Du lobbying au E-lobbying E-Book

Viviane de Beaufort

• Herausgeber: Éditions Larcier
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Droit, management & stratégies
• Sprache: Französisch
• Veröffentlichungsjahr: 2021

Seitenzahl: 451

Beschreibung

Ce livre est le résultat d’une longue expérience en lobbying et de trois ans d’observation d’affaires réelles dans lesquelles le « e-lobbying » a supplanté le lobbying auprès des institutions publiques et des entreprises. Le e-lobbying est en effet un processus d’intervention sur la toile devenu courant et visant à orienter l’opinion publique pour influencer indirectement le décideur. Ce processus reflète d’une démocratie plus participative et d'un lobbying plus égalitaire mais constitue aussi un danger, car rien n’équivaut à une atteinte à la réputation propagée en mode viral.

Le plus didactique possible, l’ouvrage reprend les bases du lobbying et interroge à la fois la dimension éthique et pratique ; il s’inscrit dans le suivi de l’ouvrage « Lobbying : cadre, outils et stratégies » précédemment paru chez Larcier, et ouvre une réflexion sur les techniques d’influence liées au web à partir de cas concrets : huile de palme, Monsanto, CETA... Il y est aussi question des « gilets jaunes » et du Grand Débat, avec le risque d’un recul insuffisant sur ces événements.

Professionnels, étudiants, ONG, entreprises, citoyens engagés pourront s’approprier ces réflexions qui tentent de structurer une réalité mouvante.

Leseprobe

La collection « Droit, management et stratégies », développée en partenariat avec le Centre européen de Droit et d’Économie (CEDE) de l’ESSEC, analyse l’activité juridique des entre- prises et ses implications managériales et stratégiques. Elle explore, à partir de cas concrets, des sujets novateurs et d’actualité, comme les stratégies judiciaires de déstabilisation, la diffusion de l’innovation juridique, ou la gestion des risques juridiques.

La collection publie les travaux des chercheurs du CEDE de l’ESSEC, mais également ceux des chercheurs d’autres institutions travaillant sur l’analyse managériale du droit.

Sous la direction de Antoine Masson, chercheur associé au CEDE de l’ESSEC.

CHAMPAUD C., Manifeste pour la doctrine de l’entreprise. Sortir de la crise du financialisme, 2011.

DE BEAUFORT V., MASSON A. (dir.), Lobbying et procès orchestrés, 2011.

BOUTHINON-DUMAS H., MASSON A. (dir.), Stratégies juridiques des acteurs économiques, 2012.

KARILA-VAILLANT C. (dir.), Organisation et management de la fonction juridique en entreprise, 2012.

CHAMPAUD C. (dir.), L’entreprise dans la société du 21e siècle, 2013.

MASSON A. (dir.), BOUTHINON-DUMAS H., de BEAUFORT V. et JENNY Fr., Stratégiesd’instrumentalisation juridique et concurrence, 2013.

de BEAUFORT V., HACQUE-COSSON Fr. (dir.), Lobbying : cadre, outils et stratégies, 2015.

VARNAV M., Gestion des risques juridiques bancaires, 2015.

BOUTHINON-DUMAS H., PIGNARD-CHEYNEL N., KARILA-VAILLANT Ch. et MASSON A.

(dir.), Communication juridique et judiciaire, 2015.

MASSON A. (coord.), L’innovation juridique et judiciaire. Méthodologie et perspectives, 2018.

QUIQUEREZ A. (coord.), Stratégies internationales et propriété intellectuelle, 2019.

Cette version numérique de l’ouvrage a été réalisée pour Larcier. Nous vous remercions de respecter la propriété littéraire et artistique. Le « photoco-pillage » menace l’avenir du livre.

Pour toute information sur nos fonds et nos nouveautés dans votre domaine de spécialisation, consultez nos sites web via www.larcier.com.

© Lefebvre Sarrut Belgium s.a., 2019

Éditions Larcier

Rue Haute, 139/6 - 1000 Bruxelles

978-2-80792-070-5

Cette version numérique de l’ouvrage a été réalisée par Nord Compo pour ELS Belgium. Nous vous remercions de respecter la propriété littéraire et artistique. Le « photoco-pillage » menace l’avenir du livre.

Sommaire

Avant-propos

Propos introductif : le monde change tandis que gouvernance publique et gouvernance d’entreprise posent des questions similaires et appellent des réponses proches

PARTIE 1 Les bases en lobbying et e-lobbying Avec la collaboration de Louise RAVISÉ

Introduction  

Sous-Partie 1 – Gouvernance publique, lobbying et démocratie 

Chapitre 1 Du lobbying

Chapitre 2 Le lobbying, exercice à réguler

Sous-Partie 2 – Du lobbying au e-lobbying 

Chapitre 3 E-lobbying ou l’influence de l’opinion

Chapitre 4 Tentatives de régulation et incidences sur les pratiques de e-lobbying

Chapitre 5 Témoignages – Regards croisés

PARTIE 2 Reconstitution et interprétation de cas réels

Sous-Partie 1 – E-lobbying et CETA, un accord de libre-échange sous influence  

Chapitre 1 Caractéristiques de la négociation d’un Traité de libre-échange

Chapitre 2 Intervention des ONG et e-lobbying, objectifs et méthodes

Chapitre 3 Déstabilisation du processus et du contenu, pour quels résultats

Sous-Partie 2 – Quand une mobilisation locale influence le système global  

Chapitre 4 La lutte contre une pollution très localisée : la mobilisation dans la vallée de l’Arve et le tunnel des Alpes

Chapitre 5 L’interdiction de l’exploitation du gaz de schiste s’est jouée dans le Larzac

Sous-Partie 3 – Quand la planète se mobilise  

Chapitre 6 Glyphosate – Monsanto : une guerre d’influences entre ONG, opinions publiques, États et majors de l’agrochimie

Chapitre 7 Huile de palme, déforestation et produit culte Nutella

Chapitre 8 Mobilisations citoyennes pour le climat

Sous-Partie 4 – Quand des problématiques de droit interpellent l’opinion publique  

Chapitre 9 Le devoir de vigilance, une loi poussée par la rue

Chapitre 10 Réguler les activités des « GAFA » face à une position ultradominante acquise

Chapitre 11 La dimension gouvernance de la loi PACTE un exercice de démocratie participative régulé

Conclusion-ouverture : des « gilets jaunes » au Grand Débat ou comment le citoyen exclu s’invite à la table  

L’auteure  

Contributions  

Avant-propos

Ce livre se veut à la fois le résultat de trois ans de recherches et travaux sur des cas réels d’intervention d’acteurs sur le web ayant modifié la donne en matière de décisions publiques ; une réflexion à date du e-lobbying : ces processus d’intervention directe sur le web non dénués d’intérêt pour forger une démocratie plus participative et parfois mettre l’entreprise face à ses responsabilités mais qui peuvent aussi constituer un danger et créer une situation de crise ; un livre le plus pédagogique possible qui reprend les bases du lobbying comme exercice d’influence dans son cadre légal européen et national et sa dimension éthique, mais aussi sa pratique.

Bien qu’indépendant, il s’inscrit dans la logique du livre précédent plus technique Lobbying : cadre, outils et stratégies paru dans la même collection Larcier, en 2016, et ouvre une porte plus large sur une réflexion sur l’évolution des techniques d’influence liées aux possibilités du web et à la mobilisation d’une opinion publique dans un monde occidental où le citoyen revendique une participation plus étroite. La réalité m’a parfois rattrapé et des éléments ont été modifiés pour suivre les faits ; c’est ainsi, que j’ai notamment pris le parti d’évoquer les « gilets jaunes » et le Grand Débat, consciente des limites de l’exercice du fait de l’absence de recul possible sur ces événements et leurs conséquences.

Espérant que le lecteur professionnel, étudiant, citoyen engagé trouvera un intérêt à s’approprier ces réflexions qui tentent de structurer une réalité mouvante, je souhaite préciser que cet exercice n’aurait pas vu le jour sans la coopération de nombre d’étudiants qui se sont pris au jeu, cités en fin d’ouvrage et qu’il a été enrichi par des témoignages d’experts qui portent un regard croisé sur ces réalités du e-lobbying et les modifications éventuelles de l’exercice du lobbying liées au web.

Je voulais ici les remercier et dédier ce livre à Marine de Beaufort, ma fille, pur produit GENY, engagée pour la planète comme éco-consommatrice, actrice au sein de la Jeune Chambre Économique, dirigeante de Voy’Agir https://voyagir.org/voyage-responsable/, parce qu’au-delà de l’influence sur les grands de ce monde, les actes du quotidien ont un impact #Cacommenceparmoituilellenousvousils…

Propos introductif : le monde change tandis que gouvernance publique et gouvernance d’entreprise posent des questions similaires et appellent des réponses proches

Désormais, le citoyen individuellement ou en mode collectif cherche à intervenir de manière plus ou moins structurée dans le processus de décision d’un État mais aussi de celui d’une organisation. Il questionne, intervient, invective… revendique un rôle.

Et si ces questions ne sont pas nouvelles, tenter un exercice de comparaison entre gouvernance publique et gouvernance d’entreprise permet d’enrichir le débat et de clarifier la vision en structurant le propos autour de quelques concepts simples. Le régime institutionnel d’un État et les rapports entretenus par ce dernier avec les membres de la société civile déterminent la place accordée au lobbying, qui selon le cas sera perçu comme un processus d’influence utile à la démocratie ou un instrument de perversion de celle-ci.

De quoi s’agit-il concrètement ? De la revendication de plus de transparence et de la question essentielle de la confiance qui animent voire perturbent les débats actuels des démocraties traditionnelles à tous les niveaux de la société.

À côté des corps intermédiaires classiques (association, fédération, syndicats) se font et défont désormais des relais, mouvements, alliances avec d’autant plus de facilité que les réseaux sociaux permettent ces mobilisations d’impulsion. La démocratie participative devient une exigence citoyenne. Tandis que les représentants publics recherchent la confiance (perdue) des citoyens, les entreprises prennent également la mesure de la nécessité d’une gouvernance éthique et pérenne, autour du concept de démocratie actionnariale. Une « nouvelle entreprise » se construit (voy. considérations de la loi PACTE1) qui non seulement intègre les parties prenantes (stakeholders) et élargit le concept d’intérêt social à des considérations sociétales et environnementales, mais au-delà pose la question d’une possible mission attribuée à l’entreprise par ses fondateurs et/ou actionnaires. On ne manquera donc pas d’être tenté de faire un parallèle entre des actionnaires encouragés à s’investir à l’aide de nouveaux textes, dont la directive Shareholders2 en cours de transcription et les lois dites de moralisation de la vie publique (loi organique et loi ordinaire du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique)3 et les systèmes de régulation du lobbying qui tentent de donner une place officielle aux processus d’interventions des acteurs privés. Tandis que le droit des sociétés réaffirme et étend les droits des actionnaires dans un ultime effort pour susciter leur engagement au nom de l’intérêt social élargi de l’entreprise, la réglementation concernant les décideurs publics (financement des partis, déclaration d’intérêts financiers et des conflits d’intérêts des élus, etc.) et les acteurs privés (registre des représentants d’intérêts, code éthique, autorité de surveillance, etc.) tend au même objectif : assurer une démocratie saine où transparence et égalité d’accès sont garanties afin d’obtenir des décisions approchant au plus près l’intérêt général (voy. en Annexe 1, Tableau sur la directive Shareholders et loi PACTE).

De fait, l’objectif est que toutes les parties prenantes puissent s’exprimer et être entendues afin que de la prise en considération de l’ensemble des intérêts soient obtenues des décisions conformes à un « intérêt social/intérêt général » de l’entreprise/de l’État dans une perspective pérenne et inclusive. Ainsi, entre États et entreprises, bien que les acteurs changent, les problématiques et les solutions se ressemblent. La démocratie comme la démocratie actionnariale s’articulent autour des mêmes questions : quid de la qualité des décideurs ? De la transparence du processus décisionnel ? De la capacité des minoritaires à intervenir et faire entendre leurs intérêts ? Comment conjuguer intérêts privés et intérêt général ? Quels contre-pouvoirs ? Quelques concepts simples à coucher sur le papier mais difficiles à appliquer sous-tendent les réponses : principe de transparence, présence de contre-pouvoirs modérateurs et processus de responsabilisation, autant de principes fondateurs d’une gouvernance…

Comment créer des conditions saines de participation dans une démocratie moderne, à l’écoute de la société civile ? Comment écouter et intégrer les différentes parties prenantes au sein de l’entreprise ? Puis être en mesure de réaliser l’arbitrage afin de déterminer la décision la plus acceptable et équilibrée pour tous au nom de l’intérêt social de l’entreprise, au nom de l’intérêt général national et/ou européen ? Si l’organisation de la gouvernance publique dépend du type de régime institutionnel ainsi que de la maturité du système dans son rapport à la société civile, l’organisation du gouvernement d’entreprise dépend, elle, de la conception qu’on se fait du rôle de l’entreprise dans le pays considéré. Et de la même manière que les fondements d’un régime étatique sont gravés dans une histoire, mais subissent aujourd’hui une évolution commune liée à la globalisation et l’émergence de nouvelles revendications participatives citoyennes ; ceux de la gouvernance d’entreprise s’inscrivent dans des conceptions culturelles diverses variant de la gouvernance étatique où l’État a joué un rôle important comme en France et d’autres pays latins, salariales où les salariés sont coassociés comme dans le système rhénan et capitaliste où la place des actionnaires domine comme au RU ou aux USA. Cependant ces systèmes s’entremêlent désormais, empruntent l’un à l’autre des dispositifs, mus par une commune évolution liée à l’internationalisation de l’économie. La gouvernance publique s’inscrit dans un cadre structuré par le droit et une hiérarchie du droit. À grands traits : Constitution et traités internationaux (dont les Traités de l’UE), principes généraux du droit de l’Union européenne et du droit des États membres, puis droit dérivé dont les lois/les règlements de l’Union européenne, les directives. Enfin, règlements internes des institutions européennes ou nationales, décisions de jurisprudence, décrets d’application, etc. La gouvernance d’entreprise est, elle, cadrée par des éléments de droit des sociétés et de droit boursier, mais aussi une large part de droit dit de soft law : communications de la Commission européenne, communications des autorités des marchés financiers (telle l’AMF) et bien entendu codes de gouvernance (code AFEP-MEDEF, code Middlenext) mais aussi à un degré plus fin : politiques de vote des investisseurs institutionnels, conseils de vote des agences de conseils en vote (proxies), puis choix des statuts des entreprises, pratiques de gouvernance individuelles, etc.

I. La première préoccupation est d’assurer la transparence

Concernant un système institutionnel, il s’agit de favoriser la circulation et l’accès aux informations des citoyens, d’où la multiplication des études d’impact de projets de lois, les déclarations de politique générale, les discours, et une communication au fil de l’eau, mais il s’agit également d’assurer une accessibilité suffisante des citoyens auprès des décideurs : élus mais aussi fonctionnaires, le cas échéant. Puis, de favoriser leur intervention, de l’institutionnaliser notamment par voie de consultations, débats, auditions publiques. Et c’est là qu’intervient en outre la nécessité d’un statut officiel et régulé du lobbying. Concernant l’entreprise, de la même manière l’actionnaire et, désormais au-delà, les parties prenantes dont les salariés, sont censés avoir accès à un maximum d’informations (la limite étant le secret des affaires) d’où la multiplication des rapports financiers puis extrafinanciers, des rapports de gouvernance étoffés4, mais aussi les communications en cas d’évènement important, le dialogue continu institué de plus en plus souvent, au-delà du grand rendez-vous que constituent les assemblées générales5.

II. La deuxième participe de l’équilibre des pouvoirs

À échelle d’un système de gouvernement, il s’agit de respecter l’existence des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire comme nous l’évoque en son temps Montesquieu afin d’éviter un phénomène de concentration qui mène au despotisme. Si les États membres de l’Union européenne pratiquent de manière diverse cette séparation des pouvoirs, mettant selon les pays l’accent sur un exécutif fort (Constitution française de 1958) ou a contrario une assemblée parlementaire puissante (Folketing danois), globalement la démocratie est assurée par un système de contrôle et de contre-pouvoirs. À micro-échelle, se posent cependant des questions plus fines telles que les connivences entre les personnes issues de l’élite, les conflits d’intérêts, le « pantouflage », le cumul des mandats etc. Questions qui requièrent donc un encadrement et des conditions de responsabilisation les plus précises possibles (voy. point III). En entreprise, l’équilibre des pouvoirs est également opéré à travers l’instauration des mécanismes de gouvernance (conseil moniste ou dualiste, séparation des fonctions de dirigeant et président du conseil d’administration ou administrateur référent, administrateurs externes) et de dispositifs spécifiques protecteurs des actionnaires notamment des minoritaires : droit de vote mais aussi droit de questionnement, droit de proposer des résolutions ou encore possibilité de nommer des administrateurs externes, etc. Par ailleurs des dispositifs le plus souvent de nature législative en France mais intégrés dans les codes de gouvernance cadrent les thématiques spécifiques ou peuvent émerger des conflits d’intérêts : conventions réglementées, rémunérations des dirigeants, etc.

III. La troisième relève du principe de responsabilisation

La responsabilisation en politique passe essentiellement par la réélection (sanction des urnes) ; comme en entreprise, c’est le vote en Assemblée générale qui doit permettre l’évaluation et l’approbation ou encore la sanction des dirigeants. Les mécanismes de droit prévoyant, en cas de faute, la responsabilité des élus ou du management et des auditeurs viennent compléter ce système générique. On évoquera ici tant les règles liées aux marchés publics qui évitent des discriminations et la prise d’intérêts illicites ou le trafic d’influence que des règles de droit de boursier comme celle liées à l’abus de marché. Les frontières entre intérêts de l’entreprise et de l’État évoluent. On passe de l’économique au politique : avec la responsabilité sociale de l’entreprise, l’entreprise est désormais évaluée au-delà de sa dimension financière, par son impact social et environnemental. Concernant la sphère publique, le politique est largement conditionné par l’économique avec la recherche d’une gestion saine des finances publiques. Le système politique est désormais évalué selon son efficience démocratique mais aussi économique. Liberté des médias, responsabilisation des politiques, clarification des rôles des instances représentatives, lobbying responsable, open data sont autant de facteurs permettant une démocratie moderne où l’expression directe du citoyen est intégrée dans ses intérêts privés ou catégoriels, professionnels, économiques, sociétaux puis l’arbitrage réalise par le pouvoir au nom de l’intérêt général. Le parallèle est aisé à faire pour l’entreprise.

1. http://www.assemblee-nationale.fr/15/projets/pl1088.asp.

2. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017L0828.

3. https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=551D50506A6758845A228274414937A0.tplgfr24s_2?cidTexte=JORFTEXT000035567974&categorieLien=id.

4. Ordonnance no 2017-1162 du 12 juillet 2017 portant diverses mesures de simplification et de clarification des obligations d’information à la charge des sociétés – Chapitre Ier Le rapport sur le gouvernement d’entreprise.

5. Gouvernance pérenne et montée de l’activisme actionnarial – https://www.slideshare.net/secret/7Kah78JuN1BcT.

PARTIE 1

LES BASESEN LOBBYINGET E-LOBBYING

Avec la collaboration de Louise RAVISÉ

Introduction

La place et le traitement accordés aux lobbys au sein d’une société déterminent en partie sa maturité démocratique. Le lobbying demeure encore aujourd’hui, en France, une activité accusée de nombreux maux et associée aux ennemis de la démocratie (corruption, clientélisme, manque de transparence…), mais les choses évoluent (lentement) et il peut être aussi considéré comme constituant une activité favorable à cette dernière, voire essentielle. Sous réserve que certaines conditions soient garanties. Ainsi distinguerons-nous l’expression lobbys fortement connotée et liée aux opérateurs économiques de celle plus générique de lobbying qui commence à être mieux acceptée. L’idée d’un lobbying corrompu est de plus en plus combattue et publiquement. Des campagnes élaborées notamment par des ONG (Transparency International) qui ne renient pas le lobbying mais demandent des garanties, articles de presses plus nuancés, ouvrages concrets1 et tribunes de spécialistes2, tentent d’établir l’utilité du lobbying, à condition que cette activité soit cadrée, régulée, transparente. Ainsi, dans Le Monde du 19 juin 2017, une prise de parole collective d’acteurs du lobbying évoque : « En combattant le lobbying, c’est au débat démocratique qu’on s’attaque ». Les signataires présentent le lobbying comme « une manière d’élever le débat, de réhabiliter un devoir citoyen ainsi qu’une responsabilité sociétale des entreprises ». Selon cette acception, le lobbying permet d’attirer l’attention des décideurs publics sur certaines problématiques et assure un certain « retour à la réalité » évitant une déconnexion excessive entre décideurs publics et réalité sociale (même si cela passe par la promotion d’intérêts privés car après tout il appartient au décideur d’arbitrer). Le lobbying n’est pas uniquement promu par de grandes entreprises. Certaines organisations non gouvernementales arguent de l’importance de ce dernier au sein d’une société démocratique à condition qu’il se réalise dans « le respect des règles communes d’intégrité, de transparence et d’absence de conflits d’intérêts ». Le lobbying, pour constituer un outil de la démocratie, doit être institutionnalisé et encadré pour éloigner le lobbying des pratiques illégales ou non éthiques (désinformation, corruption…). Une autre dimension importante est la garantie de l’expression de toutes les parties prenantes. En France, la loi Sapin de 20163 est l’aboutissement de plus de dix ans d’encadrement progressif et partiel, considéré comme un progrès, encore faut-il que la pratique soit conforme aux règles. Par ailleurs, le décideur doit pouvoir prendre ses décisions en toute impartialité, convaincu par des arguments d’experts et au nom de l’intérêt général. Aussi incluons-nous naturellement, dans la régulation du lobbying, les aspects concernant les décideurs publics (loi de financement des partis politiques loi de moralisation de la vie publique, règlement interne de l’AN et du Sénat, moyens de contrôle de la déontologue, etc.). Enfin la question de la régulation du lobbying à peine réglée, surgit celle du lobbying sur le web.

1. V. DE BEAUFORT et Fr. HACQUE-COSSON (dir.), Lobbying : cadre, outils et stratégies, Bruxelles, Larcier, 2016.

2. « En combattant le lobbying, c’est au débat démocratique qu’on s’attaque », Le Monde, 19 juin 2017.

3. https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000033558528&categorieLien=id.

SOUS-PARTIE 1

GOUVERNANCE PUBLIQUE,LOBBYING ET DÉMOCRATIE

CHAPITRE 1

Du lobbying

I. Lobbying – Notion et contexte

A. DÉFINITION

Le terme lobbying est un terme vague et dont les définitions peuvent être nombreuses. On peut cependant considérer qu’il désigne « l’activité professionnelle des personnes en charge d’intérêts privés qui tentent une action d’influence auprès d’élus et de décideurs publics à divers niveaux »1. Le lobbying consiste donc à promouvoir un intérêt privé auprès des instances décisionnaires. Cela à travers des actions permettant d’influencer la prise de décision publique. Les lobbyistes ont alors recours à une communication soigneusement étudiée et l’apport d’une expertise (leur point de vue sur un sujet dont la législation débattue, les conséquences possibles, les modifications à apporter…). En fait, « le lobbying est une démarche d’influence basée sur la communication d’éléments fondés visant à mettre en phase les objectifs d’un acteur économique et les décisions publiques.

Le terme lobbyiste recouvre de nombreux acteurs »2. Un lobbyiste peut aussi bien être consultant d’un cabinet spécialisé en affaires publiques, salarié d’une entreprise (lobbyiste in house), représentant d’une fédération ou d’une organisation professionnelle, ou encore d’un cabinet d’avocat. Plus avant dans notre conception élargie, qui applique un critère de matérialité, est lobbyiste celui qui fait du lobbying. Autrement dit, l’influenceur n’a pas besoin de vivre de cette activité régulière (critère organique), un think tank, un chercheur engagé expert sur un sujet, une ONG font du lobbying à leurs heures… Et comme tels devraient être concernés par la réglementation. C’est une différence d’approche entre l’Union européenne qui propose un périmètre large incluant les églises et les laboratoires de recherche universitaires et la France qui a réduit le cercle aux professionnels.

B. UNPEUD’HISTOIRE

Le mot lobbying provient de lobbys (couloirs), lieu dans lesquels se déroulaient des rencontres informelles entre les membres de la Chambre des communes britannique et des groupes d’intérêts variés dans un processus tout à fait accepté dans la culture anglo-saxonne. Nous ne saurons trop insister sur le fait que le lobbying s’inscrit dans une tradition culturelle, institutionnelle et politique. En France, la méfiance à l’égard des corps intermédiaires fait apparaître le lobbyiste comme un échelon en trop entre le citoyen et son représentant. Cette défiance traditionnelle, culturelle et historique est anciennement ancrée (loi Chapelier, à l’issue de la Révolution française en 1791 interdisant les corporations). De plus, il est soupçonné par essence d’exercer une activité contraire à la défense de l’intérêt général, puisque le lobbying correspond à la promotion d’intérêts privés particuliers, entrant en contradiction avec la tradition française de la promotion de l’intérêt général (J.-J. Rousseau). Notre système politique français, basé essentiellement sur une démocratie représentative, s’oppose à la démocratie directe, à l’exception des référendums. La Ve République correspond à une démocratie régie par des représentants choisis à la suite d’élections directes. À l’exception des élections (municipales, parlementaires, présidentielles, européennes), le peuple n’est au final que rarement consulté, au-delà de référendums dont les variantes se sont développées depuis le début de la Ve République et qui demeurent rares. À noter que le référendum d’initiative populaire introduit par le Traité de Lisbonne permettant aux citoyens d’attirer l’attention de la Commission européenne n’a pas été retranscrit en France. Cela fait l’objet d’un débat relancé avec les gilets jaunes et qui continue – voir en fin d’ouvrage gilets jaunes et Grand Débat. La revendication d’intégrer davantage d’éléments participatifs est forte et peu à peu ils complètent le système. Le plus spectaculaire au point d’en avoir conservé le nom est sans doute le Grenelle de l’environnement3, commencé à l’époque par le Ministre Jean louis Borloo (voy. ci-après) et qui a donné son nom aux lois dites Grenelle 1 et 2 fondatrices du socle de la RSE en France. Nous reviendrons sur ces nouvelles modalités participatives qui modifient le caractère intrinsèquement représentatif du système français. La France est aussi attachée à la tradition des grands corps et des réseaux élitistes. Ainsi, les lois sont faites par des représentants politiques, généralement formés dans les mêmes écoles ce qui ne favorise pas naturellement le brassage des opinions. Dans les autres pays de l’Union européenne, les arsenaux normatifs des États sont divers. Tous les pays ne bénéficient pas d’une législation. Lorsque cette dernière existe, elle est parfois en fait inefficace car peu contrôlée (Transparency International insiste souvent sur ce point lorsqu’elle établit des rapports et baromètres de la corruption par exemple)4. On considère que sept pays détiennent une réglementation effective encadrant le lobbying : la France, l’Irlande, la Lituanie, l’Autriche, la Pologne, la Slovénie et le Royaume-Uni. Certains pays n’ont aucune législation (ex : Espagne, Belgique ou Italie). Enfin, d’autres ont fait le choix d’une régulation comme les Pays-Bas. Il n’est pas aujourd’hui envisageable d’agir comme si le lobbying n’était pas une réalité. Bien que la France soit nourrie de la culture latine, avec ses conséquences sur la perception et la manière d’encadrer le lobbying, un statut existe désormais et un encadrement de l’activité mais, en pratique, les progrès sont encore limités et c’est bien de culture dont il s’agit (voy. à ce sujet l’interview du député Sylvain Maillard notamment). Le fonctionnement de l’Union européenne est a contrario, quant à lui, intrinsèquement compatible avec le lobbying du fait à la fois du caractère éclaté du processus de décision (pouvoirs et contre-pouvoirs), d’une culture forte de la transparence et de l’accessibilité des informations et des décideurs et enfin de l’absence d’expertise suffisante au sein de la fonction publique.

C. LOBBYINGETANCRAGECULTUREL

1. Lobbying et construction de l’Union européenne

2. Lobbying et système institutionnel français

Sous la Ve République la division des pouvoirs est assurée. Rappelons l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen énonçant : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». Cependant, l’équilibre des pouvoirs traditionnel est fortement tempéré au profit du chef de l’État légitimé par le vote du suffrage universel direct, la représentation nationale rassemblée dans le pouvoir législatif cesse d’être l’alpha et l’oméga de la légitimité constitutionnelle. Le titre II de la Constitution lui est réservé, avant que le texte n’aborde les pouvoirs du Gouvernement, et seulement ensuite ceux du Parlement. Si la responsabilité du Gouvernement devant celui-ci est établie par les articles 49 et 50, le Gouvernement émane du chef de l’État et non du Parlement. République parlementaire ou République semi-présidentielle, le débat est clos : le président de la République entretient un rapport direct avec les citoyens ce qui laisse peu de place aux corps intermédiaires.

II. Lobbying – Petit exercice de déclinaison

Il est possible de diviser le lobbying en deux catégories :

le legitimate lobbying qui consiste à la représentation d’un intérêt reconnu comme important ;

l’essential lobbying faisant référence à une expertise technique.

Le lobbying étant un mot utilisé désormais pour pas mal d’activités afin de demeurer précis, un exercice de requalification s’impose. On distinguera :

l’activité de diplomatie d’un État parfois qualifié de lobbying diplomatique ;

le lobbying juridique qui correspond à un exercice très cadré en droit de la concurrence, par exemple ou encore pour des procédures antidumping ou encore les appels d’offres de marchés publics ;

le lobbying de communication qui selon nous pourra simplement être dénommé communication institutionnelle ou de crise qui peut venir compléter une activité de lobbying expert ;

le lobbying financier auquel on préférera l’expression fundrainsing ou recherches de financements, notamment en répondant à des appels à projets5.

Au final, le mot lobbying ne devrait être utilisé que pour le lobbying normatif ou décisionnel ; il intervient pour influencer une prise de décision, un texte, une politique publique, etc. Et c’est bien de celui-ci dont nous parlons ici.

A. LELOBBYINGENPRATIQUE

Un des éléments essentiels du lobbying est la veille et la quête d’informations en amont. Puis l’adaptation de celles-ci afin de les rendre intelligibles et accessibles au « politique », a priori non spécialiste. L’exercice du casting, autrement dit le repérage précis du ou des décideurs est requis. Et si l’on évoque ici un casting c’est qu’au-delà de l’identification par exemple d’un député rapporteur ou d’un fonctionnaire chargé de travailler sur un projet de loi, identifier sa sensibilité pour savoir s’adresser à lui fait la différence parfois. De même, le timing est important : le lobbyiste s’adapte à un calendrier législatif, formel ou informel, prévisible ou non. S’adressant à des représentants publics et des élus, le lobbyiste s’adresse à un public restreint, concernant des sujets pointus et à travers une communication technique. L’exercice d’argumentaire est essentiel et est censé être, sinon objectif car le lobbyiste porte un intérêt, au moins rationnel. Une opposition est ainsi à relever quant au e-lobbying qui use de codes nouveaux notamment des émotions, de visuels, voire le sensationnel. Nous développons ces différences dans le chapitre 2.

Le travail du lobbyiste se compose ainsi de trois temps :

1. repérer l’objet du lobbying

Le lobbyiste cherche alors à identifier les projets d’impacts puis les discours en présence, les décideurs et parties prenantes potentielles ;

2. préparer son intervention

Cela à travers l’identification des personnes concernées et des décideurs, des idées débattues, des adversaires probables ;

3. intervenir

Il s’agit alors de répondre aux consultations, de contacter et de convaincre les acteurs ayant un impact.

B. ACTEURSETCIBLES

Être lobbyiste est un métier. Les acteurs peuvent être variés : fédérations professionnelles, organisations non gouvernementales, entreprises (lobbying in house) ou ayant recours à des cabinets de conseil en affaires publiques, cabinets spécialisés, États et collectivités… Si les méthodes et les moyens d’exercer ce lobbying peuvent différer, l’exercice du lobbying nécessite certaines connaissances. Afin de l’exercer, le lobbyiste doit avoir une connaissance parfaite des systèmes décisionnels, qu’ils soient nationaux, européens ou internationaux. De plus, il doit maîtriser des outils de communication et se faire comprendre dans le débat. Les lobbyistes sont généralement juristes ou/et diplômés de sciences politiques ou d’affaires publiques. Ils peuvent travailler en tant que libéraux, être employés par une entité, salariés d’un cabinet d’affaires publiques. Mais il est à noter qu’avec l’intervention du lobbying à l’ère d’Internet et des multitudes de consultations et pétitions en ligne, le citoyen devient aussi lobbyiste au moins occasionnel (voy. chapitre 2).

Les cibles (ou interlocuteurs) du lobbying sont les décideurs publics de divers ordres et de divers niveaux selon le sujet concerné : représentants publics, fonctionnaires, députés, rapporteurs, experts de comités, voire journalistes.

C. VERTUSETAVANTAGES

La compatibilité du lobbying avec la démocratie a pu susciter de nombreux questionnements. Comme énoncé précédemment, le lobbying consiste en la promotion d’intérêts privés, pouvant être différents de l’intérêt général dans sa conception française et rousseauiste. De plus, la réputation du lobbying en France a été entachée par cette longue absence d’encadrement. Cette activité a donc parfois été associée à des trafics d’influence ou à de la corruption. Cependant, le lobbying peut permettre, à condition qu’il soit bien exercé et donc encadré, d’encourager la démocratie. Le lobbying présente des avantages certains en faveur de la démocratie :

donner la parole : le lobbying permet d’accorder la parole à d’autres membres de la société que les représentants publics. Ainsi, entreprises, associations, fédérations professionnelles peuvent revendiquer leurs intérêts et se faire entendre, auprès des décideurs. Le risque étant que cette parole soit accaparée par des organisations bénéficiant de moyens (financiers, humains, techniques…) et de connaissances conséquentes. Avec l’émergence du e-lobbying, le citoyen lui aussi, généralement du fait de l’effet de masse, peut également interpeller et se faire interpeller ;

alerter les décideurs publics et attirer leur attention sur de nouvelles problématiques : le lobbying permet en effet d’alerter les décideurs publics sur des sujets qu’ils n’auraient pas forcément pris en considération. Par exemple, cela permettrait la prise en considération de problématiques émergentes, ne concernant qu’une partie de la population ou d’intérêts locaux. Le e-lobbying amplifie ce raisonnement, permettant à l’opinion publique dans sa globalité (à certaines conditions néanmoins car le sujet doit susciter suffisamment d’attention afin de capter ensuite l’intérêt des représentants), d’avertir et de réclamer une intervention des pouvoirs publics pour certains sujets (ex : la bande dessinée de Pénélope Jolicoeur sur le chalutage). Dans ce modèle, l’interpellation se fait fréquemment à travers des pétitions on line ou des interpellations sur les réseaux sociaux. Ainsi, les différents acteurs du lobbying peuvent contacter les représentants publics, locaux et nationaux, afin qu’ils s’intéressent à certaines questions qui les concernent ;

apporter une expertise et une expérience : les représentants publics doivent faire face, depuis plusieurs décennies, à une complexification des sujets à traiter et à une inflation législative. L’expertise apportée par les lobbyistes permet un véritable gain de temps et de connaissance pour les représentants ;

sensibiliser le public : le lobbying permet d’attirer l’attention des décideurs mais également des citoyens ;

permettre l’association des intérêts privés à la décision publique : comme énoncé précédemment, le lobbying consiste en la promotion d’intérêts privés. Ces intérêts privés se faisant entendre, s’ils sont écoutés, cela permet aux représentants publics de les prendre en compte. Le lobbying donne ainsi la parole à une variété d’acteurs qu’ils soient économiques, sociaux ou encore environnementaux. Cela permet ainsi aux décideurs publics de viser l’intérêt général considéré comme un point d’équilibre entre la diversité des intérêts privés.

D. CRITIQUESETLIMITES

1. Des critiques de principe

Les critiques concernant le lobbying et son incompatibilité avec la démocratie persistent. Sont pointés le manque de transparence, d’objectivité ainsi que l’intrusion dans le processus décisionnel. Des groupes représentants des intérêts privés exerçant une influence excessive sur la décision publique finale (qui s’écarterait alors de l’intérêt général). Les critiques diffèrent selon les acteurs, leurs moyens et les causes qu’ils défendent. Comme il l’a été dit précédemment, le lobbying ou la promotion d’intérêts privés est en contraste avec la conception française et rousseauiste de l’intérêt général. Les causes défendues par les lobbys font débat, notamment dans certains secteurs dits sensibles. Exemple : le lobby de l’industrie pharmaceutique ou les pétroliers ou l’industrie du sucre (voy. Partie 2 sur des cas réels). Enfin, les grandes entreprises peuvent déployer des moyens humains et financiers considérables étant alors en position dominante potentielle dans un dossier à défendre.

2. Des critiques de fonds

Les méthodes

Le manque de transparence est une critique régulière concernant l’exercice du lobbying. Ce manque de transparence fait que l’activité est facilement associée à une activité discrète et secrète. Il suffit d’évoquer le terme lobby pour évoquer au grand public de grandes entreprises prêtes à dépenser des sommes astronomiques pour défendre une cause qui n’est, le plus souvent, pas celle de l’intérêt collectif. Il est alors fréquemment reproché aux grandes entreprises les sommes investies dans la publicité, communication, dons… Sommes dont ne disposent pas ou rarement les petites et moyennes entreprises, les associations, ou encore les syndicats. Cela crée une rupture d’égalité entre les acteurs, contestable et contestée. Les grandes organisations et entreprises disposent régulièrement d’un budget dédié au lobbying et aux affaires publiques, permettant le recrutement de professionnels. On reproche régulièrement aux organisations non gouvernementales ou encore aux associations professionnelles leur manque de professionnalisme, leur manque de connaissance du processus décisionnel et les actions parfois trop brutales, jugées comme contraires aux codes démocratiques (ex : débat sur les actions de Greenpeace)6.

L’inégalité entre lobbyes

Cette absence d’égalité paraît contraire aux principes démocratiques. Elle implique que certains groupes ont plus facilement accès aux décideurs et plus de moyens pour faire peser la décision publique à leur avantage. Le e-lobbying permet une inversion de cette tendance, les citoyens eux-mêmes se constituant en masse afin de se faire entendre.

Critiques des acteurs

Les critiques sont variables selon les acteurs. On reprochera ainsi aux grandes entreprises la défense d’intérêts financiers privés tandis qu’aux ONG on prête l’utilisation excessive d’un registre sentimental et le recours à des actions violentes. Les cabinets spécialisés sont également critiqués car associés à un manque de transparence. De plus, on critique également l’absence d’encadrement de certains acteurs dont la qualification de lobbyiste fait encore débat. Comme le démontre aujourd’hui le débat concernant la non-inclusion en France des organisations syndicales et des associations cultuelles (Églises) dans le registre des représentants d’intérêts.

Trop de lobbying, tue le lobbying

Jusqu’où doivent aller les consultations ? Un nombre trop élevé de consultations entrave la dynamique législative et ralentit le processus de décision.

Ainsi, pour un lobbying réussi et démocratique devraient être réunis transparence, expertise, qualité de l’information, connaissance du processus décisionnel, pertinence de la démarche.

III. Consultation vertueuse ou jeu des lobbys ? Deux exemples à perspectives inversées

 L’ADOPTIONDELALOI HADOPI

La loi Hadopi7 a donné lieu à une grande mobilisation citoyenne sur Internet, s’apparentant à des actions de lobbying (pétitions, vidéos de sensibilisations…). Il est désormais coutume, pour les représentants, de consulter de nombreux et divers acteurs afin de légiférer. Ces acteurs peuvent être aussi bien d’autres politiques, des experts en la matière, des associations ou encore des universitaires. Lors de la discussion de la loi Hadopi, de nombreuses déviances ont pu être perçues. Cette loi a suscité de nombreuses réactions. Différents acteurs, représentants du milieu culturel se sont élevés contre et ont entrepris des actions que l’on pourrait qualifier de lobbying. On peut notamment citer l’action des groupes industriels concernés (groupes Virgin et Lagardère) qui se sont introduits, munis de faux badges du ministère de la Culture dans le Parlement pour effectuer des démonstrations de téléchargement auprès des députés. Cette manifestation a soulevé de nombreux questionnements sur le fonctionnement du lobbying et l’interférence, dans le processus décisionnel, de ces acteurs. Ainsi depuis 2009, les lobbyistes reçoivent un badge particulier conditionné par l’inscription sur un registre. L’accès au Parlement ne leur est pas interdit, mais il est véritablement réglementé et contrôlé. Dans cette affaire, on peut également citer le fait que le directeur général de la SACD a affirmé avoir eu accès au texte débattu alors que le projet de loi n’était qu’encore qu’au Conseil des ministres, et que le forum de Chaillot sur l’avenir de la culture en Europe organisé par le ministère de la Culture, aurait été financé par des sociétés de gestion collective françaises telles que la SACEM, la SCAM ou encore la SACD. Cela a suscité de vives réactions sur l’interférence des acteurs pro-Hadopi. On retrouve dans un autre cas, cette même critiquée formulée par la député Delphine Batho concernant l’obtention du texte par un défenseur de Monsanto alors qu’il n’était pas encore présenté aux députés. En réponse, une considérable mobilisation sur Internet, de la part des citoyens internautes a pu également être identifiée. Des pétitions ont été créées, des mobilisations organisées et des sites ont également vu le jour à l’exemple de la Quadrature du net dite « organisation de défense des droits et des libertés des citoyens sur Internet ». Ce site de référence promeut « l’adaptation de la législation française et européenne fidèle aux valeurs qui ont présidé au développement d’Internet et à la libre circulation des connaissances »8. Ce site a fourni une étude détaillée, de chaque amendement, lors de l’adoption de la loi Hadopi. Il se présente comme un moyen de démocratiser et de rendre accessibles et compréhensibles les discussions des représentants publics qui concernent plus ou moins directement les citoyens. « Le pouvoir politique et les représentants des industries culturelles ne prennent même plus la précaution de préserver au moins les apparences de la démocratie. Depuis la remise du rapport Lescure, la préparation de la loi sur l’acte II de l’exception culturelle s’est effectuée dans l’opacité et sous le contrôle des lobbys, sans prendre en compte les aspirations des citoyens à la préservation des libertés et à l’évolution du droit d’auteur. Ces procédés discréditent la démarche du Gouvernement et ne pourront qu’être sanctionnés par les citoyens »9, conclut Lionel Maurel, cofondateur de l’association La Quadrature du Net.

 LE « GRENELLEDEL’ENVIRONNEMENT » PROCESSUSDECONSULTATIONÉTENDU

Le modèle de consultation qui a eu lieu lors du Grenelle de l’environnement s’est démarqué. L’objectif annoncé était de « rénover l’action de la France en matière de développement durable ». Des groupes de travail thématiques ont été mis en place (formés de représentants de l’État et de la société civile incluant ainsi des ONG, des organisations patronales et syndicales divisées en 6 thématiques) et des consultations publiques organisées. De plus, 34 comités opérationnels ont été créés et dirigés par un parlementaire ou une personnalité reconnue afin de proposer des actions concrètes permettant la mise en place des engagements. Les citoyens ont pu participer, grâce au site officiel du Grenelle de l’environnement, à des forums portant sur les propositions des groupes de travail thématiques mais également y proposer des solutions. Des réunions régionales ont également été tenues et des organismes consultatifs ont été saisis. Le Parlement a ensuite été consulté et un débat sans vote a été tenu.

Trois phases peuvent être distinguées :

un temps de dialogue et de consultations au sein des groupes thématiques ;

les propositions au Gouvernement ;

les citoyens consultés, des réunions régionales organisées, des discussions avec le Gouvernement.

À l’issue de ces consultations ont été adoptées les lois dites Grenelle I et II. L’après Grenelle a également été placé sous le signe de la consultation et de l’information notamment grâce au comité de suivi du Grenelle crée par le Gouvernement. Néanmoins, on peut constater que certains sujets n’ont permis que peu ou pas de décisions. Ce sont généralement des sujets dits sensibles où les groupes de pressions bénéficient de lourds moyens sur des sujets tels que les OGM, les biocarburants ou encore les pesticides. Le modèle du Grenelle de l’Environnement est souvent vanté. 92 % des Français jugeaient, en 2010, cette méthode de consultation adaptée pour faire émerger une nouvelle orientation politique française en faveur de l’environnement (IFOP pour le ministère en charge de l’Écologie)10. Le terme Grenelle est fréquemment repris afin de désigner des grandes négociations réunissant différentes parties prenantes telles que les représentants du Gouvernement, les associations professionnelles ou encore les organisations non gouvernementales. Certains considèrent aujourd’hui l’écologie comme un lobby fondamental de notre société contemporaine, en France notamment. Le Grenelle de l’environnement a aidé à cette émergence. En effet, l’existence d’un ministère dédié à l’Écologie, l’existence d’un ou de partis politiques se proclamant en faveur de l’écologie ou dédiés à l’écologie, la prise en considération de la problématique par les gouvernants, organisant de grands évènements nationaux, européens ou internationaux tels que la Conférence de Paris. Le GIEC a été créé à l’ONU, des lois ont été promulguées en faveur de la transition énergétique, des ONG sont dédiées à la question, des subventions et des techniques de défiscalisation ont été instaurées, des manifestations ont été organisées.

Se développent parallèlement d’autres lobbys, touchés par la réglementation environnementale comme les lobbys électriques (ICEB).

IV. Un lobbying accepté s’il est éthique

Afin de permettre la cohérence entre lobbying et démocratie deux éléments semblent essentiels : un encadrement normatif effectif accompagné d’initiatives individuelles promotrices d’une éthique.

Le registre obligatoire participe à l’exigence de transparence, sollicitée par les citoyens et les différents acteurs du lobbying.

Certains décideurs publics initient des agendas ouverts en open data, permettent de savoir qui ils rencontrent et quels sont les thèmes abordés lors de ces rencontres.

(voy. aussi l’interview du député Sylvain Maillard ci-après)

1. V. DE BEAUFORT et Fr. HACQUE-COSSON (dir.), Lobbying : cadre, outils et stratégies, op. cit.

2. Ibid.

3. https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000020949548.

4. Exemple de rapport de Transparency International, 2018 https://www.transparency.org/news/pressrelease/lindice_de_perception_de_la_corruption_montre_que_la_lutte_contre_la_corrupp.

5. Cet exercice a été mené dans les précédents ouvrages de l’auteur dont elle reprend certains passages.

6. http://www.lefigaro.fr/actualite-france/2013/07/15/01016-20130715ARTFIG00403-greenpeace-l-ecologie-coup-de-poing.php.

7. Loi Hadopi ou du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000020735432&categorieLien=id.

8. https://www.laquadrature.net/2014/04/16/framablog-flok-society-en-equateur-et-si-cela-changeait-veritablement-la-donne/.

9. https://www.laquadrature.net/2014/04/16/politique-culturelle-en-france-les-lobbies-font-toujours-leur-loi/.

10. https://www.ifop.com/publication/les-francais-et-la-politique-economique-et-ecologique-du-gouvernement/.

CHAPITRE 2

Le lobbying, exercice à réguler

I. Déviances potentielles, réglementation et régulation

Progressivement, l’exercice du lobbying a été encadré par l’intermédiaire de normes. Les acteurs s’accordent sur le fait que la pratique du lobbying doit être encadrée et qu’un arsenal législatif est nécessaire, cela, pour le bien de l’activité elle-même. En effet, l’absence de règles et d’encadrement institutionnel est défavorable pour la démocratie et également défavorable pour le lobbying et son image. Un encadrement normatif permet de rompre avec la vision corrompue du lobbying et de la considérer comme une activité compatible avec la démocratie. Voir notamment à ce sujet la réglementation du Québec, évoquée dans un précédent ouvrage de référence coécrit avec le réseau BASE1. Au sein de notre société, nous sommes bien obligés de constater l’omniprésence et le développement du lobbying. Les canaux de dialogue classiques ne suffisent plus. Afin de contrer de possibles dérives, un cadre juridique est souvent désigné comme nécessaire. Deux possibilités s’offrent alors :

la régulation : il s’agira de réguler l’activité afin d’en combattre les éventuels excès. Les autorités n’interviendront donc que pour corriger certains effets néfastes de l’activité. L’intervention juridique est alors faible ;

la réglementation : par la loi ou un règlement, acte de portée générale et impersonnelle édicté par les autorités législatives ou exécutives compétentes. L’intervention juridique sera alors forte.

Une autre question se pose. Les règles visant à l’encadrement de l’activité doivent elle être d’origine nationale, européenne ou internationale ? Les deux dernières permettant une harmonisation du cadre normatif, utile dans notre société mondialisée. Cela pourrait se traduire selon par l’établissement d’un code de conduite commun ou par une réglementation applicable à tous.

II. Encadrement du lobbying par l’OCDE

Le lobbying doit respecter certains principes afin d’être démocratique. L’OCDE encourage un régime favorisant la transparence et la participation au processus législatif et a élaboré un cadre précis à cet effet2. Résumons ce code téléchargeable sur le site : un accès juste et équitable de toutes les parties prenantes, des règles respectant le contexte national, l’intégration des règles dans le dispositif politique et réglementaire général, la définition claire des termes lobbying et lobbyiste et la transparence : divulguer les activités de lobbying pour un meilleur contrôle par le public, faciliter le contrôle des activités de lobbying par les parties prenantes. Il s’agit aussi de favoriser une culture d’intégrité à travers la réglementation des comportements des agents publics et d’instaurer des mécanismes efficaces afin d’assurer l’application des règles, ainsi que l’organisation d’un réexamen périodique des règles et des ajustements nécessaires. Selon la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique, « près de la moitié des pays membres de l’OCDE a déjà adopté des textes législatifs et réglementaires relatifs aux activités de lobbying »3.

Selon l’organisation, cinq critères sont déterminants afin d’aboutir à un « cadre de lobbying assurant un exercice sécurisé des activités de représentation d’intérêts auprès des décideurs publics :

le périmètre des catégories de lobbyistes tenus de s’enregistrer ;

les décideurs publics concernés par les activités de lobbying ;

les informations devant être déclarées et la fréquence à laquelle elles doivent être mises à jour ;

les engagements déontologiques auxquels sont soumis les représentants d’intérêts une fois inscrits au registre ;

la structure en charge de contrôler le respect des obligations déclaratives et déontologiques et le régime de sanctions applicable aux représentants qui manqueraient à leurs obligations »4.

En 2010 le Conseil de l’OCDE a approuvé la recommandation de l’OCDE sur les Principes pour la transparence et l’intégrité des activités de lobbying, perçue comme le « premier instrument international contenant des orientations à l’attention des décideurs sur la manière de promouvoir des principes de bonne gouvernance dans les activités de lobbying »5. L’organisation prévoit des mesures afin de promouvoir la transparence et la responsabilité par l’auto-régulation :

développer et promouvoir des codes éthiques pour les lobbyistes reposant moins sur des principes généraux d’honnêteté et d’intégrité mais plus sur des principes spécifiques de comportements qui permettraient d’éloigner les lobbyistes des situations non éthiques, par exemple en restreignant les possibilités de cadeaux et compensations provenant des lobbyistes aux représentants publics ;

fournir une formation approfondie et obligation sur l’éthique en tant que condition d’adhésion ;

faire respecter le code d’éthique par un comité d’enquête indépendant des lobbyistes et de leurs associations ;

établir un registre des associations de lobbyistes, divulgué au public via Internet ;

reconnaître toutes les personnes ayant atteint un seuil minimal d’activité de lobbying rémunéré en tant que « lobbyistes professionnels » dans le cadre du programme de transparence ;

rendre obligatoire l’enregistrement et la divulgation des lobbyistes professionnels, de leurs clients et de certaines activités financières, tous les enregistrements devant être facilement mis à la disposition du public sur Internet ;

surveiller et faire respecter les exigences en matière d’enregistrement et de divulgation des lobbyistes, ainsi que toute autre violation des lois sur le lobbying ou des règles déontologiques, par l’intermédiaire d’un organisme gouvernemental totalement indépendant du métier de lobbyiste et manifestement plus enclin à prendre des mesures d’exécution que le lobbying volontaire les associations ;

étendre les mesures de transparence et de responsabilité au-delà des lobbyistes aux agents publics, y compris les restrictions en matière de conflits d’intérêts, la divulgation complète des informations financières sur les investissements et les propriétés appartenant à des fonctionnaires, ainsi que les restrictions et la divulgation des « revolving doors » entre le secteur privé et le secteur public6.

Cependant, certains pays se distinguent par leur manière d’encadrer l’activité du lobbying. Certains ont à ce jour choisi d’éviter tout cadre juridique, d’autres possèdent un arsenal législatif afin d’encadrer cette activité, parfois en mode soft, parfois en mode hard law.

III. Le cadre de l’Union européenne,un cadre sophistiqué

Dès 2005, la Commission européenne a mis en avant certaines initiatives en faveur de la transparence, notamment l’établissement d’un registre des groupes d’experts. Le Parlement quant à lui s’était attelé à publier une liste des groupes d’intérêts assermentés, ayant accès aux bâtiments bruxellois. En 2006, un projet de Livre vert sur l’initiative européenne en matière de transparence a été présenté, composé de trois volets : la transparence et la représentation des intérêts, la publication des données sur les bénéficiaires des fonds communautaires, les normes minimales applicables aux consultations en ligne. Au final, un registre commun aux institutions dénommé Registre de Transparence complété d’un code commun de déontologie a vu le jour avec l’accord interinstitutionnel du 16 avril 20147. Ce registre permet d’avoir accès à de précieuses informations concernant les représentants d’intérêts présents à Bruxelles afin de savoir notamment qui ils représentent. Le président en exercice de la Commission européenne, lors de la mandature achevée, Jean-Claude Juncker, a maintes fois souligné l’importance qu’il accorde à la transparence. Cette dernière doit être assurée à travers la publication d’informations sur les réunions tenues avec les représentants d’intérêts ou la limitation des rencontres aux personnes ou entités inscrites dans le registre de transparence. L’Union européenne a complété le dispositif, en bonne logique avec des dispositions relatives aux décideurs.

A. LECODEDECONDUITEDESDÉPUTÉSEUROPÉENS

Entré en vigueur en 2012, ce code « a pour principe fondateur que les députés agissent dans l’intérêt général et conduisent leurs travaux avec désintéressement, intégrité, transparence, diligence, honnêteté et responsabilité, tout en veillant à préserver la réputation du Parlement européen »8. Il s’intéresse aux conflits d’intérêts ayant pour objectif de les combattre. Ainsi, des règles s’imposent concernant les cadeaux officiels reçus par les députés, leurs anciennes et futures activités professionnelles sont contrôlées, une déclaration d’intérêts financiers est à délivrer… Le code interdit l’exercice d’activités de lobbying durant leur mandat. Il oblige à la communication de déclarations d’intérêts financiers plus détaillées et à des délais de déclaration davantage rapprochés. Les commissaires, les membres de leurs cabinets, les directeurs généraux ne peuvent avoir rendez-vous qu’avec les lobbyistes inscrits au registre. De plus, les anciens députés doivent informer le Parlement s’ils obtiennent un nouvel emploi de lobbyistes après leur mandat9.

En 2017 est entrée en vigueur une nouvelle version du code de conduite des députés européens10. Cette dernière encadre plus strictement l’activité des parlementaires. Parallèlement, les commissaires européens, les membres de leur cabinet et les directeurs généraux publient des informations sur les réunions tenues avec des organisations ou des personnes agissant en qualité d’indépendants. Et les réunions relatives à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques dans l’Union européenne ne peuvent avoir lieu que si les représentants d’intérêts sont inscrits au registre de transparence.

B. LE REGISTREDETRANSPARENCE

Base de données répertoriant les organisations qui cherchent à influencer le processus législatif et de mise en œuvre des politiques des institutions européennes11. On y retrouve les noms des représentants d’intérêts, leur qualité (cabinet, entreprise, think tank, ONG, région, etc.), les budgets consacrés afin « d’identification des activités menées dans le but d’influencer le processus législatif des institutions de l’union européenne et le processus de mise en œuvre de leurs politiques »12.

C. CONSULTATIONSPUBLIQUESSURLEREGISTREDETRANSPARENCE

La Commission européenne est aussi très attachée à la consultation des parties prenantes via des consultations publiques. Elle a, par exemple, organisé pour le registre de transparence une consultation afin d’obtenir des avis sur la réforme13.

D. AUTRESINITIATIVES

Il est aussi possible d’avoir connaissance des rendez-vous des commissaires européen.nes via la page agenda de la page personnelle de ces dernier.s. La Commission souhaiterait développer cette pratique pour les parlementaires européens et les membres du Conseil.

IV. En France un cadre en progrès

Depuis 2009 sont applicables des règles de transparence et d’éthique applicables à l’activité des représentants d’intérêts. Un code de conduite s’impose également aux députés disposant que « dans leurs contacts avec les députés, les représentants d’intérêts doivent indiquer leur identité, l’organisme pour lequel ils travaillent et les intérêts qu’ils représentent »14. Des propositions sont intervenues, reprenons en quelques-unes d’une Note émise par le think tank Fondapol sur le sujet15.

charger la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie publique, en lien avec les différentes institutions publiques concernées, d’une mission de surveillance et de contrôle des activités de lobbying et nommer un vice-président ;

rendre obligatoire la publication, par chacune des commissions parlementaires de l’Assemblée nationale et Sénat, d’un rapport annuel sur le lobbying intervenu au sein de chacune ;

rendre obligatoire la publication par le Gouvernement des organisations ou personnalités consultées lors de la préparation des projets de loi ;

créer un registre des représentants d’intérêts et établir un règlement intérieur en matière de lobbying au sein des cabinets ministériels, des autorités administratives indépendantes et d’une partie des directions des administrations centrales des ministères ;

inciter les collectivités territoriales et obliger les principaux services déconcentrés de l’État à se doter d’un registre de RP…

Certaines de ces propositions ont été intégrées dans le dispositif législatif. Des lois sont en effet intervenues afin de favoriser cet encadrement du lobbying, notamment dans ses rapports avec les décideurs mais également avec les divers acteurs de la société.

A. LALOI SAPIN 2

1. Apports