Derecho tributario: temas básicos (2da. edición) E-Book

Francisco Ruiz de Castilla

• Herausgeber: Fondo Editorial de la PUCP
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 285

Beschreibung

En este libro se explican los principales temas y reglas básicas que tienen que ver con todos los tributos, sean impuestos, contribuciones o tasas, que pagan las personas naturales, empresas e instituciones en general para financiar la actividad del Estado peruano. Los primeros capítulos abordan temas de economía y de derecho financiero público que tienen que ver con el flujo de ingresos y gastos del Estado. Luego se pasa al estudio de las principales reglas del derecho tributario que aparecen en el Título Preliminar del Código Tributario. Además, existe un capítulo especial donde se estudian los principios tributarios que forman parte de nuestra Constitución.

Leseprobe

Francisco Ruiz de Castilla es abogado y magíster en Derecho por la PUCP, donde es profesor principal y dicta el curso de Derecho Tributario. Es autor del libro Software y tributación y coautor de Código Tributario: doctrina y comentarios. Ha dado conferencias sobre derecho tributario en España y en México y es miembro del Instituto Peruano de Derecho Tributario.

Colección Lo Esencial del Derecho 11

Comité Editorial

Baldo Kresalja Rosselló (presidente)

César Landa Arroyo

Jorge Danós Ordóñez

Manuel Monteagudo Valdez

Abraham Siles Vallejos (secretario ejecutivo)

Derecho tributario: temas básicosFrancisco Ruiz de Castilla

Colección «Lo Esencial del Derecho» Nº 11

© Francisco Ruiz de Castilla, 2017, 2023

De esta edición:© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2023Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú[email protected]

La colección «Lo Esencial del Derecho» ha sido realizada por la Facultad de Derecho de la PUCP bajo los auspicios del equipo rectoral.

Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Segunda edición digital: junio de 2023

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2023-04609e-ISBN: 978-612-317-856-7

Índice

Presentación

Introducción

Capítulo 1.Finanzas públicas

1. Introducción

2. Finanzas públicas

3. Ciencia y filosofía

4. Historia de las finanzas públicas

5. Estudio económico de las finanzas públicas

6. Ingresos del Estado

7. Egresos del Estado

8. Efectos de la política fiscal

9. Preguntas

Capítulo 2. Derecho financiero público

1. Introducción

2. Denominación

3. Epistemología

4. Concepto

5. Historia

6. Ramas

7. Autonomía

8. Aspectos constitucionales

9. Preguntas

Capítulo 3. Tributo

1. Introducción

2. Concepto de tributo desde el punto de vista de las finanzas públicas

3. Concepto de tributo desde el punto de vista del sector privado

4. Derecho

5. Clasificación de los tributos

6. Clasificación tripartita del tributo

7. Precio público

8. Clasificación bipartita del tributo

9. Clasificación de las tasas

10. Ingreso parafiscal

11. Preguntas

Capítulo 4. Sistema tributario nacional

1. Concepto

2. Aspectos generales sobre la creación y estructura de los tributos

3. Aspectos específicos sobre la creación y estructura de los tributos

4. Identidad del sistema tributario nacional

5. Jerarquía de los tributos

6. Eje del sistema tributario

7. Historia del sistema tributario contemporáneo en el Perú

8. Estructuración del sistema tributario nacional

9. Gobierno nacional

10. Gobierno regional

11. Gobiernos locales

12. Otras entidades que no forman parte de los órganos de gobierno

13. Tributación ambiental

14. Preguntas

Capítulo 5. Derecho tributario

1. Concepto de derecho tributario

2. Autonomía del derecho tributario

3. Derecho público

4. Áreas del derecho tributario

5. Preguntas

Capítulo 6. Fuentes del derecho tributario

1. Concepto de fuente del derecho tributario

2. Universo

3. Legislación

4. Jurisprudencia (Norma III.f del Título Preliminar del Código Tributario)

5. Doctrina (Norma III.h del Título Preliminar del Código Tributario)

6. Principios generales del derecho (Norma IX del Título Preliminar del Código Tributario)

7. Soft law (derecho blando)

8. Preguntas

Capítulo 7. Derecho constitucional tributario

1. Introducción

2. Estado social de derecho

3. Principio de solidaridad

4. Deber de contribuir

5. Principios tributarios

6. Principio de legalidad

7. Principio de reserva de ley

8. Principio de capacidad contributiva

9. Principio de igualdad

10. Principio de generalidad

11. Principio de no confiscatoriedad

12. Respeto a los derechos fundamentales de la persona

13. Preguntas

Capítulo 8. Hipótesis de incidencia tributaria

1. Concepto

2. Ubicación de la hipótesis de incidencia tributaria en el interior de la ley

3. Ubicación de la hipótesis de incidencia tributaria en el interior de la norma jurídica

4. Aspectos de la hipótesis de incidencia tributaria

5. Itinerario

6. Preguntas

Capítulo 9. Liberación tributaria

1. Importancia

2. Concepto

3. Universo

4. Características

5. Inmunidad

6. Inafectación

7. Exoneración

8. Beneficio

9. Incentivo

10. Preguntas

Capítulo 10. Interpretación de la norma legal tributaria

1. Concepto

2. Metodología del trabajo interpretativo

3. Criterios interpretativos

4. Métodos de interpretación

5. Resultados de la interpretación

6. Preguntas

Capítulo 11. Calificación, elusión y simulación

1. Introducción

2. Calificación

3. Elusión

4. Simulación

5. Preguntas

Capítulo 12. Vigencia de la norma legal tributaria

1. Concepto

2. Regla general

3. Tributo cuyo hecho generador es de realización periódica anual

4. Exoneración, beneficio e incentivo tributario

5. Norma interpretativa

6. Reglamento

7. Preguntas

Capítulo 13. Aplicación en el tiempo de la norma legal tributaria

1. Irretroactividad

2. Retroactividad benigna

3. Ultractividad

4. Preguntas

Bibliografía

Volúmenes publicados

Presentación

En su visión de consolidarse como un referente académico nacional y regional en la formación integral de las personas, la Pontificia Universidad Católica del Perú ha decidido poner a disposición de la comunidad la colección jurídica «Lo Esencial del Derecho».

El propósito de esta colección es hacer llegar a los estudiantes y profesores de derecho, funcionarios públicos, profesionales dedicados a la práctica privada y público en general, un desarrollo sistemático y actualizado de materias jurídicas vinculadas al derecho público, al derecho privado y a las nuevas especialidades incorporadas por los procesos de la globalización y los cambios tecnológicos.

La colección consta de cien títulos que se irán publicando a lo largo de varios meses. Los autores son en su mayoría reconocidos profesores de la PUCP y son responsables de los contenidos de sus obras. Las publicaciones no solo tienen calidad académica y claridad expositiva, sino también responden a los retos que en cada materia exige la realidad peruana y respetan los valores humanistas y cristianos que inspiran a nuestra comunidad académica.

Lo «Esencial del Derecho» también busca establecer en cada materia un común denominador de amplia aceptación y acogida, para contrarrestar y superar las limitaciones de información en la enseñanza y práctica del derecho en nuestro país.

Los profesores de la Facultad de Derecho de la PUCP consideran su deber el contribuir a la formación de profesionales conscientes de su compromiso con la sociedad que los acoge y con la realización de la justicia. El proyecto es realizado por la Facultad de Derecho de la PUCP bajo los auspicios del equipo rectoral.

Introducción

En la presente obra, se desarrollan los temas básicos del derecho tributario, tomando como referencia el Título Preliminar de nuestro Código Tributario y la Constitución de 1993. El capítulo 1, dedicado a las finanzas públicas, y el capítulo 2, relativo al derecho financiero público, sirven como un repaso de ciertos conocimientos previos para una mejor comprensión del derecho tributario. A partir del capítulo 3, se inicia el estudio de los temas inherentes al derecho tributario.

A lo largo de la obra se exponen una serie de casos que facilitan el entendimiento de determinados conceptos y reglas. Se ha optado por citar de modo preferente la bibliografía que ha sido editada en el Perú —que incluye autores nacionales y extranjeros tanto de libros individuales como colectivos— para que el público que desee profundizar sus conocimientos pueda tener un acceso más fácil a las fuentes bibliográficas.

Capítulo 1.Finanzas públicas

1. Introducción

Actualmente el tributo es el ingreso más importante que tiene el Estado moderno en Europa y América. Debido a que el fenómeno tributario se encuentra ubicado dentro del campo general de la actividad financiera del Estado, nuestro estudio comienza con el análisis del fenómeno de las finanzas públicas.

2. Finanzas públicas

Las finanzas públicas constituyen un hecho cuyo núcleo consiste en los ingresos y egresos del Estado. Dentro de los principales ingresos se encuentran el tributo y el préstamo, mientras que del lado de los egresos está el gasto (pago de sueldos a los trabajadores del Estado, etcétera) y la inversión (construcción de locales para hospitales, colegios públicos, etcétera).

3. Ciencia y filosofía

El hecho que venimos examinando constituye un objeto de estudio que es abordado tanto por las ciencias sociales como por la filosofía, puntualmente bajo la rama de la ética.

Ahora bien, existen tres posiciones acerca del análisis científico en materia económica y jurídica relativa a las finanzas públicas, tal como se explica a continuación.

3.1. El monopolio de los estudios económicos

En el siglo XVII empezó el largo proceso de consolidación del Estado moderno con la Revolución inglesa de 1688, que terminó con la victoria del Parlamento y consagró una monarquía constitucional con Guillermo de Orange a la cabeza. De modo paralelo, comenzó la necesaria organización de las finanzas públicas, aunque todavía de modo incipiente. Barco (2009, pp. 39-40) señala que entre los siglos XVII y XVIII ciertos temas como el Estado, el presupuesto, los impuestos y la gestión administrativa pasaron a ser objeto de estudios científicos, especialmente por los miembros de la escuela alemana cameralista (mercantilista), tales como Gottlob von Justi, Karl von Stein, Adolph Wagner, Albert Schäffle y Von Sonnenfiels.

En el estadio inicial del proceso del conocimiento, la ciencia de la economía realizó de modo exclusivo y excluyente el análisis de las finanzas públicas, incluidos los aspectos jurídicos, que estaban compuestos por ciertos dispositivos normativos que eran dictados por la autoridad.

3.2. Estudios especializados de economía y derecho

Gonzales y Lejeune (2003, pp. 22-25) señalan que desde fines del siglo XIX las instituciones financieras comenzaron a ser estudiadas desde un punto de vista económico en los tratados de economía política (sección de hacienda pública) y desde un punto de vista jurídico en los tratados de derecho administrativo (sección de tributos). La ciencia del derecho llegó a identificar cierta sustantividad jurídica que se encontraba en el interior del fenómeno financiero público, de tal manera que se empezaron a realizar algunos estudios al margen de las consideraciones de tipo económico.

A partir de este nuevo escenario la ciencia económica empezó a concentrarse en los aspectos propiamente económicos del Estado, dejando de lado el estudio de las materias jurídicas comprometidas. Además, dentro del campo de la economía se comenzó a gestar una nueva disciplina científica especializada en el estudio de las finanzas públicas que empezó a recibir la denominación de «política fiscal».

De modo paralelo, en gran parte de los trabajos de investigación del novísimo derecho administrativo, así como en los posteriores esfuerzos científicos del derecho de la hacienda pública, se analizan los aspectos jurídicos de las finanzas públicas sin mayores referencias a la ciencia económica. Por ejemplo, uno de los estudios pioneros del derecho de la hacienda pública es la obra de Ranelletti, titulada, precisamente, Derecho de la hacienda pública, cuyo capítulo primero está dedicado al estudio de la potestad financiera del Estado. Los capítulos posteriores de este trabajo se concentran en otros temas jurídicos tales como los principios jurídicos del ingreso y gasto público o los bienes de dominio fiscal.

3.3. Estudios concurrentes de economía y derecho

En las ciencias sociales contemporáneas va ganando terreno la posición que se muestra a favor de la complementación de conocimientos de las distintas disciplinas científicas.

Por un lado, la economía empieza a mirar al derecho, como queda demostrado en el moderno desarrollo del análisis económico del derecho iniciado en 1960 por el economista inglés Ronald Coase, ganador del Premio Nobel de Economía en 1991, a través de su artículo titulado «The Problem of Social Cost». Esta perspectiva de análisis económico ya cuenta con trabajos pioneros en el mundo del derecho relativo a las finanzas públicas en general y al tributo en particular. Ejemplos de ello son las obras de Carvalho, El análisis económico del derecho tributario y Teoría de la decisión tributaria. Así, desde la perspectiva de la economía, se analizan las decisiones e incentivos que animan a las conductas de los operadores tributarios: autoridades legislativas, administrativas y judiciales (Estado), empresas y personas naturales (contribuyentes).

Por otra parte, podemos decir que el derecho también presta cierta atención a la economía, porque muchas obras dedicadas al estudio del derecho de la hacienda pública y al derecho tributario contemplan en sus primeras páginas algunas reflexiones que son propias de la ciencia económica en materia de finanzas públicas. Por ejemplo, podemos citar la obra titulada Curso de finanzas, derecho financiero y tributario de Héctor Villegas. De esta manera, se logra una comprensión más completa y profunda acerca del fenómeno de las finanzas públicas.

4. Historia de las finanzas públicas

Dentro de los estudios económicos de las finanzas públicas, es importante prestar atención a la evolución de los ingresos públicos y gastos públicos con especial énfasis en el tributo, por ser el tema central de nuestro estudio.

Existen dos grandes periodos reconocibles sobre el particular. En primer lugar, se encuentra la época que abarca desde el origen de la humanidad hasta el siglo XIV, que corresponde al desarrollo de las edades Antigua y Media. Después tenemos el periodo que comprende desde el siglo XV en adelante, que tiene que ver con las edades Moderna y Contemporánea, toda vez que en el siglo XV se comenzó a forjar el actual sistema económico capitalista (principal abastecedor de las finanzas públicas), mientras que en el siglo XVII se inició la estructuración del actual Estado moderno (actor de las finanzas públicas).

4.1. Primera época

Con relación a las necesidades sociales la historia de Europa señala que hasta el siglo XIV existió una organización económica que se caracterizó por el autoconsumo. Cada sociedad implementó sus propios medios que posibilitaron la satisfacción de las necesidades sociales, tales como la actividad comunal en los casos de faenas de caza de grandes animales, cultivo de alimentos, etcétera. Además, cuando un pueblo sometía a otro por la guerra, los vencidos tenían que entregar alimentos a los vencedores o debían favorecer con su trabajo para la realización de obras públicas.

Con el tiempo, las sociedades antiguas más evolucionadas inventaron la moneda, que desde luego empezó a ser utilizada en el intercambio de productos. Acto seguido, en Grecia y Roma aparecieron las primeras muestras del tributo tal como lo entendemos hoy, cuando en épocas de paz los comerciantes o ciertos privados entregaban una suma de dinero a las autoridades para financiar determinadas actividades públicas.

4.2. Segunda época

Wallerstein señala que el capitalismo, embrión de la actual economía de mercado, se inició a mediados del siglo XV. Las unidades empresariales industriales y comerciales comenzaron a ampliar su oferta de bienes y servicios, pasando a constituir objetos de intercambio entre los miembros de distintas poblaciones —cercanas y lejanas— recurriendo a la utilización del dinero. De esta manera comenzó el proceso de acumulación de la riqueza económica y monetaria en el sector privado.

Además, Rubio Correa advierte que a partir del siglo XVII la autoridad comienza a definir su nueva organización adoptando la forma de un Estado (tal como lo entendemos hoy) que se encuentra compuesto por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. De modo paralelo se inició el crecimiento de los respectivos equipos administrativos de apoyo. En este contexto, el gasto fiscal requería de liquidez o disponibilidad de dinero para realizar los pagos de sueldos de sus empleados, pagos de precios para la adquisición de locales, mobiliario, útiles de escritorio, etcétera.

En esta medida, la necesidad de provisión de dinero se vuelve fundamental para la marcha del Estado moderno y comienza a tener dos fuentes básicas: la autoprovisión, que consiste en la emisión de dinero por parte del propio Estado y la provisión proveniente de terceros. En cuanto al punto específico de la provisión por cuenta de terceros, resulta de la máxima importancia destacar aquellos ingresos del Estado que son de tipo coercitivo. Aquí nos estamos refiriendo de manera puntual al ingreso tributario, en cuya virtud los particulares —al margen de su voluntad individual— tienen que entregar determinadas sumas de dinero al Estado.

En el caso específico de América Latina, hay que advertir que a partir del siglo XIX los nacientes Estados modernos recurrieron frecuentemente a los préstamos para financiar los gastos públicos. Esta figura se explica si consideramos que, por el lado de los países prestamistas, especialmente las grandes potencias mundiales (Inglaterra y, posteriormente, Estados Unidos), se venía produciendo una importante acumulación de dinero que era necesario aprovechar de algún modo para que rindiera nuevas ganancias. Una de las alternativas más ventajosas para emplear estas grandes masas monetarias consistió en el mecanismo del préstamo a favor de los Estados latinoamericanos. Esta clase de flujo crediticio fue poseedora de una tendencia constantemente creciente, al punto que muchas veces llegó a niveles exponenciales.

Sin embargo, a partir de la segunda mitad del siglo XX la recesión económica que empezó a azotar a América Latina, acompañada de sucesivos y crecientes déficits fiscales de los Estados de la región, limitó muy seriamente las posibilidades de pago de los intereses y la amortización de los capitales prestados. Desde luego, los países acreedores suspendieron el otorgamiento de nuevos créditos. Este último hecho generó un problema de tal magnitud que se llegó a precipitar toda una verdadera crisis internacional de las finanzas públicas, seguida de un reordenamiento de las mismas. En este escenario el ingreso tributario pasó a constituir el principal recurso del Estado. Desde luego sobrevino una importante reducción de los préstamos internacionales.

En el caso específico del Perú, a partir de la década del noventa el ingreso tributario comenzó a ser el principal ingreso fiscal. En este punto, conviene reflexionar sobre una de las ventajas más importantes del ingreso tributario. A diferencia del préstamo, el ingreso tributario no genera deudas futuras para el Estado (pago de intereses y amortización del capital).

5. Estudio económico de las finanzas públicas

A continuación, vamos a examinar la necesidad social, que en última instancia viene a ser la razón de ser del Estado. Luego, estudiaremos las finalidades y estructura del fisco y, por último, analizaremos las perspectivas acerca de los nuevos fenómenos que están siendo investigados por la ciencia de las finanzas públicas.

5.1. Demandas sociales

La experiencia histórica en Europa y América Latina demuestra que el mercado, elaborado a partir de la configuración de las demandas que provienen del sector privado, constituye la organización económica más eficiente creada por la sociedad hasta nuestros días.

Desde el siglo XV se advierte que en el incipiente mercado existe la demanda individual que es satisfecha por un bien privado. Así ocurre por ejemplo con la demanda para la protección del frío, en cuyo caso las personas están dispuestas a pagar un precio para acceder a un abrigo.

Por otra parte, existe cierta clase de demanda que más bien es requerida por la comunidad. Se trata de la demanda social, que solo puede ser cubierta por los bienes públicos. En este supuesto, las personas no están dispuestas a pagar un precio para acceder a esta clase de bienes. Sevilla Segura (2005, pp. 18-19) precisa que los bienes públicos poseen varias características que los diferencian de los bienes privados. En primer lugar, se trata de bienes cuyo uso por parte de un sujeto no impide el uso de las demás personas. En segundo lugar, no es posible excluir a ninguna persona en cuanto a las posibilidades de uso de esta clase de bienes. Ahora bien, los economistas clásicos señalaban que entre los bienes públicos se encontraban la defensa, el orden interno, la administración de justicia (Poder Judicial), el establecimiento y aplicación de marcos normativos, así como la infraestructura pública. Todas estas necesidades sociales hoy reciben la denominación de «demandas sociales de primera generación».

De otro lado, a partir de la primera mitad del siglo XX también se reconoce otra clase de demanda social: los sectores que poseen menos ingresos necesitan acceder a los servicios de salud y educación. Aquí nos encontramos ante las llamadas «demandas de segunda generación».

5.2. Estado

Las finalidades del Estado, así como su propia estructura, son determinantes para la configuración de los aspectos cualitativos y cuantitativos de las finanzas públicas.

5.2.1. Finalidades del Estado

Para la ideología liberal europea el Estado es un instrumento cuyas finalidades consisten en la satisfacción de las demandas sociales de primera y segunda generación. De hecho, desde la aparición del Estado moderno en el siglo XVII siempre se ha entendido que la finalidad primigenia del Estado tenía que consistir en el suministro de bienes públicos que fueran capaces de satisfacer las denominadas demandas de primera generación.

Posteriormente, a partir de la primera mitad del siglo XX, bajo el influjo del pensamiento del Estado de bienestar, se empezó a considerar que el Estado debía poseer un rol más activo. En este sentido se sostuvo que el Estado, además de atender a las demandas de primera generación, tenía que pasar a generar políticas sociales, principalmente en materia de salud y educación, que venían a constituir las demandas de segunda generación.

5.2.2. Estructura del Estado

En la organización del aparato estatal se han venido generando tres áreas diferenciables. Primero, fruto de las revoluciones en Inglaterra, Francia y Estados Unidos, ocurridas entre los siglos XVII y XVIII, algunos pensadores llegaron a identificar los clásicos órganos fiscales que tienen competencias especializadas en materia legislativa, ejecutiva y judicial denominados Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial respectivamente.

Después, a partir de la primera mitad del siglo XX, como consecuencia de la opción ideológica a favor del Estado intervencionista en la sociedad liderada por John Maynard Keynes, comienza el desarrollo de todos aquellos otros órganos estatales que se caracterizan por ser poseedores de autonomía respecto de los poderes clásicos, de tal modo que se produce un crecimiento del tamaño del Estado y del consiguiente flujo de las finanzas públicas.

También a partir de la primera mitad del siglo XX, se aprecia un crecimiento de las llamadas «empresas públicas» igualmente concebidas bajo la mentalidad del Estado interventor en la economía, en las que el Estado tiene capacidad de decisión o participa en cierta proporción importante de los capitales sociales. Aquí también se puede advertir la aparición de otra área en donde se incrementa el tamaño del Estado y crece la dinámica del flujo relativo a los ingresos y gastos públicos. Mientras que a veces estas empresas producen utilidades que permiten el incremento de los ingresos fiscales, en otras oportunidades generan pérdidas significativas que tienen que ser cubiertas con los fondos del propio Estado.

En los dos primeros casos (entidades de gobierno y entidades autónomas), se trata de organizaciones e instituciones que se financian con el presupuesto público y no negocian en el mercado de bienes y servicios. En cambio, en el tercer caso (empresas públicas), nos encontramos ante unidades mercantiles que, por lo menos en principio, no se financian con el presupuesto público y, habitualmente, negocian en el mercado toda su producción de bienes y servicios.

Finalmente, a contracorriente, ocurre que en las últimas décadas del siglo XX se han ido debilitando las bases ideológicas que sustentaban al Estado de bienestar, que suponía un Estado intervencionista. Entonces comenzó el surgimiento del pensamiento neoliberal defendido por Milton Friedman, Friedrich Von Hayek, James Buchanan y Robert Nozick, entre otros, en cuya virtud se debe disminuir el radio de acción del Estado. Es en este contexto que, durante el gobierno conservador inglés de Margaret Thatcher, se inauguró el proceso de privatización del sector público y, hoy en día, el tema de las «fallas del Estado» viene cobrando mayor relevancia, especialmente a partir de las investigaciones de Buchanan. Además, se empezó a postular la participación del sector privado en ciertas áreas que muchas veces estaban reservadas para el Estado, como por ejemplo los servicios sociales de asistencia, que ahora están siendo abastecidos por la creciente multiplicación de las llamadas organizaciones no gubernamentales, que son asociaciones civiles de derecho privado que normalmente reciben financiamiento de parte de la cooperación económica internacional. Asimismo, cada vez tiene más fuerza la figura de la asociación público-privada, en cuya virtud el Estado y el sector privado cofinancian determinados proyectos de inversión que benefician a la sociedad. Como se aprecia, desde esta perspectiva neoliberal se postula la necesidad de una disminución del tamaño del Estado y de la actividad financiera pública.

5.3. Perspectivas

Siempre van apareciendo nuevos fenómenos que constituyen retos para el análisis económico de las finanzas públicas. Uno de ellos es la globalización económica. Al respecto, el neoliberalismo señala que es necesario un sector público pequeño para que no se perjudique la competitividad de la economía, especialmente en los negocios internacionales. Sin embargo, aún no existen suficientes estudios que avalen esta propuesta. Otro es el tema relativo a las conductas incorrectas de las autoridades, ejecutivos y empleados que pertenecen al sector público. En este punto nos estamos refiriendo al fenómeno de la corrupción. Por último, tenemos también el debate relativo a los mecanismos para el fortalecimiento de los procesos de descentralización (desconcentración del poder político y financiero al interior del Estado).

5.3.1. América Latina

En el caso específico de América Latina, incluido el Perú por supuesto, la ciencia económica viene prestando mucha atención al problema de la eficiencia en el gasto público. Así, va ganando cada vez mayor terreno el planteamiento que señala que, más allá de si un órgano estatal cumple o no con sus funciones, que son establecidas por una ley, lo verdaderamente importante consiste en determinar si este órgano logra una efectiva mejora en la calidad de vida del habitante promedio. Dentro de este orden de ideas Guzmán Napurí (2015, pp. 440-441) señala que uno de los mecanismos para medir la calidad del gasto en los términos que acabamos de expresar consiste en el denominado «presupuesto por resultados». Al respecto, en nuestro país se vienen realizando interesantes esfuerzos de reflexión e implementación.

5.4. Análisis

A nivel nacional, el análisis oficial de las finanzas públicas se encuentra en el Marco Macroeconómico Multianual, que es elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas cada cierto tiempo. Parte de este Marco tiene que ver con las orientaciones de la política fiscal en general y la evolución de los ingresos tributarios.

También es importante destacar que el Fondo Monetario Internacional ha elaborado un Código de Transparencia Fiscal, con el objetivo de sistematizar la presentación y estudio de las finanzas públicas de cada Estado, que incluye informes fiscales, presupuestos fiscales, desempeño del Estado, pronósticos, así como el análisis y gestión del riesgo fiscal, entre otros aspectos.

6. Ingresos del Estado

A continuación, vamos a examinar los distintos ingresos del Estado y, además, repasaremos una de las clasificaciones de los ingresos fiscales.

6.1. Universo

Los ingresos del Estado son cuatro:

Ingresos patrimoniales. Aquí están aquellos ingresos que provienen de la propia esfera donde se encuentran ubicados los activos del Estado. Estos ingresos consisten en las utilidades de las empresas públicas y los recursos que obtiene el fisco por la explotación que realizan los privados de los recursos naturales de dominio del Estado, tal como sucede con las regalías mineras, por ejemplo.Transferencias externas o internas. Las transferencias externas tienen que ver con los flujos que provienen de sujetos distintos del Estado. Se trata de los casos de ayuda del exterior cuando suceden desastres naturales. Aquí también se encuentran las colaboraciones voluntarias de los privados cuando las personas naturales y empresas del propio país realizan donaciones a favor del Estado. Por otra parte, las transferencias internas se refieren a los flujos de riqueza que circulan entre los distintos niveles de gobierno de un mismo Estado. En el caso del Perú, existe una suerte de «centralismo fiscal», toda vez que el gobierno nacional concentra la mayor parte de los ingresos fiscales y los distribuye entre los gobiernos regionales y gobiernos locales.Ingresos coactivos. En este rubro se encuentran los ingresos tributarios, cuya característica más importante es que son establecidos por decisión unilateral del Estado. Los tributos tienen que ser pagados por las empresas, instituciones privadas y ciudadanos. Es importante volver a destacar que los ingresos tributarios constituyen la principal fuente de financiamiento para el Estado.Ingresos de capital. Son ingresos que obtiene el Estado cuando enajena sus activos o recurre al endeudamiento.

6.2. Clasificación

Una de las clasificaciones de los ingresos del Estado apunta a la distinción entre ingresos originarios e ingresos derivados. Los ingresos originarios, por un lado, tienen como punto de partida la riqueza económica que se encuentra dentro de la esfera patrimonial del Estado. Por ejemplo, podemos fijar la atención al caso de los recursos naturales que son objeto de cierta explotación o aprovechamiento por parte de los particulares, que terminan por generar ingresos para el Estado. Así sucede con los minerales. Como es sabido esta clase de recurso natural forma parte del dominio del Estado. A su turno, las empresas privadas, vía el sistema de concesiones administrativas, acceden al mineral para ser objeto de extracción, refinamiento y exportación. Por concepto de este acceso, las empresas privadas pagan una retribución al Estado que se conoce como «regalía minera».

Los ingresos derivados, en cambio, tienen como punto de partida la riqueza económica que es producida por el sector privado. Ahora bien, resulta que una parte de esta riqueza deriva hacia el Estado. Interesa resaltar que el tributo es el ingreso derivado por excelencia. En efecto, el sector privado obtiene ingresos y acumula riquezas. Una parte de estos beneficios pasa a la esfera patrimonial del Estado a través del pago de los impuestos, contribuciones y tasas.

7. Egresos del Estado

El Estado tiene cuatro clases de egresos:

Gastos no financieros. Esta clase de gastos se divide en gastos corrientes y gastos de capital. Los gastos corrientes comprenden los pagos de: a) remuneraciones de los trabajadores del Estado, b) precios por las adquisiciones de bienes (útiles de escritorio, etcétera), y c) retribuciones por las contrataciones de servicios (consultorías, investigaciones, etcétera). Por otra parte, los gastos de capital tienen que ver con el financiamiento de proyectos de inversión y estudios, reposición de equipos y adquisición de títulos valores. Por su impacto en la sociedad, el gasto no financiero es el más importante de todos.Gastos financieros. Se trata de aquellos egresos que tienen relación con los pagos por concepto de la deuda interna y deuda externa.Pago de las obligaciones previsionales. Aquí se encuentran los pagos por concepto de: a) pensiones de los extrabajadores del sector público, b) bonificación por escolaridad, y c) gratificaciones, que son abonadas en los meses de julio y diciembre.Reserva de contingencia. Existen ciertos gastos que, por su naturaleza y coyuntura, no pueden ser previstos en los presupuestos de apertura del año. Son gastos que sirven para financiar a las entidades que recién inician sus operaciones. Estos gastos también son empleados para incrementar las remuneraciones y pensiones.

8. Efectos de la política fiscal

En rigor, la expresión «política fiscal» se utiliza para: a) hacer referencia a las decisiones que toma el Estado con relación a las finanzas públicas, y b) señalar a la ciencia especializada que, dentro del campo general de la economía, se dedica al estudio de las decisiones y la dinámica en materia de finanzas públicas.

Existen investigaciones que demuestran que las decisiones en política fiscal, además de producir impactos en el flujo de los ingresos y gastos del propio Estado, también generan importantes efectos en la economía. Estos efectos pueden ser positivos, tal como ocurre en los casos de implementación de una política contracíclica donde en las épocas de reducción del crecimiento de la economía el Estado procede con el incremento del gasto y la inversión pública para mantener la tasa de empleo. También sucede que ante el crecimiento sostenido de la economía el Estado procede con la disminución del gasto y la inversión pública para que exista una mayor eficiencia en la asignación de recursos; es decir que se procura un mejor aprovechamiento del dinero por parte del sector privado.

Por otra parte, muchas veces sucede que los efectos de la política fiscal en la economía más bien son negativos. Así sucede, por ejemplo, cuando el Estado relaja su disciplina fiscal, de tal modo que se precipita una crisis financiera y económica. Sobre el particular es pertinente recordar que en la primera década del siglo XXI en ciertos países europeos como España y Grecia hubo un manejo inadecuado de las finanzas públicas que terminó por provocar despidos masivos de los trabajadores del sector público. De esta manera se agudizó la caída de la demanda y la reducción de la oferta, de tal manera que las empresas pasaron a producir y vender menos, quedando configurado un cuadro de aguda recesión económica.

9. Preguntas

1. ¿Cuáles son las tres posiciones acerca del análisis científico en materia económica y jurídica, relativas a las finanzas públicas?

2. ¿En qué consisten las demandas sociales de primera generación y segunda generación?

3. ¿En qué consisten los cuatro ingresos del Estado?

4. ¿En qué consisten los dos efectos de la política fiscal?

Capítulo 2. Derecho financiero público

1. Introducción

El derecho de la hacienda pública constituye el marco jurídico de referencia general más próximo que sirve para entender al derecho tributario.

2. Denominación

La corriente mayoritaria prefiere la expresión «derecho financiero» para referirse a las normas que regulan a las finanzas públicas. Sin embargo, en países como Colombia, se recurre a la expresión «derecho financiero» para aludir a las normas que tienen que ver con los intermediarios financieros, que generalmente pertenecen al sector privado, tales como los bancos y las compañías financieras. Por esta razón, Mauricio Plazas Vega (2000, pp. 254-256) es partidario de la expresión «derecho de la hacienda pública» para hacer referencia a las normas oficiales que regulan las finanzas públicas. Dentro de esta línea de pensamiento preferimos la expresión «derecho financiero público», porque expresa todavía con mayor claridad que nos estamos refiriendo a las normas jurídicas que regulan a las finanzas públicas.

3. Epistemología

En el plano jurídico, existen tres aspectos que deben ser tomados en cuenta: el hecho, que es el fenómeno de las finanzas públicas; el derecho financiero público, que consiste en las normas que regulan el proceso de ingresos y egresos del Estado y, por último, la ciencia del derecho financiero público, en la medida en que tiene que ver con el estudio de las referidas normas (legislación, jurisprudencia, contratos, etcétera).

También es conveniente aclarar que la expresión «derecho financiero público» suele ser utilizada para referirse tanto a las normas que regulan a las finanzas públicas como a la disciplina científica que estudia estas normas.

4. Concepto

Desde un punto de vista mundial, vamos a referirnos solamente al concepto de derecho financiero público, que ha sido desarrollado en el interior de la familia del derecho romano-germánico.