Die verwundbare Demokratie E-Book

Maximilian Steinbeis

• Herausgeber: Carl Hanser Verlag GmbH & Co. KG
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 417

Veröffentlichungsjahr: 2024

Beschreibung

Ungarn, Frankreich und die Niederlande sind eine Warnung: Die Demokratie ist in Gefahr. Noch ist Zeit, unsere freie Gesellschaft und Verfassung zu schützen. Während Populisten überall auf der Welt die freiheitliche Rechtsordnung aushebeln, halten wir unsere Demokratie noch immer für unverwundbar. Die Feinde der demokratischen Vielfalt missbrauchen unter dem Vorwand, die wahren Interessen des Volkes zu vertreten, das Recht. Was droht Deutschland? Maximilian Steinbeis, Jurist und streitbarer Experte für alle Fragen zur Verfassung, zeigt am Beispiel Thüringen, wie Populisten den freiheitlichen Staat zerstören könnten, indem sie Gesetze und Institutionen missbrauchen: Schulen und Universitäten, Justiz und Polizei, Medien und Kunst. Es bleibt nur noch wenig Zeit, unsere Freiheit gegen diese Angriffe zu verteidigen. Maximilian Steinbeis schärft unser Bewusstsein für die Bedrohungen, denen unsere freie Gesellschaft ausgesetzt ist.

Leseprobe

Das ist das Cover des Buches »Die verwundbare Demokratie« von Maximilian Steinbeis

Über das Buch

Während Populisten überall auf der Welt die freiheitliche Rechtsordnung aushebeln, halten wir unsere Demokratie noch immer für unverwundbar. Die Feinde der demokratischen Vielfalt missbrauchen unter dem Vorwand, die wahren Interessen des Volkes zu vertreten, das Recht. Was droht Deutschland? Maximilian Steinbeis, Jurist und streitbarer Experte für alle Fragen zur Verfassung, zeigt am Beispiel Thüringen, wie Populisten den freiheitlichen Staat zerstören könnten, indem sie Gesetze und Institutionen missbrauchen: Schulen und Universitäten, Justiz und Polizei, Medien und Kunst. Es bleibt nur noch wenig Zeit, unsere Freiheit gegen diese Angriffe zu verteidigen. Maximilian Steinbeis schärft unser Bewusstsein für die Bedrohungen, denen unsere freie Gesellschaft ausgesetzt ist.

Maximilian Steinbeis

Die verwundbare Demokratie

Strategien gegen die populistische Übernahme

Hanser

1

Verfassungsmissbrauch

Grundrechts-Extremisten

Hallo, sagt Stephan Brandner und stellt sich vor: Er sei gut 50 Jahre alt, gelernter Industriekaufmann, seit 1996 Rechtsanwalt in Gera und seit 2014 Abgeordneter erst im Thüringer Landtag, jetzt im Bundestag. »Als Rechtsanwalt und Rechtspolitiker«, sagt Brandner und breitet die Arme aus, »liegen mir unsere Grundrechte, liegt mir unser Grundgesetz sehr am Herzen.« Und es schmerze ihn sehr, wie mit manchen Grundrechten umgegangen werde in der Coronakrise. Mit den Füßen würden sie getreten, das Grundrecht auf Eigentum, das Grundrecht auf Berufsfreiheit. »Hunderttausende sind draußen betroffen von staatlichen Schließungsverfügungen und wissen nicht, wie sie finanziell über die Runden kommen können.« Weshalb es wichtig sei, »die Grundrechte in Krisenzeiten zu leben. Bleiben Sie wachsam! Gemeinsam für das Grundgesetz!«1

Brandner ist einer von drei stellvertretenden Bundesvorsitzenden der AfD, ein enger Gefolgsmann des Thüringer AfD-Chefs Björn Höcke und der Erste in der Geschichte der Bundesrepublik, der es durch schiere Unerträglichkeit geschafft hat, als Vorsitzender eines Bundestagsausschusses mitten in der laufenden Legislaturperiode abgesetzt zu werden.2 Und er ist einer von 46 AfD-Politikern, die im Frühling und Sommer 2020, auf dem Höhepunkt der Coronapandemie, für die Kampagne »Gemeinsam für das Grundgesetz«3 vor die Kamera treten und ein kurzes Video zu ihrem jeweiligen Lieblings-Grundgesetzartikel aufnehmen.

Mit dieser Kampagne bemüht sich die AfD, von ihrem Verhältnis zur bundesdeutschen Verfassung ein geradezu inbrünstig affirmatives Bild zu zeichnen. Das Grundgesetz sei »die beste Verfassung, die wir je hatten«, heißt es im Begleittext zu den Videos. »Es garantiert uns Grundrechte, die uns vor staatlicher Willkür schützen. Doch diese müssen Tag für Tag neu verteidigt werden.« Verfassungsfeindliche Extremisten? Aber keine Spur, im Gegenteil: »Was unser Grundgesetz angeht«, sagt ein Berliner AfD-Kommunalpolitiker in einem der Videos, »so sage ich ganz klar: Ich bin ein Grundrechts-Extremist!«4

Die meisten dieser Videos sind nach einem stereotypen Muster aufgebaut: Hier steht eine Verfassungsnorm, zumeist ein Grundrecht. Dort stehen Bürgerinnen und Bürger, die durch empörende Zustände und Machenschaften um ihr gutes Recht gebracht werden. Sie werden oft — explizit oder implizit — in der ersten Person Plural angesprochen:5 Das Grundgesetz garantiert uns bzw. unsereinem dieses oder jenes Recht, aber diese unsere Rechte werden uns bzw. unsereinem grundgesetzwidrig vorenthalten, weshalb wir die eigentlichen Verteidiger der Verfassung sind im Gegensatz zu denjenigen, die uns unsere Rechte streitig machen. Deshalb: »Gemeinsam für das Grundgesetz!«

Was es mit den jeweiligen Verfassungsnormen auf sich hat und warum und auf welche Weise sie für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenwürde und für den Bestand einer wohlgeordneten Gesellschaft in einem gut regierten Staat wichtig sind, spielt in diesen Videos so gut wie keine Rolle. Grundrechte werden als eine Art Besitzstand behandelt, als »verdinglichte Freiheit«6, die einem gehört wie das Auto in der Garage oder der Ölkessel im Keller. Wer es wagt, diese Instrumente der privaten Selbstverwirklichung des freien Individuums in ihrem Wirkungsradius zu begrenzen, muss mit der gleichen Gegenwehr rechnen wie ein Einbrecher, der vom Hausbesitzer auf frischer Tat ertappt wird.

Dieses Muster gibt das Auswahlprinzip vor, nach dem das Grundgesetz in diesen Videos verteidigt werden soll: Es geht um Artikel 5, um die Meinungsfreiheit — bedroht durch Internet- und Hate-Speech-Regulierung. Um die Freiheit von Forschung und Lehre — bedroht durch Political Correctness. Es geht um Artikel 20, um das Volk, von dem alle Staatsgewalt ausgeht, und die »Windparks oder Bergbauvorhaben«,7 die gegen den Willen des Volkes beschlossen würden. Es geht um Artikel 4, die Religionsfreiheit (Christentum!), Artikel 6, den besonderen Schutz für Ehe und Familie (»hat nur Sinn, wenn damit Ehe von Mann und Frau gemeint ist«),8 Artikel 7 zum Schulwesen (Privatschulen!). Einer nimmt Artikel 16a, das Recht auf politisches Asyl und dessen Schranken (»Na? Fällt Ihnen was auf?«), zum Anlass, die Sorge um das Grundgesetz zu einer Frage der ethnischen Abstammung zu erklären.9 Ein anderer findet über die in Artikel 140 gebündelten Verweise auf die Weimarer Reichsverfassung den Satz, dass die bürgerlichen und staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten durch die Ausübung der Religionsfreiheit weder bedingt noch beschränkt werden — und trotzdem gelte in Deutschland »die Scharia« und gebe es »Parallelgesellschaften«!10

Einige nehmen direkt sich selbst bzw. ihre Partei als Gradmesser dafür, wie übel es um die Grundrechte in Deutschland bestellt ist. Ein Landtagsabgeordneter, im Zivilberuf Polizeibeamter, weist auf Artikel 33 hin, das Beamtengrundrecht, das allen Deutschen den gleichen Zugang zum öffentlichen Dienst gewährt, »auch wenn man die Meinung der Regierung nicht teilt«, die dann aber gegen Beamte, die von diesem Recht Gebrauch machen, den Verfassungsschutz »politisch instrumentalisiert«.11 Ein anderer nennt Artikel 21, wonach die Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken, und beschuldigt die »Antifa«, mit »schweren Straftaten« die Geltung dieser Norm für die AfD »de facto auszuhebeln«.12

Sogar der unantastbaren Würde des Menschen, des ersten und höchsten Werts des Grundgesetzes, können sich AfD-Politiker:innen angeblich nicht länger sicher sein in Deutschland: »Schon früh, als Opfer rassistisch motivierter Übergriffe wurde mir diese Würde wegen meinem schwarzen Haar und meiner Hautfarbe selten zugestanden. Heute spricht man mir die Würde aufgrund meines politischen Engagements in der AfD ab.«13 Andere geben sich regelrechten Gewaltfantasien hin, mit sich selbst in der Rolle des Opfers: »Ich möchte die Freiheit haben, zu machen und zu sagen, was ich für richtig halte, ohne dafür jederzeit abgeholt, gefoltert oder eingesperrt werden zu können.«14 Die Freiheit, klagt ein anderer, werde »unter dem Deckmantel der Moral … schleichend abgeschafft. Wer auch nur zum persönlichen Ziel erklärt, reich und wohlhabend werden zu wollen, muss, wenn es nach den Linken geht, damit rechnen, erschossen zu werden oder im Gulag aufzuwachen.«15

Das Bild, das die AfD in diesen Videos von sich selbst zeichnet, zeigt eine Partei von angeblich glühenden Grundgesetz-Fans, die Verfolgungen ausgesetzt ist, weil sie die Prinzipien der Verfassung ernst nimmt und verteidigt. Dieses Bild soll nicht nur ihrer Verortung jenseits der Grenze, die den »Boden des Grundgesetzes« umschließt, widersprechen. Mehr noch, sie will den Spieß umdrehen. Wer sie außerhalb der Grenze der freiheitlich-demokratischen Grundordnung verortet, steht selbst außerhalb dieser Grenze: Wer ihr den Platz auf dem Boden des Grundgesetzes bestreitet, so der Refrain dieser Videokampagne, vergeht sich an Meinungsfreiheit, Demokratie und Rechtsstaatsprinzip, ja sogar an der Menschenwürde.

Obendrein zeigt dieses Bild aber ein ganz und gar instrumentelles Verhältnis zur Verfassung:16 Das Grundgesetz wird benutzt, um es als Zeugen dafür aufzurufen, dass mit einem System, das einem das als Besitz empfundene eigene Recht schmälert, etwas nicht stimmt.17 Wer recht hat, ist in diesem Bild nicht länger eine Frage, die durch die Anwendung von Rechtsnormen auf einen bestimmten Sachverhalt beantwortet wird. Wer recht hat, ist Prämisse, nicht Schlussfolgerung. Das ist gesetzt. Und wenn das Recht zu einem anderen Schluss kommt als der Bestätigung dieser Setzung, dann umso schlimmer für das Recht. Dann stimmt mit ihm etwas nicht. Dann ist es verfassungswidrig. Die Anwesenheit von Geflüchteten in Deutschland: »Herrschaft des Unrechts!«18 Die Impfpflicht in der Pandemie: ein Angriff auf die körperliche Unversehrtheit. Die Übernahme von Verantwortung für Desinformation und Hassrede durch Plattformbetreiber: ein Anschlag auf die Meinungsfreiheit. Die Regulierung klimaschädlicher Heizungssysteme: ein Attentat gegen die Freiheit des Eigentums. Soweit und solange das Grundgesetz diesen Befund stützt oder zu stützen scheint, bleibt das Verhältnis zu ihm mühelos affirmativ. Es wird so zwar zum bloßen Stichwortlieferanten der eigenen Selbstermächtigung, kann aber einer solchen Vereinnahmung keinen Widerstand mehr entgegensetzen.

Im Namen des »Volkes«

Jede:r hat eine Vorstellung davon, wie autoritäre Herrschaft aussieht: überall Spitzel, überall Polizei, überall Angst. Wer die Regierung kritisiert, muss damit rechnen, im Morgengrauen verhaftet zu werden. Die Regierung steht auf wackeligem Grund und muss sich deshalb ständig mit Gewalt stabilisieren. Sie kann keine überzeugenden Gründe für ihre Herrschaft nennen, höchstens irgendwelchen lügenhaften Kitsch, der allenfalls zur Überwältigung taugt, aber nicht zur Überzeugung, und deshalb stets mit der Drohung mit Gewalt hinterlegt bleiben muss, um seine Wirkung zu tun. Auf die Frage, mit welchem Recht sie von mir verlangt, mich ihren Entscheidungen zu fügen, hat sie am Ende nichts zu sagen als: weil sie es kann.

Es ist noch gar nicht lange her, da erschien solche autoritäre Herrschaft als ein Relikt des 20. Jahrhunderts und eine nach und nach aussterbende Spezies. Die »dritte Welle« der Demokratisierung1 hatte ab 1975 die faschistischen Regime in West- und Südeuropa, die Militärdiktaturen in Lateinamerika, die Apartheid in Südafrika und die meisten kommunistischen Diktaturen in Asien und Osteuropa fortgespült, und mit dem »Arabischen Frühling« 2011 schien auch das Ende der autokratischen Regime im Nahen Osten und in Nordafrika nur noch eine Frage der Zeit zu sein. Doch es kam bekanntlich anders. Seit der Mitte des letzten Jahrzehnts verbreitete sich in der Politikwissenschaft eine beunruhigende Beobachtung: Nicht nur schien die dritte Welle zu brechen. Da baute sich eine Gegenwelle auf, der Autoritarismus gewann Terrain zurück.2 Aber nicht mit den alten Methoden, nicht durch Militärputsch, Staatsstreich und gefälschte Wahlen.3 Er bemächtigte sich der Institutionen der Demokratie von innen heraus, machte sie sich zu eigen, durchdrang und besetzte sie allmählich, um sie schließlich gegen sich selbst zu richten,4 und zwar nicht nur in Regionen, die man sich angewöhnt hatte als »instabil« und in puncto demokratischer Kultur sozusagen zurückgeblieben zu betrachten, sondern auch und gerade in den Mutterländern der Demokratie schlechthin.

Das Mittel dazu war und ist der Populismus: der strategische Einsatz einer bestimmten, mehr oder weniger beim Wort zu nehmenden »Politikvorstellung«, so die klassisch gewordene Definition von Jan-Werner Müller, »laut derer einem moralisch reinen, homogenen Volk stets unmoralische, korrupte und parasitäre Eliten gegenüberstehen — wobei diese Art von Eliten eigentlich gar nicht wirklich zum Volk gehört«.5 In einer liberalen rechtsstaatlichen Demokratie ist es zwar das »Volk«, das die Machtfrage zu beantworten hat: Von ihm geht nach Artikel 20 Abs. 2 Grundgesetz »alle Staatsgewalt aus«. Aber wie das geschieht und was unter diesem »Volk« zu verstehen ist, ist notwendig eine Rechtsfrage. Für den autoritären Populismus ist es hingegen nicht das in demokratischen Verfahren in Kraft gesetzte und durch unabhängige Gerichte gesprochene Recht, das die Frage, wer das Volk ist und in welchen Verfahren es seinen Willen bildet und äußert, beantwortet und gleichzeitig offenhält. Sondern die Antwort ist bereits gegeben.6 Die Volksidentität ist allem Recht und allen demokratischen und justiziellen Verfahren vorgängig.7 Sie ist einfach da,8 sichtbar für alle, die sie sehen können, jedenfalls aber für die autoritären Populisten selbst, die darauf ihre Abgrenzung von den »abgehobenen«, »kosmopolitischen« Eliten stützen: Jeder normale Mensch sieht doch, was das ist, das Volk, sieht es als natürliches, kulturelles und historisches Faktum mit sich selbst identisch dastehen als Spiegelbild seiner selbst, und wer das nicht sieht, mit dem stimmt eben etwas nicht.

Was dieses »Volk« will, ist ebenfalls bereits da. Rechtlich normierte Verfahren wie Wahlen und Abstimmungen sind nicht erforderlich, diesen kollektiven Willen hervorzubringen, sondern nur dazu da, ihn zu affirmieren. Das mit sich selbst identische »Volk« weiß auch ohne sie, was es will. Man muss es nur fragen. Plebiszite und Volksbefragungen sind die Mittel der autoritär-populistischen Wahl dazu, zumal dann, wenn der autoritär-populistische Machthaber selbst die Frage formuliert und so bereits weitgehend steuern kann, wie die Antwort ausfällt. Wenn die rechtsstaatlichen und demokratischen Verfahren diesen als vorgegeben gesetzten Volkswillen bestätigen, dann umso besser. Wenn nicht, dann stimmt mit ihnen etwas nicht.

Die Verfassung kann dieses behauptete »Volk« und seinen behaupteten »Willen« affirmieren — dann affirmiert auch der autoritäre Populismus die Verfassung. Sie ist insoweit für ihn nützlich, als sie ihm eine Deckung bietet,9 hinter der er den Mangel an Begründung für seine Setzungen verstecken kann. Solange ihn die Verfassung deckt, lässt sich sein Autoritarismus viel schwerer nachweisen.10 Er braucht sich nicht mehr zu exponieren, braucht keinen Militärputsch und keine Gewalt mehr, weil und soweit die Verfassung ihm liefert, was er selbst nur behaupten, aber nicht begründen kann: die Rechtfertigung für seinen Herrschaftsanspruch. Sie liefert ihm obendrein Grund- und Minderheitsrechte, die er strategisch einsetzen kann, solange er selbst noch nicht herrscht — zum Protest, zur Obstruktion, zur Delegitimierung derer, die an seiner Stelle herrschen. Sie liefert ihm Möglichkeiten, Debatten zum Entgleisen zu bringen und Entscheidungen zu blockieren. Er kann die demokratischen Prozesse zum Stillstand bringen und damit seine Erzählung unterfüttern, dass die »Eliten«, die an seiner Stelle herrschen, illegitime und korrupte Versager sind und das System, das ihn nicht herrschen lässt, kaputt und reparaturbedürftig ist.

Diese Deckung ist aber notwendig lückenhaft und unzureichend. So viele Rechte ihm die Verfassung gibt, so viele verweigert sie ihm auch. Auch wenn er schließlich auf demokratischem Weg rechtmäßig an die Macht gelangt, stößt er immer noch überall an Grenzen und Schranken, die die Verfassung und die durch sie begründeten Institutionen seiner Macht setzen. Soweit ihm die Verfassung und ihre Institutionen in die Quere kommen, ihn hindern und kontrollieren, werden sie für den autoritären Populismus zur Herausforderung: Da muss man etwas machen. Das Spiegelbild des mit sich selbst identischen »Volkes« muss mit dem Bild, das die Verfassung zeichnet, zur Deckung gebracht werden. Rast- und ruhelos wird an der Verfassung herumgebogen und herumgebosselt, bis die Deckung vollkommen ist und sie der eigenen Identifikation mit dem »Volk« keinen Widerstand mehr entgegensetzt. Die Institutionen werden unterworfen, umgebaut und mit loyalen Gefolgsleuten besetzt, die dann politische Gegner und Minderheiten und andere nicht zum wahren »Volk« Dazugehörige drangsalieren, auf dass sie die Identifikation mit dem Volks-Spiegelbild nicht länger stören. Die Verfahren werden darauf optimiert, dass sich das vermeintlich mit sich selbst identische »Volk« in ihnen stets zuverlässig widerspiegelt — insbesondere die demokratischen Wahlen. Solange diese Verfahren noch gegen ihn ausgehen können, ist der autoritäre Populismus nicht am Ziel. Das ist er erst, wenn er die Verfassung in ein lücken- und fugenloses Spiegelkabinett umgebaut hat, in dem er, wohin er auch blickt, immer nur sich selbst erblickt.

So rückt die Volksidentität in den Rang einer Art Metaverfassung hinter der Verfassung, die gegen die Verfassung und ihre Institutionen in Stellung gebracht werden kann, ohne dabei je deren Deckung verlassen zu müssen. Das Parlament ist nicht länger der Ort, an dem sich das repräsentierte Volk als freie und gleiche Verschiedene begegnen und seine Gegensätze produktiv auf Dauer stellen kann, sondern ein Ort, an dem das »Volk« sich und seine Identität gegen das Andere, Fremde, Feindliche und alle, die es repräsentieren, verteidigt. Wahlen sind nicht länger Verfahren, die wechselnde Mehr- und Minderheiten hervorbringen und die Demokratie vom Konsens- und Kompromisszwang entlasten und die Möglichkeit offenhalten, sich überstimmen zu lassen und so mit den für alle verbindlichen kollektiven Entscheidungen nicht einverstanden und trotzdem Bürger:innen bleiben zu können, sondern sie sind Ausdruck der Volksidentität, indem das »Volk« mit seinen Repräsentanten eins wird. Menschenrechte sind nicht länger die Bedingung der Möglichkeit, als Minderheit oder Individuum das Wagnis des Überstimmtwerdens einzugehen, sondern die Ermächtigung derer, die dem wahren »Volk« angehören, ihre Freiheitsspielräume bis zur Neige auszuschöpfen, im Gegensatz zu der Anmaßung der Anderen, Fremden, Feindlichen, dem »Volk« Fesseln anlegen und es hindern zu wollen, ganz bei sich zu sein.

Der autoritäre Populismus ist ein globales Phänomen. Auf sämtlichen Kontinenten breitet er sich aus. Die meisten Demokratien sind in der einen oder anderen Form von ihm befallen. In manchen Ländern — z.B. Ungarn, Indien, Italien, Venezuela, Türkei — ist er an der Regierung. In anderen — z.B. Polen, USA, Brasilien — war er an der Regierung, ist aber, jedenfalls vorläufig, wieder abgewählt worden. In wieder anderen — z.B. Frankreich, Spanien, Niederlande, Österreich — schien oder scheint seine Machtbeteiligung oder gar -übernahme zum Greifen nahe. Seine Gestalt ist im Detail so unterschiedlich wie die jeweiligen Verfassungsordnungen, von denen er sich nährt,11 aber doch gekennzeichnet von einer gemeinsamen Strategie: die Institutionen der liberalen Verfassung zur Plausibilisierung seiner populistischen Erzählung und zu seiner Immunisierung gegenüber öffentlicher Kritik, rechtsstaatlicher Kontrolle und demokratischem Wettbewerb, kurz: zur Errichtung eines autoritären Regimes zu missbrauchen.12

Von autoritär-populistischen Regierungsmehrheiten ist Deutschland bisher auf Landes- oder Bundesebene noch verschont geblieben. Nicht aber von der autoritär-populistischen Strategie selbst. Die entfaltet einstweilen ihre destruktive Wirkung aus der Opposition heraus, und zwar auf eine sich immer weiter selbst verstärkende Weise: Mit wachsenden Stimmenanteilen bekommt sie immer mehr Beteiligungs- und Verfahrensrechte in die Hand und damit immer mächtigere Möglichkeiten, ihrer Erzählung von der Korruptheit des »Systems« und der »Eliten«, die es beherrschen, Plausibilität zu verleihen und so ihren eigenen Herrschaftsanspruch zu untermauern. Wo sie Einfluss auf Gesetzgebung und Gesetzesvollzug erlangt, multiplizieren sich diese Möglichkeiten: Jetzt hat sie die Verfassung im Rücken beim Sprechen für das »Volk«. Je größer der Wahlerfolg der autoritären Populisten, desto mehr wächst auch bei ihrer demokratischen Konkurrenz die Versuchung, sich ihnen immer mehr anzuverwandeln.13 So wird die autoritär-populistische Ermächtigung zur self-fulfilling prophecy.

Dieser Strategie kann man nicht entkommen. Aber man kann ihr entgegentreten. Man kann sie erkennen und benennen und sich auf ihre nächsten Schritte vorbereiten. Man muss nicht in jede ihrer Fallen hineintappen und nicht jedes ihrer Spiele mitspielen. Man kann ihre Schritte und Taktiken antizipieren.14 Man kann in Szenarien durchspielen, wie genau eine solche Strategie im deutschen Verfassungskontext umgesetzt werden könnte, welche Institution sich in diesem Fall als wie resilient oder anfällig erweist und wer welchen Beitrag dazu leisten kann, dass sie ans Ziel gelangt — oder eben auch nicht. Bereits das hat einen Resilienzeffekt: Wer die Strategie der autoritären Populisten erkennt, wird weniger leicht auf ihre Taktiken hereinfallen und weniger wahrscheinlich die graduelle, für sich genommen erst einmal oft wenig aufsehenerregende Übernahme der Institutionen als bloße Technizität missverstehen, um die sich die Juristerei kümmern soll, die aber mit dem eigenen Leben nicht viel zu tun hat. Wer den Möglichkeitsraum, als den die autoritären Populisten die demokratische Verfassung betrachten, überblickt, wird sich rechtzeitig zu Protest und Widerstand wappnen können, bevor aus Möglichkeiten Wirklichkeiten geworden sind und es für Gegenwehr zu spät ist.

Resilienz durch Antizipation:15 Das ist der Zweck des Thüringen-Projekts,16 das wir im Sommer 2023 gestartet haben. Am Beispiel des Freistaats Thüringen haben wir in mehr als 100 vertraulichen Gesprächen mit Politiker:innen, Beamt:innen, Richter:innen, Wissenschaftler:innen und Vertreter:innen der Zivilgesellschaft durchgespielt, was in verschiedenen Bereichen passieren könnte, wenn bestimmte Beteiligungsrechte und Entscheidungskompetenzen in autoritär-populistische Hände fallen. Wir haben mit Personen gesprochen, die von solchen Szenarien betroffen wären und auf deren Reaktionsfähigkeit es im Zweifel ankäme, wenn sie sich realisieren. Wir haben von ihnen erfahren, wie sie die Chancen und Risiken solcher Szenarien einschätzen, wie sie reagieren würden, wo sie die größten Probleme sehen und was ihnen an Handlungsmöglichkeiten einfällt. Sie sind vorbereitet. Natürlich nicht auf alles. Aber doch auf vieles.

Thüringen ist neben Sachsen und Brandenburg eins von drei Bundesländern, die am 1. September 2024 einen neuen Landtag wählen. In Thüringen hat es die AfD 2020 schon einmal geschafft, durch trickreichen Umgang mit den Verfahrensregeln der Demokratie den Ministerpräsidenten mitzubestimmen, wenngleich nur für ein paar Tage.17 Vier Jahre später könnte sie stärkste Fraktion werden, ein Drittel oder mehr der Landtagsmandate erringen, womöglich sogar Einfluss auf Regierung und Gesetzgebung erlangen. Die Frage, was dann unter diesen verschiedenen Rahmenbedingungen alles passieren könnte, ist nicht nur Spekulation. Sie zu stellen und zu beantworten ist die Voraussetzung dafür, überhaupt erkennen zu können, was gespielt wird. Je früher und gründlicher das geschieht, desto besser stehen die Chancen, sich wappnen zu können. Das gilt nicht nur für die Entscheidungs- und Funktionsträger:innen vor Ort in Thüringen, nicht nur für die Rechtswissenschaft, nicht nur für die Politik. Sondern für die deutsche Gesellschaft insgesamt.

Wir haben uns intensiv damit beschäftigt, was die Verfassung und ihre Interpreten leisten können, um Verfassungsmissbrauch zu verhindern und autoritäre Populisten zu stoppen. Wir haben Werkzeuge und Mechanismen identifiziert, die die Resilienz des Rechtsstaats und der Demokratie stärken können.18 Aber am Ende sind alle verfassungsrechtlichen Mechanismen, Werkzeuge und Institutionen nur so gut wie das, was die Gesellschaft aus und mit ihnen macht. Die Verfassung ist ein Text. Ein herausragend wichtiger und inspirierender Text. Aber Demokratie und Freiheit zu retten vermag weder ein Text noch das blinde Vertrauen auf einen solchen.19 Die liberale Demokratie zu bewahren, zu verbessern und zu beschützen ist die Aufgabe aller, als Zivilgesellschaft: beim Frühstück, im Büro, im Supermarkt, auf der Demo, beim Familienessen. Das Recht und seine Institutionen werden uns nicht retten. Das müssen wir schon selbst tun. In vielen kleinen Beiträgen. Deshalb dieses Buch.

Entschlossen haben wir uns zu diesem Projekt vor allem auf der Folie der verfassungspolitischen Erfahrungen zweier europäischer Nachbarländer, mit denen wir uns auf dem Verfassungsblog über viele Jahre intensiv beschäftigt haben. In Ungarn und in Polen wurde die autoritär-populistische Strategie mit besonders zerstörerischer Konsequenz vorangetrieben. Beide Fälle unterscheiden sich in vielfacher Hinsicht, nicht zuletzt im Ergebnis: In Ungarn erscheint es auf absehbare Zeit nicht mehr vorstellbar, dass das autoritär-populistische Regime mit demokratischen Mitteln wieder abgewählt werden kann. In Polen ist genau das gelungen — aber ob und inwieweit sich die in der autoritär-populistischen Regierungszeit zertrümmerten Institutionen wieder reparieren lassen, ist noch offen. Gemeinsam ist aber beiden Fällen, dass man an ihnen studieren kann, wie die autoritär-populistische Strategie aussieht und welcher Taktiken sie sich bedient. Vor allem Ungarn dient seit langer Zeit der ganzen autoritär-populistischen Bewegung in Europa als Inspiration und Vorbild — auch und nicht zuletzt der Thüringer AfD und ihrem Vorsitzenden Björn Höcke.20 Deshalb wollen wir uns zunächst diesem Fall zuwenden.

Zum Beispiel Ungarn

Einer der Ersten in Europa, der erkannte, welch enormes strategisches Potenzial in der autoritär-populistischen Erzählung vom wahren »Volk« mit seinem wahren »Willen« steckt, war in den 1990er Jahren ein junger ungarischer Jurist namens Viktor Orbán. Als Student unter der kommunistischen Diktatur war er im antikommunistischen Untergrund in Budapest aktiv gewesen und hatte gemeinsam mit Freunden und Kommilitonen eine liberal-alternative Jugend- und Protestbewegung namens Fidesz1 gegründet. In den 90er Jahren spaltete sich die vormalige antikommunistische Opposition in einen Teil, der um seiner liberalen Agenda willen bereit war, mit den postkommunistischen Sozialisten zu koalieren, und in einen anderen Teil, der sich als unversöhnlicher Gegner der Sozialisten inszenierte und sich stattdessen nach rechts öffnete.2 An dessen Spitze setzte sich Orbán. 1998 gewann er die Parlamentswahl und wurde mit 35 Jahren zum ersten Mal Ministerpräsident.

Mit diesem Amt eröffneten sich ihm enorme Möglichkeiten. Als Machthaber konnte er sich wirksam als Führer der Bürger3 und der »echten Ungarn« inszenieren, im Gegensatz zu den kosmopolitischen Sozialisten und Liberalen. Er konnte in Schlüsselinstitutionen loyale Gefolgsleute installieren, so etwa Generalstaatsanwalt Péter Polt, der in diesem Amt bis heute dafür sorgt, dass Korruption zuverlässig dort und nur dort zu finden ist, wo Fidesz nicht regiert.4 Er konnte in der Wirtschaft ein Klientelnetzwerk für sich und seine Partei aufbauen und in seinem engsten Umfeld befreundete Oligarchen großziehen, allen voran seinen Schulfreund Lajos Simicska, den er kurzzeitig zum Chef der nationalen Finanzverwaltung machte und der anschließend ein kolossales Straßenbau-, Werbe- und Medienimperium aufbaute.5 Auf dessen finanzielle und mediale Unterstützung konnte Orbán zurückgreifen, als er vier Jahre später wieder abgewählt wurde und eine sozialliberale Koalition an die Macht zurückkehrte. Das metapolitische Ziel, die ökonomische und kulturelle Hegemonie über die kosmopolitischen »Eliten« zu erlangen, war damit für ihn ein großes Stück näher gerückt.

Nach seiner Wahlniederlage 2002 ließ Orbán auf der Budaer Burg eine Massenkundgebung organisieren, auf der er unverhohlen aussprach, dass mit einem System, das seine Macht nicht affirmiert, etwas nicht stimmen kann: »Die Heimat kann nicht in der Opposition sein.«6 Mit dieser Botschaft mobilisierte Orbán seine Anhängerschaft7 und schlug eine Brücke zu den autoritären Traditionen der ungarischen Vorkriegs-Rechten.8 Vor allem aber zementierte er damit eine neue politische Wirklichkeit: Gegenüber standen sich nicht länger Regierung und Opposition als Wettbewerber um demokratische Mehrheiten, sondern politische Feinde. Dieser neuen Wirklichkeit konnte und wollte sich auch der zum Feind erklärte politische Gegner nicht entziehen. Die an die Macht zurückgekehrten Sozialisten bedienten sich ihrerseits einer immer populistischeren Rhetorik und bauten ihr Klientelnetzwerk von Günstlingen und Begünstigern in der Wirtschaft und der Verwaltung mit allen Kräften aus.9

Der »kalte Bürgerkrieg«10 war bereits in vollem Gange, als Orbán 2006 erneut, wenn auch knapp, die Parlamentswahlen verlor. Wenig später gelangte auf nie geklärtem Wege die Tonaufzeichnung einer hinter verschlossener Tür gehaltenen Rede des sozialistischen Ministerpräsidenten Ferenc Gyurcsány an seine Parteifreunde an die Öffentlichkeit, in der dieser schonungslos und in teils obszöner Wortwahl mit der Korruption, der Verlogenheit und dem Versagen seiner Partei und seiner Regierung abrechnete.11 Daraufhin brachen heftige Unruhen aus, nach Kräften geschürt von Orbán und seiner Fidesz-Partei — pünktlich zum 50. Jahrestag des ungarischen Volksaufstands gegen die kommunistische Diktatur 1956, im Verhältnis zu dem die Proteste geradezu als eine Art Reenactment erscheinen mussten, mit der demokratisch gewählten, aber postkommunistisch geführten Regierung in der Rolle der brutalen Diktatur und Orbán als Volksheld auf den Barrikaden. Budapest versank tagelang in Gewalt. Zwei Jahre später traf die globale Finanzkrise das hoch verschuldete Ungarn mit voller Wucht, die sozialliberale Regierung musste die Staatsausgaben kürzen und die Steuern erhöhen. Orbán initiierte ein erfolgreiches Referendum gegen die Austerity-Maßnahmen der Regierung.12 Davon erholte sich die sozialliberale Koalition nicht mehr, und bei den Wahlen 2010 wurde Orbán schließlich wiedergewählt — mit 53 Prozent der Stimmen, die sich dank der Besonderheiten des ungarischen Wahlrechts, von denen noch die Rede sein wird,13 in eine Zweidrittelmehrheit im Parlament übersetzten.

Diese Zweidrittelmehrheit war der Schlüssel zu der Tür, die Orbán in seiner ersten Amtszeit noch verschlossen gewesen war: dem Zugang zum Umbau der gesamten Rechts- und Verfassungsordnung des Landes. Diese Tür galt in Ungarn eigentlich als gut gesichert: Nicht nur die Verfassung selbst, sondern auch eine Reihe einfacher Gesetze von besonders grundlegender Natur wie das Wahlrecht, das Kommunalrecht, das Medienrecht etc. sind im Normalfall der Macht des Wahlsiegers entzogen. Um diese sogenannten Kardinalgesetze zu ändern, ist ähnlich wie bei der Verfassung selbst eine Zweidrittelmehrheit nötig,14 was im Regelfall bedeutet, dass die Regierungsmehrheit auf Unterstützung der Opposition angewiesen ist. Das Gleiche gilt für die Besetzung vieler wichtiger Staatsämter. Das macht, insbesondere in Krisenzeiten, das Regieren bisweilen mühsam — und die Opposition sehr mächtig: Sie kann sich ihre Zustimmung teuer abkaufen lassen oder sie von vornherein verweigern, um die Regierung als ohnmächtig und inkompetent dastehen zu lassen. Sie verfügt über eine sogenannte Sperrminorität: Sie ist zwar in der Minderheit, regiert nicht, trägt für nichts Verantwortung — aber ohne sie geht nichts. Für die autoritär-populistische Strategie sind solche Sperrminoritäten außerordentlich attraktiv,15 und Orbán selbst hatte sie in der Opposition sehr zu schätzen und dann, an der Regierung, entsprechend zu fürchten gelernt.

Über diese Zweidrittelmehrheit verfügte Orbán aber nun ab 2010, und im Gegensatz zu seinen sozialliberalen Vorgängern16 legte er keinerlei Skrupel an den Tag, von ihr planmäßig17 und umfassend Gebrauch zu machen. Die erste Institution, deren Widerstand er mit ihrer Hilfe brach, war das bis dahin in Ungarn sehr mächtige Verfassungsgericht. Er ließ das Verfahren der Richter:innenwahl ändern, sodass nunmehr Fidesz allein kontrollierte, wer in dieses Amt gewählt wurde. Er ließ die Zahl der Richter:innen von elf auf 15 erhöhen und konnte so auf einen Schlag vier neue Richter:innen seiner Wahl im Verfassungsgericht platzieren. Er ließ die Zuständigkeiten des Gerichts einschränken, sodass es ihm bei seiner brachialen Haushalts- und Steuerpolitik nicht länger in die Quere kommen konnte. Trotzdem musste bis 2013 die Regierung immer wieder Niederlagen vor dem Verfassungsgericht einstecken, die aber am Ende zumeist folgenlos blieben: Orbán ließ kurzerhand die Verfassung ändern, um die Urteile des Gerichts, soweit sie ihm nicht passten, ins Leere laufen zu lassen.18

Das Verfassungsgericht hatte bis 2013 deshalb eine so mächtige Stellung, weil es so ein Gegengewicht zu dem verfassungsändernden Gesetzgeber bildete, der seinerseits sehr mächtig war: Verfassungsänderungen unterliegen, sobald eine Zweidrittelmehrheit im Parlament zustimmt, in Ungarn keiner weiteren Kontrolle mehr. Anders als etwa in Deutschland19 gibt es keine zweite Kammer, die einer Verfassungsänderung zustimmen muss. Es gibt auch keine »Ewigkeitsklausel«, die bestimmte Kernnormen der Verfassung für unabänderlich erklärt und der Macht einer verfassungsändernden Mehrheit entzieht.20 Umso plausibler war der Anspruch des Gerichts, diese Lücke durch eine entsprechend extensive Auslegung der Verfassung zu kompensieren.

Seit der Verfassungsreform von 2013, die dem Gericht das Rückgrat brach, ist das Vergangenheit. Mittlerweile ist das Gericht längst mit fügsamen Fidesz-Loyalisten besetzt. Als unabhängige Kontrollinstanz für die Regierung spielt es eigentlich keine Rolle mehr, auch wenn es dem äußeren Anschein nach weiterhin funktioniert und jährlich ca. 700 teils politisch relevante Verfahren entscheidet.21 Im Gegenteil, es ist zu einem höchst nützlichen Machtinstrument für Orbáns Regime degeneriert: Während der Flucht- und Migrationskrise 2016 wollte Orbán in der Verfassung eine Pflicht des Staates verankern, Ungarns »Verfassungsidentität« gegen das Europarecht und die Aufnahme von Geflüchteten zu verteidigen. Da seine Parlamentsmehrheit zwischenzeitlich vorübergehend unter die Zweidrittelmarke gerutscht war, scheiterte der Plan knapp. Das Verfassungsgericht sprang bereitwillig in die Bresche und stellte die von Orbán gewünschte Rechtslage kurzerhand per Urteil her.22

Orbán begnügte sich aber nicht damit, die Verfassung nach seinem Gutdünken ändern zu lassen. Kaum hatte er 2010 die Wahl gewonnen, kündigte er an, Ungarn eine komplett neue Verfassung geben zu wollen.23 Er ließ seinen Wahlsieg zu einer »Revolution an der Wahlurne« und das Parlament, das zu zwei Dritteln auf sein Kommando hörte, zu einer verfassunggebenden Versammlung umdeklarieren. Die geltende Verfassung verlangte hierfür zwar eine Vierfünftelmehrheit, aber diese Hürde schaffte Orbáns Zweidrittelmehrheit mit einem Federstrich einfach ab. Am 14. März 2011 wurde der Verfassungsentwurf ins Parlament eingebracht, nach nur neun Tagen Debatte mit den Stimmen der Regierungskoalition verabschiedet und pünktlich zum Osterfest von Präsident Pál Schmitt, Orbáns getreuem Fidesz-Gefolgsmann, in Kraft gesetzt. Die Opposition wurde an der Arbeit an der Verfassung überhaupt nicht, das Volk lediglich im Rahmen einer »Konsultation« beteiligt: An alle Haushalte wurden zwölf ausgewählte Fragen zur neuen Verfassung verschickt. Eine Auswertung der angeblich 900.000 Antworten wurde nie veröffentlicht. Die erste Frage24 dieser »Konsultation« lautete, ob die neue Verfassung lediglich Bürgerrechte schützen oder auch Verpflichtungen vorsehen solle. Dahinter verbarg sich die Absicht, das »Volk« erklären zu lassen, dass es künftig keine liberale Verfassung mehr wünsche. Und so geschah es. Zwei Jahre später erklärte Orbán in einem Radiointerview, die ungarische Verfassung von 2011 widerspreche dem europäischen Trend, da sie keine liberale Verfassung sei. Dafür habe er »einen Auftrag und ein Mandat« erhalten: »Seiner Erinnerung nach« hätten mehr als 80 Prozent der Antwortenden gesagt, »dass sie in einer Welt leben wollen, in der Freiheit existiert, aber die Wohlfahrt und das Interesse der Gemeinschaft nicht vernachlässigt werden darf«.25

Die neue Verfassung, die am 1. Januar 2012 in Kraft trat, ist in mehrfacher Hinsicht keine liberale Verfassung.26 Und sie ist mit einer längeren Präambel unter der Überschrift »Nationales Bekenntnis« versehen, die klare Hinweise gibt, wer fortan als das »Volk« zu gelten habe: »Volk« ist ethnisch gemeint.27 Das Volk, das sind die ethnischen Ungarinnen und Ungarn. Die populistische Behauptung, das Volk als Souverän sei allem Recht und aller Verfassung vorgegeben und müsse gleichsam nur in den Spiegel schauen, um sich seiner Identität zu vergewissern, im Gegensatz zu jenen, mit denen etwas nicht stimmt — diese Behauptung, so scheint es, wird durch die Verfassung selbst affirmiert. Die wahren Ungarn und ihr wahrer Führer — sie hatten beides: die autoritäre Selbstermächtigung und die Legitimation durch die Verfassung. Jedenfalls dem Anschein nach.28

Mit dieser Verfassung als Basis war es für Orbán nicht schwer, die gesamte Verfassungs- und Rechtsordnung systematisch und konsequent auf das Ziel hin zu optimieren, dass in Ungarn nur Fidesz erfolgreich regieren kann und niemand sonst. Selbst wenn die Opposition eines Tages die Parlamentswahlen gewinnen und die Regierung übernehmen sollte — sie könnte sich dort nicht lange halten. Sie wäre umstellt von Staatsämtern, die mit Fidesz-Loyalisten besetzt sind, ohne deren Kooperation sie kaum einen Schritt tun könnte, allesamt versehen mit extrem langen Amtszeiten und nur mit einer Zweidrittelmehrheit zu ersetzen: So steht es in der Verfassung. Sie wäre umzingelt von einem Dickicht sogenannter Kardinalgesetze, die nur mit Zweidrittelmehrheit geändert werden können und die alles zementieren, was Orbán wichtig ist, von der Wahlkreiseinteilung, die Fidesz krass begünstigt, bis zur Verlagerung öffentlichen Vermögens in private Stiftungen unter Leitung von Orbáns vertrauten Freunden.29 Sie hätte ein Verfassungsgericht an der Gurgel, das auf Orbáns Anweisungen hört und ihm im Zweifel zu Willen wäre, wenn er Gesetze für verfassungswidrig erklärt haben möchte. Sie wäre nicht einmal mächtig genug, gegen Orbáns Willen einen Haushalt zu verabschieden, denn dafür hätte sie den Segen des sogenannten Haushaltsrats einzuholen — der ebenfalls auf Jahre hinaus von loyalen Orbán-Anhängern dominiert ist. Und wenn die ihren Segen verweigern und der Haushalt nicht verabschiedet werden kann, dann kann der Staatspräsident — ebenfalls eine Person von Orbáns Gnaden — das Parlament auflösen und Neuwahlen anordnen und so Orbán den Weg zurück an die Macht ebnen. Mit einem Wort: Selbst wenn die Opposition eines Tages an die Regierung käme — sie könnte nicht regieren. So ist das nach allen Regeln der verfassungsgestaltenden Kunst systematisch eingestellt. Unter diesen Bedingungen überhaupt jemand anderen als Orbán zu wählen, wäre für viele Ungar:innen, die von den Klientelnetzwerken der Fidesz-Partei wirtschaftlich abhängig sind,30 nicht nur riskant — es wäre regelrecht unvernünftig.31

Spätestens seit 2020 wird zunehmend klar, dass gar nicht so sehr der Populismus das kennzeichnende Element ist in Orbáns Verfassungspolitik, sondern der Autoritarismus.32 Die Covid-19-Pandemie schuf der Fidesz-Regierung den Anlass, sich quasi unbegrenzte Notstandsermächtigungen zu verleihen.33 Zuvor schon hatten Geflüchtete, Obdachlose und andere Marginalisierte den harten, autoritären Kern der Fidesz-Verfassungspolitik zu spüren bekommen. Das »Volk« spielt kaum noch eine Rolle. Seine Zustimmung wird nicht mehr gebraucht. So wie die Affirmation der Verfassungsinstitutionen, so ist auch der Populismus für Viktor Orbán am Ende nicht mehr als eine Hülle, die ihm nützt, soweit sie ihm und seinem autoritären Machtwillen Deckung verspricht.34

Zum Beispiel Polen

Wie leicht verwundbar die liberale ungarische Verfassung von 1989 für die autoritär-populistische Strategie war, ist im Rückblick nicht schwer zu erkennen: ein extrem disproportionales Wahlrecht, bei dem Stimmenanteile um die 50 Prozent für Parlamentsmehrheiten von mehr als zwei Dritteln reichen, und das in einem System, in dem die Regierung ohne eine Zweidrittelmehrheit schwach und erpressungsanfällig, mit einer Zweidrittelmehrheit aber nahezu grenzenlos mächtig ist — diese Kombination war tödlich.1 Sie hat es möglich gemacht, dass der autoritäre Populismus sich der Verfassung bemächtigen und Ungarn in eine »plebiszitäre Führerdemokratie«2 verwandeln konnte, in der die Regierung faktisch nicht mehr abwählbar ist.

Anders in Polen. Dort hat es die vereinigte Opposition in der Tat nach acht Jahren autoritär-populistischer Herrschaft geschafft, die seit 2015 regierende PiS-Partei unter Jarosław Kaczyński und seine Bündnispartner bei den Parlamentswahlen im Oktober 2023 zu besiegen und die Regierung zu übernehmen. Die polnischen Institutionen waren nicht so vollständig unterworfen wie die in Ungarn; so war etwa das Wahlrecht weitgehend intakt geblieben,3 und die polnische Medienlandschaft blieb vielfältiger4 als die im weitestgehend gleichgeschalteten Ungarn. Im Senat, der zweiten Kammer des Parlaments, hatte die PiS-Koalition schon 2019 ihre Mehrheit verloren, was ihren Beutezug durch die Institutionen der Verfassung zumindest ausbremste.5 Aber im Parlament, in Justiz und Staatsanwaltschaft, in der Verfassungsgerichtsbarkeit, im staatlichen Rundfunk hatte sie seit ihrer Machtübernahme 2015 das autoritär-populistische Programm der Institutionenkaperung weit vorangetrieben, mit der Folge, dass auch in Polen jede Regierung, die nicht von der PiS gestellt wird, sich von Institutionen umstellt sieht, in denen die PiS ihre Leute platziert hat und mit denen sie auch nach dem Machtwechsel der neuen Regierung das Regieren möglichst sauer machen kann.

Allen voran Staatspräsident Andrzej Duda. Der hatte nach der Wahl den Regierungswechsel bis zum allerletzten Augenblick verzögert, um die PiS so lange wie möglich an der Macht zu halten. Bis zum Ende seiner Amtszeit 2025 kann er mit seinem Vetorecht die Gesetzgebung blockieren,6 insbesondere Versuche des neuen Justizministers Adam Bodnar, die mit von der PiS rechtswidrig ins Amt gehievten Richter:innen durchsetzte Justiz zu sanieren.7 Mit seinem Begnadigungsrecht8 kann er Bemühungen, kriminelle PiS-Politiker zur Verantwortung zu ziehen, konterkarieren. Der ehemalige PiS-Innenminister Mariusz Kamiński und sein Stellvertreter Maciej Wąsik waren im Dezember 2023 rechtskräftig wegen Urkundenfälschung und Amtsmissbrauch verurteilt worden. Beide waren zuvor von Staatspräsident Duda begnadigt worden, obwohl zu diesem Zeitpunkt das Strafverfahren noch gar nicht abgeschlossen war, weshalb eine (nicht von der PiS gekaperte) Kammer des Obersten Gerichtshofs die Begnadigung für rechtswidrig erklärte. Das (von der PiS gekaperte) Verfassungsgericht und eine andere (von der PiS gekaperte) Kammer des Obersten Gerichtshofs erließen gegenteilige Urteile. Als die beiden Politiker in Dudas Amtssitz Zuflucht suchten, wurden sie dort Anfang Januar 2024 von der Polizei verhaftet, was der PiS Gelegenheit verschaffte, die Regierung des Rechtsbruchs zu bezichtigen und von »politischen Gefangenen« der Regierung zu sprechen.9 Kurz darauf begnadigte Duda die seiner Meinung nach ohnehin schon Begnadigten einfach noch einmal.

Die PiS-Opposition kann ferner das mit Parteigängern vollgepackte und jeglicher Legitimation beraubte10 Verfassungsgericht und die von ihr gekaperten Teile des Obersten Gerichtshofs instrumentalisieren und Regierungsakte für rechtswidrig bzw. nichtig erklären lassen. Im Dezember 2023 entließ der neue Kulturminister Bartłomiej Sienkiewicz die Spitzen der staatlichen Fernseh- und Rundfunkanstalten und der Polnischen Presseagentur, die aus diesen Medien ein propagandistisches Sprachrohr der PiS gemacht hatten. Die Aktion des Ministers wurde auch von juristischen NGOs kritisiert, die die Justiz- und Rechtspolitik der PiS stets bekämpft hatten.11 Im Januar 2024 erklärte das (von der PiS gekaperte) Verfassungsgericht die Entlassung für verfassungswidrig, was die Regierung aber nicht anerkannte, weil an der Entscheidung Richter:innen mitgewirkt hatten, die von der PiS illegal ins Amt gehievt worden waren.12

Beide, Präsident und Verfassungsgericht, können zusammenwirken, indem der Präsident vor seiner Unterschrift unter ein Gesetz dasselbe erst einmal zur Überprüfung an das Gericht weiterleitet und dieses sich dann mit dem Verfahren so lange Zeit lässt, wie es möchte: Einstweilen kann das Gesetz nicht in Kraft treten.13 Nicht nur kann auf diese Weise die abgewählte PiS damit ihren Nachfolgern im Amt fortlaufend juristische Stöcke zwischen die Speichen schieben. Sie kann sich in der Abwehr der Versuche, die Justiz und die staatlichen Medien von ihrer Kaperung durch die PiS zu befreien, nunmehr ihrerseits als Opfer rechtsstaatswidriger Übergriffe durch die Regierung inszenieren14 und so alle Vorwürfe direkt an den Absender zurückadressieren. Seht her, kann sie sagen, wir haben es ja immer schon gesagt: Das Händeringen um Rechtsstaatlichkeit und Verfassung ist pure Heuchelei. Jetzt, wo sie es können, machen die das alles selbst. Alles ist immer politisch!

Anders als die Fidesz in Ungarn hatte die PiS in Polen nicht über die Macht verfügt, nach eigenem Gutdünken den Wortlaut der Verfassung zu ändern. Die Hürden für Verfassungsänderungen liegen in Polen hoch: Im Sejm, dem Unterhaus des Parlaments, ist eine Zweidrittelmehrheit notwendig, die die PiS-Partei nie erreichte,15 und im Oberhaus, dem Senat, eine absolute Mehrheit, die sie jedenfalls ab 2019 ebenfalls nicht erreichte. Die polnische Verfassung ist über die gesamte Regierungszeit der PiS seit 2015 über unverändert geblieben. Nicht dass es der PiS an Ehrgeiz gefehlt hätte, die Verfassung umzugestalten: Bereits 2003 hatte PiS-Chef Kaczyński, damals in der Opposition, zwölf Thesen zur Gründung einer »Vierten Republik«16 verkündet, mit einer neuen, auf christlichen Werten basierenden Verfassung.17 Als sie 2005 erstmals an die Regierung gelangte, legte sie ihre Abneigung gegen die Verfassung von 1997 aber nach und nach ab, schließlich verschwand der Plan in der Schublade.18 Die Vorstellung, die Verfassung selbst gestalten zu können, blieb trotzdem verführerisch. 2010 legte die PiS einen Verfassungsentwurf vor, an dem sie dann aber wieder das Interesse verlor angesichts der attraktiveren Möglichkeit, mit den Mitteln einer einfachen Regierungsmehrheit die Verfassung de facto umzukrempeln.192018 kündigte Staatspräsident Andrzej Duda (PiS) ein konsultatives Referendum über die Notwendigkeit einer neuen »Verfassung für das 21. Jahrhundert«20 an, scheiterte damit aber an Rivalitäten innerhalb seiner eigenen Partei.21 Ein Jahr später misslang der Plan, bei den Parlamentswahlen 2019 eine Zweidrittelmehrheit zu holen,22 und damit war es mit der Hoffnung der PiS, den Verfassungstext unter ihre Herrschaft zu bekommen, vorbei.

Wenn man den Verfassungstext selbst nicht ändern kann, ist es aus autoritär-populistischer Sicht umso interessanter, sich der Institution zu bemächtigen, die über dessen Interpretation und seine Anwendung entscheidet: das Verfassungsgericht. Die Unterwerfung dieser Institution war, nicht anders als in Ungarn, der erste Schritt zu dem radikalen Umbau der Verfassungsinstitutionen, den die PiS-Regierung ab 2015 durchführte.23 Aber anders als in Ungarn ging dieser Umbau nicht elegant und lege artis durch Verfassungsänderungen vonstatten, sondern durch die brachiale Missachtung aller verfassungsrechtlichen Standards — ein »Abrissjob«.24

Verfassungsgerichte sind eine relativ neue Errungenschaft der liberalen Demokratie. Viele altehrwürdige Demokratien, etwa die Niederlande, Großbritannien, die Schweiz oder die skandinavischen Länder, kennen diese Institution im engeren Sinne überhaupt nicht. Dort löst die Vorstellung, ein Gericht solle für nichtig erklären können, was der demokratisch legitimierte Gesetzgeber in Kraft gesetzt hat, immer noch Befremden aus. Andere Demokratien haben aber andere Erfahrungen gemacht und erlebt, dass auch ein demokratisch legitimierter Gesetzgeber imstande sein kann, Diktaturen zu errichten und Teile der Bevölkerung zu unterjochen und zu ermorden. Deutschland und Italien bekamen nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs und der nationalsozialistischen bzw. faschistischen Diktatur Verfassungen, die die Mechanismen der Demokratie mit ausgefeilten Grundrechtskatalogen und mit mächtigen Verfassungsgerichten ergänzten, die diese Grundrechte auch gegen den Gesetzgeber durchsetzen können. Nach dem Fall des sowjetischen Imperiums in Mittel- und Osteuropa, der Militärdiktaturen in Lateinamerika und der autoritären Regime in Ostasien, während der großen Demokratisierungswelle der 1990er Jahre, setzte sich die Idee einer zentralisierten Verfassungsgerichtsbarkeit nach deutschem und italienischem Vorbild flächendeckend als demokratischer Standard durch. Attraktiv war diese Idee nicht allein für die Gegner der überwundenen autoritären Diktatur, sondern auch für deren vormalige Unterstützer: Im Übergang zur Demokratie kann für sie ein Verfassungsgericht, das im Fall ihres Machtverlusts auch ihre Rechte schützt, eine Versicherung sein, um sich auf das Risiko, die Macht zu verlieren und in der Opposition zu landen, überhaupt einzulassen.25

In Polen war das nicht anders. Das polnische Verfassungsgericht war noch während der kommunistischen Diktatur in den 80er Jahren ins Leben gerufen worden. In den 90er Jahren war vor allem die Frage der sogenannten »Lustration« heiß umstritten, also der Säuberung in Staat und Gesellschaft von ehemaligen Kollaborateuren und Informanten des kommunistischen Unterdrückungsapparats. 1997 hatte der Gesetzgeber diese Frage relativ schonend beantwortet: Wer hohe Staatsämter antreten wollte, musste seine Zusammenarbeit mit der Diktatur offenlegen, aber Sanktionen gab es nicht. Für die Rechte wurde der Drang, mit den Kommunisten abzurechnen, zu einem Mobilisierungsthema, und an die Spitze derer, die den antikommunistischen Kampf in der Demokratie fortsetzen wollten, setzten sich das Zwillingspaar Lech und Jarosław Kaczyński und die von ihnen gegründete PiS-Partei. 2005 kam die PiS an die Regierung und erlitt 2007 vor dem Verfassungsgericht eine bittere Niederlage:26 Die drastische Ausweitung des Lustrationsgesetzes, die die PiS durchgesetzt hatte, war in ihrem Kern verfassungswidrig.

Schon während des Verfahrens hatte die PiS-geführte Regierung versucht, das Verfassungsgericht zu bekämpfen und zu delegitimieren.27 Zwei Verfassungsrichter wurden von Parlamentsabgeordneten verdächtigt, selbst Kollaborateure des polnischen Geheimdienstes gewesen zu sein, was sich später als falsch herausstellte. Auch legislativ versuchte die PiS-geführte Regierung schon 2006 und 2007, das Gericht durch Änderungen an seiner Verfahrensordnung an der Erfüllung seiner Aufgaben zu hindern. Das hatte nicht funktioniert, zumal die PiS 2007 wieder abgewählt wurde. Das sollte ihr nicht noch einmal passieren.28 Als sie bei der Parlamentswahl im Oktober 2015 mit 37 Prozent der Stimmen eine absolute Mehrheit im Sejm errang und die verhasste neoliberale Bürgerplattform (PO) als Regierungspartei ablöste, verlor sie keine Minute, um ans Werk zu gehen.

Zwei Dinge bereiteten vor den Wahlen 2015 den Boden für den Schlag gegen das Verfassungsgericht: Bereits im August hatte der Kandidat der PiS, Andrzej Duda, die Wahlen für das Amt des Staatspräsidenten gewonnen. Und Anfang Oktober, in seiner letzten Sitzung unmittelbar vor den Wahlen, wählte der Sejm mit der Mehrheit der Bürgerplattform noch rasch fünf Nachfolger für demnächst frei werdende Richterposten. Drei davon zu Recht, wie das Verfassungsgericht später feststellte:29 Denn drei der Posten wurden Anfang November frei, nach der Wahl, aber vor Zusammentreten des neu gewählten Sejm am 12. November 2015. Die beiden anderen wurden aber erst Anfang Dezember frei. Da war der neue Sejm schon zusammengetreten, und so stand das Recht, diese Posten zu besetzen, der neuen PiS-Mehrheit zu.

Nun kam Andrzej Duda ins Spiel, der neue Staatspräsident. Dessen Aufgabe war es, die neu gewählten Verfassungsrichter:innen zu vereidigen. Aber Duda weigerte sich. So konnte keiner der fünf neuen Richter, auch nicht die drei korrekt gewählten, sein Amt antreten. Stattdessen änderte der neue Sejm mit der Mehrheit der PiS ad hoc und in Rekordzeit die Rechtslage30 und wählte am 2. Dezember 2015 fünf komplett andere Richter:innen, die Duda noch in der gleichen Nacht vereidigte. Damit waren die drei November-Richter korrekt gewählt, aber nicht vereidigt, und ihre von der PiS-Mehrheit gewählten Konkurrenten vereidigt, aber nicht korrekt gewählt. Das ist mehr als eine Formalie: Wer nicht korrekt gewählt ist, hat kein Recht, über andere zu urteilen. Deren Entscheidungen braucht niemand für sich als verbindlich anzuerkennen, und in der Tat werden Urteile, an denen die drei sogenannten Quasi- oder Pseudo-Richter31 bzw. deren Nachfolger mitgewirkt haben, bis heute von vielen als null und nichtig behandelt. Und das mit juristisch validen Gründen. Nach Artikel 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention hat jede Person ein Recht darauf, dass ein »auf Gesetz beruhendes Gericht« über seinen Fall urteilt. 2021 urteilte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, dass es sich bei dem polnischen Verfassungsgericht, soweit die drei »Pseudo-Richter« in ihm miturteilen, nicht um ein solches »auf Gesetz beruhendes Gericht« handelt.32

Bald stellte sich heraus, dass hinter diesen Winkelzügen Methode steckte. Immer wieder bogen oder brachen die PiS-Regierung und die von ihr 2016 auf fragwürdige Weise installierte Gerichtspräsidentin Julia Przyłębska die Verfahrensregeln, um die personelle Zusammensetzung der Richterbank zu manipulieren.33 Deren Vorgänger als Gerichtspräsident Andrzej Rzepliński hatte den drei »Pseudo-Richtern« die Mitwirkung an der Rechtsprechung untersagt, was der Regierung den Vorwand lieferte, nunmehr dessen Urteile anzuzweifeln. Das Gesetz, das diese Verfahrensregeln festlegt, wurde wieder und wieder verändert, um das Risiko, dass das Gericht der Regierung in die Quere kommt, immer weiter zu minimieren.34 Als das Gericht sich wehrte und diese Gesetzgebung für verfassungswidrig erklärte,35 griff die Regierung zu einem Trick, mit dem niemand gerechnet hatte. Das Gericht hatte diese Urteile nach den alten Verfahrensregeln gefällt und die neuen, von der PiS gesetzten Regeln ignoriert — denn hätte es sie angewandt, um über die Verfassungsmäßigkeit ebendieser Regeln zu urteilen, hätte es sich unrettbar in Widersprüche verheddert. Das nahm die Regierung zum Vorwand, diese Urteile wie private Meinungsäußerungen der beteiligten Richter zu behandeln und sich zu weigern, diese und eine Reihe weiterer Urteile im Amtsblatt zu veröffentlichen.36 Die Pflicht der Regierung, Urteile des Verfassungsgerichts zu veröffentlichen und ihnen so zu offizieller Geltung zu verhelfen, hatte bis dahin als reine Formalie gegolten, die keinerlei Recht der Regierung impliziert, die zu veröffentlichenden Urteile vorher noch mal zu überprüfen. Ohne Veröffentlichung ist das Urteil aber formell nicht in der Welt.

Ende 2016 war die Kaperung des Verfassungsgerichts vollendet.372017 kam die reguläre Justiz an die Reihe. Unter dem Vorwand, die »Kaste« der Richter sei von alten kommunistischen Kadern durchsetzt und generell nicht vertrauenswürdig, erließ die PiS-Regierung eine Reihe von Gesetzen, die ihr die personelle Kontrolle über die unabhängigen Gerichte sichern sollten. (Die bis dahin ebenfalls unabhängigen Staatsanwaltschaften hatte sie sich zuvor ebenfalls schon unterworfen und Justizminister Zbigniew Żiobro, den Mastermind hinter all diesen Maßnahmen, in Personalunion zum Generalstaatsanwalt gemacht.) Der Plan zielte in drei Stoßrichtungen: Erstens wurde Żiobro ermächtigt, an den Instanzgerichten die Präsidenten und Vizepräsidenten auszutauschen38 und mit neuen Leuten zu besetzen, die Richtern, die der Regierung in die Quere kommen, das Leben schwer machen sollten. Zweitens wurde der Nationale Justizrat — nach der Verfassung mit der Verantwortung für die Sicherung der Unabhängigkeit der Justiz betraut39 — zu einem Werkzeug für Justizminister Żiobro umfunktioniert und mehrheitlich mit dessen persönlichen Mitarbeitern und Günstlingen besetzt.40 Der Justizrat ist ein in den meisten postkommunistischen Staaten eingeführtes Gremium zur Richter:innenwahl. Die dritte Stoßrichtung zielte auf den Obersten Gerichtshof, dessen Richter zu einem guten Drittel zwangsweise in die Rente geschickt wurden, was Minister Żiobro und dem von ihm kontrollierten Justizrat Gelegenheit verschaffen sollte, die frei werdenden Stellen mit Leuten ihrer Wahl nachzubesetzen. Das betraf auch die Präsidentin des Obersten Gerichtshofs, Małgorzata Gersdorf, obwohl deren Amtszeit in der Verfassung auf sechs Jahre festgelegt ist,41 was aber die Regierung und Präsident Duda nicht weiter bekümmerte:42 Ein unabhängiges Verfassungsgericht, das ihnen auf die Finger hätte hauen können, gab es ja nicht mehr.

Die galoppierende Erosion der richterlichen Unabhängigkeit in Polen rief die Europäische Kommission und den Europäischen Gerichtshof auf den Plan, denn ohne unabhängige Richter:innen in den Mitgliedstaaten funktioniert auch das Europarecht nicht mehr. Kann man dann beispielsweise Kriminelle, die von den polnischen Behörden per europäischem Haftbefehl gesucht werden, überhaupt noch guten Gewissens an die polnische Justiz überstellen, wenn die polnischen Gerichte politisch gesteuert sind? 2018 hatte der irische High Court über diese Frage zu entscheiden und legte sie dem Europäischen Gerichtshof vor. Eigentlich dürfen Gerichte, wenn sie Gesuchte an einen anderen Mitgliedstaat ausliefern sollen, nicht mehr prüfen, ob diese dort ein fairer und rechtsstaatlicher Prozess erwartet. Darauf muss man zwischen Mitgliedstaaten der Union vertrauen können. Wenn es aber klare Hinweise gibt, dass ein Mitgliedstaat dieses Vertrauen nicht mehr verdient, weil die Unabhängigkeit seiner Justiz systematisch ausgehöhlt wird, dann kann und muss es Ausnahmen geben.43 Kann man noch darauf vertrauen, dass die polnischen Gerichte Verstöße gegen die europarechtlichen Vertragspflichten Polens für rechtswidrig erklären bzw. den Europäischen Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg anrufen? Kann überhaupt noch von so etwas wie Rechtsstaatlichkeit in Polen die Rede sein, wozu jeder Mitgliedstaat nach Artikel 2 des EU-Vertrags verpflichtet ist — und wenn nein, kann man Polen dann noch an den Entscheidungen in der EU mitwirken lassen wie jeden anderen Mitgliedstaat auch?

Wie schon im Fall Ungarns hatte die Hüterin der EU-Verträge, die Europäische Kommission unter ihrem Präsidenten Jean-Claude Juncker, der Demolierung der Rechtsstaatlichkeit in Polen lange untätig zugesehen. Jetzt aber wurden sie aktiv. Im Fall der Zwangsverrentung der Richter:innen des Obersten Gerichtshofs verklagte sie Polen vor dem Europäischen Gerichtshof, der anordnete, dass Polen das Gesetz vorläufig auszusetzen habe.44 Daraufhin machte die PiS-Regierung einen taktischen Rückzieher und zog den Plan zurück.45