Die Verdachtsmeldung als Mittel zur Bekämpfung der Geldwäsche am Beispiel der Kreditinstitute E-Book
Jacob Wende
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- Herausgeber: Fachmedien Recht und Wirtschaft
- Kategorie: Fachliteratur
- Serie: CB - Compliance Berater Schriftenreihe
- Sprache: Deutsch
- Veröffentlichungsjahr: 2024
Das Werk beschäftigt sich mit der Verdachtsmeldung im Geldwäschegesetz am Beispiel der Kreditinstitute. Zunächst gibt es einen Überblick der Regelungsmaterie, wobei auf internationale, europäische und nationale Vorgaben der Geldwäschebekämpfung und Terrorismusfinanzierung näher eingegangen wird. Es folgt eine systematische Einordnung des Geldwäschegesetzes sowie eine Hervorhebung der Besonderheiten bei der Auslegung. Sodann werden die Bedeutung und der Ablauf einer Verdachtsmeldung in einem Kreditinstitut beschrieben und der Charakter sowie der Normzweck der Verdachtsmeldung analysiert. Der Hauptteil des Werks untersucht näher die Voraussetzungen der Tatbestandsmerkmale, der Rechtsfolge und weitere Auswirkungen der Verdachtsmeldung und weist auf praktische Probleme hin. Zuletzt werden verfassungsrechtliche Aspekte im Überblick dargestellt, wobei insbesondere auf das Bestimmtheitsproblem der Verdachtsmeldung näher eingegangen wird. In diesem Zusammenhang werden auch Lösungsmöglichkeiten aufgezeigt.
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Seitenzahl: 594
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Die Verdachtsmeldung als Mittel zur Bekämpfung der Geldwäsche am Beispiel der Kreditinstitute
von
Jacob Wende
Fachmedien Recht und Wirtschaft | dfv Mediengruppe | Frankfurt am Main
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.de abrufbar.
ISBN: 978-3-8005-1911-8
© 2024 Deutscher Fachverlag GmbH, Fachmedien Recht und Wirtschaft, Frankfurt am Main www.ruw.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.
Druck: WIRmachenDRUCK GmbH, Backnang
Die Verdachtsmeldung als Mittel zur Bekämpfung der Geldwäsche am Beispiel der Kreditinstitute
Dissertation zur Erlangung des Grades eines Doktors der Rechte des Fachbereichs Rechts- und Wirtschaftswissenschaften der Johannes Gutenberg-Universität Mainz
vorgelegt von
Dr. Jacob Philipp Emanuel Wende
Geschäftsführer in Berlin
2022
Erstberichterstatter: Univ.-Prof. Dr. Josef Ruthig
Zweitberichterstatter: Univ.-Prof. Dr. Dr. Hauke Brettel
Tag der mündlichen Prüfung 10.01.2022
Vorwort
Die vorliegende Arbeit wurde im Jahr 2020 bei der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Johannes Gutenberg-Universität Mainz als Dissertation eingereicht. Die mündliche Doktorprüfung fand im Jahr 2022 statt.
Der Schwerpunkt der Arbeit liegt damit auf der Literatur und Rechtsprechung im Bereich des Geldwäschegesetzes bis zum Jahr 2020. Damit konnten die Änderung des Straftatbestandes durch das Gesetz zur Verbesserung der strafrechtlichen Bekämpfung der Geldwäsche vom 9. März 2021 sowie die weiteren Gesetzesänderungen des Geldwäschegesetzes noch nicht beachtet werden. Die vorliegende Arbeit wurde aber nochmal bis zum Stand September 2023 an wesentlichen Stellen aktualisiert und die neue Rechtsentwicklung vermerkt.
Meinen herzlichen Dank gilt Herr Univ.-Prof. Dr. Josef Ruthig, der mich fachlich bei der vorliegenden Dissertation begleitet hat. Bei Herr Univ.-Prof. Dr. Dr. Hauke Brettel bedanke ich mich für die Erstellung des Zweitgutachtens.
Abschließend und in besonderem Maße meine aufrichtige Dankbarkeit ausdrücken möchte ich meinen Eltern, Susanne Wende und Volker Wende, die mich immer in all meinen akademischen und beruflichen Wegen unterstützt haben. Meine Mutter ist leider viel zu früh und noch vor der Abgabe der Dissertation verstorben. Sicher hätte sie sich sehr gefreut, das vorliegende Buch in den Händen zu halten. Zuletzt möchte ich mich noch ganz herzlich bei meiner Oma, Gerda Wende, sowie meiner Freundin, Louisa Lippold, bedanken, die mich ebenfalls umfangreich unterstützt haben. Allen diesen Personen ist diese Arbeit gewidmet.
Inhaltsverzeichnis
Vorwort
Abbildungsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
A. Einleitung
I. Problemstellung
II. Gang der Untersuchung
B. Einführung in die Bekämpfung der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung
I. Die Bekämpfung der Geldwäsche als Zielvorstellung des Gesetzgebers
II. Weiteres Ziel: Bekämpfung von Terrorismusfinanzierung
III. Internationale und europäische Grundlagen der Regelungen zur Bekämpfung der Geldwäsche
1. Internationale Vorgaben
a) Vereinte Nationen
b) Die Baseler Grundsatzerklärung
c) Gruppe der Sieben (G-7)
d) Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF)
(1) FATF-Empfehlungen
(2) Verbindlichkeit der FATF-Empfehlungen
(3) Weitere Veröffentlichungen der FATF
e) Financial Intelligence Unit (FIU)
f) Egmont-Gruppe
2. Europäische Regelungen
a) Erste Geldwäscherichtlinie
b) Zweite Geldwäscherichtlinie
c) Dritte EG-Geldwäscherichtlinie
d) Vierte EU-Geldwäscherichtlinie
e) Fünfte EU-Geldwäscherichtlinie
f) Das neue EU-Geldwäschepaket
IV. Geldwäscheregelungen in Deutschland
1. Strafrechtliche Regelung (§ 261 StGB)
2. Geldwäschegesetz und die Entwicklungsgeschichte der Verdachtsmeldung nach § 43 GwG
a) Ursprüngliche Fassung aus dem Jahr 1993
b) Änderungen durch das GwBekErgG aus dem Jahr 2008
c) Änderungen durch das GWPräOptG aus dem Jahr 2011
d) Änderungen durch die Umsetzung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie aus dem Jahr 2017
e) Zusammenfassung
V. Systematische Einordnung des Geldwäschegesetzes
1. Argumente für die Einordnung zum präventiven Bereich
2. Argumente für die Einordnung zum repressiven Bereich
3. Ansichten zwischen einer präventiven und repressiven Einordnung
4. Stellungnahme
VI. Besonderheiten bei der Auslegung des Geldwäschegesetzes
1. Europäische Vorgaben bei der Auslegung des Geldwäschegesetzes
2. Problemstellung bei der Auslegung von Normen im Geldwäschegesetz
3. Anwendung der gespaltenen Auslegung
a) Grundlagen der gespaltenen Auslegung
b) Gesetzgeberische Regelungsabsicht
c) Rechtsprechung der obersten Bundesgerichte
d) Problem der Einheit der Rechtsordnung
e) Zusammenfassung
VII. Zwischenergebnis
C. Die Pflicht zur Meldung von Verdachtsfällen bei Kreditinstituten
I. Allgemeine Bedeutung der Verdachtsmeldung
II. Das Kreditinstitut als Verpflichteter der Verdachtsmeldung
1. Die allgemeine Bedeutung der Kreditinstitute für die Geldwäschebekämpfung
2. Das Kreditinstitut als Verpflichteter im Geldwäschegesetz
a) Unterschiede der Begrifflichkeit zum Kreditwesengesetz
b) Weiter Anwendungsbereich im Geldwäschegesetz
3. Zuständige Behörden im Zusammenhang mit der Verdachtsmeldung
a) BaFin als Aufsichtsbehörde
b) FIU als Empfangsbehörde der Verdachtsmeldung
4. Der praktische Ablauf einer Verdachtsmeldung innerhalb eines Kreditinstitutes
a) Ebene 1 – Typische Verdachtsmomente in Kreditinstituten
(1) Situation 1 – Erster Kundenkontakt
(2) Situation 2 – Verhalten während der Kundenbeziehung
(3) Situation 3 – Auffällige Einzeltransaktionen
(4) Situation 4 – Auffälliges Gesamtbild von Transaktionen
b) Ebene 2 – Auswertung der Verdachtsmomente
(1) Verdachtsmomente untersuchen
(2) Abgabe der Verdachtsmeldung an die zuständige Behörde
5. Organisationspflichten und der risikobasierte Ansatz
a) Kundeninformationen als notwendige Voraussetzung
b) Das Organisationsproblem in einem Kreditinstitut
c) Das Risiko von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung im Zusammenhang mit bankspezifischen Risiken
d) Die Risikoanalyse als Kernelement des institutsspezifischen Risikomanagements
e) Der risikobasierte Ansatz als wesentliches Prinzip für das Risikomanagement
f) Ausgestaltung der internen Sicherungsmaßnahmen auf Grundlage der Risikoanalyse
g) Auswirkungen des Risikomanagements auf die Verdachtsmeldung
6. Der Geldwäschebeauftragte
a) Allgemeines
b) Aufgaben
c) Abgrenzung zu anderen Aufgabenbereichen
d) Sachkunde und Zuverlässigkeit des Geldwäschebeauftragten
e) Stellung und Befugnisse im Institut
7. Zusammenfassung
III. Charakter der Verdachtsmeldung und vergleichbare Meldepflichten
1. Mögliche Alternativen zur bestehenden Meldepflicht
(a) Modell 1: Ein Melderecht
(b) Modell 2: Systematische Meldepflichten
(c) Modell 3: Eine Meldepflicht bei Verdacht
2. Die Pflicht zur Verdachtsmeldung als Indienstnahme Privater
3. Interessenkonflikte aufgrund der Meldepflicht
a) Rechtliche Konflikte mit dem Bankgeheimnis
b) Wirtschaftliche Konflikte
c) Faktische Konflikte
4. Vergleichbare bestehende Meldepflichten
a) Meldepflichten im Bereich der Verbrechensbekämpfung
b) Weitere Meldepflichten außerhalb der Verbrechensbekämpfung
c) Gemeinsamkeiten und Unterschiede
IV. Normzweck der Verdachtsmeldung nach § 43 GwG
1. Präventiver Zweck der Verdachtsmeldung
2. Repressiver Zweck der Verdachtsmeldung
3. Vertrauen und Stabilität der Finanzwirtschaft
4. Zusammenfassung
V. Zwischenergebnis
D. Die Voraussetzungen der Meldepflicht nach § 43 Abs. 1 GwG
I. Hindeuten auf Tatsachen
1. Tatsachen
2. Hindeuten und die Schwelle der Verdachtsmeldung
a) Hindeuten
b) Frühere Ansichten über die Meldeschwelle im Geldwäscherecht
c) Deutschlandprüfung durch die FATF 2009/2010
d) Klarstellung durch das GWPräOptG
e) Folgen durch die Änderungen des GWPräOptG
f) Verdachtsschwelle als ein strafrechtliches Stadium der Vorermittlung?
g) Verdachtsschwelle als eigener gewerblicher Begriff
h) Zusammenfassung
3. Beurteilungsspielraum des Geldwäschebeauftragten
a) Notwendigkeit eines Beurteilungsspielraumes
b) Grenzen und kritische Auseinandersetzung mit dem Beurteilungsspielraum
4. Zusammenfassung
II. Der Verdacht auf Geldwäsche
1. Vermögensgegenstand im Zusammenhang mit einer Geschäftsbeziehung, einem Maklergeschäft oder einer Transaktion
a) Vermögensgegenstand
b) Geschäftsbeziehung
(1) Gewerbliche oder berufliche Beziehung für Kreditinstitute
(2) Grenzen für Geschäftsbeziehung bei Kreditinstituten
(3) Auf eine gewisse Dauer angelegt
c) Maklergeschäft
d) Transaktion
e) Zusammenfassung
2. Bezugspunkt: Verdacht auf eine Vortat der Geldwäsche
a) Vortaten der Geldwäsche als strafbare Handlung
(1) Grammatikalische und systematische Auslegung
(2) Historische Auslegung
(3) Teleologische Auslegung
b) Kritische Auseinandersetzung mit dem Bezugspunkt
(1) Uneinheitlicher Sprachgebrauch des Begriffes Geldwäsche
(2) Fehlen des spezifischen Charakters von § 261 StGB
(3) Extensiver Anwendungsbereich
(4) Extensiver Anwendungsspielraum als Folge
c) Konkretisierung der gesetzlichen Anforderungen der Verdachtsmeldung
d) Normkonkretisierende Vorgaben
(1) Konkretisierungen nach § 43 Abs. 5 und Abs. 6 GwG
(2) BaFin Rundschreiben 1/2014 (GW)
(a) Bekannte Anhaltspunkte für einen Verdachtsfall
(b) Gesteigerte Aufmerksamkeit
(3) BaFin Auslegungs- und Anwendungshinweise zum Geldwäschegesetz
(4) FATF-Rundschreiben der BaFin
(a) Aktuelle Erklärung über Risikostaaten (Abschnitt I)
(b) Fortlaufende Prüfung durch die FATF (Abschnitt II)
(c) Aktuelle FATF-Rundschreiben der BaFin
(5) Zusammenfassung der vorhandenen Konkretisierungen
e) Exkurs: Veröffentlichungen der BaFin als normkonkretisierende Vorgaben?
(1) Vorüberlegung
(2) Keine Rechtsverordnung oder Verwaltungsakt
(3) Norminterpretierende Verwaltungsvorschrift
(a) Wirkung als norminterpretierende Verwaltungsvorschrift
(b) Bedenken gegen Einordnung als norminterpretierende Verwaltungsvorschrift
(4) Übertragung auf die Rechtsnatur der normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften
(a) Besonderheiten der normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften
(b) Anwendung auf die Veröffentlichungen im Geldwäscherecht
(5) Zwischenergebnis: Keine verbindliche Konkretisierung durch die Veröffentlichungen
f) Anhaltspunkte als Konkretisierungsvorgabe
(1) Vorsicht bei dem Umgang mit Anhaltspunkten
(2) Gesetzliche Anhaltspunkte für Risikofaktoren
(3) Anhaltspunkte aus Modellen und Erscheinungsformen der Geldwäsche
(a) Phase 1: Placement
(b) Phase 2: Layering
(c) Phase 3: Integration
(d) Zwischenergebnis
(4) Anhaltspunkte aus Typologien
(a) Nationale Typologiepapiere
(b) Europäische Typologiepapiere
(c) Internationale Typologiepapiere
(d) Der Finanzagent als Phänomen
(5) Anhaltspunkte aus der Rückmeldung einer Verdachtsmeldung
(6) Anhaltspunkte aus dem Austausch der Kreditinstitute untereinander
(7) Anhaltspunkte aus Presseveröffentlichungen
(8) Zwischenergebnis: Anhaltspunkte
g) Zusammenfassung
III. Bezugspunkt: Der Verdacht auf Terrorismusfinanzierung
1. Geschäftsvorfall
2. Besonderheiten im Zusammenhang mit Terrorismusfinanzierung
a) Auslegung des Tatbestandsmerkmals
b) Konkretisierungsbedürftigkeit
(1) Der Begriff der Terrorismusfinanzierung im allgemeinen Sprachgebrauch
(2) Fachliche Begriffsdefinition
(3) Modelle für die Terrorismusfinanzierung
(4) Typologien und Anhaltspunkte für die Terrorismusfinanzierung
3. Zusammenfassung
IV. Der Verstoß gegen die Offenlegungspflicht
V. Dokumentationspflicht von nicht erstatteten Verdachtsmeldungen
VI. Zwischenergebnis
E. Die Rechtsfolge der Meldepflicht nach § 43 Abs. 1 GwG
I. Empfänger der Verdachtsmeldung
1. Änderungen der FIU als Empfangsbehörde für Verdachtsmeldungen
2. Auswirkungen der neuen Empfangsbehörde
II. Unverzüglichkeit der Verdachtsmeldung
1. Unverzüglichkeit im Sinne des Geldwäscherechts
2. Exkurs: Meldesystem von unterschiedlichen Geschwindigkeiten?
III. Form der Verdachtsmeldung nach § 45 GwG
1. Elektronische Übermittlung
2. Amtlicher Vordruck für den Postweg
IV. Zwischenergebnis
F. Weitere Auswirkungen der Verdachtsmeldung
I. Auswirkungen bei einer ordnungsgemäßen Abgabe einer Verdachtsmeldung
1. Erfüllung der allgemeinen Sorgfaltspflichten
2. Stillhaltepflicht von Transaktionen
a) Grundlagen der Stillhaltepflicht
b) Ausnahmen von der Stillhaltepflicht
c) Zusammenfassung
3. Verbot der Informationsweitergabe
a) Grundlagen des Verbotes der Informationsweitergabe
b) Folgen des Verbotes der Informationsweitergabe
4. Abbruch der Geschäftsbeziehung
a) Pflicht zur Kündigung der Geschäftsbeziehung
b) Zivilrechtliche Grundlagen bei einer Kündigung
c) Zwischenergebnis
5. Verantwortlichkeitsfreistellung der Kreditinstitute nach § 48 GwG
a) Freistellung des Kreditinstituts
b) Entschädigungsanspruch gegenüber dem Staat?
6. Zusammenfassung
II. Auswirkungen beim Verstoß gegen die Pflicht zur Verdachtsmeldung
1. Tauglicher Täterkreis
2. Objektiver Tatbestand
3. Subjektiver Tatbestand
4. Erhebliche Sanktionen als Rechtsfolge
a) Geldbußen
b) Öffentliche Bekanntgabe des Verstoßes
5. Zusammenfassung
III. Zwischenergebnis
G. Verfassungsrechtliche Bedenken bei der Verdachtsmeldung und Lösungsmöglichkeiten
I. Verfassungsrechtliche Aspekte der Verdachtsmeldung
1. Anwendbarkeit der nationalen Grundrechte
2. Prüfung der relevanten Grundrechte
a) Unternehmerische Freiheit für die Kreditinstitute
(1) Schutzbereich
(2) Rechtfertigung
b) Schutz der personenbezogenen Daten von Bankkunden
(1) Schutzbereich
(2) Rechtfertigung
(3) Verhältnismäßigkeit der Verdachtsmeldung
(4) Auskunftspflicht- und Löschungspflicht als verfahrensrechtliche Schutzvorkehrung
(5) Auswirkung für den Bankkunden nach einer Verdachtsmeldung
c) Zwischenergebnis der verfassungsrechtlichen Prüfung
3. Besonderheiten beim Bestimmtheitsgrundsatz nach Art. 103 Abs. 2 GG
II. Das Bestimmtheitsproblem der Verdachtsmeldung
1. Bestimmtheitsproblem wurde schon früh vom Gesetzgeber erkannt
2. Änderung hin zu einer Ordnungswidrigkeit durch das GwBekErgG
3. Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot bei Ordnungswidrigkeiten
4. Maßstab der Bestimmtheit bei der Verdachtsmeldung
5. Anwendung auf die Verdachtsmeldung
III. Konkretisierungsmöglichkeiten zur Behebung des Bestimmtheitsproblems
1. Konkretisierung durch die Rechtsprechung
2. Gesetzliche Konkretisierung durch die zuständigen Behörden
IV. Bedenken gegen die Verfassungsgemäßheit der Verdachtsmeldung
V. Mögliche Lösungen zur Behebung des Bestimmtheitsproblems
1. Vorüberlegung
2. Lösungsmöglichkeit 1: Konkretisierung durch Auslegungs- und Anwendungshinweise sowie durch Rundschreiben
3. Lösungsmöglichkeit 2: Konkretisierung durch eine Rechtsverordnung oder Allgemeinverfügung
4. Lösungsmöglichkeit 3: Ein Genehmigungsverfahren der Risikoanalyse
a) Die Risikoanalyse als Konkretisierung
b) Rechtliche Voraussetzungen
c) Konkreter Gesetzesvorschlag
d) Potenzielle Vorteile
e) Mögliche Nachteile
VI. Zwischenergebnis
H. Zusammenfassung und Ausblick
I. Zusammenfassung
1. Unklare Vorgaben bei der Meldepflicht
2. Steigende Verdachtsmeldezahlen durch Sanktionen und hohem Druck
3. Folgen für Kreditinstitute und der Bankkunde als Opfer
4. Verfassungsrechtliche Bedenken
5. Lösungsmöglichkeiten
II. Ausblick
1. Zunehmender Druck bei der Umsetzung des Geldwäschegesetzes
2. Risikobasierter Ansatz im Geldwäschegesetz
3. Geldwäscheprävention im Nichtfinanzsektor
Literaturverzeichnis
Lebenslauf
Abstract
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Entwicklung der Anzahl der Verdachtsmeldungen nach dem GwG (2011–2021)
48
Abbildung 2: Verdachtssituationen in einem Kreditinstitut
59
Abbildung 3: Übersicht über die zwei Ebenen der Verdachtsmeldung
61
Abbildung 4: Zusammenfassung über den Ablauf der Verdachtsmeldung
63
Abbildung 5: Vortat der Geldwäsche und andere Delikte auf die sich die Entscheidungen beziehen
179
Abbildung 6: Anteil der Meldungen zu „Financial Agents“ an der Gesamtzahl der Verdachtsmeldungen 2006–2015
184
Abbildung 7: Übersicht zum Vorgang beim Finanzagent
185
Abbildung 8: Übersicht über die Finanzierungsquellen von terroristischen Vereinigungen
198
Abbildung 9: Übersicht zum Ablauf des Genehmigungsverfahrens einer Risikoanalyse
303
Abkürzungsverzeichnis
a.E.
Am Ende
a.F.
Alte Fassung
ABl.
Amtsblatt
Abs.
Absatz
AEUV
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
AGB
Allgemeine Geschäftsbedingungen
AIF
Alternative Investmentfonds
AML
Anti-Money Laundering
AMLTF
Anti Money Laundering Task Force
AO
Abgabenordnung
APG
Asia/Pacific Group on Money Laundering
AStG
Außensteuergesetz
Aufl.
Auflage
BaFin
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
BB
Betriebs-Berater (Zeitschrift)
BCBS
Basel Committee on Banking Supervision
Bd.
Band
BeckOK
Beck’scher Online Kommentar
BegrRegE
Begründung des Regierungsentwurfes
Beschl.
Beschluss
BGB
Bürgerliches Gesetzbuch
BGBl.
Bundesgesetzblatt
BGH
Bundesgerichtshof
BGHSt
Entscheidungen des Bundegerichtshofs in Strafsachen
BGHZ
Entscheidungssammlung des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen
BIZ
Bank für Internationalen Zahlungsausgleich
BKA
Bundeskriminalamt
BKR
Zeitschrift für Bank und Kapitalmarktrecht
BMF
Bundesministerium für Finanzen
BMJ
Bundesministerium der Justiz
BR-Drs.
Bundesratsdrucksache
BT-Drs.
Bundestagsdrucksache
BtmG
Betäubungsmittelgesetz
BVerfG
Bundesverfassungsgericht
BVerfGE
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
BVerfGG
Bundesverfassungsgerichtsgesetz
BVerwG
Bundesverwaltungsgericht
bzw.
beziehungsweise
CB
Compliance-Berater
CCZ
Corporate Compliance Zeitschrift
CDD
Customer Due Diligence
CFATF
Caribbean Financial Action Task Force
d.h.
Das heißt
DÖV
Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)
Einl.
Einleitung
EMRK
Europäische Menschenrechtskonvention
etc.
et cetera
EU
Europäische Union
EuG
Gericht der Europäischen Union
EuGH
Gerichtshof der Europäischen Union
EUV
Vertrag über die Europäische Union
EuZW
Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht
EWG
Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
f./ff.
folgende Seite bzw. Seite
FATF
Financial Action Task Force on Money Laundering
FAZ
Frankfurter Allgemeine Zeitung
FIU
Financial Intelligence Unit
Fn.
Fußnote
G-7
Gruppe der Sieben
GbR
Gesellschaft des bürgerlichen Rechts
gem.
gemäß
GewO
Gewerbeordnung
GG
Grundgesetz
GVG
Gerichtsverfassungsgesetz
GwBekErgG
Geldwäschebekämpfungsergänzungsgesetz
GwG
Geldwäschegesetz
GwG-RefE
GwG in der Fassung des Referentenentwurfs des Bundesministeriums der Finanzen vom 24.11.2016
GWPräOptG
Gesetz zur Optimierung der Geldwäscheprävention
GWuR
Geldwäsche und Recht
HGB
Handelsgesetzbuch
i.d.R.
in der Regel
i.S.d.
im Sinne des
i.S.v.
im Sinne von
i.V.m.
in Verbindung
i.Z.m.
in Zusammenhang mit
inkl.
inklusive
insbes.
insbesondere
JA
Juristische Arbeitsblätter
JC
Joint Committee of the European Supervisory Authorities
JuS
Juristische Schulung
JZ
Juristenzeitung
KSzW
Kölner Schrift zum Wirtschaftsrecht
KWG
Kreditwesengesetz
KYC
Know Your Customer
LG
Landgericht
lit.
litera
m.w.N.
mit weiteren Nachweisen
MaRisk
Mindestanforderungen an das Risikomanagement
n.F.
neue Fassung
NJW
Neue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift)
Nr.
Nummer
NStZ
Neue Zeitschrift für Strafrecht
NStZ-RR
Neue Zeitschrift für Strafrecht-Rechtssprechungsreport
NVwZ
Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
NVwZ
Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
NZI
Neu Zeitschrift für Insolvenz und Sanierungsrecht
NZWISt
Neue Zeitschrift für Wirtschafts-, Steuer-, und Unternehemnsstrafrecht
OECD
Organisation for Economic Co-operation and Development
OrgKG
Gesetz zur Bekämpfung des illegalen Rauschgifthandels und andere Erscheinungsformen der organisierten Kriminalität
OwiG
Ordnungswidrigkeitengesetz
PEP
Politically Exposed Persons
RiStBV
Richtlinien für das Strafverfahren und das Bußgeldverfahren
Rn.
Randnummer
Rspr.
Rechtsprechung
S.
Seite(n), Satz
SAG
Gesetz zur Sanierung und Abwicklung von Instituten und Finanzgruppen
sog.
so genannter
SRM-VO
Verordnung (EU) Nr. 806/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Juli 2014 zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpapierfirmen
StGB
Strafgesetzbuch
StPO
Strafprozessordnung
Tz.
Textziffer
UNODC
United Nations Office on Drugs and Crime
VAG
Versicherungsaussichtsgesetz
Var.
Variante
vgl.
Vergleiche
VwGO
Verwaltungsgesetzordnung
VwVfG
Verwaltungsverfahrensgesetz
Wistra
Zeitschrift für Wirtschafts- und Steuerstrafrecht
WM
Zeitschrift für Wirtschaft- und Bankrecht
WpG
Die Wirtschaftsprüfung (Zeitschrift)
WpHG
Gesetz über den Wertpapierhandel
WpHGMaAnzV
WpHG-Mitarbeiteranzeigeverordnung
z.B.
Zum Beispiel
ZAG
Gesetz über die Beaufsichtigung von Zahlungsdiensten
ZBB
Zeitschrift für Bankrecht und Bankwirtschaft
ZGR
Zeitschrift für Unternehmens- und Gesellschaftsrecht
Ziff.
Ziffer
ZIP
Zeitschrift für Wirtschaftsrecht
ZRP
Zeitschrift für Rechtspolitik
A. Einleitung
I. Problemstellung
Geldwäsche gilt es zu verhindern – soweit kann schnell ein Konsens gefunden werden. Mit Geldwäsche wird allgemein schwerwiegende Kriminalität wie beispielsweise organisierte Machenschaften im Bereich des Drogenhandels sowie der Steuerhinterziehung verbunden. Das Thema ist in den letzten Jahren immer wieder Gegenstand medialer Präsenz gewesen. Dabei stehen insbesondere Banken im Fokus der Berichterstattung. So heißt es in den Überschriften der Zeitungen „Deutsche Bank zahlt Millionenstrafe in Geldwäsche-Affäre“1 oder „Geldwäsche-Skandal – Danske-Banker empfahlen Goldbarren, um Anonymität zu wahren“2 sowie „Gefahr der Geldwäsche: Bafin setzt bei 25 Banken auf Intensivbetreuung.“3
Die rechtlichen Grundlagen im Bereich der Geldwäschebekämpfung liegen dabei nicht nur in dem Straftatbestand der Geldwäsche nach § 261 StGB. Vielmehr hat der Gesetzgeber darüber hinaus präventive Maßnahmen in dem Geldwäschegesetz (GwG) festgelegt. Nach diesem Gesetz müssen unter anderem Banken insbesondere ein umfangreiches Risikomanagement vorhalten, ihre Kunden identifizieren und verifizieren (auch bekannt als „Know-Your-Customer“ oder „KYC“) und eine Meldung bei dem Verdacht auf Geldwäsche abgeben. Jegliche Verstöße gegen die Anforderungen des Geldwäschegesetzes können als Ordnungswidrigkeit empfindlich sanktioniert und die Verstöße öffentlich auf der Internetseite der Aufsichtsbehörden bekannt gemacht werden.
Die vorliegende Arbeit soll sich konkret mit der Verdachtsmeldung nach § 43 GwG beschäftigen. Hierbei handelt es sich um eine wesentliche Säule des Geldwäschegesetzes4 oder sogar „die zentrale Vorschrift des Geldwäschegesetzes“5. Nach dieser Vorschrift müssen der Geldwäschebeauftragte vereinfacht gesagt, alle Informationen über einen Kunden umfassend und sofort an eine zuständige Behörde mitteilen, sobald ein Verdacht auf Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung besteht. Damit stellt die Verdachtsmeldung auch eine Verbindung zwischen einem Kreditinstitut und den zuständigen Behörden wie den Strafverfolgungsbehörden her. Bei genauerer Betrachtung ergeben sich dabei eine Vielzahl von Problemen. Angefangen mit grundlegenden Fragen wie, was unter „Geldwäsche“ und „Terrorismusfinanzierung“ eigentlich zu verstehen ist, über praktische und rechtliche Fragen, wie eine Bank Geldwäscheaktivitäten erkennen kann und was sie überhaupt in der konkreten Situation leisten kann und muss. Bis hin zu Folgefragen wie sich eine Bank nach einer Verdachtsmeldung gegenüber ihrem Bankkunden verhalten muss und welche Auswirkungen das für die Beziehung zum Bankkunden hat.
Aus der Gesamtschau der Umstände werden auch verfassungsrechtliche Problempunkte ersichtlich. Unter anderem stellt sich die Frage, wie stark mit der Verdachtsmeldung in die Unternehmerische Freiheit in einem Kreditinstitut eingegriffen werden darf. Denn immerhin besteht mit der Pflicht zur Verdachtsmeldung ein Eingriff in das Bankgeheimnis und damit in eine wesentliche Grundlage von Bankgeschäften. Weiterhin müssen die Kreditinstitute umfangreiche persönliche und technische Ressourcen vorhalten, um die Anforderungen des Geldwäschegesetzes zu erfüllen. Diese Aufwendungen bekommen sie nicht ersetzt. Auch aus der Perspektive der Bankkunden stellt sich die Frage, ob die persönlichen Daten (z.B. Kontodaten sowie Kontoverhalten) einfach den staatlichen Behörden übermittelt werden dürfen. Insbesondere wird sich bei vielen unklaren tatbestandlichen Voraussetzungen der Verdachtsmeldung die Frage stellen, inwiefern der Bestimmtheitsgrundsatz bei der Verdachtsmeldung Anwendung finden kann und welche Auswirkungen daraus resultieren. Denn durch die Einbindung als Ordnungswidrigkeit könnte die Verdachtsmeldung dem Bestimmtheitsgrundsatz nach Art. 103 Abs. 2 GG unterliegen. Das Problem des Bestimmtheitsgrundsatzes stellt sich seit der Umsetzung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie im Juni 2017 noch deutlicher, da die Sanktionen bei Verstößen gegen die Verdachtsmeldung erheblich verschärft worden sind und seitdem Kreditinstitute mit Bußgeldern bis zu fünf Millionen Euro oder 10 Prozent des Gesamtumsatzes eines Geschäftsjahres belegt werden können.6 Zudem können die Verstöße öffentlich von der Aufsichtsbehörde bekannt gemacht werden und haben damit eine „Prangerwirkung“ (auch international als „Naming and Shaming“ bezeichnet)7.
Eine Untersuchung der Verdachtsmeldung drängt sich aus mehreren Gründen auf. Zunächst steht die Verdachtsmeldung als ein wesentliches Instrument der Geldwäschebekämpfung im Mittelpunkt bei dem Austausch zwischen dem Privatsektor und den zuständigen staatlichen Behörden. Die gesetzlichen Vorgaben werfen eine Vielzahl rechtlicher sowie praktischer Fragen auf. Bei genauerer Betrachtung werden schnell Unklarheiten erkennbar. Teilweise lassen sich Stimmen finden, die das Verdachtsmeldewesen auf Grund des geringen Erfolges als ein „gescheitertes Konzept“ bezeichnen.8 Insgesamt ließ sich in der Vergangenheit vergleichsweise wenig Literatur für das Rechtsgebiet des Geldwäschegesetzes finden, obwohl das Gesetz schon im Jahre 1993 in Kraft trat.9 Dabei wurden die zum Teil bestehenden Veröffentlichungen bereits von den vielen und teilweise grundlegenden Änderungen des Geldwäschegesetzes überholt.10 Allein während der Bearbeitungszeit der vorliegenden Arbeit hat sich das Geldwäschegesetz zahlreich verändert, wobei unter anderem die Umsetzung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie im Jahr 2017 zu einer kompletten Neufassung und wesentlichen Erweiterung von 17 auf 59 Paragraphen führte.11 Dabei wird die Dynamik des Gesetzgebietes von unterschiedlichen Seiten angetrieben. Von der internationalen Ebene insbesondere durch die Financial Action Task Force (FATF), dem Gesetzgeber auf der europäischen Ebene12 und der nationalen Ebene sowie aber auch von den zuständigen Aufsichtsbehörden13. Zudem lässt sich bisher vergleichsweise wenig Rechtsprechung zur Verdachtsmeldung finden.14 Ein Beschluss des OLG Frankfurt aus dem Jahr 2018 im Zusammenhang mit der Verdachtsmeldung ist dabei besonders hervorzuheben und soll auch im Rahmen der vorliegenden Arbeit angesprochen werden.15 Gleichwohl gewinnt das Thema der Geldwäschebekämpfung immer mehr an Bedeutung. In den Jahren 2020–2022 wurde Deutschland von der internationalen Prüfungsbehörde FATF auf die Einhaltung der internationalen Geldwäschebekämpfungsstandards überprüft.16 Schon beim Beginn der Prüfung wurde bezweifelt, dass Deutschland gut aufgestellt sei. Im Januar 2020 titelte das Handelsblatt die „Bundesregierung zittert vor Geldwäsche-Test durch internationale Experten.“17 Das Ergebnis der FATF spiegelte dann ein sehr durchwachsendes Bild von Deutschland bei der effektiven Umsetzung der Geldwäschebekämpfung.18
Die vorliegende Arbeit hat nicht den Anspruch die vielen Probleme rund um die Verdachtsmeldung abschließend zu untersuchen und zu beurteilen. Vielmehr soll ein allgemeiner Überblick stattfinden und dann bestimmte Problemkreise hervorgehoben werden. Dabei wird auch die Arbeit auf den Adressatenkreis der Kreditinstitute beschränkt.19 Die Kreditinstitute spielen im Rahmen des Verdachtsmeldewesens eine ganz erhebliche Rolle, wie sich schon anhand der Zahlen der Verdachtsmeldungen zeigt. Von insgesamt 77.252 stattgefundenen Meldungen aus dem Jahr 2018 kamen 65.132 Meldungen von den Kreditinstituten.20 Nach dem FIU-Jahresbericht 2021 waren es dann insgesamt 289.507 Meldungen, wovon die Kreditinstitute 180.394 Meldung abgegeben haben.21 Weiterhin soll sich insbesondere mit den Voraussetzungen der Tatbestandsmerkmale, der historischen Entwicklung sowie den Folgen der Verdachtsmeldung auseinandergesetzt und die damit verbundenen Herausforderungen für die Banken, Mitarbeiter der Banken sowie Bankkunden problematisiert werden. Sodann sollen zumindest mögliche verfassungsrechtliche Bedenken der Verdachtsmeldung im Überblick diskutiert werden. Der konkrete Ablauf und das Verfahren auf der behördlichen Seite, welches nach der Abgabe einer Verdachtsmeldung bei der FIU und der Weitergabe an die zuständigen Behörden (z.B. Strafverfolgungsbehörden) stattfindet, soll nicht vertieft untersucht werden.22 In diesem Zusammenhang kann auf bestehende kontroverse Diskussionen verwiesen werden, wobei insbesondere der risikobasierte Ansatz der FIU kritisch gesehen wird.23 Ebenso soll auf die Prüfung der möglichen strafrechtlichen Auswirkungen der beteiligten Personen (z.B. Geldwäschebeauftragten) nicht näher eingegangen werden.24
1
Frankfurter Neue Presse, „Deutsche Bank zahlt Millionenstrafe in Geldwäsche-Affäre“ vom 05.11.2018, abrufbar unter https://www.fnp.de/hessen/deutsche-bank-zahlt-millionenstrafe-geldwaesche-affaere-10478722.html (zuletzt abgerufen am 17.09.2023).
2
Cash, „Danske-Banker empfahlen Goldbarren, um Anonymität zu wahren“ vom 16.11.2019, abrufbar unter https://www.cash.ch/news/top-news/geldwaesche-skandaldanske-banker-empfahlen-goldbarren-um-anonymitaet-zu-wahren-1430578 (zuletzt abgerufen am 17.09.2023).
3
Handelsblatt, „Gefahr der Geldwäsche: Bafin setzt bei 25 Banken auf Intensivbetreuung“ vom 15.01.2020, abrufbar unter https://www.handelsblatt.com/finanzen/banken-versicherungen/finanzkriminalitaet-gefahr-der-geldwaesche-bafin-setzt-bei-25-banken-aufintensivbetreuung-/25433124.html?ticket=ST-4447651-YFHeoBL4nuYgIFQF75Vpap5 (zuletzt abgerufen am 17.09.2023).
4
Siehe BMF, Erste Nationale Risikoanalyse, S. 18; Bottke, wistra 1995, 121, 128.
5
Barreto da Rosa
in Herzog, Geldwäschegesetz, § 43 Rn. 1.
6
Vgl. § 56 Abs. 3 Satz 4 GwG.
7
Die Grundlage der Bekanntmachung von Maßnahmen und Bußgeldentscheidungen im Geldwäschegesetz liegt im § 57 GwG. Siehe näher zu der Einordnung und praktischen Bedeutung
Pelz
in BeckOK GwG, Frey/Pelz, § 57 Rn. 1ff.;
Wende
in Zentes/Glaab, GwG, § 57 GwG, Rn. 1ff.
8
Fischer, StGB, § 261 Rn. 9.
9
Das Gesetz gründet auf dem Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (Geldwäschegesetz – GwG) vom 25.10.1993 (BGBl. 1993 I, S. 1770). Zu den aktuellen Gesetzeskommentaren gehören z.B. Zentes/Glaab, GwG; Herzog, Geldwäschegesetz; Quedenfeld, Handbuch Bekämpfung der Geldwäsche und Wirtschaftskriminalität; seit dem Jahr 2019 auch Diergarten/Fraulob, GwG und Frey/Pelz, BeckOK GwG. Es lassen sich allerdings verschiedene Monografien finden, z.B. Werner, Bekämpfung der Geldwäsche in der Kreditwirtschaft; Richter, Anfangsverdacht für Geldwäsche; Oswald, Die Implementation gesetzlicher Maßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche in der Bundesrepublik Deutschland.
10
Vgl. z.B. Fülbier/Aepelbach/Langweg, GwG; Handbuch von Herzog/Mülhausen, Geldwäschebekämpfung und Gewinnabschöpfung; Plaumann-Ewerdwalbesloh/Zemke, Bankenkommentar zum Geldwäscherecht.
11
Siehe zu den Änderungen des Gesetzes in den vergangenen Jahren, z.B. Gesetz zur Umsetzung der Änderungsrichtlinie zur Vierten EU-Geldwäscherichtlinie vom 02.12.2019 (BGBl. I, S. 2602); Gesetz zur Einführung einer Karte für Unionsbürger und Angehörige des Europäischen Wirtschaftsraums mit Funktion zum elektronischen Identitätsnachweis sowie zur Änderung des Personalausweisgesetzes und weiterer Vorschriften vom 21.06.2019 (BGBl. I, S. 846, BGBl. I, S. 1626); Gesetz zur Ausübung von Optionen der EU-ProspektVO und zur Anpassung weiterer Finanzmarktgesetze vom 10.07.2018 (BGBl I, S. 1102); Zweites Finanzmarktnovellierungsgesetz vom 23.06.2017 (BGBl. I, S. 1693); Gesetz zur Umsetzung der Vierten EU-GeldwäscheRL, zur Ausführung der EU-GeldtransferVO und zur Neuorganisation der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen vom 23.06.2017 (BGBl I S. 1822); Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie über die Vergleichbarkeit von Zahlungskontoentgelten, den Wechsel von Zahlungskonten sowie den Zugang zu Zahlungskonten mit grundlegenden Funktionen, vom 11.04.2016 (BGBl. I, S. 720); Zehnte Zuständigkeitsanpassungs-VO vom 31.08.2015 (BGBl. I, S. 1474); GVVG-Änderungsgesetz, 12.06.2015 (BGBl. I, S. 926); Gesetz zur Modernisierung der Finanzaufsicht über Versicherungen vom 01.04.2015 (BGBl. I, S. 434); Gesetz zur Anpassung von Gesetzen auf dem Gebiet des Finanzmarktes vom 15.07.2014 (BGBl. I, S. 934).
12
Beispielsweise lässt sich dies bei der Umsetzung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie zeigen: Die Mitgliedstaaten sollten die Vorgaben der Vierten Geldwäscherichtlinie bis zum 26.6.2017 in nationales Recht umsetzen (67 Abs. 1 der Richtlinie (EU) 2015/849). Aufgrund eines Aktionsplanes der Europäischen Kommission wurde bestimmt, dass die Mitgliedstaaten die Umsetzung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie vorziehen sollen (Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat, Ein Aktionsplan für ein intensiveres Vorgehen gegen Terrorismusfinanzierung vom 02.02.2016, COM (2016) 50 final, S. 10). Die Europäische Kommission hat zudem am 05.07.2016 einen Vorschlag zur Änderung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie vorgeschlagen. Siehe COM (2016) 450 final, 2016/0208 (COD) sowie insgesamt zum Ablauf und Inhalt
Wende
in Zentes/Glaab, Einl. Rn. 13ff.
13
Siehe hierzu die Veröffentlichungen der BaFin (z.B. Auslegungs- und Anwendungshinweise) als zuständige Aufsichtsbehörde für die Kreditinstitute.
14
Siehe OLG Frankfurt vom 10.04.2018 – 2 Ss-OWi 1059/17; OLG Hamburg, Urt. v. 17.03.2022 – 13 U 178/21; LG Stuttgart (6. Zivilkammer), Beschluss vom 06.07.2023 – 6 O 234/22. Bemerkenswert ist die Zunahme von Entscheidungen im Bereich der Rechtsanwälte und Notare, siehe z.B. OLG Karlsruhe (1. Senat für Bußgeldsachen), Beschluss vom 22.06.2022 – 1 Rb 34 Ss 122/22; Urteil BayObLG, Beschluss vom 25.05.2023 – 202 ObOWi 264/23; VGH München Beschluss vom 11.07.2023 – 22 ZB 21.12; LG München I, Beschluss vom 8. Juni 2022 – 9 Qs 14/22.
15
Beschluss des OLG Frankfurt vom 10. April 2018 – 2 Ss-OWi 1059/17.
16
Die Prüfung wurde aufgrund der weltweiten Coronakriese zeitlich verzögert. Siehe näher hierzu: „FATF extends its assessment and follow-up deadlines in response to COVID-19“ vom 28.4.2020, abrufbar unter https://www.fatf-gafi.org/publications/fatfgeneral/documents/mer-postponement-covid-19.html (zuletzt abgerufen am 15.11.2022) sowie der Prüfungsbericht aus vom August 2022, abrufbar unter https://www.fatf-gafi.org/en/countries/detail/Germany.html (zuletzt abgerufen am 17.09.2023).
17
Handelsblatt, „Bundesregierung zittert vor Geldwäsche-Test durch internationale Experten“ vom 28.1.2020, abrufbar unter www.handelsblatt.com/politik/deutschland/financial-action-task-force-bundesregierung-zittert-vor-geldwaesche-test-durch-internationale-experten/25480572.html?ticket=ST-1859872-jZEYmIFzsuG7szUb2cgd-ap1 (zuletzt abgerufen am 07.02.2020).
18
Vgl. Wende, CB 2022, 1 sowie zum Überblick der BaFin, abrufbar unter https://www.bafin.de/SharedDocs/Veroeffentlichungen/DE/Fachartikel/2022/fa_bj_2209_FATF. html (zuletzt abgerufen am 17.09.2023).
19
Das Geldwäschegesetz nennt im § 2 GwG die Adressaten, welche als Verpflichtete bezeichnet werden. Dazu gehören große Teile des Finanzsektors und des Nichtfinanzsektors (z.B. Immobilienmakler, Rechtsanwälte, Notare, Kunsthändler). Die Bundesregierung geht von mehr als 1. Mio. betroffene Adressaten beim Geldwäschegesetz aus (siehe BT-Drs. 19/23662, S. 9f.).
20
FIU-Jahresbericht 2018, S. 14.
21
FIU-Jahresbericht 2021, S. 17.
22
Siehe auch hier gibt es nach § 44 Abs. 1 GwG eine Meldepflicht für Aufsichtsbehörden, wenn Tatsachen vorliegen, die darauf hindeuten, dass ein Vermögensgegenstand mit Geldwäsche oder mit Terrorismusfinanzierung im Zusammenhang steht. Siehe auch weiter zur Durchsuchung von Diensträumen bei der FIU wegen des Verdachts der Strafvereitelung im Amt gem. § 258a StGB., LG Osnabrück, NJW 2022, 882.
23
Siehe näher zum risikobasierten Ansatz das Gutachten von Bülte, Risikobasierte Arbeitsweise sowie Analyse- und Weiterleitungspflichten der FIU in den Grenzen des geltenden Rechts vom Januar 2022, Bülte, NVwZ 2022, 378; kritisch: Barreto da Rosa, Der Kriminalist 2022, 23ff.; El-Ghazi/Jansen, NZWiSt 2022, 465.
24
Siehe zur Strafbarkeit des Geldwäschebeauftragten und der Mitarbeiter: Flatten, Zur Strafbarkeit von Bankangestellten bei der Geldwäsche; Neuheuser, NZWiSt 2015, 241;
El-Ghazi
in Herzog, Geldwäschegesetz, StGB, § 261 Rn. 131; Bülte, NZWiSt 2017, 276, 282.
II. Gang der Untersuchung
Die Untersuchung soll mit der Einführung (Abschnitt B) beginnen, wobei zunächst grundlegend auf die Ziele der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung eingegangen werden soll. Es werden die rechtlichen Grundlagen aufgezeigt, welche ihren Ursprung in internationalen sowie europäischen Vorgaben haben. Weiterhin werden die nationalen Regelungen dargestellt mit dem Straftatbestand auf der einen Seite und dem Geldwäschegesetz auf der anderen Seite. Dabei wird vertieft auf die gesetzliche Entwicklung der Verdachtsmeldung eingegangen. Dann wird versucht, das Geldwäschegesetz systematisch einzuordnen. Zuletzt soll auf ein wesentliches Problem bei der Anwendung des Geldwäschegesetzes hingewiesen werden. Da es sich um eine Rechtsmaterie mit Bezügen zum Ordnungswidrigkeitenrecht handelt, stellt sich die Frage, wie das Gesetz ausgelegt werden muss. Daher sollen die genauen Auslegungsmethoden näher besprochen werden.
In einem nächsten Abschnitt soll ein Überblick über die Pflicht zur Meldung von Verdachtsfällen bei Kreditinstituten gegeben werden (Abschnitt C). Dabei wird zunächst auf die allgemeine Bedeutung der Verdachtsmeldung eingegangen. Weiterhin wird das Kreditinstitut als Verpflichteter und das konkrete Verfahren der Verdachtsmeldung in einem Kreditinstitut näher untersucht. Dann soll der Charakter der Verdachtsmeldung sowie vergleichbare Meldepflichten besprochen werden. Zuletzt soll der Normzweck zusammengefasst werden.
Nachdem die wesentlichen Grundlagen der Verdachtsmeldung bei einem Kreditinstitut dargestellt wurden, soll auf die konkreten Voraussetzungen der Verdachtsmeldung im Einzelnen eingegangen werden (Abschnitt D). Das Ziel besteht darin zu prüfen, wann genau die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Verdachtsmeldung vorliegen. Es wird daher der Tatbestand der Meldepflichten nach § 43 Abs. 1 GwG untersucht, welcher über drei Bezugspunkte verfügt. Demnach ist ein Verdacht wegen Geldwäsche (Nr. 1), Terrorismusfinanzierung (Nr. 2) oder wegen eines Verstoßes gegen die Offenlegungspflicht (Nr. 3) zu melden. Es sollen die Tatbestandsmerkmale genauer beleuchtet werden, wobei ein Schwerpunkt insbesondere auf die Geldwäscheverdachtsmeldung gesetzt wird.
Nach dem die Voraussetzungen der Verdachtsmeldung im Rahmen des Tatbestandes besprochen wurden, sollen die Rechtsfolgen der Verdachtsmeldung betrachtet werden (Abschnitt E). Dabei wird auf die zuständige Empfangsbehörde eingegangen sowie das Erfordernis der Unverzüglichkeit und die Form der Verdachtsmeldung.
Damit ein umfassendes Bild einer Verdachtsmeldung dargestellt werden kann, soll sich auch mit weiteren Auswirkungen der Verdachtsmeldung auseinandergesetzt werden. (Abschnitt F). Dabei soll zwischen den Folgen einer ordnungsgemäßen Verdachtsmeldung und den Folgen bei einem Verstoß gegen die Pflicht zur Verdachtsmeldung unterschieden werden. Eine ordnungsgemäße Verdachtsmeldung führt zu weiteren Folgemaßnahmen für die Kreditinstitute, wobei dies insbesondere Auswirkungen auf die Bankkunden hat, die kritisch untersucht werden sollen. Der Verstoß gegen die Pflicht zur Verdachtsmeldung kann hingegen für die Kreditinstitute empfindliche Folgen haben, die auch näher beleuchtet werden sollen.
Es sollen dann mögliche verfassungsrechtliche Bedenken im Überblick zusammengefasst werden (Abschnitt G). Bei den verfassungsrechtlichen Bedenken wird sich zunächst die Frage stellen, ob das europäische oder deutsche Verfassungsrecht relevant ist. Weiterhin sollen die relevanten verfassungsrechtlichen Rechte der Kreditinstitute und Bankkunden besprochen werden. Dabei wird auch der verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgrundsatz problematisiert. Abschließend sollen auch mögliche praktische Lösungsansätze untersucht und dargestellt werden.
In einem letzten Schritt (Abschnitt H) werden die wesentlichen Erkenntnisse zusammengefasst und ein Ausblick auf die weiteren Entwicklungen gegeben.
B. Einführung in die Bekämpfung der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung
In einem ersten Abschnitt sollen die wesentlichen Grundlagen der Geldwäschebekämpfung sowie des Geldwäschegesetzes aufgezeigt werden. Dabei werden zunächst die Ziele der Bekämpfung der Geldwäsche (dazu I.) und der Terrorismusfinanzierung (dazu II.) bestimmt. Für das rechtliche Verständnis werden dann die Vorgaben der Geldwäscheregelungen auf internationaler und europäischer Ebene dargestellt, da sie einen erheblichen Einfluss auf die nationalen Regelungen haben (dazu III.). Sodann soll konkret auf die bestehenden Geldwäscheregelungen in Deutschland mit dem Straftatbestand und dem Geldwäschegesetz insbesondere mit der gesetzlichen Entwicklungsgeschichte der Verdachtsmeldung eingegangen werden (dazu IV.). Zuletzt wird die systematische Einordnung des Geldwäschegesetzes untersucht (dazu V.) und es sollen die Besonderheiten bei der Auslegung des Geldwäschegesetzes besprochen werden (dazu VI.).
I. Die Bekämpfung der Geldwäsche als Zielvorstellung des Gesetzgebers
Nach der ursprünglichen Definition des Gesetzgebers wird Geldwäsche als das Einschleusen von Vermögensgegenständen aus der Organisierten Kriminalität in den legalen Finanz- und Wirtschaftskreislauf zum Zweck der Tarnung verstanden.25 Mit der Bekämpfung der Geldwäsche soll also der Organisierten Kriminalität entgegengewirkt werden. Die Organisierte Kriminalität wird wiederum als die von Gewinn- oder Machtstreben bestimmte planmäßige Begehung von Straftaten verstanden, die einzeln oder in ihrer Gesamtheit von erheblicher Bedeutung sind. Es wirken mehr als zwei Beteiligte auf längere oder unbestimmte Dauer arbeitsteilig unter Verwendung gewerblicher oder geschäftsähnlicher Strukturen, unter Anwendung von Gewalt oder anderen zur Einschüchterung geeigneten Mitteln oder unter Einflussnahme auf Politik, Medien, öffentliche Verwaltung, Justiz oder Wirtschaft zusammen.26 Im Rahmen von Ermittlungsverfahren wurde festgestellt, dass die Strukturen der Organisierten Kriminalität vielfach im Zusammenhang mit Geldwäschevorgängen stehen.27 Das Ziel der Geldwäschebekämpfung besteht daher darin in die Strukturen der Organisierten Kriminalität vorzudringen. Man möchte durch die Entziehung der finanziellen Mittel ihren Nerv treffen. Die Gewinne aus Verbrechen sollen verkehrsunfähig gemacht werden.28 Dabei besteht die Herausforderung, dass mit der zunehmenden Globalisierung der Finanzwirtschaft auch die Organisierte Kriminalität die Möglichkeit nutzt, ihre Systeme weltweit auf unterschiedlichstem Weg aufzubauen und zu verschleiern. Somit wird zugleich verständlich, dass eine nationale Bekämpfung nur eine unzureichende Wirkung hätte. Vielmehr ist ein internationales Vorgehen notwendig.29
Betrachtet man heutzutage das Konzept der Geldwäschebekämpfung, dann lässt sich feststellen, dass nicht mehr nur die Organisierte Kriminalität bekämpft werden soll.30 Eine Übersicht der kriminellen Handlungen, die insbesondere verfolgt werden sollen, ergibt sich aus dem Vortatenkatalog des Straftatbestandes der Geldwäsche nach § 261 Abs. 1 Satz 2 StGB a.F.31. Dieser Vortatenkatalog wurde in den letzten Jahren immer wieder erweitert.32 Wesentliche Bedeutung in der Praxis erlangten beispielsweise die Steuerstraftaten.33 Mit dem Gesetz zur Verbesserung der strafrechtlichen Bekämpfung der Geldwäsche vom 9. März 2021 wurde das Konzept der konkreten Vortaten vollständig aufgegeben. Seitdem ist jede „rechtswidrige Tat“ eine taugliche Vortat der Geldwäsche.34 In der Literatur wird darauf hingewiesen, dass der Tatbestand des § 261 StGB inzwischen den Bezug zur Bekämpfung der Organisierten Kriminalität verloren hat.35 Damit ist der Begriff kaum greifbar und es wird erkennbar, dass es eine einheitliche Begrifflichkeit strenggenommen nicht gibt.36
25
BT-Drs. 12/989, S. 26.
26
Definition von
Teichmann/Achsnich
in Herzog/Mülhausen, Geldwäschebekämpfung und Gewinnabschöpfung, § 29 Rn. 1; siehe auch BT-Drs. 12/989, S. 1, 26.
27
Siehe näher
Teichmann/Achsnich
in Herzog/Mülhausen, Geldwäschebekämpfung und Gewinnabschöpfung, § 29 Rn. 1.
28
Findeisen, wistra 1997, 121.
29
Vgl. Erwägungsgrund 4 der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie;
Teichmann/Achsnich
in Herzog/Mülhausen, Geldwäschebekämpfung und Gewinnabschöpfung, § 29 Rn. 3.
30
Vgl. zur Entwicklung
El-Ghazi
in Herzog, Geldwäschegesetz, § 261 StGB Rn. 4ff.
31
In der Fassung bis zum Gesetz zur Verbesserung der strafrechtlichen Bekämpfung der Geldwäsche vom 09.03.2021 (BGBl. I S. 327). Zu dem Vortatenkatalog gehörten beispielsweise Verbrechen, Vergehen nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Betäubungsmittelgesetzes, Vergehen nach §§ 242, 246, 253, 259, 263 bis 264, 265c, 266, 267, 269, 271, 284, 299, 326 Abs. 1, 2 und 4, § 328 Abs. 1, 2 und 4 StGB sowie § 348 StGB, die gewerbsmäßig oder von einem Mitglied einer Bande, die sich zur fortgesetzten Begehung solcher Taten verbunden hat, begangen sein müssen.
32
Siehe die Gesetzesänderungen des § 261 StGB: z.B. Achtundvierzigstes Strafrechtsänderungsgesetz vom 23.04.2014 (BGBl. I, S. 410); GVVG-Änderungsgesetzgesetz vom 12.06.2015 (BGBl. I, S. 926); Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz vom 20.10.2015 (BGBl. I, S. 1722); Gesetz zur Bekämpfung der Korruption vom 20.11.2015 (BGBl. I, S. 2025); 1. Finanzmarktnovellierungsgesetz vom 30.6.2016 (BGBl. I, S. 1514). Siehe auch vertieft zudem Thema Bülte, NZWiSt 2017, 276, 285 m.w.N.
33
Vgl. Erwägungsgrund 56 der Vierten EU-Geldwäscherichtline;
Bülte
in Rotsch, Criminal Compliance, § 29 Rn. 7; BaFin Rundschreiben 1/2014 (GW), Abs. II zum Erfordernis einer Verdachtsmeldung bei Kenntnis von einer steuerlichen Selbstanzeige durch den Vertragspartner. Die Steuerstraftaten sollen im Rahmen der Geldwäschebekämpfung einbezogen werden, weil die Strukturen oft ähnlich sind. Rechtlich gesehen wurde die Steuerhinterziehung nach § 370 Abgabenordnung in den Straftatbestand der Geldwäsche nach § 261 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 b) StGB a.F. eingebunden, da sie eine mögliche Vortat darstellt. Weiterhin können Steuerstraftaten nach § 261 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StGB a.F. relevant sein. Bei der Geldwäsche und bei der Steuerhinterziehung werden dieselben Finanzplätze oder Modelle genutzt. Ebenso werden die Geheimhaltung und Vertraulichkeit von den Nutzern an den „Offshore-Zentren“ besonders geschätzt. Siehe eingehend Schuhr, NZWiSt 2017, 265, 265ff.; Scherp, CB 2017, 275, 278.
34
Gesetz zur Verbesserung der strafrechtlichen Bekämpfung der Geldwäsche vom 09.03.2021 (BGBl. I S. 327). Dabei wird in der Literatur deutlich gemacht, dass die Änderungen über die Anforderungen der Vorgaben der Fünften EU-Geldwäscherichtlinie hinausgehen. Siehe dazu im Überblick
El-Ghazi
in Herzog, Geldwäschegesetz, § 261 StGB Rn. 6ff.
35
Vgl.
El-Ghazi
in Herzog, Geldwäschegesetz, § 261 StGB Rn. 5.
36
Siehe hierzu auch die Ausführungen von Bülte mit dem Verweis auf das unterschiedliche Verständnis der Mitgliedstaat innerhalb der Europäischen Union (Bülte, NZWiSt 2017, 276, 277f.).
II. Weiteres Ziel: Bekämpfung von Terrorismusfinanzierung
Als Folge der Anschläge am 11. September 2001 in Amerika bestand das Ziel, die Finanzierung von Terrorismus einzudämmen. Es wurden daraufhin im Geldwäschegesetz an unterschiedlichen Stellen Regelungen in Bezug auf die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung neu aufgenommen.37
Bei Terrorismus handelt es sich um einen Kampf für politische Ziele, wobei diese mit Anschlägen auf Leib, Leben und Eigentum anderer Menschen durchgesetzt werden.38 Nach Auffassungen von deutschen Verfassungsschutzexperten geht beispielsweise eine der größten Bedrohungen vom „islamistischen Terrorismus“ aus.39 Als eine Maßnahme den Gefahren von terroristischen Vereinigungen zu begegnen, soll die dahinterstehende Finanzierung aufgedeckt und gestoppt werden. Allerdings liegen bisher wenig gesicherte Kenntnisse darüber vor, wie die Finanzierung einer terroristischen Vereinigung konkret abläuft. Zumindest steht fest, dass das Phänomen sehr komplex sein kann. Die eingesetzten Mittel, die unterschiedlichen Ziele, die jeweiligen Organisationsformen und die verschiedenen lokalen und internationalen Strukturen sind mannigfaltig.40 Es ist auch bekannt, dass die eigentliche Ausführung terroristischer Anschläge geringe Finanzmittel erfordern, allerdings die Entwicklung und der Aufbau von terroristischen Strukturen erhebliche Ressourcen benötigen können.41 Die Methoden sind undurchsichtig und können sich ständig wandeln. Bislang wurden unterschiedliche Einnahmequellen ermittelt.42 Zum einen werden Einnahmen aus kriminellen Handlungen (z.B. Schleusungs- und Rauschgiftkriminalität) generiert. Damit sind die Methoden der Terrorismusfinanzierung zumindest teilweise mit denen der Organisierten Kriminalität vergleichbar.43 Experten haben festgestellt, dass terroristische Organisationen ebenso Tarn- und Scheinfirmen, inoffizielle Geld- oder Werttransfersysteme (Hawala)44, Strohpersonen, Stückelungen von Beträgen (sogenanntes „Smurfing“), Kreditkarten, neue Möglichkeiten des Geldtransfers im online Bereich und Bargeldschmuggel nutzen.45 Auch wird angenommen, dass die finanzielle Unterstützung durch „terrorismusverdächtige“ Staaten stattfindet. Beispielsweise erhält der sogenannte „Islamische Staat“ Zugriff auf unterschiedliche Ressourcen, wie Banken und Personen in Territorien, welche er besetzt.46
Zudem können sich terroristische Vereinigungen über Spendengelder finanzieren, die über Vereine und Stiftungen gesammelt werden.47 Damit werden Gelder ebenso aus legalen Geschäften gewonnen. Hierin besteht ein wesentlicher Unterschied zu den Strukturen der Geldwäsche, wo eine rechtswidrige Vortat vorausgesetzt wird.48
37
Das Geldwäschegesetz definiert Terrorismusfinanzierung im § 1 Abs. 2 GwG. Die Anforderungen des Geldwäschegesetz haben als Bezugspunkt regelmäßig neben Geldwäsche auch die Terrorismusfinanzierung (z.B. die Verdachtsmeldung nach § 43 Abs. 1 Nr. 2 GwG). Siehe grundsätzlich zu der Verbindung zwischen Terrorismus und Organisierten Kriminalität
Anders
in Gropp/Sinn, Organisierte Kriminalität und kriminelle Organisationen, S. 607ff.
38
Allgayer
in Ellenberger/Bunte, Bankrechts-Handbuch, § 11 Rn. 12.
39
Allgayer
in Ellenberger/Bunte, Bankrechts-Handbuch, § 11 Rn. 12. Unter dem Begriff Islamismus versteht man eine Form des politischen Extremismus unter der Berufung auf den Islam. Das Ziel besteht darin, die freiheitlich demokratische Grundordnung abzuschaffen. Der Verfassungsschutzbericht des Bundesministeriums des Innern gibt dabei Aufschluss, welche Strukturen die einzelnen Vereinigungen (z.B. „al-Qaida“, „Islamsicher Staat (IS)“, „HAMAS“) aufweisen. Siehe näher Verfassungsschutzbericht 2015 vom Bundesministerium des Inneren, S. 150; 185ff.; BMF, Erste Nationale Risikoanalyse, S. 53.
40
Herzog/Achtelik
in Herzog, Geldwäschegesetz, Einl. Rn. 129ff.
41
Busch/Teichmann, S. 14.
42
Herzog/Achtelik
in Herzog, Geldwäschegesetz, Einl. Rn. 129ff.; FIU-Jahresbericht 2002, S. 23.
43
Siehe einen allgemeinen Überblick über die Verknüpfung von Organisierten Kriminalität und Terrorismus
Anders
in Gropp/Sinn, Organisierte Kriminalität und kriminelle Organisationen, S. 607ff.
44
Die Rolle des Hawala-Bankings für die finanziellen Transaktionen des Terrorismus ist jedoch offenbar lange überbewertet worden; FATF The Role of Hawala-Banking, Oktober 2013; siehe auch weiter
Herzog/Achtelik
in Herzog, Geldwäschegesetz, Einl. Rn. 129ff.
45
FATF Bericht über Geldwäsche-Typologien 2002–2003, S. 9f.; FATF Money Laundering through Money Remittance and Currancy Exchange Providors, Juni 2010.
46
FATF Financing of the Terrorist Organisation Islamic State in Iraq and the Levant (ISIL), Februar 2015.
47
FATF Emerging Terrorist Financing Risk 2015, S. 14ff.; ausführlich dazu FATF Risk of Terrorist Abuse in Non-Profit Organisations, Juni 2014.
48
Die Vortraten sind Verbrechen und Vergehen und ergaben sich aus dem Katalog des § 261 Abs. 1 Satz 2 StGB a.F. Mit dem Gesetz zur Verbesserung der strafrechtlichen Bekämpfung der Geldwäsche vom 09.03.2021 (BGBl. I S. 327) wurde das Konzept der konkreten Vortaten vollständig aufgegeben. Seitdem ist jede rechtswidrige Tat eine taugliche Vortat der Geldwäsche.
III. Internationale und europäische Grundlagen der Regelungen zur Bekämpfung der Geldwäsche
Der Ursprung und die Entwicklung des deutschen Geldwäschegesetzes gehen fast ausnahmslos auf internationale und europäische Vorgaben zurück. Daher sind diese für das Verständnis der Geldwäscheregelungen besonders wichtig und sollen im Folgenden im Überblick dargestellt werden.
1. Internationale Vorgaben
a)Vereinte Nationen
In den 1970er und 1980er Jahren entwickelte sich eine zunehmende internationale Verflechtung der Wirtschaft. Diese wirtschaftliche Globalisierung zeigte sich auf der einen Seite in der Liberalisierung der Finanzmärkte und auf der anderen Seite in den neuen technischen Möglichkeiten der Datenübertragung. Somit war es innerhalb kürzester Zeit möglich, finanzielle Mittel von einem Ort an einen anderen, gegebenenfalls auch an einen sehr weit entfernten Ort, zu überweisen. Eine Folge war, dass Geld an „Offshore“-Finanzplätze übertragen werden konnte, also an Orte, welche für ein hohes Maß an Vertraulichkeit und Geheimhaltung sowie ein geringes Maß an Finanzmarktüberwachung bekannt sind (z.B. Bahamas, Cayman Islands). Diese neue Form der finanziellen Mobilität machten sich auch Kriminelle zu nutze.49 Gleichzeitig zu der internationalen Finanzmarktverflechtung stieg der Drogenkonsum in den industrialisierten Staaten, insbesondere in den USA sowie in den Entwicklungsländern deutlich an. Da lediglich ein Verbot der Drogen nicht zur Verbesserung der Lage beigetragen hat, wurde nach neuen Lösungsansätzen gesucht. So entstand die Idee, sich der Drogenkriminalität von einer anderen Seite zu nähern. Man wollte der Spur des gewonnenen Kapitals aus den Drogenverkäufen nachgehen. Das Ziel war es, das eingenommene Geld der Drogenkriminellen zu erkennen und den Handel mit dem kontaminierten Geld zu bestrafen.50 Notwendig war dabei auf der Ebene der internationalen Gemeinschaft eine Mehrheit für diese Ideen zu finden. Ansonsten könnte illegales Geld einfach in das Nachbarland eingezahlt und zurücküberwiesen werden.51
Ein erster wesentlicher Schritt war die „Wiener Drogenkonvention“ als ein gemeinsamer Beschluss im Rahmen der Vereinten Nationen (United Nations – UN) vom 20. Dezember 1988. Gegenstand war ein Übereinkommen gegen den unerlaubten Verkehr mit Suchtstoffen und psychotropen Stoffen mit dem Ziel, die Verfügbarkeit von Betäubungsmitteln einzuschränken. Dazu wurden alle Vertragspartner verpflichtet, die Geldwäsche aus illegalem Drogenhandel als Straftatbestand einzuführen.52 Dass sich gerade auf die Einführung eines Straftatbestandes geeinigt wurde, kann auf zwei wesentliche Gründe zurückgeführt werden. Zum einen wurde die Initiative durch die Präferenz von den USA als Protagonisten beeinflusst, die bereits ein Gesetz im Bereich des Strafrechts erlassen hatten („Money Laundering Control Act of 1986“). Zum anderen war es auf der internationalen Ebene der einfachste gemeinsame Weg, da alle Staaten über ein Strafrecht verfügten.53
b)Die Baseler Grundsatzerklärung
Ebenfalls im Dezember 1988 wurde auf Initiative der „Bank für Internationalen Zahlungsausgleich“ (BIZ) die Baseler Grundsatzerklärung „zur Verhütung des Missbrauchs des Banksystems für Geldwäsche“ verabschiedet.54 Adressat dieser Grundsatzerklärung waren die Banken und andere Finanzinstitute. Sie sollten zur Bekämpfung der Geldwäsche eine Identifizierung der Kunden durchführen und eng mit den zuständigen staatlichen Vollzugsbehörden zusammenarbeiten. Dieser Grundsatzerklärung hat sich der „Basel Committee on Banking Supervision“ (BCBS) angeschlossen. Dieses Gremium beschäftigt sich schwerpunktmäßig mit bankaufsichtsrechtlichen Fragestellungen. Der BCBS wurde 1974 gegründet und ist ein Zusammenschluss der Zentralbankgouverneure der G-10-Länder. Im September 1997 hat der BCBS das Papier „Grundsätze für eine wirksame Bankenaufsicht“ veröffentlicht. Dieses Papier wurde 2006 und 2012 überarbeitet und stellt Grundsätze für eine effektive Bankenaufsicht dar.55
c)Gruppe der Sieben (G-7)
Auch von der „Gruppe der Sieben“ (G-7) gehen zum Thema Geldwäsche wesentliche Impulse aus. Die G-7 ist ein Zusammenkommen der bedeutendsten Industrienationen der Welt und wurde 1975 als ein Forum gegründet, um über Finanz- und Währungsfragen zu sprechen.56 Das Themenspektrum hat sich jedoch inzwischen deutlich erweitert. So spielen unter anderem Fragen der Gesundheits- und Bildungspolitik, der Umwelt und der Strafverfolgung sowie Terrorismus eine zunehmende Rolle. Russland trat 1998 der G-7 bei, wodurch sie zur G-8 wurde. Allerdings führte das Verhalten Russlands im Zusammenhang mit der Ukraine am 25. März 2014 wieder zu einem Ausschluss.57 Zwar handelt es sich bei der G-7 nur um ein informelles Abstimmungsforum, allerdings führen ihre Beschlüsse regelmäßig zu einer „politischen Bindungswirkung“.58
Die G-7 sahen die UN-Konvention vom Dezember 1988 („Wiener Drogenkonvention“) zur Umsetzung der Geldwäschebekämpfung nicht als ausreichend an.59 Daher einigte man sich auf dem Weltwirtschaftsgipfel im Juli 1989 in Paris, die Aktionsgruppe „Financial Action Task Force on Money Laundering“ (FATF) zu gründen.60 Die Motive der Initiatoren waren unterschiedlich. Während das Ziel der USA besonders die Bekämpfung des Drogenhandels war, wollte Frankreich aufgrund seiner zu dem Zeitpunkt bestehenden hohen Steuern die Offshore-Finanzplätze kontrollieren. England stand im Zwiespalt, auf der einen Seite außenpolitisch gegen das Organisierte Verbrechen aufzutreten, innenpolitisch aber die Selbstregulierung der Londoner City zu schützen. Deutschland wollte sich den Amerikanern anschließen.61
d)Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF)
Die „Financial Action Task Force on Money Laundering“ (FATF) stellt inzwischen den internationalen Standard zur Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung dar. Die Organisation hat daher eine wesentliche Bedeutung und die Vorgaben beeinflussen auch die deutschen Geldwäscheregeln.
Angegliedert ist die FATF bei der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung („Organisation for Economic Co-operation and Development“ – OECD), allerdings ohne organisatorisch ein Teil der OECD zu sein.62 Am Anfang gehörten zu den Mitgliedern der Gruppe lediglich die G-7-Staaten sowie weitere acht Industrieländer und die Europäische Kommission. Da der Erfolg der Initiative abhängig von der Teilnahme vieler Länder war, versuchte man frühzeitig weitere Mitglieder zu gewinnen. Schon bis 1992 stieg die Anzahl der Mitgliedstaaten und Organisationen von 16 auf 28 an. Gegenwärtig umfasst die FATF 36 Mitglieder, dazu gehören 34 Mitgliedsstaaten sowie zwei internationale Organisationen.63 Zudem gibt es acht FATF-artige regionale Institutionen, welche den Status von assoziierten Mitgliedern haben (z.B. Asia/Pacific Group on Money Laundering – APG, Caribbean Financial Action Task Force – CFATF). Insgesamt ist die FATF daher weltweit in über 180 Jurisdiktionen verbreitet.64
(1)FATF-Empfehlungen
Die wesentliche Arbeitsgrundlage der FATF sind die sogenannten „FATF-Empfehlungen“ („FATF Recommendations“), welche einen internationalen Mindeststandard an die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung vorgeben. Ursprünglich wurden 40 FATF-Empfehlungen zur Bekämpfung der Geldwäsche im Jahr 1990 verabschiedet. Im Jahr 1996 wurden diese das erste Mal aktualisiert und in den Jahren 2001 und 2003 fanden weitere Anpassungen statt. Nach dem Terroranschlag vom 11. September 2001 fügte man 9 Sonderempfehlungen zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung hinzu.65 Die 40+9 Empfehlungen wurden zuletzt im Februar 2012 insgesamt überarbeitet, wobei der Teil zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung in die 40 FATF-Empfehlungen integriert wurde.66 Dabei sehen die FATF-Empfehlungen auch konkrete Vorgaben zu der Verdachtsmeldung vor. In der 20. Empfehlung der FATF heißt es:
„Wenn ein Finanzinstitut den Verdacht oder berechtigten Grund zu der Annahme hat, dass Gelder aus einem Erlös aus einer kriminellen Tätigkeit sind oder im Zusammenhang mit Terrorismusfinanzierung stehen, sollte es gesetzlich verpflichtet sein, seinen Verdacht unverzüglich der zentralen Meldestelle (FIU) zu melden.“67
(2)Verbindlichkeit der FATF-Empfehlungen
Bei der Betrachtung der FATF-Empfehlungen stellt sich die Frage, ob diese einen verbindlichen Charakter haben. Zunächst kann festgestellt werden, dass die FATF-Empfehlungen weder für die Mitgliedsstaaten noch für die Kreditinstitute rechtlich unmittelbar verbindlich sind. Sie wurden nicht als ein Staatsvertrag ausgestaltet und es handelt sich auch sonst nicht um ein übliches Unterzeichnungs- und Ratifikationsverfahren des internationalen Rechts.68 Vielmehr weisen sie einen schlicht empfehlenden Charakter auf und sind daher als „soft law“ einzuordnen.69
Allerdings wird auf der europäischen Ebene im Erwägungsgrund 4 der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie (Richtlinie (EU) 2015/849) bestimmt, dass die FATF-Empfehlungen als Mindeststandard beachtet werden müssen.70 Im Rahmen einer europarechtskonformen Auslegung sollten daher die FATF-Empfehlungen auch für das deutsche Geldwäschegesetz berücksichtigt werden. Sie sind somit zumindest mittelbar zu beachten.71 In der Fünften EU-Geldwäscherichtline (Richtlinie (EU) 2018/843) wurde der Erwägungsgrund geändert. Es finden sich aber noch Hinweise, dass den Empfehlungen der FATF bei der Umsetzung der Geldwäscheregeln entsprochen werden sollte.72
Bemerkenswert ist aber die faktische Durchsetzungskraft der FATF-Empfehlungen, welche sich auf einen ausgefeilten Überprüfungsmechanismus der FATF zurückführen lässt. Denn die Mitgliedsländer müssen zum einen eine jährliche Selbstevaluation („self-evaluation procedure“) anhand eines detaillierten Bewertungsfragebogens durchführen. Zum anderen wird in regelmäßigen Abständen eine Vor-Ort-Prüfung durch Experten vorgenommen („mutual evaluation procedure“).73
Die Bundesrepublik Deutschland wurde demnach im Jahr 2009/2010 im Rahmen einer Vor-Ort-Prüfung geprüft. Dabei stellten die Experten der FATF teilweise erhebliche Mängel bei der Umsetzung der FATF-Empfehlungen fest und hielten sie in einem 386 seitigen Bericht fest („FATF-Deutschlandbericht 2009/2010“).74 Der deutsche Gesetzgeber sah sich gezwungen zu handeln und hat in der Folge das Gesetz zur Umsetzung der Zweiten E-Geld-Richtlinie sowie das Gesetz zur Optimierung der Geldwäscheprävention verabschiedet.75 Denn folgt ein Land nicht den Empfehlungen der FATF, so droht es als ein Hochrisikostaat oder als ein nicht-kooperativer Staat („High-risk and non-cooperative jurisdictions“) eingeordnet zu werden. Die anderen Mitgliedsländer der FATF werden durch regelmäßige Stellungnahmen („Public Statement“) dazu aufgerufen, bei dem Kontakt mit diesen Ländern, Unternehmen und Personen aus diesen Ländern hohe Sorgfaltspflichten zu beachten.76 Aufgrund des umfangreichen FATF-Mitgliederkreises mit den wichtigsten Industrienationen der Welt besteht ein erheblicher Druck, nicht auf einer solchen „Schwarzen oder grauen Liste“ („Black and grey lists“) zu erscheinen.77
Damit erweisen sich die Überprüfungsmechanismen der FATF als sehr effektiv und sind deutlich erfolgreicher als man dies aus dem Umwelt- oder Sozialbereich kennt.78 In der Literatur stoßen die Prüfungen der FATF auf Kritik, wobei vorgetragen wird, dass die wissenschaftliche Aufarbeitung dieser Berichte unzureichend ist, es an technischen Aspekten der Rechtsvergleichung fehlt und insbesondere politische Fragestellungen im Vordergrund stehen.79 Zudem wird kritisiert, dass die FATF-Empfehlungen aufgrund der unzureichenden demokratischen Legitimation grundsätzliche verfassungsrechtliche Fragen aufwerfen.80
(3)Weitere Veröffentlichungen der FATF
Neben den FATF-Empfehlungen und den Evaluationsberichten veröffentlicht die FATF auch zahlreiche weitere Hinweise zu unterschiedlichen Themenbereichen, z.B. den „Leitfaden zum risikobasierten Ansatz zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung“ vom Juni 2007, die auf ihrer Internetseite abrufbar sind.81 Dabei erscheinen alle Veröffentlichungen der FATF regelmäßig in Englisch oder Französisch. Nur selten lassen sich bisher offizielle deutsche Übersetzungen finden.82
e)Financial Intelligence Unit (FIU)
Besonders hervorzuheben nach den FATF-Empfehlungen ist die Notwendigkeit der Einrichtung einer sogenannten „zentralen Meldestelle“ in jedem Mitgliedsstaat.83 In Deutschland wurden die Vorgaben im § 27 GwG umgesetzt, wobei die Behörde mit der amtlichen Bezeichnung „Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen“ benannt wird. Auf internationaler Ebene ist auch die Bezeichnung „Financial Intelligence Unit“ (FIU) gebräuchlich. Die FIU soll nach § 27 Abs. 2 GwG organisatorisch eigenständig sein und arbeitet im Rahmen ihrer Aufgaben und Befugnisse fachlich unabhängig. Die Aufgaben der FIU bestehen in der Erhebung und Analyse von Informationen im Zusammenhang mit Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung und der Weitergabe dieser Informationen an die zuständigen inländischen öffentlichen Stellen zum Zwecke der Aufklärung, Verhinderung oder Verfolgung relevanter Straftaten.84 Sie ist insbesondere die zuständige Empfangsbehörde der Verdachtsmeldungen nach § 43 Abs. 1 GwG.
f)Egmont-Gruppe
Zu den Aufgaben der FIU gehört nach § 28 Abs. 1 Nr. 12 GwG auch die Teilnahme an Treffen internationaler Arbeitsgruppen.85 Hierbei ist die Egmont-Gruppe herauszuheben, die einen internationalen Zusammenschluss aller FIUs der einzelnen Mitgliedstaaten darstellt.86 Ihren Namen erhielt die Gruppe nach dem Ort des Zusammenschlusses, dem Egmont-Arenberg Palast in Brüssel, wo man sich zum ersten Mal am 9. Juli 1995 traf.87 Die Empfehlungen der Egmont-Gruppe haben einen maßgeblichen Einfluss auf die Vorgaben und Beschlüsse der FATF. Im Jahr 2013 zählte die Gruppe 139 Mitglieder. Deutschland trat bereits im Juli 2003 der Egmont-Gruppe bei.88
49
Pieth
in Herzog/Mülhausen, Geldwäschebekämpfung und Gewinnabschöpfung, § 3 Rn. 2.
50
Pieth
in Herzog/Mülhausen, Geldwäschebekämpfung und Gewinnabschöpfung, § 4 Rn. 1.
51
Fülbier
in Fülbier/Aepfelbach/Langweg, GwG, Einl. Rn. 21.
52
Siehe näher für Deutschland: Gesetz zu dem Übereinkommen der Vereinten Nationen vom 20. Dezember 1988 gegen den unerlaubten Verkehr mit Suchtstoffen und psychotropen Stoffen vom 22.07.1993 (BGBl. II, S. 1136).
53
Pieth
in Herzog/Mülhausen, Geldwäschebekämpfung und Gewinnabschöpfung, § 4 Rn. 2;
Wende
in Zentes/Glaab, GwG, Einl. Rn. 6.
54
Basel Committee on Banking Supervision, Verhütung des Missbrauchs des Bankensystems für die Geldwäsche vom Dezember 1988, abrufbar unter http://www.bis.org/publ/bcbsc137de.pdf (zuletzt abgerufen 17.09.2023).
55
Abrufbar auf der Internetseite der BIZ http://www.bis.org/; siehe auch
Herzog/Achtelik
in Herzog, Geldwäschegesetz, Einl. Rn. 75.
56
Es handelt sich dabei um die Länder Deutschland, Frankreich, Italien, Japan, Kanada, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten. Die Europäische Kommission hat einen Beobachterstatus.
57
Siehe näher: Spiegel Online, „Putin muss draußen bleiben“ vom 25.03.2014, abrufbar unter: http://www.spiegel.de/politik/ausland/krim-krise-g7-staaten-schliessen-russland-dauerhaft-aus-a-960541.html (zuletzt abgerufen am 17.09.2023).
58
Herzog/Achtelik
in Herzog, Geldwäschegesetz, Einl. Rn. 62.
59
Namentlich waren die USA, Großbritannien und Frankreich nicht überzeugt, siehe näher
Pieth
in Herzog/Mülhausen, Geldwäschebekämpfung und Gewinnabschöpfung, § 4 Rn. 8.
60
Allgayer
in Ellenberger/Bunte, Bankrechts-Handbuch, § 11 Rn. 17.
61
Siehe näher
Pieth
in Herzog/Mülhausen, Geldwäschebekämpfung und Gewinnabschöpfung, § 4 Rn. 9.
62
Herzog/Achtelik
in Herzog, Geldwäschegesetz, Einl. Rn. 63.
63
Mitglieder der FATF (Stand: Juli 2023): Argentinien, Australien, Belgien, Brasilien, China, Dänemark, Deutschland, Europäische Kommission, Finnland, Frankreich, Golf-Kooperationsrat, Großbritannien, Griechenland, Hong Kong, Indien, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Luxemburg, Mexiko, Malaysia, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Portugal, Republik Korea, Schweden, Schweiz, Singapur, Spanien, Südafrika, Türkei, Vereinigte Staaten. Die zwei internationalen Organisationen sind die Europäische Kommission und der Kooperationsrat der Golfstaaten. Russland wurde am 24.02.2023 als Mitglied der FATF suspendiert; siehe Internetseite der FATF: https://www.fatf-gafi.org.
64
Weitere assoziierte Mitglieder: Eurasian Group on combating money laundering and financing of terrorism (EAG), Eastern and Southern Africa Anti-Money Laundering Group (ESAAMLG), Council of Europe Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures and the Financing of Terrorism (MONEYVAL), Financial Action Task Force on Money Laundering in South America (GAFISUD), Inter Governmental Action Group against Money Laundering in West Africa (GIABA), Middle East and North Africa Financial Action Task Force (MENAFATF).
65
Alle abrufbar auf der Internetseite der FATF http://www.fatf-gafi.org/. Siehe weiter auch die BaFin Internetseite zur Beschreibung der Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF), http://www.bafin.de/DE/Internationales/GlobaleZusammenarbeit/FATF/fatf_artikel.html (zuletzt abgerufen am 17.09.2023).
66
Die aktuellen FATF Empfehlungen vom Februar 2023 sind auf der Internetseite der FATF unter https://www.fatf-gafi.org/en/publications/Fatfrecommendations/Fatf-recommendations.html abrufbar (zuletzt abgerufen am 17.09.2023).
67
Siehe 20. FATF Empfehlung (Reporting of suspicious transactions) aus dem Englischen übersetzt: „If a financial institution suspects or has reasonable grounds to suspect that funds are the proceeds of a criminal activity, or are related to terrorist financing, it should be required, by law, to report promptly its suspicions to the financial intelligence unit (FIU).“
68
Pieth
in Herzog/Mülhausen, Geldwäschebekämpfung und Gewinnabschöpfung, § 4 Rn. 13;
Paeffgen
in Kindhäuser/Neumann/Paeffgen/Saliger, Strafgesetzbuch, § 89c Rn. 5a;
Frey/Pelz
in BeckOK GwG, Frey/Pelz, Einf. Rn. 7.
69
Ohler
in Möllers/Vosskuhle/Christina Walter, Internationales Verwaltungsrecht, S. 263;
Pieth
in Herzog/Mülhausen, Geldwäschebekämpfung und Gewinnabschöpfung, § 4 Rn. 13; Höche, WM 2005, 8; Herzog/Hoch, WM 2007, 1997; Rößler, WM 2015, 1406, 1407;
Wende
in Zentes/Glaab, GwG, Einl. Rn. 11; Quedenfeld, Handbuch Bekämpfung der Geldwäsche und Wirtschaftskriminalität, Rn. 19. Das „soft law“ ist eine Erscheinungsform, welche vornehmlich im internationalen Kontext vorkommt und bei dem die Vorgaben weder rechtlich verbindlich sind noch Verstöße rechtlich sanktioniert werden. Siehe näher hierzu
Hoffmann-Riem
in Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts Bd. I, § 10 Rn. 12.
70
Der konkrete Wortlaut ist: „Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung finden häufig in internationalem Kontext statt. Maßnahmen, die nur auf nationaler oder selbst auf Unionsebene erlassen würden, ohne grenzübergreifende Koordinierung und Zusammenarbeit einzubeziehen, hätten nur sehr begrenzte Wirkung. Aus diesem Grund sollten die von der Union auf diesem Gebiet erlassenen Maßnahmen mit den im Rahmen der internationalen Gremien ergriffenen Maßnahmen vereinbar und mindestens so streng sein wie diese. Insbesondere sollten sie auch weiterhin den Empfehlungen der FATF und den Instrumenten anderer internationaler Gremien, die im Kampf gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung aktiv sind, Rechnung tragen.“.
71
Ausführlich zu europäischen Richtlinien und deren Wirkung
Schroeder
in Streinz, EUV/AEUV, Art. 288 Rn. 66ff. sowie näher Europäische Vorgaben bei der Auslegung des Geldwäschegesetzes, S. 30.
72
Siehe z.B. im Erwägungsgrund 12 der Fünften EU-Geldwäscherichtlinie im Zusammenhang mit Hochrisikostaaten oder im Erwägungsgrund 18 der Fünften EU-Geldwäscherichtlinie in Bezug auf die zentrale Meldestelle. Im Erwägungsgrund 13 der Fünften EU-Geldwäscherichtlinie wird allerdings auch bestimmt, dass ein Gesamtkonzept von der Union festgelegt wird. Es heißt weiter: „Um die ordnungsgemäße Umsetzung der von der Union festgelegten Anforderungen in nationale Systeme zur Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung sowie die wirksame Anwendung dieser Vorschriften und die Eignung dieser Systeme für die Schaffung eines wirksamen präventiven Rahmens in diesem Bereich zu überwachen, sollte die Kommission ihre Bewertung auf die nationalen Systeme zur Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung stützen; dies sollte unbeschadet der Bewertungen geschehen, die von internationalen Organisationen und Einrichtungen für die Festlegung von Standards mit Kompetenzen im Bereich der Verhinderung von Geldwäsche und der Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung (FATF, Expertenausschuss des Europarates für die Bewertung von Maßnahmen gegen Geldwäsche usw.) durchgeführt werden.“
73
Pieth
in Herzog/Mülhausen, Geldwäschebekämpfung und Gewinnabschöpfung, § 5 Rn. 2;
Allgayer
in Ellenberger/Bunte, Bankrechts-Handbuch, § 11 Rn. 21;
Frey/Pelz
in BeckOK GwG, Frey/Pelz, Einf. Rn. 7. Siehe für einen Überblick den Kalender der FATF zu den Überprüfungen der Länder, abrufbar auf der Internetseite der FATF https://www.fatf-gafi.org/en/calendars/assessments.html (zuletzt abgerufen am 17.09.2023).
74
FATF Mutual Evaluation Report (Germany) Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism vom 19.2.2010, abrufbar auf der Internetseite der FATF www.fatf-gafi.org (zuletzt abgerufen am 17.09.2023).
75
Vgl. BT-Drs. 17/3023, S. 1; BT-Drs. 17/6804, S. 1.
76
Siehe Anlage 2 Nr. 3 lit. a GwG. Daneben veröffentlicht die FATF eine Liste mit Ländern, die Defizite im Hinblick auf wesentliche FATF-Empfehlungen aufweisen und unter Beobachtung stehen („Improving Global AML/CFT Compliance: On-going Process“).
77
Siehe zu den aktuellen Ländern auf der grauen und schwarzen Liste auf der Internetseite der FATF, www.fatf-gafi.org (zuletzt abgerufen am 17.09.2023).
78
Pieth
in Herzog/Mülhausen, Geldwäschebekämpfung und Gewinnabschöpfung, § 4 Rn. 13.
79
Pieth
in Herzog/Mülhausen, Geldwäschebekämpfung und Gewinnabschöpfung, § 5 Rn. 2; Bülte, NZWiSt 2017, 276, 285f.
80
Wende
in Zentes/Glaab, GwG, Einl. Rn. 11f.; Siehe näher zu den verfassungsrechtlichen Fragen
Ohler
in Möllers/Vosskuhle/Christina Walter, Internationales Verwaltungsrecht, S. 269ff.
81
Siehe weiter auf der Internetseite der FATF www.fatf-gafi.org.
82
Die BaFin hat den FATF-Leitfaden zum risikoorientierten Ansatz zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung vom 18.6.2007 auf ihrer Internetseite mit einer deutschen Übersetzung zur Verfügung gestellt; abrufbar unter https://www.bafin.de/SharedDocs/Downloads/DE/Leitfaden/lf_fatf_leitfaden_risikoorientierter_ansatz. html (zuletzt abgerufen am 17.09.2023).
83
Die Vorgaben sind in der 29. FATF-Empfehlung sowie im Art. 32 der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie festgelegt.
84
§ 28 Abs. 1 Satz 1 GwG.
85
Zentes
in Zentes/Glaab, GwG, § 28 Rn. 38.
86
Die Länder haben das „Egmont Group Statement of Purpose“ (Zweckerklärung der Egmont-Gruppe) und deren „Principles for Information Exchange Between Financial Intelligence Units for Money Laundering Cases“ (Prinzipien für den Informationsaustausch zwischen Finanzermittlungsgruppen für Geldwäschefälle) zu berücksichtigen. Siehe FATF Empfehlungen vom Februar 2012, Interpretationshilfe (interpretive note) 29, Tz. 13.
87
Allgayer
in Ellenberger/Bunte, Bankrechts-Handbuch, § 11 Rn. 22.
88
Allgayer
in Ellenberger/Bunte, Bankrechts-Handbuch, § 11 Rn. 22.
