Der standardisierte Arbeitslose E-Book

Bettina Wyer

• Herausgeber: Herbert von Halem Verlag
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 438

Veröffentlichungsjahr: 2014

Beschreibung

In der aktivierenden Sozialpolitik müssen erwerbslose Personen immer höhere Anforderungen bewältigen, um sich in der Zeit der Arbeitslosigkeit zu bewähren. In einer vermeintlich zweckdienlichen Standardisierung wird erwartet, dass die erwerbslosen Personen ihr Handeln an bestimmten Normen ausrichten: diese sind vor allen Dingen eine ausgeprägte Leistungsorientierung, Eigenverantwortung, Funktionstüchtigkeit und Selbststeuerungskompetenz. Einer solchen Standardisierung der Anforderungen liegt die technokratische Vorstellung zugrunde, dass alle oder die meisten erwerbslosen Personen diesen Standard erfüllen können. Dies trägt der unterschiedlichen Leistungsfähigkeit der Klienten nicht Rechnung. Unberücksichtigt bleiben auch Belastungen durch lange Arbeitslosigkeit, Ressourcenschwächen und biografisch bedingte Probleme. Der politische Ausschluss dieser Faktoren, die die Handlungsmöglichkeiten langzeiterwerbsloser Personen entscheidend beeinflussen, erzeugt ein Legimitationsdefizit in der aktivierenden Praxis. In einer strukturtheoretischen Betrachtung der Aktivierungspolitik und einer empirischen Analyse der Situation langzeiterwerbsloser Klienten in der aktivierenden Praxis zeigt Bettina Wyer, wie die politischen Widersprüche die institutionelle Praxis determinieren. Dies hat weitreichende Folgen für die Situation der Klienten. Langzeitarbeitslose Personen, die ihr ganzes Engagement auf die verlangte Standardisierung legen, werden denn auch häufig nicht zu Arbeitnehmern im ersten Arbeitsmarkt, sondern bloß zu sehr guten Arbeitslosen.

Leseprobe

Dissertation zur Erlangung der Doktorwürdean der Philosophischen Fakultätder Universität Freiburg in der Schweiz. Genehmigt von der Philosophischen Fakultät auf Antrag der Herren Professoren Michael Nollert (1. Gutachter) und Stefan Kutzner (2. Gutachter).

Freiburg, den 20. März 2014. Prof. Dr. Marc-Henry Soulet, Dekan.

Danksagung

Zahlreiche Menschen haben die Entstehung dieser Dissertation begleitet und unterstützt. Danken möchte ich zunächst dem Marie-Heim-Vögtlin Programm des Schweizerischen Nationalfonds. Dessen zweijähriger Forschungsbeitrag hat diese Arbeit möglich gemacht. Ich danke auch meinem Doktorvater Prof. Dr. Michael Nollert und meinem Zweitgutacher Prof. Dr. Stefan Kutzner. Sie haben mich mit konstruktiven Hinweisen und einer vertrauensvollen Begleitung unterstützt. Einen besonderen Dank richte ich an Dr.Peter Schallberger. Sein unermüdliches Bemühen, die Positionen der Beforschten zu verstehen und dabei nie den Menschen aus den Augen zu verlieren war eine Inspiration, die letztlich den Ausschlag gab, diese Dissertation zu schreiben. Seine fundierten Anmerkungen im Laufe der Arbeit haben maßgeblich zu ihrem Gelingen beigetragen. Nicht zuletztdanke ich den Interviewten für die Einblicke, die sie mir in ihre persönliche Welt gewährt haben.

Die ausführlichen und präzisen Korrekturen von Dr. Margot Vogel Campanello und Julian Schlack-Wyer gegen Ende des Arbeitsprozesses waren äußerst hilfreich für die Fertigstellung der Dissertation. Meine Eltern Gerdy und Charles Wyer und meine Schwiegereltern Ute und Hans Schlack haben mich in intensiven Arbeitsabschnitten tatkräftig und liebevoll in der Betreuung der Kinder unterstützt. Meine Kinder Antonia, Michael und Johanna nahmen meine Arbeit sorglos und als etwas Selbstverständliches, was im Alltag immer wieder erfrischend und beglückend war. Meinem Mann Julian danke ich für sein Dasein in jeglicher Hinsicht.

Freiheit bedeutet nicht, daß man tun kann, was man will, sondern daß man nicht tun muß, was man nicht will.

Jean-Jacques Rousseau

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Vorwort

1 Einleitung

1.1 Strukturprobleme des aktivierenden Sozialstaats

1.2 Fragestellungen

1.3 Aufbau der Arbeit

2 Forschungsbefunde

2.1 Aktivierungspolitik im internationalen Kontext

2.1.1 Forschungsergebnisse zur aktivierenden Sozialpolitik in den USA

2.1.2 Forschungsergebnisse zur aktivierenden Sozialpolitik in Deutschland

2.1.3 Forschungsergebnisse zur aktivierenden Sozialpolitik in Schweden

2.1.4 Die Schweiz im internationalen Kontext

2.2 Forschungsbefunde zur aktivierenden Sozialpolitik in der Schweiz

2.2.1 Die Evaluationen des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO

2.2.2 Forschungsbefunde zu Klienten und Klientinnen in Beschäftigungsprogrammen

3 Aktivierende Sozialpolitik in der Schweiz

3.1 Die Priorisierung der Eigenverantwortung im politischen Diskurs

3.2 Zur hegemonialen Verfaßtheit des aktivierenden Feldes

3.3 Entwicklungen der schweizerischen Sozialversicherungen und der Sozialhilfe im Bereich Erwerbslosigkeit

3.3.1 Die Arbeitsmarktbehörde

3.3.2 Die Invalidenversicherung

3.3.3 Die Sozialhilfe

3.3.4 Die Zuweiser – Bedeutsame Schnittstelle im aktivierungspolitischen System

3.3.5 Interinstitutionelle Zusammenarbeit

3.4 Arbeitsmarktliche Maßnahmen

3.4.1 Beschäftigungsprogramme

3.4.2 Zur Weiterentwicklung des Feldes arbeitsmarktlicher Maßnahmen

3.5 Erfolgsmodell Aktivierung?

4 Aktivierungspolitische Standardisierung

4.1 Der idealtypische Arbeitnehmer

4.2 Der standardisierte Arbeitslose

5 Methode

5.1 Datenerhebung, Datenmaterial und Organisation der Auswertung

5.2 Die objektive Hermeneutik

5.3 Einzelfallanalysen

5.4 Thematische Sequenzen

5.5 Klienten und Klientinnen im aktivierenden Feld – Einleitung in die Empirie

6 Die Erfahrung von Arbeitslosigkeit

6.1 Markus Kälin – Erfolglose Standardisierung

6.2 Die Erfahrung von Arbeitslosigkeit in Beschäftigungsprogrammen

6.3 Gesundheitliche Belastungen

6.3.1 Gesundheitliche Probleme als Belastung für das Team

6.3.2 Die körperliche Entschuldigung

6.3.3 Psychische Probleme

6.3.4 Erschwerte Solidarisierung

6.4 Fazit: Arbeitsroutine versus Klientenzentrierung

7 Die Ressourcenschwäche langzeiterwerbsloser Personen

7.1 Vreni Maler – Sanktionierte Eigenverantwortung

7.2 Kulturelles Kapital

7.3 Begrenzte berufliche Gestaltungsmöglichkeiten

7.4 Fazit: Zur Reproduktion sozialer Ungleichheit

8 Anpassungsleistungen und Bewältigungsmuster in der institutionellen Praxis

8.1 Urs Schmid – Ambivalente Statuspassage in einem künstlichen Arbeitsumfeld

8.2 Normative Anpassungsleistungen der Klienten und Klientinnen

8.2.1 Hierarchisierungen unter den Klienten und Klientinnen

8.2.2 Leistungs- und Arbeitsbereitschaft

8.2.3 Förderung von „Schlüsselqualifikationen“

8.3 Realismus und Rationalisierungen der Klienten und Klientinnen

8.4 Zum Erhalt von Subjektivität

8.4.1 Strategisches Verhalten

8.4.2 Widerstand als Autonomiegewinn

8.4.3 Vom Recht, eine Wahl zu haben

8.5 Institutionelle Praktiken zwischen Entmündigung und Hilfe

8.6 Fazit: Primäre und sekundäre Anpassungsleistungen

9 Schlußwort

Literatur

Materialien

Abkürzungsverzeichnis

AMM

Arbeitsmarktliche Maßnahmen

AVIG

Arbeitslosenversicherungsgesetz

BAR

Bundesarchiv

BBl

Bundesblatt

EVB

Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement (seit 2012 WBF)

IIZ

Interinstitutionelle Zusammenarbeit

IV

Invalidenversicherung

LAM

Logistikstellen für arbeitsmarktliche Maßnahmen

PvB

Programme zur vorübergehenden Beschäftigung

RAD

Regionalärztliche Dienste der IV

RAV

Regionale Arbeitsvermittlungszentren

SKOS

Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe

SECO

Staatssekretariat für Wirtschaft

WBF

Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung

Vorwort

Die Schweiz gilt in der öffentlichen Wahrnehmung nicht als Land, in dem Langzeitarbeitslosigkeit oder Armut als gewichtige Probleme betrachtet werden. Die Arbeitslosigkeit ist mit 3.2 % (April 2014) tatsächlich verschwindend gering im Vergleich zum EU-Durchschnitt von 10.9 % (2013). Gegenüber Ländern wie Spanien mit einer Arbeitslosigkeit von 27 % (2013) oder Griechenland mit 26.9 % (2013) scheint diese Zahl kaum der Rede wert. Im internationalen Vergleich sind in der Schweiz allerdings verhältnismäßig viele Menschen von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen (Streckeisen 2012, S. 52). Auch ist die Erwerbsbeteiligung von Menschen mit einer Behinderung gering (Heggli 2012, S. 34). Was zudem besonders nachdenklich stimmt: viele Personen nehmen ihr Recht auf finanzielle Unterstützung nicht wahr. Der gesellschaftliche Umgang mit Erwerbslosigkeit und Armut erschwert es Personen, welche soziale Unterstützungsleistungen benötigen, dies als ihr Recht zu betrachten und ihren Anspruch darauf geltend zu machen. Im neuesten Bericht über die wirtschaftliche und soziale Situation der Bevölkerung der Schweiz (BFS 2013) wird die Armutsrate mit 7.6%, d.h. ca. 580’000 Personen, angegeben. Dem relativen Armutsgefährdungskonzept zufolge waren zudem 14.3%, d.h. ca. 1’090’000 Menschen, armutsgefährdet. Das entspricht knapp einem Siebtel der Schweizer Bevölkerung. Caritas Schweiz schätzt in ihrem Sozialalmanach 2012 die Zahl armutsgefährdeter Kinder auf 260’000, was sie, in einem der reichsten Länder der Welt, als Skandal bezeichnet (Heggli 2012, S. 9). Die Armutsquote differiert erheblich von der Quote der Sozialhilfebezüger und Sozialhilfebezügerinnen. Es muß folglich davon ausgegangen werden, daß ein hoher Prozentsatz anspruchsberechtigter Personen keine Sozialhilfe bezieht. Neuenschwander, Hümbelin, Kalbermatter und Ruder beziffern die Quote der Nichtinanspruchnahme anhand unterschiedlicher Quellen mit 40 bis 66%. 2005 haben, gemäß Bundesamt für Statistik, 28.2 % der Armutsbevölkerung angegeben, keine öffentlichen Unterstützungsleistungen zu beziehen (Neuenschwander et al. 2012, S. 42). Im Handbuch der Armut wird der Anteil Personen, welche keine Sozialhilfe beziehen, obwohl sie dazu berechtigt wären, auf 50 % geschätzt (Kehrli/Knöpfel 2006, S. 56). Diese versteckte Armut ist nicht zuletzt Abbild der liberalen Tradition des Schweizerischen Sozialstaats, in der die Eigenverantwortung der Bezüger und Bezügerinnen von Sozialleistungen von Anbeginn zum paradigmatischen Kern zählte und der Bezug von staatlichen Unterstützungsleistungen auch als persönliches Scheitern verstanden wird. In der aktivierenden Sozialpolitik wird die Eigenverantwortung der erwerbslosen Personen zur maßgeblichen Leitvorstellung der Arbeitslosenversicherung, der Invalidenversicherung und der Sozialhilfe. Die Idee der Aktivierung bezieht sich auf ein meritokratisches Leistungsideal und proklamiert, daß berufliche Reintegration maßgeblich von der Leistungsorientierung und Eigenverantwortung der erwerbslosen Personen abhängen. Zeitgleich wurden zwar viele Maßnahmen geschaffen, welche eine Integration ins Erwerbsleben erleichtern sollen. Die normative Last einer gelingenden Lebensführung wird jedoch noch deutlicher als bis anhin individualisiert. Problematisch an dieser Konzeption ist, daß damit die ungleichen Ausgangslagen der einzelnen Gesellschaftsmitglieder negiert werden. Das Prinzip der Meritokratie setzt eine Chancengleichheit voraus, die nicht besteht. Dabei geht es nicht nur um das ökonomische, sondern auch um das kulturelle und soziale Kapital (Bourdieu 1987), das nicht allen in gleichem Maße zur Verfügung steht. Wenn nun die Verantwortung für Erfolg oder Scheitern auf dem Arbeitsmarkt und in der Gesellschaft selbst sozialpolitisch individualisiert wird, kann das Konzept der Aktivierung zur Reproduktion sozialer Ungleichheit beitragen, der der Sozialstaat in seinem initialen Bestreben entgegenwirken wollte.

Die vorliegende Arbeit untersucht die Auswirkungen der aktivierenden Sozialpolitik auf der Ebene der Klienten und Klientinnen. Die mikrosoziologische Analyse des aktivierenden Feldes soll zeigen, welche Frakturen durch eine nur bedingt solidarisch organisierte Sozialpolitik in der Ausgestaltung der Praxis auftreten und welche Folgen dies für die Klienten und Klientinnen und mithin die darin tätigen Fachpersonen haben kann.

1 Einleitung

Das Wort „Standard“ bedeutet gemäß Herkunftswörterbuch „Normalmaß, Richtschnur, herkömmliche Normalausführung (z.B. einer Ware)“ und entstammt dem gleichbedeutenden englischen „standard“. Die Bedeutung des englischen Wortes ist „Standarte, Fahne“ (Duden: Das Herkunftswörterbuch 1997). Ein standardisierter Arbeitsloser wäre demzufolge ein Arbeitsloser, der sich einer gewissen Richtschnur gemäß normal verhält. DerBegriff Standard umschreibt den warenhaften und technischen Charakter, der die aktuellen Anforderungen an erwerbslose Personen kennzeichnet. Dies scheint insofern treffend, als diesen Anforderungen die technokratische Vorstellung zugrunde liegt, daß sowohl alle erwerbslosen Personen diesen Standard erfüllen können als auch, daß dessen Einhalten die Erfolgschancen auf dem Arbeitsmarkt bedeutend erhöht. Das Konstrukt eines standardisierten Arbeitslosen, welches im Folgenden entwickelt wird, läßt sich durch Begriffe wie Eigenverantwortung, Leistungsorientierung und Funktionstüchtigkeit charakterisieren. Es erscheint in der Analyse des politischen Diskurses und der davon abhängigen Rahmenbedingungen zur Ausgestaltung der Praxis jedoch nicht als explizite Ordnungsvorstellung der aktivierenden Sozialpolitik, sondern nimmt vielmehr den Status einer Prämisse ein, die den impliziten Gestaltungsplan des aktivierenden Feldes bestimmt. Hinsichtlich der überraschenden Parallelität ihrer paradigmatischen Begrifflichkeiten ist es naheliegend, den standardisierten Arbeitslosen als spiegelbildliche Entsprechung eines idealtypischen Arbeitnehmers1 zu zeichnen, dessen Anforderungen von Pongratz/Voß (2004) im Konzept des „Arbeitskraftunternehmers“ oder von Bröckling (2011) im Begriff des „unternehmerischen Selbst“ gefaßt wurden. Diese Parallelität verdeutlicht mithin, wie voraussetzungsreich die Erreichung eines solchen Standards für Personen ist, die seit längerer Zeit erwerbslos sind. Langzeitarbeitslose Personen, die im Zentrum dieser Untersuchung stehen, entstammen häufig Milieus, die in vielerlei Hinsicht durch eine begrenzte Verfügbarkeit von Ressourcen gekennzeichnet sind. Sie sind oft nicht oder niedrig qualifiziert, sodaß ihre berufliche Flexibilität und/oder beruflichen Alternativen zu vergangenen Anstellungen sehr begrenzt sind. Die Erfahrung längerfristiger Arbeitslosigkeit wiederum bedeutet eine zusätzliche Belastung, welche die Handlungsfähigkeit der betroffenen Personen erheblich beeinträchtigen kann. Diese spezifischen Schwierigkeiten werden in die Analyse des Feldes miteinbezogen, um die Situation der Klientinnen und Klienten2 in der aktivierenden Sozialpolitik umfassend zu verstehen.

Seit Mitte der 1990er Jahre ist die aktivierende Sozialpolitik Grundlage bedeutsamer Umstrukturierungen in den schweizerischen Sozialversicherungen, wie auch der Sozialhilfe. Personen, die aufgrund von Erwerbslosigkeit Sozialleistungen beziehen, sind verpflichtet, für die finanzielle Unterstützung eine klar definierte Gegenleistung zu erbringen. Die gesetzliche Verankerung (bzw. im Falle der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) eine Anpassung der Richtlinien) der Verpflichtung zur Gegenleistung beinhaltet den durch die zuweisenden Stellen, die regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV), die Invalidenversicherung (IV) und die Sozialhilfe verordneten und kontrollierten Besuch von unterschiedlichen arbeitsmarktlichen Maßnahmen zur sogenannten Aktivierung3 der erwerbslosen Personen. Dazu entwickelten Bund und Kantone sowie private Anbieter ein umfangreiches Angebot in Form von Beratungen, Fördermaßnahmen und Kursen, Programmen zur vorübergehenden Beschäftigung, Maßnahmen im ersten Arbeitsmarkt sowie spezifische Maßnahmen für bestimmte Gruppierungen, insbesondere jugendliche Erwerbslose (s. Kap. 3.4). Die mit der Einführung dieser Maßnahmen einhergehenden finanziellen Kürzungen sowie die Verschärfung der Bezugsbedingungen sollen unter anderem dazu dienen, einen Mißbrauch der sozialen Sicherungssysteme zu verhindern und die Erwerbslosen motivieren, ihre Situation aktiv zu verändern und sich nachweislich um eine Reintegration in den ersten Arbeitsmarkt zu bemühen. Die sogenannte aktivierungspolitische Wende führte zu einer Umstrukturierung des sozialstaatlichen Hilfesystems. Durch das Aktivierungsprinzip wird der sozialstaatliche Gedanke des gesellschaftlichen Statuserhalts durch die Verpflichtung zur Arbeit ersetzt, sodaß die Empfangenden sich nicht mehr berechtigt fühlen dürfen, Unterstützung für eine meist nicht selbst verschuldete Notlage (Arbeitslosigkeit) zu beanspruchen, obwohl das Versicherungsprinzip der Arbeitslosenversicherung und der Invalidenversicherung und das Finalitätsprinzip der Sozialhilfe dies an sich bedingen müßten. Hier zeigen sich interessante Anschlüsse an klassische Auseinandersetzungen, wie sie sich beispielsweise bei Simmel finden. Er reflektiert den Umgang mit den Armen in der Gesellschaft, nachdem die christliche Logik der Unterstützung der Bedürftigen ihre Selbstverständlichkeit verloren hatte. Er beschreibt, wie dabei „der Arme als berechtigtes Subjekt und Interessenzielpunkt“ vollständig verschwindet, wenn die Pflicht des Gebens (an Bedürftige) nicht auf einem Recht der Empfangenden beruht. Simmel kritisiert die Motivation, die hinter der sozialen Wohlfahrt steckt: „Sie erfolgt, freiwillig oder gesetzlich erzwungen, um den Armen nicht zu einem aktiven, schädigenden Feinde der Gesellschaft werden zu lassen, um seine herabgesetzte Kraft wieder für sie fruchtbar zu machen, um die Degenerierung seiner Nachkommenschaft zu verhüten“ (Simmel 2006 [1908], S. 516). Mit dem Prinzip der Gegenleistung, welches zentraler Bestandteil der Aktivierungslogik darstellt, soll die Leistungsfähigkeit der erwerbslosen Personen im gegenwärtigen Sicherungssystem nutzbar gemacht werden. Die Anforderungen der Aktivierungspolitik an die erwerbslosen Personen sind verknüpft mit arbeitsethischen Prinzipien der Selbstverantwortung und Leistungsorientierung und beruhen auf dem liberalen Glauben an ein meritokratisches Leistungsideal. Die aktivierungspolitische Wende bedeutet eine offensivere Verknüpfung des Wohlfahrtsstaates an Prinzipien, die in der wirtschaftlichen Entwicklung oder im „neuen Geist des Kapitalismus“ (Boltanski/Chiapello 2003) ihre stärkste Ausprägung entfalteten. Der damit verbundene „Kult der individuellen Leistung“ (ebd., S. 261) hat sich unmittelbar als sozialstaatliche Grundlage etabliert. Die Idee des fürsorgenden Wohlfahrtsstaates, in dem die Existenz der Bürger und Bürgerinnen gesichert ist, um die Integrität der Gesellschaft zu wahren, wird durch das aktivierende Prinzip geschwächt. Dabei trifft dieser „Rückzug des Staates aus der Verantwortung für eine solidarische Daseinsvorsorge“, wie Schultheis dies darlegt, bereits auf „hochgradig individualisierte Individuen“ und auf eine Gesellschaft, die nur noch „sehr begrenzt solidarische Haftung für ihre Mitglieder zu übernehmen“ bereit ist (Schultheis 2005, S. 582–583).

Die vorliegende Untersuchung zeigt bestimmte Auswirkungen auf, die diese Umgestaltung der sozialstaatlichen Praxis auf langzeiterwerbslose Klienten und Klientinnen hat. Die soziale Praxis in Beschäftigungsprogrammen dient dabei als exemplarisches Feld, um das Interdependenzgeflecht von politischer Normativität und individuell sowie gesellschaftlich strukturierter Handlungsmöglichkeiten der Klienten und Klientinnen zu analysieren. Im ersten Teil wird das aktivierende Feld, sowohl auf der Ebene des politischen Anspruchs als auch in der Ausgestaltung der Praxis, in seiner Eigenlogik als Figuration4 untersucht. Dabei wird unter anderem das in der Debatte um die aktivierungspolitische Sozialpolitik selten bedachte Argument erläutert, daß die Durchsetzung und Etablierung des aktivierungspolitischen Paradigmas nicht zuletzt deshalb erfolgreich gelingen konnte, weil es in gewisser Weise auf einem Konsens aller beteiligten Akteure beruht, was auf die hegemoniale Verfaßtheit5 dieses sozialstaatlichen Arrangements verweist. Im zweiten, empirischen Teil werden daran anschließend die Deutungs- und Handlungsmuster der Klienten und Klientinnen analysiert. Mittels einer mikrosoziologischen Analyse der sozialen Praxis in Beschäftigungsprogrammen wird aufgezeigt, wie sich die Widersprüche der Aktivierungspolitik in der institutionellen Praxis reproduzieren. Die Daten werden aus einer sowohl strukturellen als auch sozialpsychologischen Perspektive analysiert. Ein struktureller Blickwinkel ermöglicht zu beleuchten, welche Verhältnisse und welches Verhalten der Akteure durch die Institution, als Repräsentantin der aktivierungspolitischen Grundsätze, provoziert werden. Ein sozialpsychologischer Blickwinkel hilft zu klären, weshalb Klienten und Klientinnen, in Berücksichtigung ihrer spezifischen Schwierigkeiten, sich auf eine bestimmte Weise innerhalb der Institution Beschäftigungsprogramm verhalten. Es wird also sowohl gefragt, was die Praktik dem bringt, der sie praktiziert, als auch, unter welchen „sozialen Verhältnissen“ (Goffman 1972 [1961], S. 195) sich das Verhalten der Klienten und Klientinnen angepaßt oder widerständig zeigt.

Dieses Vorgehen erfordert eine qualitative Herangehensweise, mit der diese unterschiedlichen Blickwinkel erfaßt werden können. Die objektive Hermeneutik als Methode der Datenanalyse scheint diesbezüglich besonders geeignet, weil das sequenzanalytische Vorgehen ermöglicht, sowohl spezifische subjektive Denk- und Handlungsmuster der Klienten und Klientinnen zu eruieren, als auch die Figurationen des aktivierenden Feldes zu deuten. Die Reflexion latenter Sinnstrukturen dient dazu, subjektive Deutungs- und Handlungsmuster nicht bloß darzustellen, sondern zu hinterfragen und die spezifischen Bewußtseinsfiguren der Akteure des Feldes analytisch zu bestimmen. Über die Deutung des Sinngehalts der Praxis in Beschäftigungsprogrammen und der spezifischen Umgangsweisen der Klienten und Klientinnen innerhalb des aktivierungspolitischen Systems werden die interessierenden Phänomene, die im ersten Teil der Arbeit strukturtheoretisch und ideologiekritisch erschlossen werden, empirisch verdichtet.

1.1 Strukturprobleme des aktivierenden Sozialstaats

In seiner umfassenden soziologischen Analyse „The great transformation“ zeigt Polanyi auf, wie die Erfindung des selbstregulierenden Marktes die menschliche Arbeit verändert und zu einer fortschreitenden Erosion der die Gesellschaft stabilisierenden Grundlagen der Arbeit beigetragen hat. Er vertritt die These, daß der Markt vor der industriellen Revolution keine Tendenz zur Selbstregulation hatte. Die Entwicklung des selbstregulierenden Marktes erforderte die institutionelle Trennung der Gesellschaft in eine wirtschaftliche und eine politische Sphäre. Die Entbettung des Marktes förderte die Kommodifizierung, d.h. die Anpassung der Produktionsfaktoren Boden, Arbeit und Geld an einen von der Gesellschaft losgelöst funktionierenden Markt (Polanyi 1990 [1944], S. 41, 54, 224–293). Die Entwicklung der Warenhaftigkeit der menschlichen Arbeitskraft gefährdete die soziale Integration und förderte einen materialistischen Individualismus, der zur Erosion der Vergemeinschaftungsformen beitrug. Wie Polanyi hebt auch Weber hervor, daß Tauschhandel und sich entwickelnde Handelsformen seit der Antike nachweislich Bestand haben, daß jedoch erst der moderne Industriekapitalismus, wie er seit der industriellen Revolution in England hervorgebracht wurde, eine von der gesellschaftlichen Notwendigkeit abgekoppelte Dynamik entfaltete (Weber 1980 [1921], S. 211, 226–230, Weber 2004 [1904/1905], S. 82). Habermas erweitert die Weber’sche Rationalisierungsthese und zeigt auf, daß und wie die Effekte „einer Entkopplung von System und Lebenswelt“ die Paradoxien der gesellschaftlichen Rationalisierung bedingen (Habermas 1997b, S. 470). Die entkoppelten Systeme bilden dann ihrerseits eine „versachlichte Realität“, welche „auf die Zusammenhänge kommunikativen Handelns“ zurückwirkt (ebd., 470). Die „Verdinglichungssymptome“ betreffen nicht mehr ausschließlich die Arbeitswelt und die proletarische Lebenswelt oder klassenspezifische Zusammenhänge (wie die Marx’sche Analyse dies zeigte), sondern haben sich ausgeweitet auf die gesamte Reproduktion der Lebenswelt. Als genuines Charakteristikum von Modernisierungsprozessen analysiert Habermas, „daß eine fortschreitend rationalisierte Lebenswelt von immer komplexer werdenden formal organisierten Handlungsbereichen wie Ökonomie und Staatsverwaltung zugleich entkoppelt und in Abhängigkeit gebracht wird“ (ebd., S. 452). In der These des standardisierten Arbeitslosen wird herausgearbeitet, welche spezifischen Probleme aus dieser Verknüpfung von ökonomischen Zielen, Erfordernissen des Arbeitsmarktes und staatlicher Sicherung der Erwerbslosen für die Bezüger und Bezügerinnen von Unterstützungsleistungen entstehen. In der aktivierenden Sozialpolitik wird diese Verschränkung transnational und offensiver als je zuvor betrieben, auch wenn dabei berücksichtigt werden muß, daß die Durchsetzung einer kapitalistisch strukturierten Lohnarbeitergesellschaft sich von Beginn an nicht ohne die Entwicklung des Wohlfahrtstaats denken ließ, der diese stützte. Der Sozialstaat oder vielmehr national spezifische Modelle desselben sind seit der Währungskrise 1973 in permanentem Wandel im Versuch, das ursprüngliche Anliegen der Existenzsicherung den sich rasch entwickelnden wirtschaftlichen Gegebenheiten anzupassen (Kaufmann 2004). Esping-Andersen beschreibt, wie das Kernanliegen des Sozialstaats – die Möglichkeit, unabhängig von einer Lohnarbeiterexistenz zu existieren – zu einer Dekommodifizierung (Esping-Andersen 1998, S. 21)6 beitrug. Dabei bestand das Dilemma des Sozialstaats stets darin, die negativen Folgen eines kapitalistisch durchstrukturierten Erwerbssystems wie auch die damit verknüpften Auswirkungen auf die Lebenswelt der Gesellschaftsmitglieder aufzufangen, „ohne Organisationsform, Struktur und Antriebsmechanismus der wirtschaftlichen Produktion antasten zu dürfen“ (Habermas 1997b, S. 511). Dekommodifizierung war immer auch verknüpft mit der Wahrung stratifikatorischer Regulative der Gesellschaft. In dieser Hinsicht bezeichnet Lessenich die Sozialpolitik als elementare Kraft zur „Stabilisierung und Integration industriegesellschaftlicher Verhältnisse“ (Lessenich 2009, S. 14). Auch die Rolle der Sozialen Arbeit darin war und ist, wie Nollert betont, ambivalent, „da sie die Opfer der Kommodifizierung einerseits betreut und andererseits wieder beschäftigungsfähig machen sollte“ (Nollert 2012, S. 64–67).

Die Geschichte der Sozialpolitik, die Opielka als „eine Dialektik von ‚Verlohnarbeiterung‘ (Claus Offe) einerseits, von ‚Dekommodifizierung‘ andererseits“ (Opielka 2004, S. 59) rekonstruiert, erweitert sich über die Einführung des Aktivierungsparadigmas um die Dimension der Rekommodifizierung. Der Begriff der Kommodifizierung (aus dem engl. „commodity“) wird Karl Polanyi zugeschrieben. In seiner soziologischen Analyse „The great transformation“ zu politischen und ökonomischen Ursprüngen von Gesellschaften und Wirtschaftssystemen erläutert er, wie die Arbeitskraft des Menschen durch den im Industriekapitalismus entstandenen „selbstregulierenden Markt“ den Charakter einer Ware erhält. Während Marx die daraus entstehende Entfremdung und Klassenbildung analysiert, legt Polanyi den Fokus auf die selbstzerstörerische Kraft der Kommodifizierung. In der sogenannten Dekommodifizierung, wie sie Esping-Andersen (1998) in „The three worlds of welfare capitalism“ beschreibt, werden die sozialstaatlichen Leistungen vom Erwerbsstatus des Gesellschaftsmitglieds entkoppelt, während in der Rekommodifizierung der Staat die Warenhaftigkeit der Arbeitskraft durch gezielte Interventionen wie beispielsweise der Aktivierung, respektive der Verpflichtung zur Arbeit, fördert. Es findet eine Verschiebung von einer kompensatorischen zu einer investiven Sozialpolitik statt. Die bis anhin auf einer Philosophie des Nicht-Eingreifens beruhende Sozialstaatspolitik unterstellt sich, auch hier in unterschiedlicher nationaler Ausprägung, der Logik von Investition und Rendite. Die Ansprüche auf Existenzsicherung werden deutlich eingeschränkt. Der Schutz der arbeitslosen Personen wird durch das staatliche Bereitstellen von unqualifizierten Arbeitsplätzen in gewisser Weise pervertiert.7 Die Funktionalisierung der Sozialen Arbeit (als zumeist ausführende Instanz dieser Politik) in der aktivierenden Sozialstaatspolitik zu einem Mechanismus der Systemintegration enthebt diese ihrer lebensweltlichen Bezüge und ihres Fokus auf Sozialintegration (Habermas 1997b, S. 474).

Im Zentrum des Aktivierungsparadigmas steht das eigenverantwortliche Subjekt. Degen führt diesbezüglich aus, daß man den Begriff Eigenverantwortung in historischen Wörterbüchern kaum findet. Im „Deutschen Wörterbuch“ sei nachzulesen, daß das Substantiv Eigenverantwortung im „Berliner Lokal-Anzeiger“ von 1934 erstmalig vorkam und das Adjektiv eigenverantwortlich im „Jahrbuch der nationalsozialistischen Wirtschaft“ von 1937. Wie Degen nachdrücklich bemerkt, hat „das aktuelle Code-Wort seine Karriere offenbar im Umfeld massiver Bevormundung“ begonnen und läßt sich bis heute „im Spannungsfeld zwischen Ermächtigung und Disziplinierung der Betroffenen analysieren“ (Degen 2006, S. 95). Der Begriff der Eigenverantwortung steht mithin auch im Zentrum eines neoliberalen Menschenbildes, welches als Referenzmodell der Aktivierungspolitik gelesen werden kann. Der neoliberale homo oeconomicus koppelt, so etwa Foucault, alles an Arbeit und Selbstregulationstechniken (Lemke 2003, S. 256). Lemke ergänzt dazu, in systematischer Zusammenfassung der Foucault‘schen Thesen zu Neoliberalismus, Staat und Selbsttechnologien:8 „Die Codierung des Sozialen als Form des Ökonomischen erlaubt die Anwendung von Kosten-Nutzen-Rechnungen und Marktkriterien auf Entscheidungsprozesse in Familie, Ehe, Beruf etc. Im klassischen Liberalismus bildete das Individuum die Grenze des Beeinflußbaren – im Neoliberalismus ist es beeinfluß- und veränderbar, vor allem in Eigenregie.“ (Lemke 2003, S. 251)

Eigenverantwortung und Leistungsorientierung gelten als Leitparadigmen der aktivierenden Sozialpolitik: Wie der idealtypische Arbeitnehmer soll der aktivierte Arbeitslose unternehmerisch handeln und alles tun, um seine arbeitsmarktliche Funktionstüchtigkeit wiederherzustellen, ohne jedoch tatsächlich, wie Maeder und Nadai kritisieren, „unternehmerische Freiheit zu besitzen“ (Maeder/Nadai 2005, S. 191). Die erwerbslosen Personen haben zudem ihr Scheitern in die eigene Verantwortung zu nehmen.9 Der Staat zieht sich dabei, im Widerspruch zu einer neoliberalen Idealvorstellung10 der marktförmigen Regulation der Beziehungen und Ansprüche (Lemke 2003, S. 254), keineswegs aus dem wohlfahrtsstaatlichen Arrangement zurück. Im Gegenteil wird seine Verfügungsgewalt im aktivierenden Regime so weit ausgedehnt, daß staatlich definiert wird, welche Verhaltensweisen für eine Reintegration in den Arbeitsmarkt erfolgsversprechend sind und welche nicht. Weil es jedoch gerade langzeiterwerbslosen Personen im aktivierenden System letztlich kaum ermöglicht wird, ihre beruflichen Qualifikationen oder persönlichen Fähigkeiten den Erfordernissen des Arbeitsmarktes anzupassen, können sie die von ihnen verlangte Eigenverantwortung nicht einlösen. Dadurch entsteht die systemimmanente Schwierigkeit, daß sie schon an den strukturellen Widersprüchen des Feldes scheitern können.

Auch den Grundlagen der aktivierenden Sozialpolitik und der Ausgestaltung der Maßnahmen in der Schweiz ist die Überzeugung eingeschrieben, daß sich Bezüger und Bezügerinnen sozialstaatlicher Leistungen rational und gewinnbringend verhalten, wenn sie die staatlichen Verhaltens- und Handlungsvorschriften, die sich an den Bezug der Leistungen knüpfen, befolgen. Der Standardisierung der Anforderungen an erwerbslose Personen sowie der Verknüpfung der Erfüllung der politischen Verhaltensstandards mit einer möglichen Reintegration in den ersten Arbeitsmarkt scheint die latente Annahme inhärent, daß die erwerbslosen Personen ihre Situation relativ leichtfüßig überwinden könnten, wenn sie sich den Erfordernissen des Arbeitsmarktes entsprechend verhielten (Cinalli/Füglister 2010, S. 74). Handler/Hasenfeld entziffern diesen politischen Glauben an ein meritokratisches Leistungsprinzip als Mythos, der durch Bereitstellung arbeitsmarktlicher Maßnahmen bekräftigt wird: „It (die aktivierende Sozialpolitik; Anm. BW) affirms the myth that welfare recipients lack work ethic and prefer to depend on welfare. It employs ceremonies like sending recipients to job club/job search as confirmation that little preparation is needed to find a job“ (Handler/Hasenfeld 2007, S. 199). In einer derartigen Mystifizierung wird ausgeblendet, daß eigenverantwortliches und selbstbestimmtes Handeln sowie überdurchschnittliche Leistungsbereitschaft und fähigkeit ganz entscheidend an die Verfügbarkeit von Kapitalien geknüpft ist, d.h. inwiefern eine Person auf ökonomisches, kulturelles, soziales und symbolisches Kapital11 zurückgreifen kann. Schultheis betont in Anlehnung an Castel (2003), daß der „zur allgemeinen Norm erhobene Anspruch auf selbstverantwortliche Lebensführung“ entscheidend von den ökonomischen Ressourcen einer Person abhängt, d.h. daß materielles Eigentum letztlich die „Möglichkeitsbedingung autonomer Lebensplanung und Lebensführung“ darstellt. Wer Eigentum besitzt, hat eine gewisse Verfügungsgewalt über das Eigene: „Wo aber Menschen nur über ihre Arbeitskraft verfügen, um sie auf dem Markt gegen Subsistenzmittel einzutauschen, dort herrscht eine fundamentale Prekarität, Unsicherheit, Verwundbarkeit“ (Schultheis 2005, S. 582–583). Langzeitarbeitslose Personen verfügen zudem häufig nicht über soziale Netzwerke, die ihnen eine Reintegration in den ersten Arbeitsmarkt erleichtern könnten. Das fehlende kulturelle Kapital erschwert es ihnen zusätzlich, alternative Bewährungsmöglichkeiten zu finden oder sich nachzuqualifizieren. So ist die freie Entfaltung der eigenen Möglichkeiten und vor allen Dingen die Bewährung der eigenen Fähigkeiten in vielen Fällen von Langzeitarbeitslosigkeit in Frage gestellt.

1.2 Fragestellungen

Der Widerspruch zwischen den aktivierungspolitischen Vorgaben und den realen Möglichkeiten der langzeitarbeitslosen Klienten und Klientinnen, diese zu erfüllen, bildet das Kernthema der vorliegenden Studie. Arbeitsintegration als Grundelement der aktivierenden Sozialpolitik wird dabei als Feld verstanden, was gemäß Bourdieu (1987; 1995, S. 10 f.) widerspiegelt, daß es sich um einen mittlerweile etablierten Bereich mit „eigenen Spielregeln“ handelt. Von Rosenberg führt diesbezüglich aus, daß der Feldbegriff sich auch dazu eignet, spezifische gesellschaftliche Logiken in Teilbereichen zu erfassen: „Bezogen auf gesellschaftliche Eigenlogiken können mit dem Feldbegriff unterschiedliche Aspekte der Reproduktion und Transformation von Gesellschaft fokussiert werden. Während der Habitusbegriff als ein Vermittlungsmodus gesehen werden kann, der sich auf ‚inkorporierte Strukturen‘ von Akteuren und Akteursgruppen bezieht, ist der Feldbegriff auch auf die Analyse gesellschaftlicher Eigenlogiken gerichtet, die Bourdieu (1998, S. 7) als ‚objektive Strukturen‘ kennzeichnet“ (von Rosenberg 2012, S. 364). Zunächst gilt es zu verstehen, wie sich dieses aktivierende Feld konstituiert. Folgende Fragestellungen sind dabei leitend:

Wie begründet sich die aktivierende Sozialpolitik in der Schweiz?

Wie manifestiert sich die aktivierungspolitische Wende in den Sozialversicherungen ALV und IV sowie der Sozialhilfe?

Wie gestaltet sich die institutionelle Praxis?

Anhand des politischen Diskurses sowie anhand der konkreten Rahmenbedingungen für die institutionelle Praxis wird dabei eruiert, welche Kernelemente das aktivierende Feld charakterisieren. Es werden sowohl die politisch-normativen Grundlagen, die daraus folgende organisatorische Rahmung als auch die Gestaltung der davon abhängigen institutionellen Praxis erläutert. Als Abschluß und Resultat dieser Analyse wird das Konzept des standardisierten Arbeitslosen präziser erläutert, welches Ausgangspunkt und Referenzrahmen für die empirische Analyse bildet.

Im zweiten, empirischen Teil wird die Situation langzeiterwerbsloser Klienten und Klientinnen fokussiert. Zunächst wird geklärt, welche spezifischen Schwierigkeiten diese von vornherein darin beeinträchtigen, die aktivierungspolitischen Anforderungen zu erfüllen. Eine Analyse dieser Einschränkungen ist einerseits aufschlußreich, um die strukturelle Bedingtheit des Handelns der Klienten und Klientinnen nachzuweisen und andererseits, um die spezifischen Bewältigungsmuster zu verstehen, welche aus dieser Bedingtheit resultieren. Zwei bedeutsame Themenbereiche, welche die Handlungsmöglichkeiten der Klienten und Klientinnen beeinflussen, kristallisierten sich, wie bereits angemerkt, heraus: Die Erfahrung von Arbeitslosigkeit und die relativ homogene Schichtzugehörigkeit. Diese werden mit den folgenden Fragestellungen bearbeitet:

Was bedeutet die Arbeitslosigkeit für die Klienten und Klientinnen und wie wird sie innerhalb des aktivierenden Feldes erlebt?

Wie beeinflußt die geringe Verfügbarkeit kultureller, sozialer und ökonomischer Ressourcen die Handlungspraxis der Klienten und Klientinnen im aktivierenden Feld und die Bewältigung von Arbeitslosigkeit?

Die Erläuterungen der spezifischen Handlungsbedingungen langzeiterwerbsloser Personen dienen als Prämisse, um die Emergenzen der institutionellen Praxis zu deuten und zu verstehen. So wird abschließend und unter Berücksichtigung der bisherigen Ergebnisse untersucht, was sich aus den Bewältigungsmustern und Anpassungsleistungen der Klienten und Klientinnen sowohl über ihre Situation als auch über die institutionelle Praxis folgern läßt.

Welche Bewältigungsmuster und Anpassungsleistungen der Klienten und Klientinnen charakterisieren die institutionelle Praxis?

Daß die Analyse der Denk- und Handlungsmuster der Klienten und Klientinnen eine gewisse Parteinahme mit einschließt, hat Goffman im Vorwort zu seinem Klassiker „Asyle. Über die soziale Situation psychiatrischer Patienten und anderer Insassen“ begründet: „Will man die Situation der Patienten getreulich beschreiben, so muß man notwendig ihre Partei ergreifen. (Um diese meine Befangenheit zu rechtfertigen, möchte ich geltend machen, daß ich zumindest die ‚richtige‘ Seite überbetone, denn fast die gesamte wissenschaftliche Literatur über Geisteskranke wurde vom Standpunkt des Psychiaters aus verfaßt, und dieser vertritt in sozialer Hinsicht die andere Seite.)“ (Goffman 1972, S. 8) So läßt sich in Analogie dazu festhalten, daß in der Betrachtung der Situation der Klienten und Klientinnen im aktivierenden Feld notwendigerweise ihre Position in den Vordergrund zu rücken ist. Zudem scheint es notwendig, diese Position nicht bloß dazustellen, sondern mithin eine möglichst präzise Antwort auf die Frage zu finden, „ob denn die gewollte Besserung gesellschaftlicher Verhältnisse auch tatsächlich eingetreten sei“ (Achinger 1958, S. 9), d.h. inwiefern die Klienten und Klientinnen letztlich Gewinn aus dieser Reorganisation der Unterstützungsleistungen und Maßnahmen im Bereich Erwerbslosigkeit ziehen können.

Aus der Beantwortung dieser Fragestellungen, die aus einer jeweils unterschiedlichen Perspektive die Komplexität des aktivierenden Feldes zu erfassen suchen, resultiert letztlich eine umfassende und vielschichtige Deutung der Situation langzeiterwerbsloser Klienten und Klientinnen, deren Ergebnisse für die Akteure im aktivierenden Feld aufschlußreich und gewinnbringend sein können.

1.3 Aufbau der Arbeit

Kapitel 2 bietet einen zusammenfassenden Überblick über internationale Forschungsbefunde zur aktivierenden Sozialpolitik. Anhand dreier unterschiedlicher sozialstaatlicher Regimetypen, wie sie von Esping-Andersen herausgearbeitet wurden, werden Gemeinsamkeiten und Unterschiede der aktivierungspolitischen Systeme in den USA (liberaler Regimetyp), Deutschland (korporatistisch-konservativer Regimetyp) und Schweden (sozialdemokratischer Regimetyp) erläutert, um die schweizerische Sozialpolitik innerhalb dieser transnationalen sozialpolitischen Wende zu verorten. Anschließend werden die Forschungsergebnisse zur aktivierenden Sozialpolitik in der Schweiz referiert und diskutiert. Prominenten Raum erhalten dabei die vom Staatssekretariat für Wirtschaft SECO in Auftrag gegebenen Studien zur Umsetzung der aktivierenden Sozialpolitik, die unterschiedliche Ebenen und Akteure der Aktivierungspolitik untersuchen. Im Anschluß daran werden die vom SECO unabhängigen Forschungen diskutiert, die sich spezifisch mit dem Feld Beschäftigungsprogramme und der Rolle der Klienten und Klientinnen auseinandergesetzt haben.

In Kapitel 3 werden die normativen Grundlagen der Aktivierungspolitik sowie die aktivierende Praxis dargestellt und in ihrer Bedeutung erörtert. Nach einer ideologiekritischen sowie sozialstaatskulturellen Einführung werden die aktivierungspolitischen Reformen der zuweisenden Stellen RAV, IV und Sozialhilfe beschrieben. Als zuweisende Institutionen in die arbeitsmarktlichen Maßnahmen haben sie eine bedeutsame Schnittstellenfunktion, die im Beschrieb ihrer Reorganisation erläutert wird. Eine genaue Kenntnis der Ausgestaltung des aktivierenden Feldes ist insofern von Bedeutung, als sich darin die tatsächliche oder vermeintliche Umsetzung der normativen Grundlagen spiegelt. Auf den Überblick arbeitsmarktlicher Maßnahmen folgt eine Darstellung und Kritik der Maßnahme Beschäftigungsprogramme sowie ein Ausblick auf die Weiterentwicklung des Feldes.

Die Analyse der sozialpolitischen Grundlagen und der organisatorischen Rahmenbedingungen des Feldes der Aktivierung werden in Kapitel 4 im Konzept des idealtypischen Arbeitnehmers und in der These der „Standardisierung der Arbeitslosigkeit“ zusammengefaßt. Eine argumentative Einbettung in theoretische Bezüge ermöglicht eine konzise Erläuterung dieser Konstrukte und dient dazu, sie als impliziten Gestaltungsplan der aktivierenden Sozialpolitik zu entziffern. Diese Theoretisierung der ideologiekritischen und strukturellen Betrachtung des aktivierenden Feldes bildet den Abschluß des ersten Teils der Arbeit und dient zugleich als Referenzrahmen für die empirische Analyse.

Als Einleitung in die Empirie wird in Kapitel 5 die Methodenwahl begründet. Im Anschluß an eine Erläuterung der methodischen Grundlagen der objektiven Hermeneutik folgt die Darstellung der spezifischen Auswertungspraxis in Einzelfallanalysen und thematisch ausgewählten Sequenzen.

Nach der Einleitung in die empirische Analyse wird in den Kapiteln 6–8 die Situation der Klienten und Klientinnen strukturtheoretisch sowie sozialpsychologisch untersucht. Mit der Erfahrung von Arbeitslosigkeit und der Ressourcenschwäche langzeiterwerbsloser Personen wird sowohl ein individueller als auch ein gesellschaftstheoretischer Kontext in den Blick genommen, während im Kapitel Anpassungsleistungen und Bewältigungsmuster in der institutionellen Praxis die Feinstrukturen des aktivierenden Feldes zutage treten. In allen Kapiteln stehen die Handlungsformen der Klienten und Klientinnen im Vordergrund.

Kapitel 6 nimmt einleitend Bezug auf die Bedeutung der Arbeit in der gegenwärtigen Gesellschaft. Es folgt eine theoretische Rahmung des Themas Arbeitslosigkeit. In der Einzelfallanalyse des aktivierungspolitisch vorbildlich handelnden Markus Kälin wird aufgezeigt, wie eine Reintegration in den ersten Arbeitsmarkt auch beim Erreichen der erforderten Standards nach längerer Arbeitslosigkeit erschwert ist und welche konkreten und psychischen Folgen dies haben kann. In den thematischen Sequenzen werden ergänzend dazu typische Probleme behandelt, welche längere Arbeitslosigkeit bedingen können oder durch sie hervorgerufen werden und welche Auswirkungen davon sich in der institutionellen Praxis für die Klienten und Klientinnen zeigen.

Die Ressourcenschwäche langzeitarbeitsloser Personen wird in Kapitel 7 behandelt. Ein theoretischer Abriß zur Gefahr der Reproduktion sozialer Ungleichheit in der aktivierenden Sozialpolitik und zur Schichtspezifik der Probleme der langzeiterwerbslosen Klienten und Klientinnen führt in die Thematik ein. Die Einzelfallanalyse von Frau Maler behandelt sowohl Probleme der Ressourcenschwäche als auch die Frage, was Eigenverantwortung für Klienten und Klientinnen bedeutet, deren Reintegration in den ersten Arbeitsmarkt kaum mehr wahrscheinlich ist. Die thematischen Sequenzen fokussieren das häufig fehlende kulturelle Kapital der Klienten und Klientinnen und die begrenzten beruflichen Gestaltungsmöglichkeiten, um berufliche oder lebenspraktische Alternativen zur Arbeitslosigkeit zu schaffen.

Kapitel 8 beschreibt die Anpassungsleistungen und Bewältigungsmuster der Klienten und Klientinnen in der institutionellen Praxis. Die Erkenntnisse der charakteristischen Schwierigkeiten langzeiterwerbsloser Personen fließen dabei ebenso ein wie die Analyse der strukturellen Probleme des Feldes, um abschließend ein konsistentes und differenziertes Bild der institutionellen Praxis und der Klienten und Klientinnen in Beschäftigungsprogrammen zu erhalten. In Anlehnung an Goffmans Konzept der „primären und sekundären Anpassungsleistungen“ wird sowohl angepaßtes als auch widerständiges Verhalten der Klienten und Klientinnen als sinnhaftes gedeutet.

Im Schlußwort folgt eine kompakte Zusammenfassung der Ergebnisse. Ergänzend werden darin Faktoren diskutiert, die berücksichtigt werden müßten, um eine humanere Gestaltung des aktivierenden Feldes zu ermöglichen.

1 Der standardisierte Arbeitslose und der idealtypische Arbeitnehmer werden zugunsten des Leseflusses in ihrer männlichen Form verwendet.

3 Ideologiekritisch wurde der Begriff der Aktivierung bereits mehrfach analysiert. Für die Schweiz etwa durch Maeder/Nadai (2004); Nadai (2007a; 2007b); Wyss (2007); Kutzner (2009) und Schallberger/Wyer (2010).

4 Der Begriff der Figuration wurde von Elias eingeführt, um zu verdeutlichen, daß soziale Zusammenhänge immer als Interdependenzgeflecht von individuellen und sozialen Bezügen zu analysieren sind: „Der Begriff der ‚Figuration‘ dient dazu, ein einfaches begriffliches Werkzeug zu schaffen, mit dessen Hilfe man den gesellschaftlichen Zwang, so zu sprechen und zu denken, als ob ‚Individuum‘ und ‚Gesellschaft‘ zwei verschiedene und überdies auch noch antagonistische Figuren seien, zu lockern.“ (Elias 2006 [1970], S. 172)

5 Der Begriff der Hegemonie wird in den Sozialwissenschaften gegenwärtig wieder vermehrt verwendet, jedoch selten auf Gramsci bezogen. Häufig wird er als Bezeichnung für den definitionsmächtigen Akteur, den Herrschenden oder das Herrschende verwendet. In der Tradition Gramscis wird Hegemonie jedoch immer als soziales Verhältnis zwischen Herrschenden und Beherrschten verstanden (Adolphs/Karakayali 2007, S. 121).

6 „Stripping society of the institutional layers that guaranteed social reproduction outside the labour contract meant that people were commodified. In turn, the introduction of modern social rights implies a loosening of the pure commodity status. De-commodification occurs when a service is rendered as a matter of right, and when a person can maintain a livelihood without reliance on the market.“ (Esping-Andersen 1998, S. 21)

7 Dies wirft die Frage auf, wie der in den letzten Jahrzehnten noch geschürte Marktoptimismus „die Rolle der abstrakt gewordenen Arbeitskraft, die sich den gegenüber der Lebenswelt indifferent gewordenen Systemimperativen verfügbar macht“ (Habermas 1995, S. 494), verändert hat und was Arbeiten in der Gegenwartsgesellschaft bedeutet. In Kapitel 6 werde ich auf diese Frage zurückkommen.

8 Foucaults fragmentarisches Konzept der Gouvernementalität beschreibt, wie sich der herrschende Diskurs und die herrschenden Machtdispositive (verkörpert durch die Regierungsform) letztlich auch als Techniken im Inneren des Individuums festsetzen und seine Konstitution bestimmen (Lemke 2003).

9 Dies steht in auffallendem Kontrast zur Handlungsfreiheit von Konzernchefs und Managern, deren Eigenverantwortung für strategische und/oder operative Fehlentscheide selbst im Falle großer Verluste für einen Konzern nicht eingefordert wird. Diesen Hinweis verdanke ich Michael Nollert.

10 Ptak faßt Entstehung und Definition des neoliberalen Denkmodells konzis zusammen: „Die Formierung des Neoliberalismus ist ein Ergebnis des Epochenbruchs der Weltwirtschaftskrise von 1929/1932. Seine Entstehung ist somit in einer historischen Linie mit dem zur gleichen Zeit aufblühenden Keynesianismus und dem auf ihn begründeten politischen Reformismus zu betrachten. Auf das offensichtliche Scheitern des Wirtschaftsliberalismus, gestützt auf die Annahmen der Neoklassik, reagierte der neue Liberalismus mit der These vom Staats- und Politikversagen, die zur bleibenden Kernaussage des neoliberalen Programms werden sollte.“ (Ptak 2005: 66)

11 „Ökonomisches Kapital (Besitz/Eigentumsrechte) bildet die dominierende und am direktesten in Geld umzuwandelnde Form von Kapital. Kulturelles Kapital existiert in inkorporierter Form im Sinne von dauerhaften Dispositionen (Bildung, Wissen, Fähigkeiten, Interessen, ein bestimmter Habitus), in objektivierter Form (materialisierte Erzeugnisse aus Kunst und Wissenschaft wie Bücher, Gemälde etc.) und in institutionalisierter Form (Titel). Das soziale Kapital bilden jene Ressourcen, die sich aus (dauerhaften) sozialen Beziehungen ableiten und damit in der Regel auf der Zugehörigkeit zu einer Gruppe beruhen. Das symbolische Kapital, das keine eigenständige Kapitalsorte darstellt, läßt sich aus dem Gesamt der drei vorgenannten Kapitalien ableiten. Es wird verstanden als wahrgenommene und als legitim anerkannte Form der drei vorgenannten Kapitalien (gemeinhin als Prestige, Renommee, usw. bezeichnet)“. (Bourdieu 1983,S. 185 f., zit. nach Juhasz/Mey 2003,S. 63 f.)

2. Forschungsbefunde

In der eindrücklichen transnationalen Dimension der Aktivierungspolitik zeigt sich eine Globalisierung der Sozialpolitik in den entwickelten Industrienationen. Die Forschungsbefunde zur aktivierenden Sozialpolitik sind, obwohl sich das Feld selber erst Mitte der 1990er Jahre etablierte, überaus zahlreich. Die Analyse unterschiedlicher sozialstaatlicher Modelle entwickelte sich in den vergangenen zwei Jahrzehnten, nicht zuletzt in Nachfolge zum bereits klassischen Werk „The three worlds of welfare capitalism“ von Esping-Andersen (1990), zu einem intensiven Forschungsgegenstand unterschiedlicher Disziplinen. Fragen der Legitimation, Steuerung und Organisation sowie Typisierung des Sozialstaats interessieren sowohl sozialwissenschaftliche als auch politikwissenschaftliche und volkswirtschaftliche Disziplinen. Im Fokus stehen makrosoziologische Untersuchungen, sozialstaatliche Systemvergleiche, Kontinuität und Wandel in der Entwicklung von Wohlfahrtsstaaten sowie ländervergleichende Analysen aktivierender Praxis. Im Folgenden soll mit einigen Ergebnissen dieser Evaluationen gezeigt werden, wie sich die Aktivierungspolitik im internationalen Kontext entwickelt hat. Die Basis der Auswahl der unterschiedlichen Länder bildete die wohlfahrtsstaatliche Typisierung von Esping-Andersen. Zur operationalen Differenzierung unterschiedlicher wohlfahrtsstaatlicher Modelle dienten ihm einerseits der Grad der Dekommodifizierung, d.h. inwiefern der Zwang zur Existenzsicherung durch Erwerbsarbeit durch sozialstaatliche Unterstützungsleistungen gemindert wird, andererseits der Grad der Destratifizierung, der die Einkommens- und Vermögensungleichheit sowie die Mobilitätschancen innerhalb einer Gesellschaft anzeigt (Nollert 2005, S. 154). Eine Einordnung der Schweiz in die typenspezifische Ordnung erlaubt erste Aufschlüsse über die Bedeutung des Aktivierungsparadigmas im Kontext der schweizerischen wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung. Da die Deutungs- und Handlungsmöglichkeiten der Klienten und Klientinnen unmittelbar mit den tatsächlichen sozialstaatlichen Leistungen und einer spezifischen nationalstaatlichen Organisationsweise des Hilfesystems zusammenhängen, werden die schweizerischen Forschungsbefunde im Anschluß an eine internationale Kontextualisierung ausführlicher erörtert.

2.1 Aktivierungspolitik im internationalen Kontext

In allen entwickelten Wohlfahrtsstaaten hielt seit Anfang der 1990er Jahre das aktivierungspolitische Paradigma Einzug, welches die sozialpolitische Entwicklung dieser Staaten in eine ähnliche Richtung lenkte. Da es sich um eine transnationale Entwicklung handelt, die in den USA und Europa in etwa zeitgleich Verbreitung fand, erhöhte sich der Druck auf die einzelnen Staaten, die globalisierten sozialpolitischen Normen zu übernehmen. Häufig wird die Einführung der aktivierenden Sozialpolitik als paradigmatische Wende (Maeder/Nadai 2005; Handler/Hasenfeld 2007; Grell 2008; Atzmüller 2011; Betzelt/Bothfeld 2011 u.a.) zu einer neuen sozialstaatlichen Kultur gedeutet. Diese auf der politisch-normativen Ebene vergleichbare amerikanische und europäische Entwicklung resultierte auch aus der spezifischen politischen Konstellation Mitte der 1990er Jahre. In den USA, Großbritannien und Deutschland waren es sozialdemokratische Regierungen, welche die Aktivierungspolitik und die damit einhergehenden Verschärfungen in der existenziellen Sicherung von arbeitslosen Personen einführten. Der „dritte Weg“, der die Zukunftsvision von Gerhard Schröder und Tony Blair (1999) als neuen sozialdemokratischen Weg zwischen neoliberaler Wirtschaftspolitik und traditionellen sozialdemokratischen Werten umfaßt, zeigte seine Auswirkungen im europäischen Kontext in einer gezielten Umgestaltung des Wohlfahrtsstaates, die sich besonders in der Kürzung der Unterstützungsleistungen manifestierte. Die staatlichen Zahlungen im Falle von Erwerbslosigkeit sollten nicht (mehr) als Garantieleistung verstanden werden. Ins Zentrum gerückt wurde und wird die Eigenverantwortung und Leistungsorientierung der erwerbslosen Personen in der Überzeugung, damit deren Arbeitssuche und gesellschaftliche Integration aktiver voranzutreiben.

Während Heinze, Schmid und Strünck (1999, S. 39) die These vertreten, daß mit dieser globalisierten Sozialpolitik eine „schleichende Entmachtung“ des Nationalstaates einhergeht, kommt Lødemel im Resümee seines Sammelbandes zu länderspezifischen Untersuchungen im Bereich der arbeitsmarktlichen Maßnahmen zum Schluß, daß die Idee der Aktivierung zwar in den USA und Europa praktisch zeitgleich eingeführt wurde, aber durchaus in Anpassung an die jeweilige sozialstaatliche Kultur, sodaß nicht von einer Vereinheitlichung der Handlungspraxis gesprochen werden kann. Die in der sozialpolitischen Literatur verbreitete Ansicht, Bill Clintons Reform der US-amerikanischen Sozialpolitik gelte als Auftakt einer globalen aktivierungspolitischen Wende, hält er für nur bedingt zutreffend. Er vertritt vielmehr die These, daß die Globalisierung der wirtschaftlichen und arbeitsmarktlichen Entwicklung und die damit verbundene Konzentration auf Profitmaximierung und Leistungsideologie solche Ideen zeitgleich haben entstehen lassen (Lødemel 2001, S. 303 ff.). Auch in der europäischen Union ist, trotz einer übergeordneten EU-Politik der sozialstaatlichen Aktivierung, die Ausgestaltung der jeweiligen Maßnahmen national geprägt, da die wohlfahrtsstaatliche Organisation bei den Ländern selbst geblieben ist. Während beispielsweise die USA seit jeher eine residual geprägte Wohlfahrtspolitik betreiben, d.h. mit Minimalstandards operieren und nur die Bedürftigsten tatsächlich Hilfe erhalten, bedeutet die Idee der Aktivierung in Wohlfahrtsstaaten sozialdemokratischer oder auch korporatistischer Prägung eine größere kulturelle Wende. Dabei kann, gemäß Bengtsson (2012), grob unterschieden werden zwischen einer offensiven Strategie, in welcher die Klienten und Klientinnen als Staatsbürger mit einem Recht auf soziale Unterstützung gesehen werden und einer defensiven Strategie, welche aus der Überzeugung heraus gestaltet wird, daß allzu generöse staatliche Unterstützungsleistungen eine Kultur der Abhängigkeit schaffen und aktive Selbsthilfe verhindern.

Im folgenden Abriß länderspezifischer Untersuchungen zur unterschiedlichen Ausgestaltung aktivierender Maßnahmen wird Lødemels Ansicht gestützt, daß die bereits bestehende sozialstaatliche Kultur einen nicht zu unterschätzenden Einfluß auf die Organisationsweise aktivierender Maßnahmen hat. Die Ausführungen bieten einen Einblick in die Folgen der aktivierungspolitischen Reorganisation in drei unterschiedlichen sozialstaatlichen Kontexten. Jeweils exemplarisch stehen im Folgenden die USA für den Wohlfahrtsstaat liberaler Prägung, Deutschland für den Wohlfahrtsstaat korporatistischer Prägung und Schweden für den Wohlfahrtsstaat sozialdemokratischer Prägung. Zur Erfassung der typenspezifischen Umsetzung aktivierungspolitischer Grundlagen wurden länderspezifische Untersuchungen herangezogen, welche das Aktivierungsparadigma und dessen Ausgestaltung in der Praxis ideologiekritisch und empirisch erfassen.

2.1.1 Forschungsergebnisse zur aktivierenden Sozialpolitik in den USA

Seit der Einführung aktivierungspolitischer Maßnahmen wurde die eher geringe Wirksamkeit der staatlich verordneten Arbeitsverpflichtung wiederholt bestätigt (Handler 2004; Handler/Hasenfeld 2007; Grell 2008). Auch wenn in den USA schon in den 1980er Jahren des letzten Jahrhunderts Beschäftigungsprogramme entstanden und evaluiert wurden, fand die aktivierungspolitische Wende, d.h. die fundamentale Umgestaltung der gesamten Sozialpolitik, unter der Ägide Bill Clintons statt. Bei der gesetzlichen Einführung des Aktivierungsprinzips, im sogenannten „Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act“ (PRWORA) verhieß Bill Clinton damit ein Ende der bisherigen amerikanischen Wohlfahrtspolitik (Berrick 2009, S. 175). 2005 wurde der Aktivierungsaspekt in der „Temporary Assistance for Needy Families“ (TANF) verschärft, respektive die einzelnen Staaten vom Kongreß dazu angehalten, die Wiedereingliederung von arbeitslosen Klienten zu fördern, sowie größeren Druck auf niedrig qualifizierte Arbeiter auszuüben, einen Billiglohnjob anzunehmen. Zudem wurde die Unterstützung auf maximal 5 Jahre angelegt (Umsetzung in der Verantwortung der Staaten). Durch die zeitliche Begrenzung der Unterstützung sollten die arbeitslosen Klienten und Klientinnen gezwungen werden, jegliche Form von Arbeit anzunehmen (Grell 2008, S. 37). Gemäß der Übersichtsdarstellung von Blank und Haskins (2001, S. 7) sind die dezentral organisierten amerikanischen welfare-to-work-Programme radikal darauf ausgerichtet, Erwerbslose mittels eines Mixes aus positiven und negativen finanziellen Anreizen gleichsam um jeden Preis ins Beschäftigungssystem zu reintegrieren.Die Workfare-Ideologie stützt sich dabei noch stärker als die amerikanische Sozialpolitik bis anhin auf die Idee, daß der Markt die Verteilung regelt (Welch 2009, S. 79). In einer empirischen Analyse der zuweisenden Stellen sowie arbeitsmarktlicher Maßnahmen beschreibt Handler, wie die Klienten und Klientinnen häufig nicht genügend darüber informiert sind, welche Möglichkeiten sie tatsächlich haben und/oder mit welchen Sanktionen sie rechnen müssen. Dies erhöht deren Abhängigkeit von den Mitarbeitenden der zuweisenden Stellen, aber auch die Willkür, mit denen Sanktionen die erwerbslosen Personen treffen können (Handler 2004, S. 50). Handler argumentiert weiter, daß die Klienten und Klientinnen oft die Sichtweise der sie betreuenden Fachpersonen übernehmen. Seines Erachtens versuchen sie damit, Kontrolle über ihre fremdbestimmte Lebensführung zurück zu erlangen (ebd., S. 84). In seiner Analyse der aktivierungspolitischen Reorganisation bemerkt er auch, daß die meisten der untersuchten Klienten und Klientinnen die gesellschaftliche Sichtweise über die passiven, wenig leistungsbereiten Bezüger und Bezügerinnen von Sozialleistungen teilen (ebd., S. 250). Wie auch in der Schweiz wurden die neuen Programme in den USA, im Auftrag des US Department of Health and Human Services, extensiv evaluiert. Grell (2008, S. 43) führt auf, daß seit 1996 jährlich dreißig Millionen Dollar für die Evaluierung der neuen TANF-Programme ausgegeben worden sind.

Ökonomisch war die Reform in den USA insofern erfolgreich, als 1994 ca. fünf Millionen Familien von der staatlichen Wohlfahrt abhängig waren, im Jahr 2001 nur noch zwei Millionen (ebd., S. 156). Dies bedeutet jedoch auch, daß eine hohe Anzahl von ehemals Fürsorgeabhängigen ihr Einkommen in Billiglohnjobs verdient und in derselben Zeit die Armutsrate stieg (ebd., S. 158 f.).

2.1.2 Forschungsergebnisse zur aktivierenden Sozialpolitik in Deutschland

Auch in einigen Städten Deutschlands wurden schon in den 1980er Jahren Sozialhilfeempfänger zu gemeinnützigen Arbeiten verpflichtet. Im Laufe der Zeit entwickelten sich diese verstreuten Maßnahmen zu regulären Programmen der Beschäftigungsförderung, in denen sich Sozialhilfeempfänger erneut einen Anspruch auf Arbeitslosenunterstützung erarbeiten können. In der deutschen Debatte um die Umsetzung der sogenannten Hartz-Reformen wurde diese aktivierende Sozialpolitik auf die Formel des „Förderns und Forderns“ (Ludwig-Mayerhofer 2005) gebracht. Die Wirkung der sogenannten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) wird in den einschlägigen Forschungsbefunden eher skeptisch beurteilt. Dingeldey zeigt auf, daß die aktivierungspolitischen Maßnahmen in der deutschen Bevölkerung unter anderem deshalb so kritisch aufgenommen werden, weil sie nicht der Philosophie des korporatistischen Wohlfahrtsstaats entsprechen (Dingeldey 2011, S. 442 f.). Kutzner stellt in diesem Zusammenhang die These auf, daß die „nicht wegzuleugnende Anspruchsmentalität“ der Deutschen an eine umfassende sozialstaatliche Versorgung „in der spezifisch deutschen Ausprägung zu suchen ist“ (Kutzner 2001, S. 156 f.). Anhand einer Analyse der kaiserlichen Erklärung zur Einführung einer Renten-, Kranken- und Unfallversicherung legt er dar, daß der Sozialstaat Bismarck’scher Prägung Solidarität untergrub, statt sie zu fördern, die Anspruchsmentalität mithin auf die historischen Ursprünge des deutschen Sozialstaats zurückzuführen ist.

Setzer, Klopfleisch und Sesselmeier wiederum kritisieren die Flut von Einzelmaßnahmen in Folge der aktivierungspolitischen Umgestaltung. Die Intransparenz der Organisationsweise und die unklare Verantwortungsteilung auf der Ebene von Bund, Ländern und Kommunen führt ihres Erachtens dazu, daß die teilweise sinnvollen Maßnahmen nicht wahrgenommen werden und die „wirklich Bedürftigen“ nicht erreichen. Sie weisen nach, daß beispielsweise Lohnkostenzuschüsse, welche die Arbeitgeber bei Beschäftigung von schwächeren Arbeitnehmenden erhalten würden, aus Informationsmangel nicht ausgeschöpft werden (Setzer/Klopfleisch/Sesselmeier 1999, S. 37 f.). In einer empirischen Untersuchung von Arbeitslosen und Arbeitsvermittlern kommen Ludwig-Mayerhofer, Behrend und Sondermann (2009) zum Schluß, daß sich auch Langzeitarbeitslose „keineswegs dauerhaft in der Arbeitslosigkeit einrichten“ (ebd., S. 174). In ihren Ergebnissen weisen sie nach, daß für die langzeitarbeitslosen Klienten und Klientinnen Erwerbsarbeit „als Bedingung für gesellschaftliche Teilhabe“ eine „als Deutungsmuster fest verankerte Handlungsprämisse“ ist (ebd., S. 171). Der den aktivierungspolitischen Normierungen latent eingeschriebene Verdacht, daß sich Langzeitarbeitslose den arbeitsmarktlichen Normen nicht mehr verpflichtet fühlen, wird nicht bestätigt, selbst wenn die Wahrscheinlichkeit einer Reintegration in den ersten Arbeitsmarkt gering scheint (ebd., S. 174).Bode zeigt in seiner empirischen Evaluation unterschiedlicher Beschäftigungsprogramme, wie die „Rationalisierung“ der deutschen Beschäftigungsförderung, die mit einer stärkeren Hinwendung zu betriebswirtschaftlichen Organisationskonzepten einhergeht, die Entwicklungsdynamik derselben gebremst hat (Bode 2005, S. 114). Er stellt fest, daß trotz dieser Rationalisierung des Feldes Bemühungen der Fachpersonen erkennbar sind, auf die Entwicklungsnotwendigkeiten der Klienten und Klientinnen zu fokussieren und dies auch mit professionell autonomen Strategien zu erreichen versuchen, die einem aktivierenden Leitbild entgegengesetzt sind. Jedoch erfolgt auf eine von allen Beteiligten positiv erfahrene Maßnahme häufig das „perspektivenlose Ausscheiden vieler Maßnahmenteilnehmer“, was sowohl für diese wie auch für die sie während der Dauer der Maßnahme begleitenden Fachpersonen frustrierend ist (ebd., S. 115).

Generell läßt sich mit Scherschel und Booth festhalten, daß die Einführung der Aktivierungspolitik in Deutschland mit der starken Betonung der Eigenverantwortung der Leistungsbezüger und Leistungsbezügerinnen einen tatsächlichen Paradigmenwechsel einleitete. Erwerbslosigkeit wird nicht mehr auf strukturelle Faktoren, sondern auf individuelle Defizite zurückgeführt (Scherschel/Booth 2012, S. 28). Seit Einführung der Hartz-Reformen 2005 zeichnet sich zwar ein deutlicher Rückgang der Erwerbslosenzahlen ab. Dieser Rückgang geht jedoch einher mit einer Prekarisierung der Arbeitsverhältnisse. Viele Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen sind zusätzlich zu ihrer Arbeit von staatlichen Transferleistungen abhängig, da diese nicht existenzsichernd ist (ebd., S. 32). Scherschel/Booth kritisieren den Erfolg der Hartz-Reformen in dieser Hinsicht als Pyrrhussieg (ebd., S. 39).

2.1.3 Forschungsergebnisse zur aktivierenden Sozialpolitik in Schweden

Das schwedische oder skandinavische Wohlfahrtsmodell hatte seit Anbeginn einen gesamtgesellschaftlich orientierten Ansatz. Esping-Andersen hebt hervor, daß der sozialdemokratische Wohlfahrtsstaat skandinavischer Prägung im Gegensatz zum liberalen oder korporatistisch organisierten Wohlfahrtsstaat die Loyalität der Mittelschicht als zentrale Kraft zur Stärkung des Wohlfahrtsstaats und des gesamtgesellschaftlichen Zusammenhangs betrachtet. Die wohlfahrtsstaatlichen Leistungen beziehen sich also nicht zuvorderst auf die unteren, als bedürftig betrachteten Schichten, sondern werden zugunsten aller Gesellschaftsmitglieder so organisiert, daß eine Dynamik des gesellschaftlichen Aufstiegs für alle wahrnehmbar wird. Die Loyalität der Mittelschicht zu den wohlfahrtsstaatlichen Leistungen schützt diese vor konjunkturabhängigen, willkürlichen Kürzungen (Esping-Andersen 1998, S. 69). Dabei beruht besonders der schwedische Wohlfahrtsstaat seit jeher auf einer klaren Arbeitsmarktorientierung und versucht, den Anspruch auf egalitäre Beteiligung aller am gesellschaftlichen Wohlstand umzusetzen (Eichenhofer 2007, 45 f.). Arbeitsmarktliche Maßnahmen haben in Schweden eine lange Tradition. Sie sind jedoch, viel stärker als beispielsweise in der Schweiz, darauf ausgerichtet, die individuellen Möglichkeiten der erwerbslosen Personen zu berücksichtigen und durch gezielte Entwicklung von Fähigkeiten sowie Nachqualifizierung und Umschulungen eine erneute arbeitsmarktliche Integration zu ermöglichen. Die Klienten und Klientinnen werden, so Bengtsson, nicht als passive Leistungsempfänger wahrgenommen, die einer Disziplinierung bedürfen, sondern als grundsätzlich aktive, nicht zu aktivierende Individuen (Bengtsson 2012, S. 4). Gemäß Schubert sind die Grundprinzipien, trotz der Reformen des vergangenen Jahrzehnts, in denen das Wohlfahrtssystem dezentralisiert und teilweise privatisiert wurde, erhalten geblieben (Schubert/Bazant/Hegelich 2008, S. 525). Bengtsson weist jedoch in einer vergleichenden Analyse der arbeitsmarktlichen Maßnahmen in Dänemark und Schweden auf die Gefahr hin, daß sich gerade in den letzten Jahren ein nicht zu unterschätzender kultureller Wandel vollzieht, der sich in finanziellen Kürzungen im Bereich der aktivierenden Maßnahmen und Privatisierungen derselben bemerkbar macht (Bengtsson 2012, S. 18).

2.1.4 Die Schweiz im internationalen Kontext

Innert kürzester Zeit wurden in den USA und in Europa vergleichbare Maßnahmen geschaffen, welche eine schnelle Reintegration der erwerbslosen Personen in den ersten Arbeitsmarkt und damit eine Loslösung von staatlichen Unterstützungsleistungen bewirken sollen. Die Ergebnisse der zahlreichen Evaluationen attestieren den aktivierenden Maßnahmen im Hinblick auf eine längerfristige Verbesserung der Situation der Klienten und Klientinnen eine eher geringe Wirkung. In der länderübergreifenden Analyse der Forschungsbefunde wird allerdings deutlich, welche ideologische Durchschlagskraft der Aktivierungsgedanke transnational entfaltete. Dieser internationalen Umgestaltung der Sozialpolitik liegt ein ökonomisches Modell rationalen Verhaltens (vgl. etwa Kirchgässner 2008) zugrunde, das die praktische Ausgestaltung des Hilfesystems entscheidend mitgeformt hat. Lødemel beschreibt die Globalisierung des der Sozialpolitik zugrunde liegenden Menschenbildes prononciert als Sieg der rational choice theory (Lødemel 2001, S. 14). Die gestiegenen Anforderungen an erwerbslose Personen basieren auf der Vorstellung, daß diese – sofern sie sich rational verhalten, d.h. eigenverantwortlich und leistungsorientiert sowie nutzenmaximierend – im Sinne einer Reintegration um jeden Preis (oder zu jedem Preis) ihre Arbeitslosigkeit schneller überwinden. Handler kritisiert die aktivierende Umgestaltung des Sozialstaats als Verlagerung vom Status zum Kontrakt. Während die Anspruchsberechtigung der Klientinnen und Klienten zuvor auf ihrem Staatsbürgerstatus beruhte, müssen sie im aktivierenden Staat vertraglich geregelte Bedingungen erfüllen, um diese einzuholen und aufrecht zu erhalten (Handler 2004, S. 209). Lessenich bezeichnet die Umgestaltung der Sozialpolitik hin zum aktivierenden Sozialstaat als „neuartige Form individualisierender Vergesellschaftung“ (Lessenich 2009, S. 87). Damit benennt er auch die seltsame Spaltung zwischen Individuum und Gesellschaft, die die paradoxe Vorstellung nährt, daß individuelles Wohlverhalten Vergesellschaftung ermöglicht.

Die Fülle an Untersuchungen, die sowohl international als auch in der Schweiz die aktivierungspolitische Entwicklung begleiten und nicht selten einem politischen Erkenntnisinteresse verpflichtet sind, erschwert eine konsistente Einsicht in die Wirkweise aktivierender Maßnahmen und kann zur institutionellen Festigung der aktivierenden Praxis beitragen. Die sinkenden Arbeitslosenzahlen, wie sie die USA und Deutschland zu verzeichnen haben, scheinen als vermeintlicher Erfolg der Aktivierungspolitik zu gelten. Diese gehen jedoch mit einer massiven Ausweitung des Niedriglohnsektors und einer Prekarisierung der Arbeitsverhältnisse einher. In der Schweiz zeigt sich die Entwicklung nicht ganz so ausgeprägt wie in Deutschland und den USA. Gleichwohl weisen sowohl Untersuchungen der Caritas als auch des SECO nach, daß die atypischen Beschäftigungsverhältnisse unabhängig von der Konjunkturlage zugenommen haben (Sozialalmanach 2009; Ecoplan 2010). Pelizzari konstatiert, daß sich ein großer Teil der Bevölkerung in einer „prekären Zwischenzone“ befindet, die Ausdruck eines fließenden Übergangs von „normaler zu prekärer Beschäftigung“ ist (Pelizzari 2009, S. 40). Im europäischen Vergleich sind die erwerbslosen Personen in der Schweiz allerdings relativ gut abgesichert (Nollert 2005, S. 163). Esping-Andersen ordnete die Schweiz 1990 dem liberalen Typus zu (S.75). In einer Überprüfung dieser Zuordnung, die auf der späten Einführung der obligatorischen Arbeitslosenversicherung und einem damit zusammenhängenden geringen Dekommodifizierungsgrad basierte, gelangt Nollert zum Schluß, daß die Schweiz sich von den liberal geprägten Wohlfahrtsstaaten entfernt hat. Mittels einer Clusteranalyse mit Sozialstaatindikatoren (Sozialausgaben- und Sozialversicherungsindikatoren) für das Jahr 1980 sowie die Jahre 2002/2003 zeigt er auf, daß die Schweiz, nicht zuletzt aufgrund ihrer steigenden Sozialleistungsquote, mittlerweile in die Nähe zentraleuropäischer Sozialstaatsmodelle, insbesondere Deutschland, gerückt ist (Nollert 2005, S. 153, 164–167). Auch Bender, Grassl und Schaal (2007) konstatieren eine Annäherung des wohlfahrtsstaatlichen Modells der Schweiz an konservativ-korporatistische Staaten wie Deutschland oder Österreich (S.180).

Die kulturelle Identität des schweizerischen Sozialstaats zeigt sich davon relativ unbeeinflußt. Wie Handler dies in dezidierter Weise für die USA formuliert, läßt sich auch für die Schweiz festhalten, daß die normativen Grundsätze, die der Umgestaltung des sozialpolitischen Systems zugrunde liegen, im schweizerischen Kontext relativ konstant geblieben sind. Die Aktivierungspolitik trägt dazu bei, die liberale Konzeption des schweizerischen Sozialstaats ideologisch zu stärken und den Gedanken der Eigenverantwortung noch deutlicher als bis anhin als paradigmatischen Kern zu festigen (vgl. Kapitel 3.1).

2.2 Forschungsbefunde zur aktivierenden Sozialpolitik in der Schweiz