne allzu viele Emotionen zu betrachten. Mir ist bewusst, dass viele Menschen diese Ereignisse ganz anders bewerten als ich. Ich habe versucht, ihren Argumenten in diesem Buch Raum zu geben und sie zu gewichten.

Eine besondere Herausforderung war für mich die Geheimhaltungspflicht. Ich war von 2014 bis 2016 als Analyst beim Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) tätig. Die Quellen für dieses Buch sind jedoch allesamt öffentlich zugänglich. Insbesondere stellt das Buch in keiner Weise eine offizielle Stellungnahme von Institutionen dar; die Analyse ist vor allem eine persönliche Interpretation der nachrichtendienstlichen Politik seit 1989.

Schreibt man ein Buch über ein sehr aktuelles Thema, liegt eine weitere Schwierigkeit im schnellen Takt der Veränderungen. Seit ich beim Verlag die erste Manuskriptfassung einreichte, hat sich vieles ereignet: Neue «Skandale» um Daniel M. sind aufgetaucht, der langjährige Direktor des Nachrichtendiensts, Markus Seiler, hat eine neue Stelle als Generalsekretär im Aussendepartment (EDA) angetreten. Ein Bericht über die Aufsicht des NDB sowie über eine neue Cyber-Strategie für die Schweiz standen bei Manuskriptabgabe kurz vor der Veröffentlichung.

Zum Fall Daniel M.: Am 28. April 2017 wurde Daniel M. von der deutschen Polizei verhaftet. Die deutschen Behörden beschuldigten ihn, den Schweizer Behörden persönliche Informationen über einen Notar und drei deutsche Steuerfahnder übergeben zu haben, die von Schweizer Banken gestohlene Daten beschafft hätten. Sie warfen ihm zudem vor, eine Informationsquelle in die Finanzverwaltung Nordrhein-Westfalen geschleust zu haben. Die deutschen Behörden hätten davon erfahren, weil die Schweizer Bundesanwaltschaft ihnen die Information a priori versehentlich geschickt hätte.

Gesicherte Fakten liegen bis heute nicht vor. Dennoch wurde Daniel M. bereits im November 2017 vom Oberlandesgericht Frankfurt zu einer bedingten Freiheitsstrafe von 22 Monaten und einer Bewährungsauflage von 40000 Euro verurteilt. Nachdem er sechs Monate im Gefängnis verbracht hatte, durfte er den Gerichtssaal als freier Mann verlassen. Was noch aussteht, ist eine Stellungnahme der Schweizer Behörden zum Fall. Der Bericht der Geschäftsprüfungsdelegation des Parlaments, des Hauptaufsichtsorgans über den Nachrichtendienst, wird voraussichtlich im März 2018 erscheinen – gleichzeitig wie dieses Buch.

Die Reaktion der Medien im Fall Daniel M. ist exemplarisch dafür, wie ungeklärte Fälle politisiert und als sensationelle Erzählungen aufgemacht werden können. Der Fokus der Berichterstattung vermittelte ein verzerrtes Bild von der Arbeit des Nachrichtendiensts. Zum einen gehörte Informanten zu haben und sie für interessante Informationen zu bezahlen bis September 2017 zu den wenigen Beschaffungsmitteln, die dem Nachrichtendienst des Bundes zur Verfügung standen. Und zwar zu jenen, die nicht so umstritten waren wie Kabelaufklärung oder Cyber-Angriffe. Zum andern veröffentlichte der NDB am selben Tag, als die Presse über Daniel M. zu berichten begann, seinen jährlichen Lagebericht. In der Welt der Nachrichtendienste ist dieser Bericht einzigartig, da nicht die Öffentlichkeit der primäre Kunde von Nachrichtendiensten ist, sondern es sind die Entscheidungsträger. Nur sehr wenige andere Nachrichtendienste in der Welt legen ihre Einschätzungen der aktuellen Bedrohungslage so umfassend und offen dar, wie es der Schweizer Nachrichtendienst tut. Liest man diesen Bericht, dann versteht man, wie der Nachrichtendienst des Bundes funktioniert. Er sollte mehr Gewicht haben für die Beurteilung der Leistungen des Nachrichtendiensts des Bundes als ein einziger, für die Arbeit der Sicherheitsbehörden nicht repräsentativer Fall.

Nach der Abstimmung über das neue Nachrichtendienstgesetz hatte der Ständerat 2015 eine Motion eingereicht, um zu prüfen, «ob und wie eine Aufsicht über den Nachrichtendienst des Bundes ausserhalb der Bundesverwaltung eingerichtet werden soll und wie diese auszugestalten ist». Der Bericht lag Guy Parmelin vermutlich Ende Dezember 2017 vor, seine Schlussfolgerungen daraus sind noch nicht bekannt.

Im Frühjahr 2018 soll der Bund auch veröffentlichen, wie er seine Cyber-Strategie fortsetzen will. Die Veröffentlichung wäre für Dezember 2017 geplant gewesen, musste aber um drei Monate verschoben werden, da die Kantone sich darüber beklagten, dass sie nicht in die Vernehmlassung involviert wurden. Bekannt ist bisher lediglich, dass es dabei nicht mehr nur um kritische Infrastrukturen gehen wird, sondern auch um kleine und mittelständische Unternehmen sowie Privatpersonen.

Bei der Realisierung meines Buchprojekts haben mehrere Personen eine sehr wichtige Rolle gespielt. Zeynep Dilek hat mir bei der Bearbeitung der ersten Manuskriptfassung grossartig geholfen. Dafür bin ich ihr sehr dankbar. Besonders danken möchte ich den Mitarbeitenden von NZZ Libro für ihre freundliche Begleitung und ihre professionelle Arbeit. Und ohne die ständige Unterstützung meiner Lebenspartnerin Juli gäbe es dieses Buch nicht. Sie hat mein Manuskript immer wieder gelesen, mit mir unzählige Diskussionen darüber geführt und mich ermutigt, wenn Zweifel mich lähmten. Ihr gilt mein herzlichster Dank.

Clement Guitton, Januar 2018

Kapitel 1:

1984

Der Roman 1984 von George Orwell, veröffentlicht 35Jahre vor dem titelgebenden Jahr, ist wohlbekannt.1 Besonders berühmt ist die Figur des «Grossen Bruders», das Symbol für eine Welt, in der der Staat die technische Fähigkeit besitzt, alle Gedanken der Bevölkerung zu erfahren und zu kontrollieren. Dieses mächtige Bild hat in vielen Ländern zu Analogien geführt, auch in der Schweiz.

Im November 1989 bot sich ein solcher Vergleich an, als ein Skandal die Schweiz erschütterte: die Fichenaffäre. Ein parlamentarischer Ausschuss gab bekannt, dass der Staat – genauer die Bundespolizei – im Laufe der Jahre über zahlreiche Schweizer Bürger Karteikarten (sogenannte Fichen) angelegt hatte. Der eigentlich eher oberflächliche Bericht stürzte die Schweizer Politik in eine Krise mit weitreichenden Folgen, die noch heute zu spüren sind. Zu dieser Zeit hatte die Bundespolizei teilweise die Rolle eines Inlandsnachrichtendiensts inne und war der Bundesanwaltschaft angegliedert. Der für die Bevölkerung wahrnehmbare Skandal war jedoch, dass es sich bei vielen beobachteten und fichierten «Personen von Interesse» um Personen handelte, die lediglich ihre Bürgerrechte wahrgenommen hatten.2

Den Anfang markierte für den parlamentarischen Ausschuss ein ganz anderes Ereignis. Die Affäre begann im Herbst 1987 mit einer Ermittlung gegen Jean und Barkev Magharian wegen Geldwäscherei.3 Diese Ermittlung führte die Polizei zur Firma Shakarchi Trading. Mitglied des Verwaltungsrats dieser Firma war Hans W. Kopp, der Ehemann der ersten Bundesrätin Elisabeth Kopp, die dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement vorstand. Elisabeth Kopp erfuhr von der Ermittlung und rief am 23. Oktober 1988 ihren Ehemann an, um ihn über die laufende Untersuchung gegen die Firma wegen Geldwäscherei zu informieren.4 Kurz danach, am 12. Dezember, musste Elisabeth Kopp wegen der Informationsweitergabe an ihren Ehemann unter dem Druck der Medien zurücktreten. Die Affäre ging jedoch weiter. Eine Parlamentarische Untersuchungskommission sollte genauer abklären, was geschehen war. Während ihrer Untersuchung kam die Kommission mit einigen der 900000 archivierten Fichen der Bundespolizei in Kontakt, von denen ein Drittel Schweizer Bürgerinnen und Bürgern zuzuordnen war. Mit der Veröffentlichung des Berichts bekam die Bundesanwaltschaft den Namen «Dunkelkammer der Nation» und der Staat jenen vom «Grossen Bruder Schweiz».5

Viele Jahre später wurde der Begriff erneut benutzt, aber dieses Mal in Zusammenhang mit Edward Snowden. Ab Juni 2013 veröffentlichten die Zeitungen gestohlene Unterlagen der amerikanischen Behörde «Signal Intelligence», der Nationalen Sicherheitsbehörde (NSA).6 Laut einer Analyse von The Wall Street Journal hatte die NSA Zugriff auf 75 Prozent des weltweiten Internetdatenverkehrs.7 Dieser Anteil könnte für Amerikaner sogar noch höher sein. Edward Snowden, der die Unterlagen gestohlen hatte, behauptete bei seinem ersten Auftritt, dass «die NSA auf die Kommunikation aller Leute [in den USA] abzielt».8 Auch der Journalist Glenn Greenwald, dem Snowden die Unterlagen übergeben hatte, beschrieb in seinem Buch, wie übermächtig die USA seien und wie sie dadurch alles sammeln und Massenüberwachung betreiben könnten.9 Diese Massenüberwachung betreffe auch die Schweiz, wenn man Snowdens Aussage wörtlich nehme. «Fingerprints [eine Technik, mit der ein Gerät identifiziert und schliesslich lokalisiert werden kann] wurden genutzt, um eine uninformierte Menge von Leuten zu überwachen, deren Kommunikation über bestimmte Wege die ganze Schweiz durchquert», sagte er in einem Interview.10 Hatte er übertrieben, oder hatte die NSA tatsächlich Zugang zum gesamten Schweizer Datenverkehr?11

Leider lässt es sich nicht einfach überprüfen, ob die Aussagen aus den gestohlenen Unterlagen des Snowden-Fundus stimmen. Telekommunikationsbetreiber brauchen viel spezifischere technische Details, wenn sie einen Angriff auf ihr System feststellen wollen. In den meisten Fällen sind diese Details aber nicht vorhanden, da die Aussagen und Unterlagen unvollständig sind. Ein anderes Hauptproblem ist, dass die Daten aus dem Kontext gerissen sind. Es ist gut möglich, dass Präsentationen und Unterlagen nur mit dem Ziel aufbereitet wurden, einen Vorgesetzten zu beeindrucken, ein höheres Budget zu verlangen oder eine Projektidee vorzustellen.12 Man kann deshalb nicht sicher sagen, was der Realität entspricht. In diesem Sinne könnte Snowden mit seinen Aussagen oder Greenwald mit seinen Beschreibungen die Fähigkeiten der amerikanischen Nachrichtendienste überschätzt haben.

Datenpublikationen wie die von Snowden und Greenwald haben aber sicher dazu geführt, dass die USA als «Grosser Bruder» bezeichnet werden. Nicholas Kristof, ein Kolumnist bei der New York Times, fragte mit Humor: «Ich frage mich, ob die NSA dem George-Orwell-Nachlass für ihr Inlandsüberwachungsprogramm eine Konzessionsgebühr bezahlen muss.»13

Selbst Edward Snowden bewies Selbstironie bei einer Konferenz, bei der sein Gesicht auf einen riesigen Bildschirm projiziert wurde. Er fand, er sehe aus wie der «Grosse Bruder».14 Andere Journalisten, auch in der Schweiz, stellten sich die Frage: «Leben wir jetzt im Jahr 1984?»15 Ein Journalist der Neuen Zürcher Zeitung (NZZ), Marc Tribelhorn, beschloss 2014 seinen Artikel über die Fichenaffäre mit den Worten: «Der Grosse Bruder hat sich 1989 nicht gänzlich verabschiedet.»16 Für ihn war die Fichenaffäre sogar «ein orwellsches Monstrum» gewesen.17 Gerhard Schwarz, der Direktor des geachteten politikwissenschaftlichen Forschungsinstituts Avenir Suisse, beschrieb es 2015 ganz ähnlich: «Der grosse Lauschangriff, den wir in den letzten Jahren erlebt haben, macht die Beschreibungen Orwells zu harmlosen Geschichtchen.»18 Ist das wirklich so?

Die Analogie zwischen 1984 und der Fichenaffäre ist in verschiedener Hinsicht falsch gewählt. Erstens ist Orwells Romanwelt viel nuancierter ausgestaltet, als sie oft dargestellt wird. Zweitens ist die Analogie irreführend, da das Gesellschaftssystem der Schweiz nur sehr wenig mit dieser fiktiven Welt gemeinsam hat. An dieser Stelle lohnt es sich, sich in Erinnerung zu rufen, welche Art von Gesellschaft Orwell in seinem Buch beschrieben hat.

Die Orwell’sche Gesellschaft in1984

Bei Orwell besteht die Gesellschaft aus drei Ebenen. Ganz oben stehen die Mitglieder der Inneren Partei (2 Prozent der Bevölkerung). Sie treffen die politischen Entscheidungen und haben einen guten Lebensstandard. Darunter folgen die Mitglieder der Äusseren Partei (13 Prozent), die die Entscheidungen der Inneren Partei umsetzen. Und letztlich gibt es die Proles (85 Prozent), den Rest der Bevölkerung, der keine politische Macht besitzt. Es ist wichtig, diese Dreiteilung der Gesellschaft in Bezug auf mögliche Analogien zwischen der Schweiz und 1984 zu verstehen, da sie häufig verwendet werden.

In Orwells Werk wird nur eine Ebene ständig überwacht, und zwar jene der Mitglieder der Inneren Partei. «Ein Parteimitglied lebt von der Geburt bis zum Tod unter den Augen der Gedankenpolizei», schrieb Orwell.19 Bei den anderen Ebenen bleibt es unklar, ob sie wirklich ständig unter Überwachung stehen, es ist aber eher unwahrscheinlich. Die Mitarbeitenden werden überwacht, weil ihre Arbeit kontrolliert werden muss, um sicherzustellen, dass sie nicht gegen das System rebellieren und subversive Agenten werden.20 Die Proles jedoch werden als für den Staat uninteressant beschrieben. Ausserdem haben die anderen Länder im Buch – es gibt nur zwei andere, gegen die abwechselnd Krieg geführt wird – auch ein ähnliches System.21

Der Roman 1984 beschreibt nicht eine Welt von «Totalüberwachung» von allen, sondern nur von denjenigen, die für den Staat tätig sind. Ein treffenderer Analogieschluss zum Buch wäre dann möglich, wenn die Mitarbeitenden der Bundesverwaltung ständig kontrolliert würden, wohingegen der Rest der Bevölkerung davon verschont bliebe.

Der zweite wichtige Grund, weshalb sich die Schweiz nicht für Analogien mit Orwells Buch eignet, ist, dass die Überwachung zu systematischer Folterung führt. Die physischen Schmerzen, die als Sanktionen durch das Ministerium für Liebe verhängt werden, sind zentral für die Welt in 1984 und erklären die Angst der Protagonisten. Orwell widmet den Schrecken des Ministeriums für Liebe fast ein Drittel des Buchs. Die Beschreibung der drei anderen Ministerien – das Ministerium für Frieden, das sich mit Krieg beschäftigt, das Ministerium für Wahrheit, das dafür zu sorgen hat, dass die Vergangenheit mit der Parteilinie übereinstimmt, und das Ministerium für Überfülle, das für den Hungertod verantwortlich ist – nimmt relativ wenig Raum ein.22 Das physische Leiden ist hier also die stärkste Form von Kontrolle. Ja, die Parteimitglieder werden durch die «Totalüberwachung» eines «Gedankendelikts» überführt, namentlich eines subversiven Gedankens. Relevant sind die Folgen: Folter und sogar Tod. In der Schweiz kam es weder 1989, als die Fichenaffäre ausbrach, noch in neuster Zeit zu systematischer Folter.

Die Überwachung der Parteimitglieder ist ebenfalls weitreichend. Ein Teil dieser Überwachung wird durch die Gedankenpolizei ausgeübt. Sie kontrolliert auch die Sexualität der Mitglieder: Demnach sei der Zweck einer Ehe nur, «Kinder für die Dienste der Partei zu zeugen». Hier stellt Orwell klar, dass dies ausschliesslich die Parteimitglieder betrifft. «Delikt war Promiskuität zwischen Parteimitgliedern», schreibt er.23 Der Grund für eine solche Einschränkung liegt nahe, nämlich, dass die Parteimitglieder ihre ganze Energie in die Partei investieren müssen und nicht in das Liebesspiel.24 Auch hier hinkt eine Analogie, denn es ist kaum vorstellbar, dass die Mitarbeitenden der Bundesverwaltung heutzutage ihre Sexualität nicht ausleben können, wie sie dies wünschen.

Ein anderes Werkzeug der Partei zur Gedankenkontrolle ist die Sprache: Eine neue Sprache, «Neusprech», mit der «Gedankendelikte buchstäblich unmöglich» sind, «weil es keine Wörter mehr [gibt], um [die Gedanken] auszudrücken».25 Es geht bei Orwell darum, unerwünschte Wörter aus der Sprache zu eliminieren. Die Partei führt «Neusprech» durch die Medien ein, aber auch durch das Neuschreiben alter Bücher. Eigentlich wird hier auch die Vergangenheit ständig neu verfasst, Bücher und andere Dokumente werden vernichtet, damit keinerlei Beweise von einer anderen Zeit übrig bleiben. «Wer die Vergangenheit kontrolliert, kontrolliert die Zukunft, wer die Gegenwart kontrolliert, kontrolliert die Vergangenheit», lautet die Parteiparole.26 Ebenso bekennt sich die Partei nie dazu, ihre Doktrin oder Politik gewechselt zu haben, was dazu führt, dass ältere Medienartikel auch sehr häufig neu geschrieben werden müssen.27 In diesem Sinn hat die Historie in 1984 aufgehört zu existieren: «Es gibt nur eine endlose Gegenwart, in der die Partei immer recht hat.»28

In dieser Gesellschaft ist es unmöglich, sich eine kleine persönliche und individuelle «Welt» zu bauen. Sogar das Führen eines Tagebuchs kann die Todesstrafe nach sich ziehen.29 Dasselbe gilt für das Schminken oder Tragen hochhackiger Schuhe.30 Es handelt sich um eine Gesellschaft, in der Säuberungswellen zu den regelmässig genutzten Regierungsmechanismen gehören.31 Diejenigen, die zweifeln, werden sofort «vaporisiert»: Sie verschwinden einfach, und ihre Namen werden aus Büchern oder Artikeln gelöscht.

Die Gesellschaft wird dominiert durch den «Grossen Bruder». Obwohl der Begriff «Grosser Bruder» heutzutage oft mit «Überwachung» gleichgesetzt wird, steht er in 1984 auch noch für etwas anderes: für einen Diktator und einen Persönlichkeitskult.

Der Grosse Bruder ist unfehlbar und allmächtig. Jeder Erfolg, jede Errungenschaft, jeder Sieg, jede wissenschaftliche Entdeckung, alles Wissen, alle Weisheit, alles Glück, alle Tugenden werden unmittelbar seiner Führerschaft und Inspiration zugeschrieben.32

Zwar können Analogien hilfreich sein, um Sachverhalte zu verdeutlichen. Die Unterschiede zwischen der Schweizer Gesellschaft und 1984 überwiegen aber: Folter wird in der Schweiz nicht systematisch ausgeübt, es herrscht kein Diktator, der Staat kontrolliert weder die Sprache noch die Presse, die Mitarbeitenden der Bundesverwaltung können ihr privates (Liebes-)Leben frei gestalten, sie haben die Wahl, sich zu schminken oder ein Tagebuch zu führen. Ausserdem befindet sich der Staat nicht ständig in einem Kriegszustand. Falsche Analogien mit Orwells Roman bergen eine grosse Gefahr. Zwar ist die Auseinandersetzung mit 1984 hilfreich, um sich eine Art von Gesellschaft vor Augen zu führen, vor der gewarnt werden muss; jedoch sollten entsprechende Vergleiche nur mit undemokratischen und tyrannischen Staaten angestellt werden, in denen Gewalt tatsächlich systematisch gegen die Bevölkerung eingesetzt wird. Wendet man die Analogie aber auf demokratische Länder an, dann verliert sie ihre Kraft und Relevanz, wenn es darum geht, Länder zu beschreiben, die systematisch Folter betreiben.

Der staatliche Einsatz von technologischen Möglichkeiten, um die Kommunikation in der Bevölkerung abzuhören, macht den Staat nicht automatisch zu einem machthungrigen Gebilde, wie es Orwell beschreibt. Im Grunde genommen ist es sogar umgekehrt: Die Verbreitung der Kommunikationssysteme, insbesondere des Internets, führt sogar zu einer Entfernung von einem totalitaristischen Staatssystem. Durch den Zugriff auf jegliche Informationen können sich die Menschen besser informieren, und es wird schwieriger für einen Staat, ein einziges Narrativ zu erschaffen.

Transparenz als Folge der Snowden-Affäre

Die Frage, ob wir wirklich wie im Roman 1984 leben, stellte sich neulich bei der Publikation der Snowden-Folien. Seitdem ist aber festzustellen, dass viele Länder sich zu mehr Transparenz bezüglich ihrer Nachrichtendienste entschieden haben, unter anderem die USA, Deutschland und das Vereinigte Königreich.33 Lange Zeit sahen die Entscheidungsträger auch keine Notwendigkeit, der Bevölkerung die nachrichtendienstliche Politik zu erklären: Es galt das etwas freche Argument, dass die Nationalsicherheit geheim zu halten sei. Politiker und Aktivisten fragten auch nicht zu viel nach. Aber mit zunehmenden Vorwürfen gegen die Nachrichtendienste sehen sich mehrere Regierungen dazu gedrängt zu erklären, was die Nachrichtendienste eigentlich leisten und wie sie zur Politiksicherheit des Landes beitragen. Entscheidungsträger hoffen, mit mehr Transparenz ein höheres Verständnis innerhalb der Bevölkerung zu fördern, aber gleichzeitig wollen sie die Menschen auch beruhigen. Sie wollen zeigen, dass Mechanismen bereits im Einsatz sind, um Missbrauch aufzudecken und zu bestrafen.

Die amerikanische NSA hat Ende 2014 klassifizierte Berichte veröffentlicht, die Missbräuche der letzten zwölf Jahre, begangen durch ihre eigenen Mitarbeitenden, offenlegten; beispielsweise hatte ein Mitarbeiter der NSA die technischen Möglichkeiten ausgenutzt, um seine Frau auszuspionieren.34 Diese Offenheit seitens der NSA ist erstaunlich und zeigt, dass sich die Mentalität einer Organisation gewandelt hat, die einst so geheim war, dass sie lange Zeit als «No-Such-Agency» betitelt wurde. Die Politik der Offenheit betraf auch viele aktuelle Ereignisse. Ein anderes Beispiel betrifft die US Navy Seals, die den Terroristen Osama Bin Laden in Pakistan im Mai 2011 töteten.35 Statt mehrere Jahre zu warten, hat der Direktor der nationalen Nachrichtendienste, James Clapper, angekündigt, dass eine Veröffentlichung der gesammelten Dokumente im Interesse der Öffentlichkeit wäre, und hat damit Transparenz in noch laufende aktuelle Angelegenheiten gebracht.

Das Vereinigte Königreich ist auch bezüglich der «signal intelligence» offener geworden, ein Thema, das normalerweise noch heikler und geheimer ist als andere nachrichtendienstliche Themen. Ein Grund dafür ist, dass «signal intelligence» die Kommunikationen von anderen Ländern umfasst, und dies sogar in grossen Mengen. Da Nachrichtendienste ihre Fähigkeiten selbstverständlich geheim halten möchten, würden Enthüllungen über ihre «signal intelligence»-Operationen viel über ihre allgemeinen Beschaffungskanäle verraten. Der britische parlamentarische Ausschuss für nachrichtendienstliche Aufsicht hat aber eine der Snowden-Enthüllungen bestätigt: die Existenz von Tempora.36 Tempora ist ein Programm des britischen Pendants der NSA, der Government Communications Headquarters (GCHQ). Das Programm erlaubt den Briten, transatlantische Kabel anzuzapfen und die unverschlüsselten Kommunikationen vieler Länder indirekt zu lesen und zu analysieren.

Eine solche Bestätigung durch Organisationen, die sich so lange von der Öffentlichkeit ferngehalten hatten, kann in der Öffentlichkeit für Überraschung sorgen. Jedoch zeigt diese Offenheit auch den Willen zu mehr Transparenz. Die Nachrichtendienste möchten auf der einen Seite zeigen, was sie tun, nämlich die Bevölkerung schützen, und auf der anderen Seite auch vorführen, wie sie es tun.37 Damit wollen sie der Bevölkerung gleichzeitig demonstrieren, dass sie keine Bedrohung für die Bevölkerung selbst darstellen.

Transparenz in der Schweiz

Die Schweiz geht ähnlich vor – sowohl strategisch als auch praktisch. «Der NDB [Nachrichtendienst des Bundes] ist gegenüber der Öffentlichkeit so offen wie möglich», ist in der Sicherheitsstrategie 2010 zu lesen.38 Der Entscheid für Offenheit (insbesondere im Vergleich zu anderen Ländern) ist als die Beendigung der «Phantastereien und Falschannahmen im Hinblick auf seine Mittel und seinen Handlungsspielraum […]» zu verstehen.39 Es gibt nicht nur Phantasien über Nachrichtendienste in der Schweiz, sondern auch viele Missverständnisse und Misstrauen. Dass der Nachrichtendienst «sich zunehmend in die Dunkelkammer zurückzieht» oder nicht transparent genug sei, ist oft im Blick, der populären Boulevardzeitung, zu lesen.40 Ist es wirklich so?

Der Nachrichtendienst hat sein Ziel, transparent zu sein, in vielerlei Hinsicht umgesetzt. Zum Beispiel werden jedes Jahr verschiedene Medien zu einer Pressekonferenz eingeladen, bei der die Arbeit des Nachrichtendiensts in einem Bericht vorgestellt wird. Ferner wurden die Medien 2016 zu einem Treffen mit den Direktoren der Nachrichtendienste von Deutschland, Österreich und der Schweiz eingeladen. Das war das erste Mal, dass die Medien zu einem solchen Anlass eingeladen wurden.41

Die Beziehung zwischen den Schweizer Nachrichtendiensten und den Medien war nicht immer so offen, wie es Peter Regli, der frühere Chef des militärischen Nachrichtendiensts (Untergruppe Nachrichtendienst) 2001 schrieb: «Der Nachrichtendienst arbeitet in der Stille. Er veranstaltet keine Pressekonferenzen.»42

Der Inlandsdienst war es aber vor der Zusammenlegung im Gegensatz zum Auslandsdienst gewöhnt, einen jährlichen Bericht über die innere Sicherheit der Schweiz zu veröffentlichen.43 Diese Praxis ist auch nach der Zusammenlegung 2010 erhalten geblieben.44 Der Nachrichtendienst ist somit offener geworden, nicht nur wegen Snowden.

Ein weiteres Beispiel für den Wunsch nach Transparenz hängt mit einer Veröffentlichung im März 2015 zusammen. Damals wurde die genaue Anzahl der nachrichtendienstlichen Mitarbeitenden nicht bekannt gegeben. Seit der Gründung des Nachrichtendiensts des Bundes 2010 war aber sein Budget für das Personal und für Sachkredite öffentlich bekannt. Das erlaubte bereits eine grobe Einschätzung seiner Grösse. Ein Journalist des Blicks wollte detailliertere Informationen zu diesen Zahlen erfahren und stellte dazu ein Ersuchen unter dem Öffentlichkeitsgesetz auf. Der Nachrichtendienst verweigerte dies, aber das Bundesverwaltungsgericht bestätigte, dass die Preisgabe der Anzahl keine konkrete Bedrohung für den Nachrichtendienst und seine Mitarbeitenden darstellen würde. So erfuhr die Öffentlichkeit, dass im Jahr 2015272 Mitarbeitende beim Nachrichtendienst des Bundes und 84 bei der Kantonalpolizei (die auch nachrichtendienstliche Tätigkeiten wie «human intelligence» ausführen) tätig waren.45 Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts wurde so begründet, dass insbesondere Details – wie die Zahl der Mitarbeitenden bei der Beschaffung – noch geheim bleiben würden. Dadurch wurde der Nachrichtendienst ein Stück transparenter gemacht – auch wenn nicht die Rede davon sein kann, dass er in der Vergangenheit so «dunkel» war.

Wie erwähnt, wurden seit der Gründung des Nachrichtendiensts des Bundes 2010 das Gesamtbudget (ungefähr 69 Mio. CHF 2014; für 2018 sind wegen des neuen Nachrichtengesetzes 86 Mio. CHF vorgesehen sowie 12.4 Mio. CHF für den kantonalen Nachrichtendienst) und sogar das Budget für das Personal (43 Mio. CHF 2014, 53.1 Mio. CHF 2018) preisgegeben.46 Auch 2003 und 2010 wurde die Anzahl der Mitarbeitenden des Inlandsnachrichtendiensts bekannt gegeben (110 und dann 140 beim Dienst für Analyse und Prävention und 70 bei der Kantonspolizei).47

Jüngst wurde ebenso veröffentlicht, wie viele neue Stellen beim Nachrichtendienst eingerichtet wurden. Nach den Terroranschlägen in Paris im Januar 2015 wurden ihm weitere sechs Stellen zugewiesen, nach den Anschlägen im November 2015 zusätzlich 23, die aber auf zwei Jahre befristetet sind.48 Anfang 2016 ist das Personal damit auf knapp unter 300 gestiegen, während es in den Kantonen auf über 100 angewachsen sein dürfte. 2017 hat der Bund keine offiziellen Zahlen bekannt gegeben, aber das Budget für die Personalkosten ist seit 2016 um rund 10 Prozent gestiegen. Die Anzahl Stellen könnte daher inzwischen bei rund 330 liegen. Gerechtfertigt wird der Stellenausbau mit dem neuen Nachrichtendienstgesetz. Als 2015 im Nationalrat das neue Bundesgesetz über den Nachrichtendienst diskutiert wurde, sagte Bundesrat Ueli Maurer, für eine richtige Umsetzung des Gesetzes benötige man weitere 80 Stellen.49

Die Schweiz erweist sich hier nicht nur als transparenter, sondern trägt auch dazu bei, einen Mythos zu entkräften: den der Totalüberwachung. Stefan Thöni, Mitglied der Piratenpartei, äusserte sich dazu wie folgt: «Wir werden zu jeder Zeit und willkürlich vom Bund überwacht», und fügte dann hinzu, dass «der Geheimdienst […] ein unkontrollierbarer Überwachungsapparat» sei.50 Allerdings zeigt die geringe Zahl der Mitarbeitenden die beschränkte Handlungsfähigkeit des Nachrichtendiensts und beweist infolgedessen die Unmöglichkeit, grosse Menschenmengen zu überwachen.51 Auf jede überwachte Person müssten mehrere Mitarbeitende angesetzt werden. Aber mit der realen Anzahl von Mitarbeitenden erscheint es völlig illusorisch, von einer Totalüberwachung der 8Millionen Einwohner der Schweiz zu reden.

Ein letztes Beispiel für die erhöhte Transparenz seitens des Schweizer Nachrichtendiensts ist, dass er Ende 2014 den ungewöhnlichen Schritt gemacht hat, Details über «dschihadistisch motivierte Reisende» zu veröffentlichen. Seit November 2014 berichtet der Nachrichtendienst auf der Website des VBS darüber, wie viele Schweizer insgesamt seit 2001 nach Syrien, Afghanistan und in den Irak gereist sind; ebenso berichtet er, wie viele zurückgekehrt oder gestorben sind.52 Weitere Angaben zu Identität, Alter, Geschlecht, Nationalität und Wohnsitz dieser Personen gibt der Nachrichtendienst nicht bekannt. Nun wissen die Schweizer Medien von den regelmässigen Updates der Website, wobei der Nachrichtendienst nicht dazu verpflichtet ist, diese Zahlen jedes Mal zu verkünden. Dies ist einzigartig für einen Nachrichtendienst, dessen Kunden offiziell andere Bundesämter und Entscheidungsträger sind, nicht aber die Öffentlichkeit. Lange Zeit hatten die Nachrichtendienste die Öffentlichkeit nicht berücksichtigt. Die verschiedenen Initiativen für mehr Transparenz zeigen, dass der Nachrichtendienst anerkennt, wie wichtig die Haltung der Bevölkerung gegenüber dem Nachrichtendienst ist. Die öffentliche Meinung kann die Kraft haben, bedeutende Veränderungen zu bewirken. Die nun folgenden Kapitel werden dies umfassend beweisen.

Kontrollorgane

Diese Initiative für mehr Transparenz zeigt klar, dass der Nachrichtendienst nicht mit dem Begriff «Dunkelkammer» bezeichnet werden kann. Geheim ist er immer noch, und es ist naheliegend, dass er über seine Tätigkeiten und Kenntnisse Stillschweigen bewahren und sich damit von Kritik fernhalten will.53 Der Hang zur Geheimhaltung ist im Allgemeinen ein grundlegender Wesenszug der Bürokratie. Der einflussreiche Soziologe Max Weber geht sogar so weit zu schreiben, «der Begriff des ‹Amtsgeheimnisses›» sei eine Erfindung der Bürokratie.54 Somit ist jede Bürokratie ein «Feind» der Demokratie. Jedoch ist es durch den Einsatz besonderer Aufsichtsbehörden möglich, die Balance zwischen notwendiger Geheimhaltung und Demokratie wiederherzustellen, um den Verwaltungsaufgaben, die die Bevölkerung betreffen, verantwortungsvoll nachzukommen. Die Aufsichtsbehörden stellen sicher, dass die Verwaltung gesetzeskonform handelt.

In der Schweiz hat der Nachrichtendienst des Bundes, wie der ehemalige Direktor Markus Seiler mitteilte, «weltrekordverdächtig viele Kontrolleure». Dies ist möglicherweise zwar nicht wirklich «weltrekordverdächtig», aber er hat zumindest mehr als alle anderen Ämter der Schweizer Bundesverwaltung.55 Diese Kontrolleure schaffen Transparenz gegenüber Entscheidungsträgern, dem Parlament oder in einigen Fällen gegenüber der Öffentlichkeit mit der Veröffentlichung von Berichten. Dabei ist zu bemerken, dass Markus Seiler nicht der erste Chef eines Schweizer Nachrichtendiensts ist, der diese Meinung vertritt. Auch vorher schon haben dessen Chefs kundgetan, dass ihr Dienst schon stark genug kontrolliert werde; parallel hat die Anzahl von Kontrollorganisationen stets zugenommen. 2001 befand Peter Regli, der frühere Chef, «der schweizerische Nachrichtendienst steht immer unter Kontrolle».56 Ferner fügte er hinzu: «Ich wage die Behauptung, dass er der weltweit am besten kontrollierte Nachrichtendienst überhaupt ist.»57 Auch 2004 sagte der Direktor des zivilen Strategischen Nachrichtendiensts, Hans Wegmüller: «Man kann mit Fug und Recht sagen, dass der SND [Strategischer Nachrichtendienst] heute im europäischen Vergleich einer der bestkontrollierten Nachrichtendienste ist.»58 Der Vorsteher des Verteidigungsdepartements, Samuel Schmid, beschrieb 2008, als die beiden zivilen Dienste unter seinem Dach zusammengeführt wurden, die Lage der Aufsicht so: «Ich glaube nicht, dass es ein Land in der Welt gibt, in dem die parlamentarische Oberaufsicht gleich viele Einsichtsrechte betreffend den jeweiligen Strategischen Nachrichtendienst hat – oder betreffend den Auslandsnachrichtendienst, wie es anderswo heisst – wie in der Schweiz.»59 Wegmüller wiederholte 2011 noch einmal angesichts der vielen Veränderungen bei Nachrichtendiensten: «Heute gehört der schweizerische Nachrichtendienst zu den am besten kontrollierten Diensten der Welt.»60

Die folgenden Kapitel werden detaillierter behandeln, vor welchem Hintergrund diese Aussagen zu verstehen sind und welche Prozesse für die Wahrnehmung einer funktionierenden Aufsicht existieren. Kurz gefasst lässt sich sagen, dass der Nachrichtendienst eine strikte interne Kontrolle über die Eintragung von Schweizer Bürgern in Datenbanken hat und durch einen parlamentarischen Ausschuss überwacht wird. Zudem entstand nach der Fichenaffäre 1992 die Geschäftsprüfungsdelegation, die den Nachrichtendienst viel eingehender prüfen kann als die sonst in der Verwaltung üblichen Kontrollorgane. Die Geschäftsprüfungsdelegation darf insbesondere alle Unterlagen des Nachrichtendiensts verlangen.61 Insgesamt sind elf verschiedene Instanzen mit der Kontrolle der Tätigkeiten des Nachrichtendiensts beschäftigt. Diejenigen, die trotzdem von einer Totalüberwachung sprechen, beweisen damit nicht nur gegenüber dem Nachrichtendienst ihre misstrauische Haltung, sondern prinzipiell gegenüber allen Organen des Staates.

Die Frage bleibt: Worauf ist dieses Misstrauen gegenüber dem Nachrichtendienst zurückzuführen? Verschiedene Skandale haben dazu beigetragen, in der Bevölkerung falsche Vorstellungen von den Nachrichtendiensten zu erwecken. Die Medien liessen, vermutlich aus Sensationsgier, die Nachrichtendienste gern in ein schlechtes Licht rücken, selbst wenn die Fakten noch nicht geprüft oder nicht repräsentativ waren. Auch Parlamentarier waren ähnlich schnell dabei, die Nachrichtendienste zu verurteilen. Dies zeigt nicht nur ihre Ungeduld, um auf ernüchternde und geprüfte Fakten zu warten, sondern auch ihre verzerrte Meinung von den Nachrichtendiensten.

Thesen des Buchs

Die These, die in diesem Buch vertreten wird, ist daher: Das Misstrauen ist auf ein Defizit beim Verständnis der Geschichte der Schweizer Nachrichtendienste zurückzuführen. Schuld an diesem Defizit sind auch die Wissenschaftler. Was auf Englisch «intelligence studies» genannt wird, nämlich die Analyse des Werts und der Politik des Nachrichtendiensts, bleibt in der Schweiz nahezu fast inexistent.62 Dieses Defizit hat verhindert, den Beitrag der Nachrichtendienste zur Sicherheitspolitik zu verstehen. Dieser Beitrag ist für die Bevölkerung nicht sichtbar, da auch das Ausmass der Bedrohung in der Schweiz nicht so gross ist wie in anderen, weniger stabilen Ländern. Aber man muss potenzielle Bedrohungen wie Terrorismus oder verbotener Nachrichtendienst – besonders in einer Stadt wie Genf, in der sehr viele internationale Organisationen ihren Sitz haben – immer ins Kalkül ziehen, auch wenn solche Bedrohungen eher latent vorhanden sind. Daher ist es wichtig, einen Blick in die Vergangenheit zu werfen, um die gegenwärtige Lage besser zu verstehen und um zu vermeiden, dass sich die in der Vergangenheit gemachten Fehler wiederholen. Denn diese Möglichkeit besteht in der Tat.63

Das augenfälligste Beispiel dafür, dass der Nachrichtendienst, mit seiner Geschichte und in seiner Rolle, nicht verstanden wurde, spiegelt sich in der Behauptung Erik Schönenbergers, einem Mitarbeiter der Aktivistengruppe «Digitale Gesellschaft», wider, der noch im Februar 2015 sagte: «Die Aufgaben des zivilen Nachrichtendiensts sollen durch die Bundesanwaltschaft wahrgenommen werden.»64 Damit würde aber genau die Situation von vor 1989 wiederhergestellt werden, als die Teilungsprinzipien zwischen Nachrichtendienst und Strafverfolgung nicht klar eingehalten wurden. Alle Fortschritte wieder zurückzubauen, die seither mühsam gemacht wurden, wäre ein Schritt, der der liberalen Schweizer Gesellschaft nicht zu empfehlen ist.

Ebenso augenfällig ist eine gewisse Neigung, extreme Meinungen zu vertreten. Dies gilt für die Piratenpartei, die es noch 2014 als erstrebenswert und politisch realisierbar betrachtete, den Nachrichtendienst der Schweiz abzuschaffen.65 Dieser Ruf hatte zwar nicht sehr viel Stosskraft und kam aus den Reihen einer Minderheit, aber dieser Mangel an Nuance ist leider kein Einzelfall. Das gilt auch für einen Vortrag des deutschen Literaten Manfred Schneider an einer von der NZZ organisierten Konferenz. Schneider formulierte hier drei Annahmen: (1) «Alles» und «jedes» steht unter Überwachung, was jetzt, laut Schneider, als banal gilt, (2) wir wissen nichts über nachrichtendienstliche Tätigkeiten und (3) der Nachrichtendienst nimmt keine «Rücksicht auf rechtliche Begrenzung».66 Diese drei Vorurteile erwiesen sich als falsch, werden aber in der Debatte über den Nachrichtendienst oft wiederholt.67 Ausserdem warf ein Diskussionsteilnehmer, der deutsche Journalist Peter Glaser, an der Konferenz ein, dass kein Staat es geschafft habe, seinen Nachrichtendienst unter Kontrolle zu halten. Diese vier Thesen sind eindeutig als Übertreibung zu sehen und zeigen den grossen Mangel an empirischer Forschung zu diesem Thema.

Es ist nicht sinnvoll, alle Nachrichtendienste in einen Topf zu werfen: Jeder Nachrichtendienst muss im Zusammenhang mit der politischen Kultur des Landes und seiner Geschichte verstanden werden. Aus diesem Grund wird dieses Buch erläutern, warum Personen nicht einfach grundlos überwacht werden können und weshalb es generell nur selten zu Überwachungen kommt. Ferner wird behandelt, dass bereits in der Schweiz eine grosse Menge von Dokumenten über die Nachrichtendienste veröffentlicht sind, und schliesslich, wie eng die rechtlichen Grenzen zwischen Exekutive, Parlamentariern und der Bevölkerung kontrolliert werden.

Ausserdem gibt es eine zusätzliche Schwierigkeit bezüglich des Verständnisses der Geschichte der Schweizer Nachrichtendienste: Diese Geschichte ist weit entfernt davon, einfach und linear zu sein. Nach der Fichenaffäre kam es zu häufigen Kurswechseln. Zahlreiche Strukturveränderungen haben zu Verwirrung geführt und Fragen aufgeworfen.

Heute gibt es in der Schweiz nur noch einen zivilen Nachrichtendienst, wohingegen die meisten anderen Länder zwei haben: einen für das Ausland und einen für das Inland.68 Diese Fusion war das Ergebnis eines langen Prozesses. Erst 1999 wurde die Bundespolizei aus der Bundesanwaltschaft ausgegliedert, eine Trennung von Investigation und Strafverfolgungsbehörde, die die Parlamentarier schon nach der Aufklärung der Fichenaffäre verlangt hatten. Ein Jahr später, im Mai 2000, kam es zu einer weiteren Trennung: Innerhalb der Bundespolizei gab es eine Investigationseinheit und eine Einheit für den Nachrichtendienst. Mit ihrer Trennung wurde der Dienst für Analyse und Prävention (DAP) geschaffen. Dieser Dienst sollte in den kommenden Jahren für den Inlandsnachrichtendienst zuständig sein. Drei Monate nach dieser Trennung erfolgte eine weitere Veränderung: Im September 2000 entschied man, einen neuen Auslandsnachrichtendienst einzurichten (den Strategischen Nachrichtendienst, SND), der aus der militärischen «Untergruppe Nachrichtendienst» stammte. 2009 wechselte der Dienst für Analyse und Prävention vom Justizdepartement zum Verteidigungsdepartement. Keine vier Monate nach dieser Umstellung beschloss der Bundesrat überraschenderweise, noch einen Schritt weiter zu gehen und die zwei Nachrichtendienste zusammenzulegen (s. Grafiken ab S. 244).

Die Strukturierung der Nachrichtendienste geht weit über eine reine Organisation der Arbeit der Bundesverwaltung hinaus. Sie spiegelt eine besondere Wahrnehmung der Sicherheitslage aus Sicht der politischen Elite wider; sie verdeutlicht, wie die Balance zwischen Privatsphäre und Sicherheit aussieht. Die zahlreichen Umstrukturierungen werfen viele Fragen auf: Warum haben die strukturellen Wandlungen stattgefunden? Was haben sie zur Sicherheitspolitik des Landes beigetragen? Standen diese Umwandlungen der nachrichtendienstlichen Struktur im Einklang mit der übergeordneten Schweizer Sicherheitspolitik (z. B. Reformen der Armee, der Polizei)? Wie wirkten die politischen Kräfte? Ausserdem gingen diese organisatorischen Veränderungen mit anderen wichtigen konzeptionellen Umwandlungen einher. Eine davon betraf die Fusion: Sie war mit der Annahme verbunden, dass die Trennung zwischen inländischen und ausländischen Bedrohungen irrelevant geworden war. Diese Erklärung dient oft als Grund für die Fusion, obwohl der Prozess viel komplexer war.

Das Buch fasst diese Fragen zusammen, und zwar: Wie hat sich die Rolle der Nachrichtendienste nach der Fichenaffäre entwickelt? Die in diesem Buch gegebene Antwort soll dazu beitragen, den gegenwärtigen Nachrichtendienst facettenreicher zu sehen, als es die Analogie mit 1984 oder James-Bond-Klischees vermögen. Durch eine kritische historische Analyse soll ein besseres Verständnis der heutigen Nachrichtendienste des Bundes erreicht werden. Es besteht eine Pflicht, diese Geschichte zu studieren: die Debatte und Argumente der Vergangenheit besser zu erklären, um die Debatte in der Zukunft in die richtige Richtung zu leiten.

Methodologie und Referenzen

Um Antworten zu finden, stützt sich das Buch auf offene Quellen, insbesondere auf veröffentlichte Amtsberichte und Zeitungsartikel. Das Buch beinhaltet viele Referenzen, in dem Bestreben zu beweisen, dass schon sehr viele Informationen an die Öffentlichkeit gelangt sind. Nur zu oft betonen Beamte, dass eine Information bereits klassifiziert sei und dass sie deshalb dazu keine Fragen beantworten könnten.69 Überklassifizierung ist die Regel, nicht die Ausnahme – und das nicht nur in der Schweiz.70 Allerdings sind der Öffentlichkeit mehr Informationen zugänglich als vermutet. Ein anderes Argument dafür, unterschiedlichste und zahlreiche Referenzen zu erfassen, ist, dass dadurch die wissenschaftliche Basis verbreitert werden kann, um die Thesen, die in diesem Buch aufgestellt werden, zu untermauern. Der Punkt ist gewissermassen ironischer Natur: Es gilt als eine goldene Regel der Nachrichtendienste, die Quelle der Information unter keinen Umständen zu verraten und sie unter allen Umständen zu schützen.

Für zwei Schweizer Departemente werde ich der Einfachheit halber eine verkürzte Bezeichnung verwenden: Das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport wird einfach Verteidigungsdepartement genannt, das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement schlicht Justizdepartement. Der Verzicht auf den vollständigen Namen dient lediglich der Vereinfachung.71

Alle Quellen werden durch eine sogenannte «process tracing»-Methodologie bearbeitet. Alle Kurswechsel sind die Folge eines Prozesses, und «process tracing» versucht, sachlich zu prüfen, welche Variable diesen Prozess kausal beeinflusst hat. Mit anderen Worten: Für jede relevante Variable müssen Beweise vorgebracht werden, die belegen, dass sie den Prozess wirklich beeinflusst haben. Dabei soll die Beschreibung des Prozesses im Fokus stehen.

Struktur des Buchs

Das Buch hat neun Kapitel, in denen jeweils eine komplexe These behandelt wird.

Das zweite Kapitel wird beweisen, dass die Fichenaffäre kein Skandal hätte werden sollen. Das Parlament beliess es bei der Feststellung, dass es nicht viel über die Tätigkeit der Bundesanwaltschaft im Bereich Datensammlung wusste; im Parlament herrschte ein Konsens darüber, dass der Bundesanwaltschaft zu vertrauen sei, und daher liess man ihr eine grosse Entscheidungs- und Umsetzungsfreiheit. Insbesondere präsentierten einige Parlamentarier Informationen als Enthüllungen, obwohl sie selbst als Mitglieder des Parlaments schon Jahre zuvor darüber informiert worden waren.

Das dritte Kapitel analysiert die Entflechtung der Bundespolizei aus der Bundesanwaltschaft im Jahr 1999. Kurz danach folgte die Schaffung eines zivilen strategischen Nachrichtendiensts. In diesem Kapitel wird argumentiert, dass diese zwei wichtigen Kurswechsel in der nachrichtendienstlichen Politik nicht zusammen und nicht als Teil einer umfassenden Strategie betrachtet wurden.

Das vierte Kapitel vertieft die Problematik der Koordination, auf die sich das Parlament zwischen den Jahren 2000 und 2010 stark fokussierte. Nach der Umstrukturierung hätten die neuen Nachrichtendienste Zeit benötigt, um ein institutionelles Gedächtnis aufzubauen. Aber ohne ihnen die Zeit für den Aufbau ein solches Gedächtnis einzuräumen, forderte das Parlament schon sehr bald weitere Veränderungen. Der Bundesrat war nicht einverstanden mit dem Kurs des Parlaments und weigerte sich, weitere Veränderungen umzusetzen. Mit seinen Vorschlägen zeigte das Parlament zumindest ein erneuertes ehrliches Interesse am Beitrag der Nachrichtendienste zur Sicherheit des Landes.

Diese Unnachgiebigkeit seitens der Parlamentarier bezüglich der Struktur des Nachrichtendiensts erklärt zum Teil auch den Schritt von 2009: Der Bundesrat entschied sich schliesslich dazu, die beiden Dienste zusammenzulegen. Das fünfte Kapitel berichtet über diesen Prozess und die Probleme, die die Zusammenlegung behoben hat. Ferner ergründet es, ob die Fusion erfolgreich war.

Das sechste Kapitel legt ein Augenmerk auf den neuen Nachrichtendienst des Bundes. Es präsentiert seinen Aufbau, seine Prozesse und die Struktur seiner Aufsicht.

Das siebte Kapitel wird zwei neue Herausforderungen, vor denen der Nachrichtendienst des Bundes steht, vertiefen: die Folgen der Enthüllungen von Snowden für die Schweiz und die Spionageabwehr von Cyber-Angriffen. Ob «human intelligence» oder «signal intelligence» Priorität haben sollte, ist auch eine Kernfrage des Kapitels.

Das achte Kapitel wird das neue Gesetz für den Nachrichtendienst vorstellen, das dessen Kompetenzen und Beschaffungsmittel erweitert und in das deshalb beträchtliche Erwartungen gesetzt sind. Das Gesetz wurde mit breiter Unterstützung angenommen in einer Zeit, als die Snowden-Enthüllungen eine gewisse Gegenreaktion gegen Nachrichtendienste in den Vereinigten Staaten und unter anderem in Deutschland bewirkt haben. Damit sandten das Parlament und danach die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger aber ein klares Signal: Das Land braucht einen starken und weniger beschränkten Nachrichtendienst. Seit der Fichenaffäre, nach der viele an der Berechtigung von Nachrichtendiensten stark zweifelten, hat sich also einiges geändert.

Letztlich wird das neunte Kapitel in die Zukunft blicken und Vorschläge für die nächsten zehn Jahre vorstellen.

Kapitel 2:

Die Fichenaffäre (1989

–

1999)

Die Fichenaffäre begann im November 1989. Aber selbst 26Jahre später ist sie noch nicht in Vergessenheit geraten. Am 16. März 2015 wurde über ein neues Gesetz für den Nachrichtendienst im Parlament debattiert, dem schliesslich zugestimmt wurde. Während der Debatte äusserte sich der kürzlich verstorbene Nationalrat Daniel Vischer von den Grünen dazu:

Erstmals seit dem Fichenskandal, erstmals seit 1989 wird nun in neuer Qualität ein Überwachungssystem installiert, was damals in den 90er-Jahren nicht mehr für möglich gehalten wurde.1

Ähnliches findet sich 2010 in einem Artikel des Tages-Anzeigers: «Der inländische Nachrichtendienst hat nichts aus dem Fichenskandal gelernt – oder nichts lernen wollen.»2 Die Fichenaffäre hat offensichtlich sehr viel Misstrauen gegenüber dem Staat und seinen Ämtern hervorgerufen. Aussagen wie die eben zitierten finden sich häufig. Darin sind zwei Hypothesen enthalten, die sich ständig wiederholten, wenn über die Affäre gesprochen wurde: dass die Fichen als Teil eines Überwachungssystems das Privatleben der Bürger beeinträchtigt haben und dass den Nachrichtendiensten nicht vertraut werden kann. Diese Hypothesen werfen folgende Fragen auf:

Wie funktionierte dieses sogenannte Überwachungssystem zur Zeit der Fichenaffäre wirklich? Und was konnte man daraus lernen – oder anders formuliert, was waren die Auswirkungen der Fichenaffäre?

Dieses Kapitel wird zeigen, dass ein Teil der Verantwortung für die Affäre bei den Parlamentariern liegt, was sehr oft vergessen wird. Die Parlamentarier waren sich ihres Mangels an Kenntnissen über den Staatsschutzapparat durchaus bewusst, sie änderten aber nichts daran. Die Parlamentarier nutzten die Fichenaffäre, um sich in die nachrichtendienstliche Arbeit einzumischen. Diese wurde dadurch erschwert, vor allem die des inländischen Nachrichtendiensts. Auf der anderen Seite blieben die Beschränkungen für die Arbeit des Auslandsnachrichtendiensts fast unverändert.

Als die Fichenaffäre ausgelöst wurde, gab es nur einen zivilen Nachrichtendienst und zwei weitere militärische Nachrichtendienste. Diese Aufteilung war ungewöhnlich. Es gab einen Dienst für das Inland innerhalb der Bundesanwaltschaft. Ein anderer war für militärische Bedrohungen aus dem Ausland zuständig und beim Eidgenössischen Militärdepartement angesiedelt, der Untergruppe Nachrichtendienst und Abwehr (UNA). Letztlich gab es noch eine eher geheime Einheit, «Projekt 27» (oder P-27) genannt, die für das Ausland zuständig war und die ausserhalb der Bundesverwaltung rangierte, jedoch trotzdem der Untergruppe Nachrichtendienst und Abwehr unterstellt war.3 Letztlich liegt der Schutz der inneren Sicherheit nicht nur in der Verantwortung des Bundes, sondern auch der Kantone.4 Das bedeutet, dass alle Kantone zu dieser Zeit ihre eigene Nachrichtendienstabteilung für inländische Bedrohungen hatten (und immer noch haben).

Die Bundesanwaltschaft zur Zeit der Fichenaffäre

Bevor es nun konkret um die Fichenaffäre geht, ist es nötig, die Geschichte und Funktion der Bundesanwaltschaft zu analysieren, da sie eine zentrale Rolle in der Affäre spielte. Eine Abteilung der Bundesanwaltschaft hatte die Rolle inne, die heutzutage am ehesten mit der des Nachrichtendiensts vergleichbar wäre: die politische Polizei. So wurden jene Politiker bezeichnet, die die Verantwortung für alle Vorgänge innerhalb der Bundesanwaltschaft tragen sollten.5 Da die politische Polizei ausserhalb des Strafverfolgungsprozesses operierte, musste definiert werden, welche Gruppen eine Bedrohung für die Nationalsicherheit darstellten. Gewählte Politiker, namentlich der Bundesrat, definierten diese Gruppen.6 (In der Praxis hat nach der Fichenaffäre die Bundesanwaltschaft einen grossen Anteil der politischen Verantwortung getragen – mehr darüber weiter unten.) Die Bezeichnung «Polizei» ist aus heutiger Sicht irreführend, da diese Polizei präventiv (und nicht reaktiv) operierte, wenn also lediglich ein Verdacht bestand und noch bevor ein Delikt begangen wurde.

Die Bundesanwaltschaft ist Teil der Exekutive und somit dem Justizdepartement unterstellt. Ihre Verantwortung ist es, Menschen vor Gericht zu bringen, die eine Bedrohung für den Staat darstellen. In dieser Hinsicht hat sich die Bundesanwaltschaft die Jahre hindurch mit verschiedenen Themen beschäftigt. Zum Beispiel lag ihr Fokus Ende des 19. Jahrhunderts auf Anarchisten und in den Jahrzehnten vor 1989 auf Kommunisten (offiziell war die Schweiz zwar während des Kalten Kriegs neutral, aber in der Praxis sah sie eine Bedrohung «aus dem Osten»).7 Seit 1979 umfassten die generellen Aufgaben der Bundesanwaltschaft die «Massnahmen zur Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung; Handhabung der politischen Fremdenpolizei; Fahndungs- und Informationsdienst im Interesse der inneren und äusseren Sicherheit des Landes; Erfüllen der Aufgaben des Sicherheitsdiensts der Armee in Friedenszeiten».8 Als die Bundesanwaltschaft gegründet wurde, hatte sie nicht viel Macht. 1895 zählte sie drei Mitarbeiter.9 Trotzdem hatten verschiedene Parlamentarier dem Bundesanwalt im Juni 1889 schon sehr bedeutungsvolle Kurznamen gegeben. Dies spiegelte wider, wie viel Macht die Parlamentarier dem Bundesanwalt zuschrieben: «Bundesoberpolizeidienst», neuer «Landvogt», und jemand mit Sinn für Humor rief dem Bundesanwalt sogar ein «Habemus papam» zu.10 Anfang des 20. Jahrhunderts wuchsen die Aufgaben der Bundesanwaltschaft und ihre Ressourcen. 1935 brachte die rechtliche Grundlage, die es der Bundesanwaltschaft erlaubte, einen Polizeidienst unter ihrer Führung aufzubauen: den Polizeidienst der Bundesanwaltschaft, auch Bundespolizei genannt.11

Mit der Bundespolizei vereinte die Bundesanwaltschaft zwei Tätigkeiten, die manche Parlamentarier als inkompatibel betrachteten: jene des Staatsanwalts und jene des obersten Polizeichefs. Diese zwei Tätigkeiten in einem Amt zu kombinieren, wurde mit dem Hintergedanken vollzogen, die Effizienz zu steigern. Die Bundespolizei sollte der Bundesanwaltschaft auf direktem Wege Informationen liefern, ohne darauf Rücksicht nehmen zu müssen, ob danach ein Verfahren eröffnet werde oder nicht. Diese Informationen dienten dann entweder der Prävention oder in einem Prozess als Beweis. Für die Mitarbeitenden bedeutete dies, dass sie ständig zwischen zwei Rollen wechseln mussten: Sie waren einmal als gerichtliche Polizei bei Strafverfolgungsprozessen tätig und ein andermal als Teil eines Nachrichtendiensts.12

Auch gesetzlich war die Linie zwischen den beiden Funktionen und ihrer Rechtsgrundlage für die Informationsbeschaffung unklar.13 Konzeptionell war die präventive Polizei so gestaltet, dass sie Informationen sammeln sollte mit dem Ziel, diese möglicherweise später an die Bundesanwaltschaft weiterzuleiten, um ein Strafverfolgungsverfahren zu eröffnen. Die gesammelten Informationen mussten daher nur einen Verdacht andeuten. Erst wenn ein Verfahren eröffnet war, mussten im Anschluss Beweise beschafft werden. Oft sind die durch einen nachrichtendienstlichen Prozess beschafften Informationen nicht für eine eventuelle Strafverfolgung geeignet: Die Quellen dürfen nicht genannt werden, was es erschwert, die Legitimität des Beweises zu überprüfen. Ferner sind die Anforderungen für einen Verdacht viel niedriger, als wenn es darum geht, die Schuld einer Person zu beweisen.14 Die Bundespolizei war weiter getrennt in Ressorts für das Inland und das Ausland. Inlandsmitarbeitende kümmerten sich zum Beispiel um Rechtsextremismus oder die Juraseparatisten. Der Auslandsdienst war hauptsächlich zuständig für die Abwehr von Spionage von anderen Staaten (insbesondere von osteuropäischen Staaten, aber auch von Israel oder Frankreich).15 Die Armee war hingegen für die Lagebeurteilung im Ausland zuständig und legte dadurch ihren Fokus stark auf die Analyse von Bedrohungen, die von ausländischen Armeen ausgingen. Zu dieser Zeit analysierten die Nachrichtendienste die Risiken nicht, die nach 1989 auf der internationalen Agenda standen: innerstaatliche Konflikte, Menschenrechtsverletzungen, Terrorismus, die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen (Proliferation), Finanzkrisen oder ökologische Katastrophen.16

Zudem gab es bei der Bundespolizei noch eine dritte Einheit, die für den Kontakt mit anderen ausländischen Nachrichtendiensten zuständig war und Meldungen mit ihnen austauschte.17

Gründe für die Tragweite der Affäre

Im Dezember 1988 ereignet sich das, was später Fichenaffäre genannt wurde. Die Bundesanwaltschaft geriet währenddessen durch die Affäre Kopp stark unter Beschuss. Die Bundesrätin Elisabeth Kopp, Vorsteherin des Justizdepartements, bei dem die Bundesanwaltschaft angesiedelt ist, gab zu, ihrem Ehemann Informationen weitergegeben zu haben, die einen Drogenfall betrafen. Ihr Ehemann war Mitglied des Verwaltungsrats der Firma Shakarchi Trading AG und stand wegen dieses Falls unter Verdacht durch die Bundesanwaltschaft (der Verdacht blieb unbewiesen).18 Ihr Ehemann kündigte sofort bei Shakarchi. Als Nationalrat und Ständerat von dem Vorfall erfuhren, wollten sie genauer erfahren, was geschehen war. Sie setzten dafür eine Parlamentarische Untersuchungskommission ein, die den Fall, das Justizdepartement und die Bundesanwaltschaft genauer untersuchen sollte. Ein Jahr später wurde ihr Bericht veröffentlicht, der die sogenannte Fichenaffäre auslöste.

Es gab kein Warnsignal, das diese Affäre angekündigt hätte. Der Schweizer Historiker Georg Kreis bezeichnete sie als die «vielleicht grösste Affäre der Nachkriegszeit».19 Schon einen Tag vor Erscheinen des Berichts der Parlamentarischen Untersuchungskommission hatte der Blick angeblich Wind von dem Inhalt bekommen – sprach aber dennoch nicht über die Fichen. Der Blick schrieb nur über den Fall Kopp und verwendete auch ungeprüfte und für das Ehepaar nachteilige Informationen, zum Beispiel, dass das Paar «direkte Kontakte mit Drogenhändlern» gehabt hätte.20 Im Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission, der am Freitag, dem 24. November 1989 veröffentlicht wurde, wurden die Fichen der Bundesanwaltschaft auf nur 14 von 245 Seiten erwähnt. Das weckt beim Lesen des Berichts den Eindruck, dass die Fichen nur ein Nebenpunkt gewesen seien.21 Tatsache ist jedoch, dass genau diese 14 Seiten in den nachfolgenden Tagen im Fokus standen. Der Blick berichtete bis Mitte Dezember fast jeden Tag über dieses Thema.

Nicht nur die Medien, sondern auch die Politiker gossen zusätzlich Öl ins Feuer. «Ich bin wahnsinnig erschrocken», sagte der Präsident der Untersuchungskommission, Moritz Leuenberger, über die Fichen in der Bundesanwaltschaft.22 Andere eiferten ihm nach, bis auch das Parlament das Thema aufnahm und einen Ergänzungsbericht darüber ersuchte.23 Am 3. März 1990 demonstrierten sogar mehrere Zehntausend Personen «gegen den Schnüffelstaat».24

Ein Grund für diesen Aufruhr war, dass die Bundesanwaltschaft Bürger registriert hatte, wenn sie beispielsweise lediglich ihre Bürgerrechte bei Demonstrationen ausgeübt hatten.25 Besonders fichiert waren Menschen, die in Kontakt mit kommunistischen Ländern oder mit deren Ideologie standen. Das bedeutete, dass Staatsangehörige aus Ostblockländern oder Schweizer, die dorthin reisen wollten, besonders überwacht wurden.26

Es bestand die Vermutung, dass die Bundesanwaltschaft Demonstranten nicht generell überwachte, sondern besonders jene, die nicht die Meinung der freisinnigen Partei teilten. Der Schweizer Schriftsteller Max Frisch vertrat diese Ansicht: «Observiert wird, wer Meinungen vertritt, die von der Meinung beispielsweise der Freisinnigen Demokratischen Partei [Hervorhebung im Original] abweichen; das genügt für den Verdacht: Staatsfeind, Landesverräter etc.»27 Mit anderen Worten hielt die Regierung laut Frisch diejenigen für potenziell subversiv, die die Regierungsmeinung nicht teilten. Im Bundesrat hatte die FDP zu dieser Zeit aber bloss zwei der sieben Sitze inne.

Die Bundespolizei und der Bundesrat sahen es anders. Für sie hatten die Fichen einen «Geschäftskontrollcharakter».28 Sie beobachteten besondere Bewegungen, «weil solche Bewegungen erfahrungsgemäss gelegentlich mit Ausschreitungen und Gewaltanwendung verbunden waren», erklärte Peter Huber, der damalige Chef der Bundespolizei.29 Frisch erläuterte diese Interpretation. Als er seine Fiche sah, wunderte er sich über einen speziellen Eintrag, der festhielt, dass er an einer Demonstration gegen Waffenschmuggel teilgenommen hatte, also ein Akt der verfassungsrechtlichen Meinungsfreiheit und also eine bewilligte Demonstration. Die Teilnahme daran genügte, um als potenzieller Landesverräter registriert zu werden.30

Anmerkungen über Bücher oder Treffen, die in Verbindung mit der Linken standen, waren in Frischs Akte allerdings auch enthalten.

Wahrscheinlich hat die damalige Situation in Deutschland und in den kommunistischen Ländern ebenfalls einen Einfluss auf den Aufruhr in der Bevölkerung gehabt. Parallel zur Fichenaffäre war in Deutschland der Skandal um die Stasi-Akten aufgedeckt worden – der natürlich eine ganz andere Dimension als die Fichenaffäre hatte.31 Peter Huber bedauerte später, dass die Medien «unsere Tätigkeit in die Nähe der Stasi-Methoden rückte[n]».32 Er bedauerte ferner, dass die Untersuchungskommission die Meinung der Bundespolizei nicht genug berücksichtigt habe, als sie ihr vorgeworfen hatte, sich nicht der Bedrohungslage angepasst zu haben.33

Die Bundespolizei war nicht wie die Stasi

Auch 2015 erhoben zwei Wissenschaftler der ETH wieder den Vorwurf, «die propere Schweiz» sei vielleicht «gar nicht so sehr von der DDR» zu unterscheiden gewesen.34 Aber die Schweiz unterschied sich von der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) in drei wichtigen Punkten. Erstens war systematische Folterung in der Schweiz nie eine Folge von Überwachung gewesen. Überwachung hatte, wie bereits erwähnt, eher einen «Geschäftskontrollcharakter». Die Folgen waren kaum zu bemerken, abgesehen von ein paar Leuten, die in ihrer Privatsphäre verletzt worden waren. In der DDR sah es aber anders aus. In einer Zeit vor Google und anderen Suchmaschinen wurde die Klassifikation als eine Art Gedächtnis für die Bundespolizei genutzt.

Ein zweiter grosser Unterschied zur DDR war die Anzahl der dort existierenden Karteikarten. In der Schweiz gab es 900000 Fichen, die 700000 Menschen und Organisationen erfasst hatten – manche waren schon 50 oder 60 Jahre alt. 60 Prozent davon beinhalteten nur ein oder zwei Informationen und bezogen sich auf bestimmte Vorfälle und nicht auf Personen. 100000 waren nicht mehr aktuell, und von der Gesamtzahl betraf ungefähr ein Drittel Schweizer Bürger, die aber über 40Jahre gesammelt worden waren.35 Damals befand die Bevölkerung aber: «Das waren schockierend viele Karteien.»36 Jedoch war die Anzahl im Vergleich zu jener in der DDR um das Hundertfache geringer: Ungefähr 41 Millionen Karteikarten und fast 30000 Tonbänder wurden dort gefunden.37 In dieser vordigitalen Ära konnte man sich nicht vorstellen, dass der Staat Zugriff auf so viele Akten haben könnte – was die Aufregung in der Schweiz auch teilweise erklärte. Als Historiker dann Stichproben machten und rund 1000 Fichen prüften, fanden sie heraus, dass von den politisch motivierten Fichen 84 Prozent bereits vor 1981 in die Kartei aufgenommen worden waren. Von den übrigen Fichen datierten 63 Prozent aus der Zeit vor 1981.38 Der überwiegende Anteil der Fichen war daher alt und hatte sich seit 1931 über die Jahre hindurch akkumuliert.

Drittens stammten die gesammelten Informationen der Bundespolizei vor allem von öffentlichen Aktivitäten. Als Max Frisch seine Fiche entdeckte, notierte er, sie enthalte nur Banalitäten, und einige Angaben seien sogar falsch und nicht aktualisiert. Oft erwähnt ist auch die Banalität, die auf der Fiche einer Nationalrätin stand: «Trinkt abends gerne ein Bier».39 Der Bundesrat bedauerte, «dass die gesammelten Daten teilweise belanglos, überholt und unzutreffend sind».40 Der Vorwurf an die Bundespolizei mutet paradox an: Sie hätte in der Tat noch mehr Ressourcen gebraucht, um alles «richtig» machen zu können und nicht nur öffentliche Informationen beziehungsweise Banalitäten zu registrieren. Wenn die Bevölkerung sich bereits daran stiess, dass überhaupt Daten gesammelt wurden, wäre sie kaum dafür gewesen, dass die Bundesanwaltschaft noch mehr Ressourcen für diese Tätigkeit bekommen hätte.

Die Fichen waren nicht nur voll von Banalitäten – was auch für die Stasi-Daten galt –, sie lieferten auch keine Informationen über die Privatsphäre – was hingegen in der DDR der Fall war. Das Abhören von Telefonen stand in der Schweiz unter einer sehr restriktiven gerichtlichen Kontrolle. Die Untersuchungskommission bestätigte sogar, «dass weit weniger Telefonkontrollen durchgeführt werden, als dies von grossen Teilen der Bevölkerung immer wieder befürchtet worden ist, und ferner, dass die strengen gesetzlichen Formalien in sämtlichen Fällen eingehalten werden».41 Konkret unternahm die Bundesanwaltschaft pro Jahr nur ungefähr 45 Telefonkontrollen, die kantonalen Behörden jährlich zwischen 400 und 500.42 Während die Stasi 85000 Beamte und 100000 «nebenamtliche Spitzel» beschäftigte, arbeiteten nur ungefähr 250 Mitarbeitende bei Bund und Kantonen im Staatsschutz.43

Der Vergleich mit der DDR war zur Zeit der Affäre nachvollziehbar. Die Mauer war zwei Wochen zuvor gefallen, und der erschreckende Grad der Überwachung war gerade ans Tageslicht gekommen. Heutzutage verfügen Historiker aber über viel mehr Informationen. Ein Vergleich zwischen der Stasi und der Bundespolizei ist insofern irreführend, wenig konstruktiv und daher zu vermeiden. Die Aufregung von damals kann auch vor diesem Hintergrund erklärt werden: Der Kalte Krieg war Vergangenheit, und man konnte sich nun nicht mehr vorstellen, wofür solche Überwachungsmassnahmen weiterhin nützlich seien.

Aber nicht alle reagierten auf den Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission mit demselben Schwung wie der Blick oder diejenigen, die die Affäre mit der Stasi verglichen. Die NZZ zum Beispiel distanzierte sich von der Aufregung. Sie berichtete am 25.November 1989, dass «der Bericht keine schwerwiegenden Skandale aufdeckt».44 Josi Meier, Vizepräsidentin der Untersuchungskommission, fasste zusammen, dass «im EJPD […] summa summarum gut gearbeitet [wird]».45 Ähnlich äusserte sich der Ständerat Anton Cottier: Der Bericht zeige, dass «unser System gesamthaft gut funktioniert».46 Der Bundesrat schrieb auch, dass die Bundesanwaltschaft «im grossen und ganzen gute Arbeit leistet».47

Wie kann dieser Meinungsunterschied erklärt werden? Im Grunde genommen war die Verbreitung der Information über die Existenz der Fichen keine richtige Enthüllung. Damit die Bundespolizei ihren Auftrag als präventiver und beobachtender Dienst erfüllen konnte, musste sie den Überblick über ihre Fälle behalten und somit Fichen einführen. Schon seit 1888 hatte sie etwas in der Art geführt.48 Das Parlament war über diese Praxis und sogar deren Ausmass informiert worden, und das erst ein Jahr vor dem Aufbruch der Fichenaffäre.49

Die Verantwortung des Parlaments bei der Fichenaffäre

Die «Schuld» für die Sammlung von Fichen wurde zu dieser Zeit fast exklusiv auf die Bundesanwaltschaft, die Bundespolizei und den Bundesrat geschoben.50 Damit geriet die Rolle des Parlaments in der Affäre in den Hintergrund.

Schon 1972 sprach der Nationalrat Arthur Villard über «die Fichen des Herrn Bundesanwalts» und dass sie möglicherweise nicht «à jour» wären.51 1980 sprach das Parlament wieder darüber, und der Bundesrat reagierte mit der Bemerkung, die Akten seien geheim.52 1987 erklärte der Bundesrat der Geschäftsprüfungskommission (dem Kontrollorgan der Bundesverwaltung, Sektion für Justiz und Polizei):

Der Akteninhalt wird in Form einer Kurzzusammenfassung zusammen mit der Dossiernummer auf der Karteikarte erfasst. Die rund 900000 Karteikarten sind alphabetisch nach Personen und Organisationen in der Hauptregistratur abgelegt.53

Er fügte hinzu, dass «davon ca. 800000 als aktuell bezeichnet werden [können]».54 Ebenfalls zu berücksichtigen ist, dass viele Fichen nicht bei der Bundespolizei gelagert waren, sondern bei verschiedenen kantonalen Polizeistationen, da die Überwachung auch in ihrer Verantwortung lag. Diese Aspekte kamen jedoch erst später heraus.55 Nach diesen Antworten war der Präsident der Geschäftsprüfungskommission, Moritz Leuenberger, zufrieden, wobei er noch 1987 meinte: