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- Herausgeber: ARANZADI / CIVITAS
- Kategorie: Fachliteratur
- Serie: Estudios
- Sprache: Spanisch
- Veröffentlichungsjahr: 2023
El libro contiene un análisis jurídico-regulatorio de las actuales imbricaciones entre el principio de circularidad y la gestión sostenible del agua. A partir de los condicionantes derivados de los objetivos de neutralidad climática, y de los principios inherentes a los nuevos modelos de economía circular, se revelan las posibilidades de fomento de la denominada «economía circular azul» como óptica de aprovechamiento eficiente, ahorro y racionalización en el uso y consumo de los recursos hídricos. Frente a los graves -y exponenciales- problemas de escasez, irregularidad y desequilibrio territorial en el acceso universal al agua, las técnicas de reutilización, reaprovechamiento, valorización energética u obtención de recursos alternativos se presentan en la actualidad como esenciales. Se afronta, así, el estudio del régimen jurídico, en algunos casos meramente indiciario e insuficiente, de estos fenómenos y manifestaciones, con una especial atención a la nueva regulación -comunitaria e interna- en materia de reutilización de aguas regeneradas, y de las interrelaciones entre agua y energía, dos recursos escasos y estratégicos, manifestadas por ejemplo en la atención actual al hidrógeno renovable, la producción de biogás o la valorización de la estruvita. La obra no sólo presenta, por ello, un interés académico: afronta, desde un análisis prospectivo y regulatorio, nuevos escenarios de gestión responsable, resiliente y cíclica del agua de interés también para el ámbito privado de la gestión, el aprovechamiento y el tratamiento de los recursos hídricos.
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Desafíos regulatorios de la economía circular azul
Lorenzo Mellado Ruiz
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Almería
Desafíos regulatorios de la economía circular azul
Primera edición, 2023
Incluye soporte electrónico
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© 2023 [Editorial Aranzadi, S.A.U. / Lorenzo Mellado Ruiz]
© Portada: Editorial Aranzadi, S.A.U.
Editorial Aranzadi, S.A.U.
Camino de Galar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra)
ISBN versión impresa: 978-84-1162-464-0
ISBN versión electrónica: 978-84-1162-465-7
DL NA 2370-2023
Printed in Spain. Impreso en España
Fotocomposición: Editorial Aranzadi, S.A.U.
Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL
Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11
31013 – Pamplona
Para mi maestro, el profesor Iñigo del Guayo Castiella,
por sus 30 años de Magisterio en la Universidad de Almería
Abreviaturas
Prólogo
No cabe duda de que la economía circular está de moda. Desde su asunción prioritaria como eje estratégico europeo, su conceptualización, manifestaciones y análisis resultan comunes —y abundantes— hoy en día desde ópticas tanto transversales como sectoriales. Tanta «fama» ha conducido, sin embargo, no sólo a su reservada aceptación como auténtico principio jurídico general, y no sólo como una fórmula o modelo socioeconómico, e incluso a su propio cuestionamiento acerca de su alcance real no tanto como vector disruptor del modelo económico clásico sino como, al menos, principio informador con sustantividad propia.
Sin embargo, y pese a sus déficits de aplicación y desarrollo, y la propia ambigüedad/generalidad de su contenido, imputables igualmente a muchos otros grandes principios generales del Derecho ambiental en la actualidad, lo cierto es que, al menos, parece haber potenciado o revelado ciertos aspectos o exigencias que deberían caracterizar el modelo económico sostenible y resiliente de las próximas décadas. Lógicamente, la eficiencia, la optimización en el uso y consumo de recursos, el aprovechamiento —y reaprovechamiento— de bienes y materiales, la rentabilización de los insumos, etc., no son ninguna novedad, desde modelos económicos realmente sostenibles. Y el principio de circularidad, no sólo aplicado a la gestión responsable de los residuos, no viene sino a enfatizar la necesidad de su efectiva interiorización. Hemos centrado nuestro análisis, así, sobre dos grandes ejes: i) la superación de dicha visión centrada únicamente en la gestión responsable de los residuos para extender la aplicación del principio desde enfoques más amplios basados en la eficiencia, ahorro y optimización del consumo de recursos/bienes; y ii) la imbricación de estas potencialidades (de desarrollo) con la gestión sostenible de los recursos hídricos.
Lógicamente no es un criterio determinante, pero las sociedades también se califican —y conocen— por lo que excluyen y desechan. En el caso del agua, no es que resulte imprescindible en la actualidad, fundamentalmente a causa de la crisis climática, la asunción de tales enfoques de ahorro, eficiencia y optimización máxima de su consumo. Es que no hay alternativa. Frente a los postulados basados —exclusiva o prioritariamente— en un posible incremento de la oferta, hoy en día es crucial asumir la esencialidad, fragilidad y, sobre todo, escasez e irregularidad de los recursos hídricos, desde ópticas de racionalización de la demanda, ahorro y eficiencia en el consumo y utilización de recursos alternativos. La economía circular azul hace referencia, así, a la necesidad de reaprovechamiento, optimización y racionalización del consumo de los mismos, desde el propio enfoque circular del ciclo del agua.
No se estudia sólo, por ello, el régimen jurídico-administrativo de la reutilización de las aguas regeneradas, aunque se trata lógicamente del ámbito con mayor desarrollo y proyección, y, ahora, con una nueva regulación —europea y recientemente interna— que pretende su fortalecimiento e impulso, sino el conjunto de manifestaciones de dicha visión cíclica o elíptica de la gestión integrada de los recursos hídricos. A partir de los ineludibles condicionantes derivados de la afección del cambio climático sobre los recursos hídricos, y desde diagnósticos hoy —prácticamente— unánimes sobre los graves problemas para la Humanidad relacionados con el agua, se presentan y analizan en el libro, desde una perspectiva jurídico-regulatoria, diferentes realidades, con mayor o menor reflejo normativo, derivadas de dicha visión amplia y funcional del principio de circularidad. En algunos casos se trata de fórmulas ya conocidas, como la desalación de agua marina, pero que parecen recobrar en la actualidad, aún desde su escaso fundamento regulatorio, mayor interés. Y en otros de nuevas posibilidades de aprovechamiento óptimo del agua pero sin detracción de nuevos recursos, incidiéndose sobre todo en los factores de eficiencia, recuperación y ahorro frente a la escasez de los mismos.
Quizás el problema de la economía circular haya sido su propia y ambiciosa configuración. Se pretendía a través de la misma cambiar el entero modelo económico de producción y consumo. Y aunque los principios inspiradores no fueran una novedad, sí lo era la magnitud del objetivo. De ahí las dudas actuales sobre el ritmo de avance de su implantación, y la consecución, al menos parcial, de sus objetivos. Y ello a pesar de que la producción normativa, sobre todo europea, se haya convertido, como ha señalado el profesor Pernas García recientemente, en un auténtico «tsunami» regulatorio derivado de las políticas económicas de transición ecológica. Se trataría entonces de poner el foco en los distintos componentes o elementos derivados de esta nueva óptica de análisis, e ir desarrollando las políticas correspondientes progresivamente. Su reflejo en el ámbito de los recursos hídricos exigiría también, seguramente, una mayor atención regulatoria, desde la propia importancia del recurso desde la perspectiva de los principios de adaptación, resiliencia y sostenibilidad.
Y sin duda esta focalización —y regulación— del problema ha de tener en cuenta la actual e ineluctable interrelación entre agua y energía, quizás los dos recursos escasos y estratégicos más importantes en la actualidad. Se desarrolla así en el último capítulo el régimen de la utilización y consumo del agua en la nueva transición energética, como una manifestación más de la economía circular. Y es que efectivamente el nuevo modelo energético propugnado por las instituciones comunitarias pasa, igualmente, por la diversificación de fuentes energéticas, la priorización de las energías renovables y la eficiencia energética y la optimización de materias, recursos y sistemas para la producción de energía limpia. El agua y su visión cíclica son uno de dichos elementos. La obtención de energía «aprovechando» el agua, o su reutilización, son hoy opciones especialmente relevantes desde el punto de vista del ahorro energético, la seguridad (interna) del suministro y, sobre todo, la sostenibilidad ambiental y climática asociada al consumo.
Sin duda, la sostenibilidad y adaptabilidad del modelo socioeconómico de las sociedades desarrolladas pasa por la reconsideración ontológica de nuestra relación con los recursos y materias primas. Ya no se trata, sólo, de superar la capacidad de carga —y resistencia— de los ecosistemas, o de intentar minimizar las emisiones de gases de efecto invernadero. Se trata de amoldarnos a la situación —de escasez relativa de recursos— que nosotros mismos hemos creado y de asumir medidas de auténtica adaptación frente al inevitable cambio climático. Frente al afán desmedido urge la contención. Frente al progreso (sólo económico), urge el desarrollo sostenible. Frente a la infrautilización o despilfarro, urge la eficiencia y el consumo racional. Y frente, en fín, a la escasez e irregularidad en la disponibilidad —temporal y territorial— de recursos hídricos, urge el ahorro, la gestión responsable e integrada, la asunción efectiva de una nueva cultura del agua, como activo no sólo ecosocial sino esencial para la vida, y el reaprovechamiento y optimización máxima en sus opciones de producción, consumo y valorización.
Quizás la visión circular del agua no sea una revolución —ni tan siquiera una novedad—. Pero es posible que intentando trasladar los postulados del ciclo ecosistémico del agua a la realidad socioeconómica, y apostando —también desde el ámbito jurídico— por su auténtico «valor» —que no precio—, coadyuvemos a solventar uno de los mayores problemas a los que seguramente se enfrentará la Humanidad en las próximas décadas, la disponibilidad, suficiencia y acceso a agua dulce de calidad como auténtico derecho humano.
En Almería, a 19 de octubre de 2023
Capítulo I El nuevo paradigma estratégico de la economía circular y su proyección sobre los recursos hídricos
1. Premisas de partida
1.1. Esencialidad y circularidad del agua
El agua dulce es esencial para la vida, pero a la vez es, sin lugar a dudas, el elemento natural más irregular, escaso y vulnerable. Es la «primera materia prima de la vivacidad» (1) . Su naturaleza radicalmente vital es indudable. Por ello, cuando se espera que la población mundial llegue a los 9.000 millones de personas en el año 2030, el aseguramiento de agua potable para todos —sobre todo en el caso de las grandes ciudades— se convierte no sólo en una necesidad general, sino en una auténtica obligación pública, en correspondencia con las propias declaraciones, explícitas en algunos casos, del derecho humano al agua (2) . Y todo ello dejando en un —discutible— segundo plano, su también carácter esencial para prácticamente el conjunto de actividades sociales y económicas del ser humano (de ahí su calificación como «materia prima critica»). El agua es uno de los principales indicadores del desarrollo económico de los países y del bienestar humano en todas sus dimensiones (3) . El agua es, así, «fuente de vida y desarrollo» (4) .
En un contexto global de transición energética y lucha contra el cambio climático y de redefinición regional, al menos en el ámbito europeo, del propio modelo económico, la previsión de disponibilidad suficiente de agua —recurso escaso por excelencia—, junto con su accesibilidad, asequibilidad y equilibrio territoriales —tanto para el consumo como para el conjunto de actividades económicas— se convierten en factores clave de estos procesos y, aún más, en auténticos desafíos tanto para las autoridades nacionales como para las organizaciones regionales y mundiales (5) .
Nos encontramos en un momento de clara transición climática y ambiental y también hídrica, que bien podrían entenderse enmarcadas en modelos más genéricos en construcción de transición circular o cíclica, en tanto nuevo paradigma sistémico ambiental (6) .
Como se sabe, frente al modelo de economía lineal en el uso masivo de recursos naturales y energía y la consiguiente generación de un creciente volumen de residuos y emisiones, la economía circular o de bucle cerrado (quizás la revolución industrial del siglo XXI) busca reducir el uso de recursos y energía no renovables, prolongar la vida útil de los bienes, su reparación y su reutilización de forma que se reduzcan a la mínima expresión los residuos, que en todo caso deben ser reciclados en su totalidad y contribuir a regenerar el medio natural. Una economía circular, en el contexto mayor de la denominada «economía verde», es un modelo de producción industrial y de consumo restaurador o regenerativo, por intención y por diseño (7) , cuyo foco no es ya la gestión de los residuos (producidos) sino el aprovechamiento continuado de los recursos. Se trata de mantener en valor de forma permanente los recursos una vez que entran en el sistema, «cerrando un círculo sin fin» (8) .
Aunque teóricamente la circularidad no puede ser completa ni total, porque los procesos disipativos derivan en un «bucle espiral-helicoidal» (9) , sí es verdad que los nuevos modelos de economía de ciclos más cerrados tienen que ser implantados prioritariamente en el paradigma sostenibilista, dentro de una estrategia de sostenibilidad global orientada por un enfoque sistémico. Se precisan, pues, sinergias de desmaterialización y disociación económico-ambiental, junto con otros objetivos estratégicos de protección del capital natural —singularmente, el agua—, energía-clima y empleo sostenible, sin olvidar que las soluciones definitivas pasan por controlar en el fondo las propias formas de consumo material y los estilos de vida de las sociedades que aspiran a vivir bien, pero dentro de los límites ambientales (10) .
Desde la perspectiva que atraviesa este libro, los actuales postulados de la economía circular, aún desde la ambigüedad del concepto (11) , entre otras razones por su evidente ubicación «más allá del Derecho» (12) , podrían coadyuvar válidamente a la consecución de tales retos. Es evidente que el nivel de extracción y aprovechamiento del agua, por su propia irregularidad natural, está alcanzando, en muchas zonas, los límites ecosistémicos de mantenimiento (13) . No es factible seguir manteniendo modelos de consumo basados en la oferta (confundiendo a la vez desarrollo con crecimiento), en la disponibilidad y, mucho menos, en el despilfarro o ineficiencia (14) , desde enfoques de «linealidad viciosa». Seguimos instalados en el «afán sin límite» (15) . La utilización insostenible de los recursos hídricos conecta, así, con el modelo lineal de consumo, un modelo basado en el aprovechamiento inmediato de materias primas con la consiguiente producción de residuos no recuperables ni reutilizables (16) . Se imponen, por el contrario, modelos circulares y sistémicos de recuperación, reciclado, reutilización y regeneración del agua, dentro de lo que se ha calificado ya como nueva «cultura de la circularidad» (17) .
La economía circular tiene como objetivo cerrar el ciclo y hacer que el sistema de agua sea regenerativo a través de su diseño, para que el agua permanezca con calidad, mantenga sus propiedades y pueda usarse durante muchos ciclos.
Frente a la inmediatez y «dictadura del corto plazo» del mercado, la idea de circularidad conecta con las preocupaciones relativas al futuro planetario y a los riesgos ambientales (18) .
Se trataría, pues, de transitar de forma efectiva desde los actuales modos productivistas y consumistas de agua a modelos de gestión sostenible, integrada y circular, basada en procesos (naturales y artificiales) de ciclos cerrados ecoeficientes, racionales y de aprovechamiento intensivo. La economía circular busca la maximización de los recursos disponibles, tanto materiales como energéticos, a través de la permanencia el mayor tiempo posible dentro del ciclo productivo. La reutilización, regeneración y reaprovechamiento del agua conecta con los modernos planteamientos sobre la economía de ciclos cerrados, desde la propia escasez e irregularidad del recurso, que demanda soluciones centradas en la contención de la oferta y en la maximización de los usos y utilidades del recurso. A partir de los necesarios postulados de desacoplamiento de los procesos productivos y el modelo económico global del consumo de recursos finitos (19) , de la gestión hidráulica se ha pasado a la gobernanza sostenible del agua (20) . Y de la economía —del consumo— de los recursos hídricos ha de pasarse a la economía cíclica y espiral, integradora de la visión sistémica de los mismos (21) .
La visión circular en el caso del agua no se refiere tanto al aprovechamiento de los residuos, desechos o excedentes del consumo —que es la dimensión fundamentalmente presente en la normativa aprobada hasta la fecha, fundamentalmente en materia de residuos y cambio climático (22) — cuanto a la racionalización de su uso a través de la priorización de fórmulas de ahorro, recuperación, reutilización y reaprovechamiento. El principio básico sería entonces el de conservación de los recursos, y el medio (23) , la adquisición progresiva de más «conocimiento», entendido como un tipo de «recurso» humano no sólo inagotable, como los otros dos —materias primas y energía— sino acrecentable realmente mediante su uso (24) . La idea-fuerza de este enfoque reside en mantener los productos, componentes y materiales en su nivel más alto de utilidad y valor, bajo el principio de no destruir innecesariamente los recursos (25) . El enfoque no pivota, así, sobre el mantenimiento del valor añadido de los productos durante el mayor tiempo posible —desde la aún prioritaria imbricación de las dimensiones económica y ambiental (26) —, aun modificándose su estado o composición, sino en la exigencia de interiorización de la naturaleza ecológicamente cíclica del agua —donde el cambio es constante (27) —, abogando, en la medida en que sea técnicamente posible, por su reutilización y su regeneración, para evitar un mayor consumo de nuevos recursos. La economía circular del agua pretende, así, desvincular el crecimiento económico del propio consumo infinito del recurso. Se trataría, pues, de mejorar cuantitativa y cualitativamente la eficiencia del uso del agua en los ciclos productivos, a fin de reducir su demanda (28) . Algunas definiciones de economía circular destacan, en este sentido, no solo el cierre de ciclos parea reaprovechar indefinidamente los recursos incorporados al sistema sino también la apuesta por la reducción del consumo de recursos materiales y energéticos que entran en la economía (29) . La filosofía nuclear de contención en el consumo, valorización del ciclo hídrico completo y reutilización del recurso es similar: el objetivo es «cerrar el ciclo», hacer que el sistema de agua sea regenerativo desde su diseño, mejorando, a la vez, el propio equilibrio distribuido entre el suministro y la demanda de agua. Como se ha dicho, la economía circular del agua promueve la reducción del consumo de agua, la reutilización del agua y la recuperación de recursos de las aguas residuales no solo para aumentar la resiliencia al cambio climático, sino también para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero resultantes del suministro de agua y servicios relacionados con aguas residuales (30) .
Puede decirse, pues, que en términos generales lo que la economía circular pretende no es sino incorporar medidas que permitan minimizar el impacto ambiental de las actuaciones, «alargando» el uso y valor de todos los recursos, energías y materiales implicados (31) , sobre todo los de «valor intrínseco» como es el agua (32) .
Tal y como se ha señalado, el sector del agua puede ser uno de los principales protagonistas de la transformación de los sistemas económicos lineales en modelos más circulares (33) , dado el carácter vital del recurso y su generalizada escasez, que requiere de una gestión eficiente por el carácter circular del propio ciclo del agua, y por su importante relación en determinados ámbitos con la energía y el sector residuos, desde el cual es posible la obtención de materias primas secundarias (34) .
Si es evidente la importancia de los recursos naturales, como materias primas, para la fabricación de los productos (y la posterior aparición de residuos), y la incidencia —no sólo económica— de su carácter finito, ¿cuánto más importante será la protección y la garantía de la eficiencia de su uso desde el punto de vista de su consumo no transformado y de su propia naturaleza como factores vitales? (35)
Como bien se ha señalado, la circularidad, vinculada a la noción de sostenibilidad (36) , implica, en el fondo, hacer un uso sostenible de los recursos, de tal suerte que se pueda garantizar la tasa de retorno, y no se afecte la capacidad de acogida del territorio al desarrollar actividades que tomen en consideración no sólo los efectos sobre el medio, sino que busquen minimizarlos, revertiendo los mismos al proceso que motivó su existencia. Y, de hecho, los economistas han venido a reconocer incluso, con carácter teórico, el carácter cíclico de los procesos económicos (37) .
En la economía circular del agua el uso sustituye al consumo. Los recursos se regeneran dentro del propio ciclo hidrológico o se recuperan y restauran gracias al ciclo técnico (reutilización). Se trataría, así, de los dos grandes modelos de economía circular de los recursos acuáticos, uno natural (donde a través de procesos biológicos se recupera o regenera agua) y otro artificial o técnico (donde a través de sistemas de depuración es posible la reutilización y el ahorro del consumo de agua, ya sea a través del uso de energía convencional ya a través del uso de energías renovables) (38) .
Se trataría, pues, no sólo de reequilibrar o balancear el ciclo de los productos incorporados al sistema económico, reaprovechándolos siempre que sea posible, sino de reducir, en la medida ecológicamente más óptima, su introducción en el mismo. No es sólo convertir —y seguir aprovechando— los residuos en productos, sino intentar, vía ahorro, eficiencia e inteligencia, que aquéllos se produzcan en menor medida a través, precisamente, de una limitación de la detracción de insumos naturales y materias primas en función del umbral de resistencia del propio ecosistema (así por ejemplo, las aguas regeneradas pueden volver a incorporarse al ciclo hidrológico, y no sólo utilizarse para consumo) o de su propia «integridad ecológica» (39) . En otras palabras: parece claro que no puede haber circularidad sin sostenibilidad. Es prioritario, pues, reducir el consumo de recursos naturales —sobre todo lo más escasos e irregulares— y de energía no renovable, evitando a la vez la contaminación y la emisión de gases contaminantes a la atmósfera (mitigación del cambio climático). Como claramente se ha dicho, «mantener la economía dentro de los límites ecológicos del planeta, cuando los principales países del mundo los han desbordado con creces, requiere asumir una estrategia de reducción de consumo de recursos (absolute resource decoupling) y de reducción de los impactos ambientales (absolute impacts decoupling)» (40) .
Los desafíos sistémicos en el trinomio materiales-energía-clima exigen procesos acelerados y solidarios de transición hacia la sostenibilidad global mediante una nueva economía ecológica, hipocarbónica y biodiversa que sea prioritariamente eficiente en el uso de los recursos para depender menos de los no renovables, maximizando el uso de las fuentes renovables y los servicios ecosistémicos (41) .
Podríamos entender que se trata de una manifestación más de la denominada «economía del rendimiento» (STAHEL), apoyada no tanto en la minimización o reducción de la cantidad de insumos o recursos utilizados en relación con el resultado o unidad de producto obtenido (margen de productividad), sino en la optimización y racionalización de la cantidad de recurso consumido o utilizado en función de los objetivos perseguidos, lógicamente menor («más rentable») si es posible su reutilización cíclica. Como señala este autor, se priorizaría, así, la prevención de residuos, que es parte de la optimización de bienes en la economía circular, frente a la gestión de residuos, como fase final de la economía lineal (42) . En definitiva, una «utilización inteligente» (y óptima) de recursos finitos y vitales, a través del mantenimiento de su funcionalidad como «capital natural» (43) , es decir, mediante el control de las existencias limitadas y el reequilibrio de los flujos de recursos renovables (44) .
Se conecta, así, con otra línea de estudio, también cercana a estos postulados, centrada en la «ecoeficiencia» (es decir, hacer más con menos), basada en estrategias de optimización de la productividad en relación precisamente con los insumos materiales y energéticos requeridos. Se trataría de disminuir la cantidad de recursos naturales consumidos, así como la contaminación generada por unidad producida, con reducción paralela de los costes y creación de beneficios adicionales para mejorar los índices de competitividad.
Se han identificado, en este sentido, tres grandes dimensiones del agua: como servicio, tanto para consumo como para su uso en procesos productivos de distinta naturaleza; como medio de transporte de nutrientes y minerales, y como fuente de energía, bien cinética, térmica o biotérmica. Cruzando estas tres dimensiones con los tres principios de la economía circular (la eliminación de residuos y contaminación desde el propio diseño de los procesos, el mantenimiento de productos y materiales en uso y la regeneración de sistemas naturales) las oportunidades desde la perspectiva de la circularidad del agua son evidentes: favorecimiento de la reutilización del agua entre e intra sectores, facilitación de la recuperación y simbiosis energética asociada al agua, minimización del impacto sobre el medio natural, etc. (45) .
Desde una ineluctable lógica sistémica, la economía circular del agua conecta, pues, con las propias evidencias de erradicación del despilfarro y gestión insolidaria del recurso. La disociación cíclica del aprovechamiento de las materias primas ha de incluir el uso racional del agua, como corrección a la infrautilización de activos —vitales, además— si se pretende de verdad no sólo un cambio cualitativo en el patrón de crecimiento sino, más trascendental, asegurar el acceso a agua limpia para todos.
La idea es, pues, no sólo cerrar el círculo o el bucle, aprovechando cíclicamente las potencialidades biológicas de los recursos acuáticos, sino ampliar —técnicamente— el propio ciclo de vida de los mismos, aún desde una perspectiva artificial o de configuración antropogénica.
La circularidad del agua es, de hecho, una de sus características naturales básicas (ciclo biológico). El ciclo hidrológico del agua es el proceso de circulación del agua entre los distintos elementos de la biosfera. Es necesario que la intervención humana, para asegurar la propia disponibilidad del recuso, no rompa dichos postulados (ciclo técnico). La circularidad (artificial) del agua tiene, así, dos grandes objetivos: valorizar subproductos a partir de residuos y proteger el ambiente natural y los ecosistemas del mismo sustituyendo el uso de fuentes convencionales por aguas regeneradas.
Realmente, pues, una «circularidad sostenible» sería aquella que postulara la integración de los procesos productivos (industriales y agroalimentarios) dentro de los ciclos naturales, convirtiendo los residuos o subproductos en nuevos recursos, según el propio modelo económico de la naturaleza (renovable, autorreproductivo, sin desperdicios e inagotable). Se impone «reinventar la economía de la naturaleza y afrontar un cambio en el metabolismo productivo dentro del paradigma sostenibilista, lo que implica replantear los esquemas que rigen los patrones de bienestar y equidad social» (46) .
La economía circular intenta imitar ese funcionamiento biológico en lo que se denomina ciclo técnico o productivo, donde los recursos se recuperan y restauran (47) .
El nuevo «homo circularis» persigue, así, una revolución sistémica basada en el propio replanteamiento del modelo de producción —hoy en día, se ha dicho, el planeta Tierra es más artificial que biológico—, a fin de imitar el funcionamiento de los ecosistemas naturales, e incluso el propio método científico de inspiración aristotélica (48) . Se pretende tanto la transformación de las cadenas de valor como un profundo cambio de rumbo y de la cultura compartida (e incluso una propia inversión de los denominados «poderes de instrumentación» de la sociedad (49) ), lo cual está relacionado con un desarrollo personal y humano que tiene que desvincularse todo lo posible de lo material (50) .
La óptica regenerativa conecta así, inmediatamente, con la propia dimensión sistémica del entorno. Se ha hablado incluso del «derecho a regenerar»: proteger y valorar los sistemas ecológicos de reproducción de la vida resulta una actitud básica para el cambio de cosmovisión que ha de producirse si quiere superarse el extractivismo (51) . Una nueva cosmovisión basada en la regeneración y la renovación, más que en la dominación y el saqueo (52) .
Se ha llegado a decir incluso que el agua es el paradigma de la economía circular, incluyendo el conjunto de actuaciones vinculadas a la mejora de la sostenibilidad del recurso a través de su reutilización para distintos usos, la valorización de los residuos asociados y la producción de energía en los procesos de depuración (53) .
Junto a estas consideraciones, también se ha venido destacando en los últimos años la importancia de los modelos de economía circular y reutilización máxima de los recursos hídricos desde el propio punto de vista del desarrollo económico, el ahorro y la eficiencia industriales y la posible creación de empleos asociados a las nuevas tecnologías en este sector.
Parece factible, así, que, a partir de una adecuada gestión, y en el marco de una regulación óptima, la economía circular contribuya, en una perspectiva transversal sobre el conjunto de sectores económicos, a alcanzar mayores y más asequibles suministros de agua seguros, sostenibles y de calidad para el futuro (54) . La reutilización del agua bajo la perspectiva de la economía circular —en la que España es líder europeo de producción— ha de contribuir a un mayor ahorro y optimización del recurso, a una mayor garantía de caudales, a una mayor diversificación de los destinos y usos y, en general, a consolidar la necesaria transición hacia modelos económicos más justos, equitativo y climáticamente neutros (55) .
Nos encontramos, pues, en un punto de inflexión en la respuesta —política, jurídica y económica— sobre el agua como activo ecosocial. En él confluyen diferentes polos de tensión, que vienen a configurar, desde una perspectiva sistémica, el marco actual de los debates internacionales sobre el recurso. Se habla, así, de la necesidad de una transición hídrica justa (56) , de la gobernanza abierta del agua —como técnica de regulación de los recursos y garantía de su uso racional—, de la gestión sostenible del recurso basada fundamentalmente en el control de la oferta y la tutela preventiva del recurso, de las técnicas de aprovechamiento basadas en la Naturaleza, o, en fín, del necesario papel relevante del agua ante los futuros retos energéticos y climáticos. Enfoques que quizás podrían reconducirse, en formulación más simple, a la necesidad de adoptar decisiones basadas siempre en la buena administración del recurso, desde una visión integrada, sostenible y racional.
La preservación de los ecosistemas, hídricos y terrestres asociados, como presupuesto de la disponibilidad del recurso, ha de incorporar un uso ponderado y responsable del mismo, evitando la sobreexplotación y permitiendo la restitución al medio del agua no aprovechada o consumida, en condiciones óptimas de calidad, así como la propia reutilización de la misma para determinadas actividades humanas.
La circularidad ecosistémica y económica del agua guarda, así, una estrecha relación con sus postulados nucleares de esencialidad para la vida —de la Tierra y de los seres vivos que la habitan— y para el progreso sostenible y justo de las generaciones venideras. Ciclo natural y ciclo artificial del agua se imbrican (57) , y se enderezan a garantizar una tutela racional de los ecosistemas y una economía más eficiente y sostenible (58) .
Una última precisión introductoria. Bien es verdad que siempre es más fácil, y es evidente en ámbitos institucionales, transnacionales o políticos, acuñar grandes y sonoros conceptos que conseguir cambiar de verdad el conjunto de políticas implicadas o afectadas por los mismos, junto con la propia realidad social (59) . Ha sucedido una vez más, en el ámbito de la regulación ambiental, con el concepto de economía circular (60) . Al margen de su relativa imprecisión, mayor o menor novedad integradora/informadora y evidente trasfondo economicista en su formulación, lo cierto es que, aunque sólo con su invocación formal no vaya a conseguirse evidentemente el cambio sistémico en la sociedad y en la economía que parece subyacer al concepto (si de verdad se aspira a una transformación sistémica, disruptiva y radicalmente diferente), sí que podría ayudar a profundizar en los objetivos medioambientales de otras políticas vinculadas, como es el caso de la política de aguas. En cualquier caso, es evidente, también desde una perspectiva genérica de la organización social, que «nos movemos en un sistema de circularidades» (61) . Este es el objetivo principal de este estudio: aprovechar las potencialidades —conceptuales, operativas, interpretativas, etc.— de este nuevo macroconcepto en formación para consolidar la visión ecológica y sistémica de los recursos hídricos, desde los parámetros fundamentales del ahorro, la eficiencia y el aprovechamiento continuo de los mismos, en un contexto de incremento incesante de la demanda y reducción progresiva de la oferta y de intensa y diversificada afección climática.
A pesar de todo lo indicado ya, también es verdad que parte de la doctrina ha venido a cuestionar no tanto el principio de circularidad sino su «eficacia» real en la traslación en materia de regulación jurídica de la gestión hídrica. Se ha señalado, así, que, frente al mito de la existencia real de un nuevo paradigma, radicado en el mismo concepto de economía circular, lo que se hace preciso en verdad sería el ajustamiento y perfección del sistema normativo aplicable. La reutilización supone transitar desde los enfoques de regulación de la escasez a los de eficiencia y control de la calidad del agua, permitiendo contener la demanda e incrementando los volúmenes disponibles. Pero se señala a continuación que la economía circular, por sí misma, no conlleva modificaciones estructurales y sustantivas de la reutilización del agua, que repercutan en su consideración jurídica, y ello desde las diferentes perspectivas complementarias desde las que se puede atisbar la cuestión: el planteamiento sistémico del ciclo hídrico, la tutela efectiva del recurso, el uso eficiente del agua o la solidaridad y responsabilidad de los sujetos implicados. Por ello se concluye con la «innecesariedad del recurso a la economía circular para explicar el valor de la reutilización del agua, y su falta de utilidad para comunicarle unos rasgos de los que careciera y para, en función de los mismos, poder afrontarla de manera más exitosa. Cuando menos desde esta perspectiva principal, el citado modelo económico no dota a esta actividad de una nueva estructura sustantiva y mucho menos se configura como un paradigma transformador para la misma que tenga su consecuente reflejo jurídico» (62) .
A mi juicio, si bien es verdad que no nos encontramos, por la propia ambigüedad y generalidad del concepto —y su escaso desarrollo normativo específico, más allá de la regulación de los residuos— ante un paradigma disruptivo o un patrón de renovación transversal de la economía y del conjunto de sectores relacionados, sí que supone, al menos, un reforzamiento o potenciación de los enfoques, ya conocidos y asumidos, de optimización, eficiencia, ahorro y buena gestión —cuantitativa y cualitativa— del agua. Porque, además, y así se refleja en este libro, la idea de circularidad trasciende las fórmulas de reutilización de los recursos. El agua, además, ya se considera, como sabemos, un recurso unitario integrante del ciclo hidrológico desde la Ley de Aguas de 1985, y evidentemente, muchas de las exigencias específicas del enfoque circular podrían ser apreciadas y deducidas del principio, no menos genérico y difuso, de sostenibilidad. Pero realmente no cabe apreciar, desde la perspectiva jurídica al menos, un nexo entre economía circular y reutilización del agua, que justifique, refuerce o concrete dicha actividad, por la insuficiencia o inoperatividad del principio, sino por su falta de desarrollo y concreción. A mi juicio, en fin, la idea-fuerza de circularidad encierra mucha más potencialidad que la extraída hasta ahora —como se pondrá de manifiesto por ejemplo al estudiar la nueva ley básica interna de residuos—, y podría coadyuvar, evidentemente no sólo con el concepto formal, a perfeccionar los mecanismos de aprovechamiento y reaprovechamiento más eficiente, óptimo y controlable de los recursos hídricos —escasos— en nuestro país. Puede decirse, también desde el plano más concreto normativo, que «el hecho de que su contenido vincule reutilización de agua y economía circular no aporta ningún elemento diferencial al tratamiento jurídico de esta actividad. Desde luego, ninguno que permita considerarla un paradigma al efecto. En algunos supuestos, porque de nuevo se trata de declaraciones meramente formales. Y en otros, porque claramente se deduce que aquel nexo no es preciso para explicar el valor que tiene la primera y la necesidad de fomentarla cuantitativa y cualitativamente. Ese modelo económico no la sitúa per se en un nivel diferente y más adecuado para su tratamiento jurídico, pues los aspectos que reivindica coinciden en buena medida con los que ya persiguen los principios del Derecho ambiental y la normativa de aguas. Para ambos, la preservación de la calidad del recurso y la eficiencia en su uso han sido un leit motiv permanente» (63) . Pero de nuevo no creo que se deba a las propias insuficiencias o imperfecciones del concepto y del modelo que propugna. De hecho, y aunque lógicamente quepa enlazar sus fundamentos con principios y enfoques ya conocidos, desvela una potencialidad aplicativa transversal, al menos orientativa en la posterior labor de concreción normativa, muy superior a la de tales principios clásicos. Puede que no sea una revolución, y que se trate, una vez más, de un principio más «publicitario» que efectivo, pero a mi juicio sí presenta un —potencial— ámbito sustantivo de desarrollo más ambicioso que en otros casos. Es verdad que no implica un cambio estructural o funcional en materia de reutilización del agua, ya inspirada en los principios subyacentes al modelo circular, pero sí puede suponer un patrón orientativo de la labor legislativa en aras de potenciar y perfeccionar dicho marco regulatorio. En fin, está claro que, en su desarrollo actual, no es un «canon transformador», pero sí puede ser una directriz político-jurídica orientadora de la labor de los poderes públicos a partir de ahora (64) .
1.2. Economía y bioeconomía circular
Optamos, pues, no tanto por seguir profundizando en el concepto —sobre el que existe ya una amplia respuesta académica y práctica—, a fin de dilucidar si la gestión integrada del agua y los sistemas para su reaprovechamiento forman parte del mismo, sino más bien, y precisamente, en «aprovecharlo» para fortalecer las propias características de lo que hoy se denomina la «gestión integrada de los recursos hídricos» (GIRH). La misma se refiere, genéricamente, a la mejora de la eficacia del uso del agua (dimensión económica), al fomento de la equidad del acceso al agua (dimensión social) y a la garantía de su utilización sostenible (dimensión ambiental). La gestión integrada persigue, así, la integración de los tres enfoques o dimensiones, y la toma de decisiones en función de la misma, sobre la base del binomio fundamental entre seguridad hídrica y desarrollo sostenible (65) , un concepto, como se sabe, en constante integración y desarrollo (66) .
Se enlaza fácilmente así con otra construcción conceptual también actual y relevante, pero que pone el énfasis en el carácter circular de los ciclos biológicos y naturales, la bioeconomía circular (67) .
En concreto, ésta se refiere fundamentalmente al conjunto de actividades de producción y obtención de recursos y de procesos biológicos renovables, y su transformación en productos de valor añadido, como materiales, energía o servicios (68) . La bioeconomía pretende avanzar en el uso de recursos biomásicos renovables para sustituir a los recursos basados en combustibles fósiles de manera que se logren productos más sostenibles, contribuyendo a la sostenibilidad (69) . La bioeconomía circular resultaría por tanto de la integración de la bioeconomía y la economía circular (70) , sobre el elemento clave del uso racional y sostenible de los recursos (71) . En el caso del agua, quizás no pueda hablarse tanto de la generación de la misma como recurso biológico, pero sí de la indudable valoración de su aprovechamiento natural. En cualquier caso, dentro de los instrumentos estratégicos sobre la misma también se llama la atención sobre la importancia de una adecuada gestión sostenible del agua y los sistemas para su reutilización (72) , siendo necesario profundizar en el uso eficiente y sostenible de este recurso para mantener las capacidades y potencialidades de los sistemas productivos en un nuevo contexto de producción y demanda de alimentos. Se trata, en el fondo, de un auténtico cambio de paradigma (73) , que se desarrollará más adelante, desde la concepción tradicional y lineal de los sistemas de depuración de aguas, dentro de los ciclos urbanos de regulación, a nuevas realidades de aprovechamiento y optimización del agua depurada, las denominada biofactorías, como modelos efectivamente circulares de generación de energía, reutilización del agua y valorización de los residuos resultantes de la depuración, contribuyendo, pues, no sólo a un ahorro de recursos y a su reaprovechamiento circular, sino a la propia generación de insumos materiales y energéticos con la consiguiente minimización de emisiones atmosféricas (74) .
Como se señala por ejemplo en la Estrategia Andaluza de Bioeconomía Circular, aprobada por acuerdo del Consejo de Gobierno de 18 de septiembre de 2018, la integración de la bioeconomía y la economía circular o regenerativa resulta estratégica para catalizar la transformación del modelo económico y cambiar los propios hábitos de consumo actuales. La transición hacia esta bioeconomía circular, en la que los recursos biológicos y naturales —entre ellos, destacadamente, el agua— se mantengan el mayor tiempo posible en la cadena productiva —y en el propio ciclo de consumo y uso— con el fin de lograr que no existan recursos sin aprovechamiento, aumentará el uso eficiente y sostenible de los recursos biomásicos (renovables) sustituyendo a los recursos basados en combustibles fósiles de manera que se logren productos más sostenibles y se minimicen las salidas (subproductos y/o residuos) de la cadena.
1.3. Economía circular y Gestión Integrada de los Recursos Hídricos
Desde estas consideraciones previas puede apreciarse finalmente, en estas líneas introductorias, la conexión entre la funcionalidad aplicativa de los modelos de circularidad y los modernos enfoques de gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH).
La GIRH se concibe como un sistema de desarrollo y gestión eficientes, equitativos y sostenibles de unos recursos hídricos cada vez más limitados, a fin de abordar racionalmente su demanda. Responde, pues, a enfoques de regulación y gestión de naturaleza global —aunque coordinada—, multifuncional e intersectorial, superando la óptica tradicional vinculada específica y segmentadamente a la gestión de la oferta de los recursos.
La GIRH adopta, pues, un enfoque plural, aunando la dimensión cualitativa, cuantitativa y ecológica del recurso, desde una estricta vinculación —y gestión— de su disponibilidad general a las necesidades y demandas de una población en crecimiento, y sustituyendo claramente los modelos centrados en la explotación o aprovechamiento por la conservación y uso racional del recurso, para permitir, precisamente, la satisfacción justa y equitativa de dichas demandas.
En este contexto, y ante tales retos, es evidente la importancia de la máxima optimización y aprovechamiento de los recursos hídricos, permitiendo su reutilización u obteniendo recursos o energía tras su depuración. La circularidad del agua conecta inmediatamente con las exigencias de racionalización de su uso, gestión equitativa y ordenación global de los recursos hídricos, aprovechando al máximo su potencialidad vital. La GIRH permite, así, proyectar las exigencias de la economía circular a la política (ambiental) sobre el agua, a través del aprovechamiento integral de los caudales, la regeneración y reutilización del recurso y la optimización/valorización de su potencial económica y energético (75) .
En el caso concreto de la reutilización de las aguas, se ha señalado que su regulación aislada puede ocasionar efectos indeseados, por lo que las aguas regeneradas deben incorporarse en el marco de una planificación y gestión integrada y sostenible de todos los recursos y demandas de agua, con la finalidad de atender las necesidades a partir de actuaciones con menores costes económicos, ambientales y sociales, contribuyendo dicha planificación integrada a mejorar la sostenibilidad general del agua y a reducir las presiones sobre los ecosistemas en favor de una economía circular (76) .
2. Objetivos de Desarrollo Sostenible y agua
El ODS 6 establece tres grandes objetivos (77) : la garantía de disponibilidad de agua a nivel mundial, el establecimiento de modelos de gestión sostenible del recurso y la previsión de sistemas de saneamiento para todos. Se reconoce, pues, la necesidad de garantizar, aunque no expresamente como «derecho» (78) , agua limpia y saneamiento para toda la población, con el fin de erradicar la pobreza extrema, combatir la desigualdad y la injusticia y solucionar el cambio climático (79) . Se supera la visión más restringida —y fundamentalmente de naturaleza «cuantitativa»— contenida en las grandes declaraciones internacionales previas, basada fundamentalmente en la garantía de suministro (básico) de agua y saneamiento, para incidir en la visión sistémica y esencial del ciclo integral del agua (80) .
No es sólo que el agua potable sea un indicador clave del desarrollo humano (81) ; es que sin agua no hay vida ni desarrollo posible. De ahí el progresivo reconocimiento, en los últimos años, del derecho humano al agua, aún con diferencias en cuanto a su plasmación normativa, o, al menos, del acceso a un mínimo vital (82) , como «derecho fundamental» sometido a lo que se ha llamado «riesgos paralesivos» (83) .
A partir de estos objetivos generales, se fijan una serie de metas específicas, a alcanzar en el año 2030: i) acceso universal, equitativo y accesible al agua potable; ii) acceso a servicios de saneamiento e higiene adecuados y equitativos para todos, con especial atención a las personas o grupos vulnerables; iii) mejora de la calidad del agua reduciendo la contaminación, eliminando los vertidos y minimizando la emisión de productos químicos y materiales peligrosos, reduciendo a la mitad el porcentaje de aguas residuales sin tratar y aumentando considerablemente el reciclado y la reutilización sin riesgos a nivel mundial; iv) incremento del uso eficiente de los recursos hídricos en todos los sectores, asegurando la sostenibilidad de la extracción y el abastecimiento de agua dulce para hacer frente a la escasez de agua; v) implementación de modelos de gestión integrada de los recursos hídricos a todos los niveles; vi) protección y recuperación de los ecosistemas relacionados con el agua; vii) ampliación de la cooperación internacional y el apoyo prestado a los países en desarrollo para la creación de capacidad en actividades y programas relativos al agua y el saneamiento; y viii) apoyo y fortalecimiento de la participación de las comunidades locales en la mejora de la gestión del agua y el saneamiento.
La gestión integrada y sostenible de los recursos hídricos, basada en el ahorro y la eficiencia, se completa, ahora, con las dimensiones de justicia social, acceso y reparto equitativo y garantía de la calidad de los servicios y recursos asociados al agua.
Aún más genéricamente cabría reconducir los objetivos y metas reseñados a un concepto clave mayor en el entendimiento actual de las relaciones entre la sostenibilidad ambiental y la ordenación de los recursos hídricos, el concepto de «seguridad hídrica» (84) , referido no sólo a las situaciones de emergencia hídrica a causa de fenómenos extremos (85) , donde lógicamente existe una mayor vulnerabilidad humana si no se dispone de recursos suficientes y de fórmulas de adaptación y resiliencia adecuadas, sino a la propia —y ordinaria— suficiencia, en cantidad y calidad adecuadas, de recursos para el desarrollo humano vital y las actividades económicas correspondientes, junto con el aseguramiento —decisivo— de recursos suficientes para garantizar la función ambiental del agua, como elemento radical de equilibrio y subsistencia de los ecosistemas (86) . Como se ha dicho, «el recurso hídrico es, por su origen, variabilidad, ciclos, multiusos productivos y perturbaciones climáticas y antrópicas un sistema de alta complejidad. De ahí la necesidad de optar por un sistema de gestión hídrica que se haga cargo de la misma, como única formar de otorgar seguridad hídrica a los principales demandantes de este indispensable y valioso recurso que sustenta la vida humana y natural» (87) .
Se trata, obviamente, de fines esenciales, aunque difíciles de alcanzar a partir de los modelos actuales de consumo y del propio incremento exponencial de las necesidades (con el aumento de población y las consiguientes demandas de desarrollo económico aparejado).
Por ello es necesario incluir las actividades de reutilización y regeneración de las aguas dentro de los sistemas de suministro y garantía, contribuyendo a la disponibilidad suficiente del recurso sin merma de los condicionantes límites ambientales. Se ha destacado en este sentido que las prácticas de economía circular, en el marco de los objetivos números 6 y 7 (referidos a agua y energía) seguramente contribuirían decisivamente en el avance de las propias políticas públicas de salud, bienestar y protección ambiental (88) .
Y a ello hay que sumar el inevitable contexto actual de emergencia climática.
Según el último Informe de la UNESCO sobre Desarrollo de los Recursos Hídricos, el cambio climático va a influir muy negativamente en la cantidad y calidad del agua disponible a nivel mundial para satisfacer toda una serie de necesidades humanas básicas (89) , lo cual irá en menoscabo del reseñado derecho fundamental de miles de millones de personas a tener acceso al agua potable y el saneamiento. Es imprescindible implementar, en este sentido, medidas eficaces de adaptación, mitigación y resistencia en los modelos de gestión del agua. Se trataría de combinar la adaptación y la mitigación del cambio climático, a través del agua, como propuesta beneficiosa para todos, mejorando la provisión de servicios de suministro de agua y saneamiento y combatiendo tanto las causas como los impactos del cambio climático, incluida la reducción del riesgo de desastres (90) .
3. Agua y economía circular en la nueva estrategia verde comunitaria
3.1. Primeras iniciativas
Aunque alguna norma anterior ya había anticipado este cambio de rumbo en cuanto al modelo de gestión de residuos en el ámbito europeo, será con el VII Programa de acción en materia de medio ambiente cuando adquiera carta de naturaleza sustantiva el reseñado modelo de economía circular (91) . A partir de ese momento se aprobarán una serie de decisiones, en su mayor parte de carácter estratégico o preparatorio (92) , tendentes a la consolidación de este enfoque y a su «juridificación» progresiva.
En cualquier caso, es evidente el protagonismo actual de la Unión Europea, al menos a nivel regulatorio, en la lucha contra los grandes problemas ambientales actuales, singularmente el cambio climático y la pérdida de biodiversidad, y también en el impulso de este nuevo modelo económico basado en la revalorización y recuperación cíclica de los productos y recursos.
El concepto aparece realmente por primera vez, de forma explícita y general, en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones«Hacia una economía circular: un programa de cero residuos para Europa», de 25 de septiembre de 2014. Desde la perspectiva específica que interesa a este estudio, se señalaba allí que la economía circular funciona «reteniendo los recursos en la economía cuando un producto ha llegado al final de su vida, de modo que puedan continuar utilizándose con provecho una y otra vez para crear más valor», imponiéndose un cambio sistémico completo, desde la reconsideración completa de las cadenas de valor, pasando por el propio diseño de los productos y materiales (93) , hasta llegar a la propia configuración de «nuevos modelos de gestión y de mercado», en donde cabe incluir lógicamente los sistemas y modelos de gestión artificial del agua, con valorización económica o no de su producción, consumo y reutilización. La economía circular se orienta, pues, a la «generación de valor», en múltiples sentidos y ámbitos, aunque evidentemente es el «valor ambiental» el que constituye la razón de ser y objetivo prioritario de este modelo (94) .
Sea o no por el carácter relativamente restrictivo de la Comunicación, lo cierto es que en diciembre de ese mismo año se retiraría la propuesta legislativa inicial, centrada fundamentalmente aún en los residuos, sustituyéndose por un nuevo y más ambicioso conjunto de medidas (finales de 2015), relativas a la ordenación de todo el ciclo económico, y no sólo a los objetivos de reducción de los desechos (el denominado «paquete revisado»).
Vería así la luz el definitivo Plan de Acción para una economía circular en Europa (95) , compuesto por 54 medidas, sobre las que la Comisión Europea estimaba necesario actuar en los siguientes 5 años para avanzar en la transición hacia la economía circular en la UE. Estas medidas afectaban, por una parte, a las diferentes etapas del ciclo de vida de los productos, y por otra, a cinco áreas consideras prioritarias, entre ellas «las materias primas críticas». El Plan de Acción tenía como objetivo básico impulsar la transición de la Unión Europea hacia una economía circular, a fin de fomentar el crecimiento económico sostenible y la creación de nuevos puestos de trabajo (96) .
Y en este contexto se señalaba expresamente: «las medidas de eficiencia hídrica, la reutilización de las aguas residuales tratadas en condiciones seguras y rentables es un medio valioso pero infrautilizado de aumentar el suministro de agua y reducir la presión sobre unos recursos hídricos ya sobreexplotados en la UE», abogándose expresamente por una nueva regulación, más completa y avanzada, en materia de reutilización de aguas residuales tratadas, sobre la base de la exigencia de unos requisitos mínimos uniformes de tratamiento y calidad.
En este período se aprueba, así, la siguiente previsión comunitaria específica sobre la materia, la Comunicación «Cerrar el círculo: un plan de acción de la UE para la economía circular», en donde se contemplan una serie de objetivos, y medidas para su consecución, orientados a lograr una efectiva transición sistémica hacia una economía circular. En materia de aguas se pretende fundamentalmente impulsar el mercado de materias primas secundarias, derivadas de los procesos de depuración, y consolidar los mecanismos y sistemas de reutilización del recurso.
Hay que tener en cuenta, por otro lado, que la propia reutilización del agua constituye uno de los objetivos basilares de la política comunitaria sobre aguas de las últimas décadas. Difícilmente, por su carácter expansivo y su naturaleza propiamente «ambiental», cabe calificar a este grupo normativo como sectorial, pero sus exigencias deben tenerse en cuenta en cualquier caso a la hora de analizar el contexto regulatorio comunitario en esta materia. Así, la Directiva Marco del Agua (en adelante, DMA) (97) incorporaría expresamente como uno de sus objetivos la reutilización del agua, articulado además dentro de las medidas complementarias a las medidas básicas orientadas a la consecución de los objetivos medioambientales correspondientes (art. 11). Y por su parte, el reciente Reglamento (UE) 2020/741, de 25 de mayo, relativo a los requisitos mínimos para la reutilización del agua, persigue garantizar que las aguas regeneradas sean seguras para el riego agrícola, y de esta forma asegurar un alto nivel de protección del medio ambiente y de la salud humana y la sanidad animal, promoviendo —expresamente se señala— la economía circular, apoyando la adaptación al cambio climático, y contribuyendo a los objetivos de la Directiva 2000/60/CE al hacer frente a la escasez de agua y a la consiguiente presión sobre los recursos hídricos de manera coordinada en toda la Unión, contribuyendo así además al funcionamiento eficaz del mercado interior (art. 1.2).
3.2. El paquete legislativo de economía circular de 2018 y el Plan de Acción de 2020
En este año comienza a aprobarse un nuevo conjunto de iniciativas enmarcadas en el Plan de Acción de 2015, destacando la nueva Estrategia europea para el plástico en una economía circular (98) , y culminando con el actual Plan de Acción sobre la Economía Circular de 2020 (99) , que a su vez constituye uno de los ejes directrices de actuación dentro del Pacto Verde Europeo (100) .
Según el propio Plan de Acción, el modelo de economía circular supone, de hecho, una «transición sistémica, profunda y transformadora». Dentro del nuevo modelo de crecimiento postulado, el cambio real a una economía colaborativa y regenerativa supone, pues, una necesaria transición hacia modelos de producción, intercambio y consumo, desde la reconfiguración estratégica e innovativa de todas las fases de la cadena de valor. Los productos finales han de usar menos materiales y consumir menos recursos (101) . Su diseño debe estar enfocado, por diseño, a su durabilidad y reparabilidad. Su uso, en la medida de lo posible, susceptible de reaprovechamiento o utilización sucesiva, a través de la denominada economía colaborativa. Y su final, en fin, comienzo de una nueva vida a través de su reutilización, reciclaje o creación de nuevos y distintos materiales o recursos (102) .
Este Plan incluye iniciativas a lo largo de todo el ciclo de vida de los productos, partiendo desde su diseño, y pretende promover la generalización de los procesos de economía circular, logrando con ello fomentar el consumo sostenible y que los recursos utilizados se mantengan en la economía de la UE durante el mayor tiempo posible. Se basa en una serie de ejes estratégicos de actuación: fomento de la sostenibilidad y perdurabilidad de los productos; empoderamiento de los consumidores; control de los productos con mayor consumo de recursos con elevación de las tasas de circularidad; y garantía de la reducción efectiva de la producción de residuos.
En materia de conservación, recuperación y regeneración de aguas, y al margen de la posible reutilización de materias primas secundarias, el Plan de Acción establece como objetivo general prioritario la mejora de la eficiencia en el uso del agua en un 10% a nivel comunitario.
3.3. Agua y economía circular en el Pacto Verde Europeo: nuevas perspectivas
Sin lugar a dudas, el Pacto Verde Europeo, adoptado a finales de 2019, constituye la apuesta ambiental más ambiciosa de las autoridades comunitarias de las últimas décadas, en el marco superior de la denominada «Nueva Agenda Estratégica 2019-2024». Una de sus líneas basilares de acción es construir una Europa climáticamente neutra, ecológica, justa y social, acometiendo una profunda transformación de la economía y la sociedad europeas para alcanzar la neutralidad climática.
El European Green Deal es la respuesta europea a los desafíos (inminentes y graves) del clima y el medio ambiente, la pérdida de especies naturales y la destrucción de los bosques y los océanos, ya que promueve una transformación en profundidad de la UE para las próximas décadas, a fin de instaurar una sociedad equitativa y próspera, con una economía moderna y resiliente, eficiente en el uso de los recursos y competitiva, sin emisiones netas de gases de efecto invernadero en 2050.
Se aspira a disociar definitivamente el crecimiento económico del uso de los recursos, protegiendo, manteniendo y mejorando el capital natural de la Unión, así como a proteger la salud y el bienestar de los ciudadanos frente a los riesgos y efectos medioambientales. Persigue, en fin, dos grandes objetivos: i) la transformación sostenible de la economía comunitaria y ii) la integración efectiva de la sostenibilidad en todas las políticas de la Unión.
Como ha recordado la propia Comisión, el Pacto Verde es la «nueva estrategia de crecimiento» de la Unión, que sitúa la sostenibilidad, en todos los sentidos del término, y el bienestar de los ciudadanos en el centro de la acción comunitaria, articulando para su consecución cuatro grandes dimensiones complementarias: el medio ambiente, la productividad, la estabilidad y la equidad (103) .
Una de las líneas estratégicas es, así, la consolidación de una economía circular o regenerativa, donde, para fortalecer el crecimiento y evitar el consumo innecesario («consumismo»), el valor de los productos, los materiales y los recursos se mantenga en la economía el mayor tiempo posible, reduciendo al mínimo la generación de residuos (no recuperables) (104) .
Bien es verdad que, como se señalaba más arriba, la concreción específica de estos grandes objetivos se reduce luego a finalidades (sectoriales) más concretas (ecodiseño de los productos, garantía de reutilización y durabilidad, derecho a la reparación técnica, gestión de productos y residuos de construcción, bioeconomía circular forestal, etc.), faltando quizás el planteamiento de actuaciones realmente globales de transición ecológica y circular de la economía. No en vano, y realmente, se reconoce también que uno de los fines esenciales del nuevo marco político será estimular el desarrollo de mercados pioneros de productos climáticamente neutros y circulares, tanto dentro como fuera de la UE. Más que una contención —complicada— del crecimiento, se propone, así, un «nuevo tipo de crecimiento», no sólo más racional y sostenible, sino «rentable» y «ecoeficiente», a través de la recuperación —máxima— de los productos y la generación —mínima— de los residuos (105) .
Conectan estas consideraciones con la propia naturaleza de «principio instrumental o mediato» del principio de economía circular (106) . Sobre todo, a nivel comunitario, se plantea como objetivo y fin, pero también, y a la vez, como un medio o un instrumento para alcanzar un objetivo posterior y más ambicioso (107) . El Plan de acción para la economía circular de la UE señala claramente que la economía circular no es un fin en sí misma, no es un punto de llegada, sino un medio o un cauce para lograr una «economía sostenible, hipocarbónica, eficiente en el uso de los recursos y competitiva» (108) . Por encima seguramente de su configuración y posibilidades se encuentra, realmente, el gran objetivo transversal de la acción comunitaria en este punto, la consecución de una economía realmente sostenible y resiliente (109) .
Estas reservas sobre la aplicabilidad y materialización de los postulados de la circularidad se acrecientan desde el punto de vista concreto del aprovechamiento máximo de los recursos hídricos. Se parte, también aquí, y obviamente, de su esencialidad, así como de la multifuncionalidad del recurso. Pero el (nuevo) modelo parece seguir pensando en los productos, más que en la optimización de uso de cualquier elemento vital, entre ellos el agua. Porque realmente el ciclo del agua plantea cuatro grandes problemas: la afectación del cambio climático, la contaminación, su alteración física y la sobreexplotación. La Unión Europea sigue centrando sus acciones, también desde la perspectiva de los documentos que estamos analizando, en la ausencia de contaminación y la garantía de la calidad o buen estado de las aguas. Se trata, pues, de un enfoque parcial, y realmente limitado, sin perjuicio de que obviamente los objetivos de tutela, los instrumentos y las medidas de actuación han de entenderse completadas con la normativa sectorial (ambiental) sobre aguas y el resto de normas integrantes de este subgrupo normativo de regulación (singularmente la nueva normativa sobre reutilización del agua). Pero la incidencia de la emergencia, la inestabilidad y los fenómenos climáticos extremos sobre los recursos hídricos es hoy indudable. Y sus consecuencias sobre la alteración física, temporal y cíclica y la propia escasez y sobreexplotación de los recursos evidentes ya.
Quizás fuera necesario, en fin, potenciar estos enfoques sustantivos de circularidad desde una perspectiva específicamente centrada en los recursos naturales escasos y finitos, como el agua. Nada hay seguramente tan esencial para la vida y actividad humana. Su aprovechamiento eficiente, su ahorro y su recuperación cíclica se convierten, así, en postulados necesarios de un necesario cambio de modelo económico.
Defendemos aquí, pues, una conceptualización más amplia, ambiciosa y funcional de las estrategias (políticas y jurídicas), y no sólo de su acuñación principal, de economía o actuación —pública y privada— circular (110) . No es sólo que, técnica y biológicamente, sea imposible realmente, y en todos los procesos, llegar a la nula producción de residuos, y que la propia realidad natural desmienta el carácter cerrado y en bucle de los procesos sistémicos (como se ha dicho, la economía no es realmente circular, sino entrópica (111) ), sino que parece conveniente completar las visiones, claramente más sesgadas desde la perspectiva economicista, de la vinculación entre circularidad y aprovechamiento de residuos —es decir, admitiendo que sigan produciéndose—, y de conversión de los mismos en recursos —que seguir consumiendo—, con la perspectiva más amplia, y más alineada con la visión sostenible del concepto, de la máxima eficiencia en el uso y consumo de los recursos y materias primas, y la utilización de ciclos de reutilización —perpetua o temporal— con carácter autosostenible. Sólo así podrá conseguirse no sólo un cambio del modelo productivo sino una auténtica amortiguación de las afecciones e impactos ambientales de la acción humana. A las puertas seguramente de una crisis climática sin precedentes, no parece suficiente con cerrar el ciclo de vida de los productos: es necesario, desde la racionalización también del consumo a través de la eficiencia y la innovación (112)
