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- Herausgeber: Editorial Autores de Argentina
- Kategorie: Geisteswissenschaft
- Sprache: Spanisch
Esta obra investiga el impacto de la privatización en la eficiencia y rentabilidad del servicio público ferroviario. A través de un análisis exhaustivo que combina una revisión histórica con la evaluación de indicadores de calidad y sistemas tarifarios, el autor examina si la privatización cumplió con los objetivos propuestos por el Estado argentino en la década de 1990. El estudio ofrece una perspectiva crítica sobre la gestión ferroviaria, proponiendo mejoras en las políticas públicas para el futuro.
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Seitenzahl: 312
Veröffentlichungsjahr: 2024
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Leifermann, Wilhelm Eficiencia y rentabilidad de los servicios públicos : análisis de los ferrocarriles metropolitanos a través del sistema de concesiones privadas / Wilhelm Leifermann. - 1a ed - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Autores de Argentina, 2024.
Libro digital, EPUB
Archivo Digital: descarga y online
ISBN 978-987-87-5481-9
1. Ensayo. I. Título. CDD 353.98
EDITORIAL AUTORES DE [email protected]
Tabla de contenido
INTRODUCCIÓN
Capítulo I - Objetivos y organización de la obra
1. El problema y la hipótesis de trabajo
Introducción
Definición y planteo de la problemática a abordar
Antecedentes
1.2. Objetivos principales y secundarios
Objetivo General
Objetivo Específico
1.3. Marco conceptual, metodologíay organización
Marco teórico
Metodología
Relevancia del trabajo
Capítulo II - La regulación de los serviciosferroviarios urbanos de pasajeros
2. Transporte, ferrocarriles y servicio público
Concepto general del transporte
El servicio de transporte ferroviario de cargasy el servicio público de transporte ferroviario de pasajeros
Características del servicio de transporte ferroviario
2.2. Incidencia del contexto en el desempeño ferroviario
La incidencia de factores macroeconómicosen el servicio del transporte ferroviario
2.3. Principios de los servicios públicosy su regulación
Mercados libres y mercados regulados: el transportey su regulación
La regulación en los mercados de transporte
Principios generales de los servicios públicos
2.4. Principios tarifarios de los servicios públicos
Tarifas: interacción entre oferta y demanda
Los sistemas de regulación tarifaria
Subsidios al transporte: función y objetivos
Capítulo III - Evolución histórica de las políticaspúblicas ferroviarias en la Argentina
3.1. Del origen a la estatizaciónde los ferrocarriles
Requerimiento de Ingresos
Ley General de Ferrocarriles
Ley Mitre
Los últimos años de las concesiones extranjeras
La crisis económica del 29 y su impacto en nuestro país
Cambios en las políticas públicas de transporte:La reforma constitucional de 1949
El marco jurídico-institucional de las políticas públicasde transporte
Los últimos años del periodo de estatizaciónde los ferrocarriles
3.2. Las bases de las concesiones de los años 90
Cambios en las políticas públicas de transporte:Ley 23696 de “Reforma del Estado”
Decreto 502/91: Creación de Ferrocarriles Metropolitanos S.A. (FEMESA)
Decreto 1140/91: Modificación al Reglamento Generalde Ferrocarriles (RGF)
Decreto 1103/91: Condiciones generales de otorgaciónde concesiones
Decreto 430/94: Aprobación del contrato de concesióna favor de Ferrovías S.A.C.
Regulación tarifaria de precios máximos: “Price Caps”
Índice de precios al consumidor (IPC)
Factor de eficiencia
Reforma constitucional de 1994: Garantías de calidad y eficiencia de los servicios del artículo 42 de la nueva constitución nacional
Factor de inversiones
3.3. El pliego de condiciones particulares
Pliego de licitación
Índices de calidad del servicio público de transporte ferroviario
Índice de coches despachados
Índice de velocidad
Índice de frecuencia
Índice de cumplimiento
Índice de puntualidad
Índice global de calidad
Obligación del concesionario de generar estadísticas
Plan empresario del concesionario
Penalidades por incumplimiento
Penalidades por deficiencias en la oferta del servicio
Penalidades por incumplimiento del servicio programado
Penalidades por impuntualidad del servicio programado
Tarifas del servicio de pasajeros
Mayor precio por mejor servicio
Cotización del subsidio operativo
Cronograma de desembolso por el programa de inversiones
Valor Presente
Liquidación y pago de las penalidades
Programación de las inversiones anuales
3.4. El contrato de concesión
Régimen de tarifas del servicio de pasajeros
Servicios diferenciales
Autoridad de aplicación
Redeterminación de la tarifa básica, subsidiosy/o inversiones
Variación de los precios de programa de inversiones
Programación de los servicios
Control y fiscalización
Régimen de penalidades
Régimen de servicio público
Rol del Estado
3.5. Los indicadores de seguimiento
Indicadores de gestión y calidad del servicio públicode transporte ferroviario
Definición de indicador de gestión
Indicadores simples
Indicadores compuestos
Indicadores compuestos sinópticos
Dimensiones
Indicadores técnicos de capacidad
Fiabilidad. Indicadores técnicos de calidad
Productividad y eficiencia: Indicador económico
Capítulo IV - Tres décadas de gestión de las concesiones
4. Los primeros años
4.2. La emergencia económica y ferroviaria
Ley 25561 de Emergencia Económica y Decreto 2075/02 de Emergencia Ferroviaria
Ley 25561 de Emergencia Económica
Decreto 2075/02 de Emergencia Ferroviaria
Decreto 311/03
4.3. Cancelación de las concesionese intentos de gestión colegiada
Gestión Ferroviaria de emergencia: UGOFE Y UGOMS
4.4. Las nuevas leyes para el sector: SOFSE, ADIF y el Acceso Abierto
Ley 26352 – Creación de la ADIFSE y la SOFSE
Ley 27.132 de Acceso Abierto. (“Open Access”)
El final de (casi todas) las concesiones urbanas
UNIREN
CERC
Resolución 1339E/17
Capítulo V - Evaluación de las concesionesy de su marco normativo
5. Ponderando el desempeño de las concesiones que muestran los estudios
Un resumen de las fortalezas y debilidades del sistemade concesiones
El rol del marco normativo y sus implicancias
Capítulo VI - Conclusiones y propuestaspara una nueva etapa
6.1. Conclusiones de 30 años de experiencias
6.2. Propuestas de mejoras en el marco normativo
Anexo
Notas
Capítulo I: Objetivos y organización del trabajo
Capítulo II: La regulación de los servicios urbanosde pasajeros.
Capítulo III: Evolución histórica de las políticas públicas ferroviarias en la Argentina
Capítulo IV: Tres décadas de gestión de las concesiones
Capítulo VI: Conclusiones y propuesta para una nueva etapa
Referencias
Otras fuentes
Este libro está dedicado a Graciela, mi compañera de vida. Sin ella esta obra no hubiera visto la luz.Su incondicional apoyo hace que nada sea imposible.
INTRODUCCIÓN
Este trabajo aspira a aportar datos, desarrollar conceptos, comparar sistemas de gestión, generar reflexiones y establecer conclusiones sobre la gestión privada del servicio público de transporte ferroviario en el área metropolitana de Buenos Aires y, en especial, de la línea Belgrano Norte, perteneciente al grupo de servicio nro. 6.
En el desarrollo de este trabajo se efectuará una revisión histórica de carácter general a modo de introducción para establecer los conceptos base sobre los cuales se planteará la hipótesis del trabajo.
Para exponer correctamente dicha hipótesis, es necesario analizar las particularidades de la gestión pública y la gestión privada en la implementación de políticas públicas de transporte, sus causas, sus objetivos, sus resultados, su gestión, sus tipos de regulación tarifaria, sus indicadores de calidad del servicio de transporte brindado, sus incentivos por cumplimiento de objetivos, el contexto socioeconómico e institucional de los sucesivos gobiernos nacionales y el cuerpo normativo relativo a la materia emanado de la legislación local.
De las conclusiones que aspira a arrojar el presente trabajo, el lector articulará ideas, conceptos, datos, información y, de su posterior análisis, discernirá que tipo de gestión considerará más apropiada para el correcto desarrollo y evolución del sistema de transporte público ferroviario, con sus aciertos y limitaciones según definidos criterios de eficiencia operativa, pero contemplando su vez las características de índole productiva y social que reviste a este específico modo de transporte.
Capítulo I
Objetivos y organización de la obra
1. El problema y la hipótesis de trabajo
Introducción
El tema del trabajo fue elegido debido a la transcendencia del mismo en la gestión del servicio público de transporte ferroviario urbano. Este fue concesionado en la década del 90 procurando tanto reducir la participación activa del Estado en la prestación de dicho servicio –y el gasto que estas empresas representaban para las finanzas públicas– como lograr mejoras en la calidad y eficiencia de su prestación, buscando implementar el concepto de competencia y economía de mercado sobre servicios regulados, debiendo las operadoras privadas cumplir con ciertos requerimientos de calidad. El Estado procuró transformar su rol de proveedor de servicios a regulador de estos, ocupándose de controlar la gestión que desarrollen los concesionarios privados. Esta nueva función implicaba un control integral de carácter jurídico y administrativo del Estado Nacional sobre los servicios de transporte ferroviario urbano de pasajeros.
Definición y planteo de la problemática a abordar
Las concesiones privadas fueron los instrumentos que utilizó el Estado Nacional para reducir el gasto público que la explotación directa del servicio público de transporte ferroviario acarreaba y mejorar su calidad. La privatización del servicio a través de las concesiones significó un cambio definido en las políticas públicas de transporte ferroviario desarrolladas hasta ese momento. Como modelo de análisis, se pretende estudiar el desempeño de las concesiones según los índices de calidad exigidos por el Estado Nacional para la oferta del servicio y relevar si la política adoptada consiguió captar aumentos en la demanda de transporte.
Esta obra en particular se enfocará en el desempeño de la empresa concesionaria de la Línea Belgrano Norte: Ferrovías S.A.C. –la cual presta el servicio urbano de transporte de pasajeros entre las estaciones Retiro y Villa Rosa (Km 54,320) mediante trenes con tracción por locomotora diésel y formación de seis coches remolcados a través de una vía doble bajo la siguiente pregunta de investigación: ¿se consiguió con la privatización del servicio público de transporte ferroviario de la línea Belgrano Norte reducir el gasto público derivado al transporte ferroviario de pasajeros de superficie de dicho ramal y llegar a los niveles de calidad de servicio buscados? En caso de haber conseguido dichos niveles de calidad, ¿fueron estos constantes? ¿Hubo deficiencias? En caso de haberlas, ¿qué las causó?
Antecedentes
El planteo del trabajo surge de que no existen estudios que hayan investigado el desempeño específico de las concesiones privadas de carácter particular, eso es, individualizadas. La empresa concesionaria a ser analizada en el presente trabajo es la que resultó adjudicataria de la explotación del servicio público de transporte ferroviario del grupo de servicios nro. 6, línea Belgrano Norte: Ferrovías S.A.C.
El estado del arte previo del tema a desarrollar en la presente obra se enfoca de manera general en los aspectos económicos, políticos y sociales, sin profundizar en las facetas jurídicas y regulatorias de los contratos de concesión1 y en sí dichos contratos establecían mecanismos que tendieran específicamente a la efectiva alza de la calidad del servicio público de transporte ferroviario.
1.2. Objetivos principales y secundarios
Objetivo General
El trabajo pretende plantear una exposición objetiva de los conceptos aplicados en los contratos de concesión y los objetivos procurados por la Administración Nacional con su instrumentación sobre los servicios públicos de transporte ferroviario, así como exponer en qué consisten la teoría aplicada a los regímenes de regulación tarifaria aplicados por el Estado Nacional.
Los sistemas de regulación tarifaria a ser analizados en el trabajo final son los relativos al control de la rentabilidad de las operadoras y la de precios máximos. Estos tipos de mecanismos regulatorios son propios de empresas privadas concesionadas por el Estado para la explotación de un servicio determinado y específico, sujeto y enmarcado a su vez, en principios, no de carácter civil y comercial, sino de carácter público administrativo, cuyo análisis e implicancias también será desarrollado en mayor profundidad en el trabajo.
Objetivo Específico
El objetivo específico del trabajo es identificar los componentes que integran los índices utilizados para medir la calidad en la prestación del servicio público de transporte ferroviario de la concesión del grupo de servicio nro. 6, analizar si los componentes de los índices se mantuvieron constantes, o si tuvieron cambios significativos a lo largo de la vigencia del contrato de explotación del servicio de transporte ferroviario de dicho grupo de servicio, proponer medidas objetivas que promuevan mejoras en los índices de calidad de la prestación del servicio público de transporte ferroviario, no solo de dicho ramal, sino de carácter general.
1.3. Marco conceptual, metodologíay organización
Marco teórico
El estudio de la privatización de la línea Belgrano Norte requiere, en primer lugar, delimitar qué objetivos fueron procurados por la administración al implementar el instrumento jurídico de la concesión de servicios públicos. Los contratos de concesión de servicios públicos son actos jurídicos de derecho público que tiene como finalidad esencial organizar un servicio público de utilidad general, cuyo rasgo característico consiste en delegar en un concesionario privado aquella parte de la autoridad del Estado Nacional y/o de sus cuerpos administrativos. La idea procurada con la implementación de la privatización del servicio de transporte ferroviario y los contratos de concesión fue reducir la participación activa del estado en la prestación de dicho servicio y reducir el gasto que estas empresas públicas representaban para las finanzas del Estado Nacional, así como lograr mejoras en la calidad y eficiencia en el transporte de pasajeros, buscando materializar el concepto competencia en un mercado regulado. Los contratos de concesión, a su vez, no permanecieron constantes, sino que fueron renegociados y modificados posteriormente por el Decreto 2075/02, lo cual afectó los incentivos a la eficiencia por parte de las operadoras ferroviarias, el cual, como ya se mencionó, era uno de los objetivos principales que se procuraron con las concesiones de explotación.2
El marco teórico del trabajo abarcará también la exposición detallada de los sistemas de regulación tarifaria aplicados a las operadoras ferroviarias en nuestro país. Se detalla el sistema de regulación de tarifas denominado “Rate of Return” –tasa de retorno– que consiste en la regulación tarifaria del servicio público a través del control de la rentabilidad de las empresas transportistas. Se expondrá en qué consiste dicho sistema, cómo se aplica correctamente, sus aciertos y limitaciones y por qué fue finalmente reemplazado por el sistema de “Price Cap”, esto es, por el sistema de “precios máximos”. Este último método de regulación de tarifas también será expuesto y detallado en su concepto teórico y aplicación práctica.
Metodología
La metodología de trabajo adoptada para el desarrollo de esta investigación será de carácter documental, expositivo e histórico-científico3 y consistirá en los pasos que se procede a detallar a continuación:
a) Llevar a cabo trabajos de campo e investigación académica sobre sistemas de regulación tarifaria y sobre los contratos de concesiones surgidos del proceso de privatización de la década del 90 en general, y específicamente sobre la concesión del ramal Belgrano Norte.
b) Analizar el estado de situación general anterior a la ejecución de la privatización relativa a los servicios públicos de transporte ferroviario.
c) Clasificar la información recolectada según el aspecto técnico, jurídico, financiero y/o institucional del mismo.
d) Exponer los objetivos procurados por el Estado Nacional con la implementación de los contratos de concesión.
e) Analizar los índices que componen la medición objetiva de la calidad de la oferta programada de los servicios públicos de transporte ferroviario de la Línea Belgrano Norte.
f) Apreciar si los objetivos procurados en relación a la calidad del servicio y el gasto público fueron efectivamente conseguidos.
g) Relevar si la oferta programada captó aumentos en la demanda del servicio público del transporte.
h) Determinar si se registraron cambios substanciales en las mediciones de la calidad del servicio de transporte ferroviario.
i) Exponer las causas, si las hubiere, de dichos cambios.
j) Contrastar las bases teóricas del sistema regulatorio utilizado con la gestión desarrollada por las políticas públicas adoptadas por el Estado nacional en materia de transporte.
k) Proponer medidas de políticas públicas para la planificación eficiente del transporte público ferroviario como una conclusión final de los resultados obtenidos que tiendan a mejorar el servicio de transporte ferroviario.
Relevancia del trabajo
La relevancia del trabajo final consiste en identificar medidas objetivas que promuevan mejoras en la prestación del servicio público de transporte ferroviario de pasajeros de superficie del AMBA. La realización del trabajo demanda investigación de datos, de investigación bibliográfica, de análisis técnico de los índices de medición de calidad, de análisis jurídico, legislativo e histórico de la concesión de la línea Belgrano Norte. Se pretende a través de este trabajo final de maestría identificar fehacientemente los factores que promueven mejoras en el servicio público de transporte ferroviario urbano de pasajeros de superficie.
1 Ver anexo.
2 Ver anexo.
3 Ver anexo.
Capítulo II
La regulación de los serviciosferroviarios urbanos de pasajeros
2. Transporte, ferrocarriles y servicio público
Concepto general del transporte
El transporte consiste en el desplazamiento de personas o bienes en el espacio físico, facilita la movilidad, dota de accesibilidad a los territorios y tiene una importancia significativa en el desarrollo económico y social del país. El transporte desde una visión general está compuesto por tres elementos fundamentales: La infraestructura, las unidades de traslado, y el operador, ya sea público o privado, que presta tal servicio u operación. Cada uno de estos elementos será apreciado de manera diferente según el agente que intervenga, ya sea el Estado Nacional, los beneficiarios del servicio, la empresa privada prestadora de dicho servicio, los organismos públicos reguladores surgidos de esta forma de explotación, los organismos de defensa de los derechos de los usuarios, etc.
Además, es un sector económico estratégico porque contribuye a mejorar la competitividad del país y porque apoya el desarrollo de la actividad en otros sectores como la industria, el comercio y el turismo, por solo citar aquellos que tienen mayor peso en el tejido productivo de la economía. El transporte cumple un rol fundamental en el desarrollo social y económico de la región al ser el factor principal que permite la conexión de los sectores productivos provinciales e internacionales entre sí, al desplazar diariamente personas y objetos de un punto de origen a uno de destino, promoviendo la cohesión económica y social de los centros urbanos e interurbanos.
Una planificación adecuada del transporte garantiza la accesibilidad regional del territorio a distintos enclaves geográficos, asegurando desplazamientos logísticos, urbanos y turísticos estratégicos para el correcto desarrollo del aparato productivo regional, contribuyendo a la integración del Estado y las provincias, de los países entre sí y a la integración comunitaria a través de la interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales e internacionales, participando esencialmente, a su vez, en las magnitudes macroeconómicas comprendidas en altos volúmenes de inversiones externas radicadas localmente, incidiendo finalmente de forma considerable en el aumento o descenso del Producto Bruto Interno.
La cuestión de qué política de transporte adoptar con relación a la explotación del servicio público de transporte ferroviario es una discusión que merece un profundo análisis de carácter técnico, jurídico y económico. Se ha transitado por sistemas de explotación basados en concesiones privadas, en la nacionalización y explotación pública del servicio directamente por parte del Estado Nacional para nuevamente volver al cuadro de las concesiones privadas y culminar una vez más en la gestión pública del mismo.
Pocas de estas decisiones rebosaron de un análisis técnico profundo que justificara y legitimara dicha resolución, quedando generalmente ligadas a los vaivenes políticos e institucionales del momento. Tampoco puede obviarse el factor económico que debe prevalecer de base para la correcta y eficaz gestión y ejecución de cualquier tipo de servicio y/o política pública. Muchas de las idas y vueltas en las diversas exploraciones ferroviarias tendrán su fundamento en la constante inestabilidad económica que forzosamente marca el rumbo de trayectoria al partido político de turno que detente la titularidad del poder ejecutivo.
El funcionamiento de las políticas de transporte es el resultado de la interacción entre los múltiples actores públicos y privados que participan en su gestión, respondiendo a las normas formales e informales que los vinculan. Los marcos normativos, la organización gubernamental, las relaciones entre niveles de gobierno, los marcos regulatorios o la influencia de los intereses privados son – entre otros – aspectos relevantes que explican la dinámica del sector y que constituyen aspectos clave para proponer políticas públicas. La mirada que abarcaremos sobre el transporte no se limita a sus componentes físicos, sino que abarca una densa trama de aspectos jurídicos, económicos y técnicos.4
Existen otros criterios para analizar y medir la importancia del transporte en la economía, como es su contribución a la competitividad de las empresas –que facilita o dificulta su inserción en las cadenas de valor globales–, a la generación de empleo, o por la incidencia que tiene el sector en el plano fiscal, tanto por la elevada participación que tiene en la inversión pública como por los impuestos que genera y, en ocasiones, por los subsidios que demanda.
El servicio de transporte ferroviario de cargasy el servicio público de transporte ferroviario de pasajeros
El servicio público de transporte ferroviario adquirirá especial relevancia en el futuro cercano, signado por las nuevas tendencias globales en políticas públicas las cuales se orientan a la reducción de la circulación vial, debido a la variedad de efectos no deseados que esta genera, como el grave impacto de la polución ambiental y las emisiones de gases de efecto invernadero, el creciente consumo de recursos energéticos, el aumento constante del valor de estos recursos, el agravamiento de la siniestralidad vial y de congestionamientos, lo cual empuja a los conductores de vehículos automotores de uso particular al uso del transporte público.5
El ferrocarril es un medio de transporte capaz de desplazar personas o mercancías sobre una vía férrea, formado por una serie de unidades remolcadas (coches, vagones) que son arrastrados mediante una unidad tractiva que puede ser una locomotora o alguna de las mismas unidades con capacidad de transporte. Cuando se habla de ferrocarril también se puede hacer referencia a toda la infraestructura relacionada con este medio de transporte, como las instalaciones, esto es, los rieles, circuitos, señales, cambios, estaciones, puentes, material rodante, talleres de mantenimiento, depósitos, máquinas auxiliares, y las personas relacionadas con su funcionamiento y gestión.
Es indudable la incidencia que el transporte, y sus infraestructuras, tiene en el desarrollo nacional y regional y la influencia que el mismo ejerce en la configuración del modelo territorial: su promoción y desarrollo son instrumentos capaces de provocar el desarrollo regional o corregir los desequilibrios territoriales. Surge la idea de la existencia de una relación causal entre la creación de una nueva infraestructura de transporte y el desarrollo económico que la misma podría generar al mejorar las condiciones de desplazamiento de los usuarios con aumento de los polos industriales, multiplicación de puestos de trabajo y de actividades comerciales, desarrollo de la actividad turística, etc.
Características del servicio de transporte ferroviario
El primer ferrocarril empezó a funcionar en el año 1802 en Inglaterra, siendo la primera máquina de vapor. En el año 1826 se construyó la primera línea de ferrocarril que comunicaba dos ciudades, Manchester y Liverpool, suponiendo un gran hito y una auténtica revolución en el sector del transporte, destacándose principalmente por:
a) Su gran capacidad de carga: debido a la cantidad de vagones que un ferrocarril puede arrastrar, este medio de transporte es capaz de transportar una gran cantidad de personas y objetos. Este gran volumen de carga también le permite mover mercancías de gran tamaño de forma rápida, sencilla y segura. Por ejemplo, para el transporte de commodities, o incluso para el transporte de grandes estructuras industriales.
b) Por su alto nivel de seguridad en comparación con otros medios de transporte: el ferrocarril es un transporte seguro, algo que se puede comprobar al ver el bajo índice de siniestralidad que tiene. Un accidente ferroviario es un hecho puntual que ocurre con muy poca frecuencia.
c) Por su capacidad de cubrir grandes distancias en poco tiempo: las vías ferroviarias que unen distintas zonas tienen la gran ventaja de ser de uso exclusivo del transporte ferroviario, por lo que el transporte se realiza de forma fluida.
No puede obviarse que la velocidad de la circulación de los trenes de carga de largas distancias y los trenes de pasajeros interurbanos estará supeditada a las condiciones de la infraestructura ferroviaria, esto es, las condiciones de los rieles por donde se desplazan las formaciones y su constante y riguroso mantenimiento, a los fines de mantener condiciones mínimas de seguridad en el traslado de pasajeros o mercaderías. En nuestro país durante mucho tiempo se descuidó este aspecto tan importante para una eficaz política de transporte que acabo pauperizando las posibilidades del ferrocarril de competir contra otros modos de transporte que supieron explotar el desarrollo de la infraestructura vial a lo largo de todo el territorio nacional promovido por sucesivos gobiernos.
d) Por su coste inferior a otros tipos de transporte: si se compara con los costes del transporte marítimo, y sobre todo de los costes del transporte aéreo, el ferrocarril es un medio de transporte económico que permite llevar mercancías entre grandes distancias por un bajo costo. Según las circunstancias, la gran capacidad de carga de transporte ferroviario ayuda a abaratar aún más dichos costos por lo que es, en muchos países, uno de los tipos de transporte preferidos por muchas industrias y empresas en todo el mundo.
Se analizará con rigurosa profundidad sobre la verdadera rentabilidad de los servicios de transporte en mercados regulados debido a su carácter de servicio público.6 Los principios jurídicos-administrativos que rigen este específico tipo de servicio serán desarrollados con detenimiento en próximo capítulo del presente trabajo a los fines de establecer y fijar en la apreciación del lector las diferencias fundamentales de los servicios en mercado de libre competencia y los mercados regulados. El acceso a los servicios públicos debe estar necesariamente garantizado por el Estado nacional como custodio de la equidad e igualdad en la satisfacción de necesidades básicas de sus administrados.
e) Por su escaso impacto ambiental: el transporte ferroviario utiliza principalmente la energía eléctrica para su transporte por lo que ayuda a la sostenibilidad ambiental, a reducir la huella de carbono y cuidar el medioambiente, aunque aún existen ferrocarriles que funcionan con diésel y que son más contaminantes.
El sector del ferrocarril lleva décadas apostando por las energías verdes y realizando una transformación para reducir su impacto ambiental, siendo actualmente uno de los medios de transporte más ecológicos que existen. Dentro del Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero, el transporte se incluye en el sector Energía, dado que cada medio y modo de transporte consume energía por cada persona o carga transportada liberando dióxido de carbono (CO2), metano (CH4) y otros hidrocarburos, óxidos nitrosos (N2O), monóxido de carbono (CO) y material particulado.
El devenir histórico del sector indica que el actual dominio del modo automotor tanto en cargas como en pasajeros representa un importante desafío energético y ambiental. En la Argentina, desde 1930 se dio un progresivo y sostenido aumento de la participación del modo automotor en el conjunto de la matriz modal del transporte nacional de pasajeros y cargas. Este aumento en la participación, sumado al crecimiento del volumen total de las cargas, supuso el uso de crecientes cantidades de combustibles fósiles líquidos, en especial el gasoil y motonaftas.
En los Inventarios Nacionales de Emisiones y Absorciones de Gases de Efecto Invernadero (INGEI), de los últimos años, el transporte se compone de:
i. Transporte Terrestre (categoría 1A3b): Incluye todas las emisiones de la quema de combustibles y evaporación provenientes de su uso en vehículos terrestres. Representa el 90,9 % de las emisiones del subsector transporte.
ii. Ferrocarriles (categoría 1A3c): Incluye las emisiones del transporte por ferrocarriles, tanto en rutas de tráfico de carga como de pasajeros. Representa solamente el 0,1 % de las emisiones del transporte.
iii. El resto se distribuye entre la aviación civil y la navegación marítima/fluvial.
Aunque efectivamente el ferrocarril tiene muchos beneficios, también es cierto que al planificar eficazmente la matriz logística del aparato productivo interno y la red de transporte de pasajeros urbanos e interurbanos, el servicio de transporte ferroviario cuenta con algunos puntos débiles de especial relevancia que no lo hacen necesariamente el más apropiado para el transporte de mercancías y persona en muchas situaciones.
a) El transporte ferroviario depende de la infraestructura para poder funcionar, por este motivo está muy limitado a la hora de llegar a ciertas zonas, países o regiones. Si no se cuenta con una buena infraestructura, esa zona no podrá aprovecharse de todas las ventajas de este medio de transporte terrestre en detrimento de otros modos con mayores externalidades negativas, como el automotor.7
b) Aunque también ocurre con otros tipos de transporte, el ferrocarril tiene una gran dependencia de otros medios de transporte. Además, por la limitación de la red ferroviaria, es probable que muchos transportes en ferrocarril no puedan llegar exactamente al punto de destino deseado, teniendo que implementar un segundo tipo de transporte en estos casos.
2.2. Incidencia del contexto en el desempeño ferroviario
La incidencia de factores macroeconómicosen el servicio del transporte ferroviario
Se analizarán en este trabajo los resultados de la implementación de diversos regímenes tarifarios y su impacto en la eficiencia y rentabilidad de las operadoras ferroviarias. También se analizará el impacto de la constante inestabilidad económica en dichos regímenes y cómo esta atenta contra la efectiva implementación de cualquier medida que pretenda perpetuar políticas públicas de transporte en los extensos plazos previstos en los contratos de concesión.
En este punto vale la reflexión sobre la ejecución de las decisiones regulatorias en nuestro territorio provenientes de otros países: no pueden llevarse a cabo y menos mantenerse en el tiempo políticas propias de otros estados que gozan de previsibilidad institucional y financiera en el ámbito local, signado lamentablemente de una constante inestabilidad monetaria y económica que hecha por agua cualquier compromiso asumido por el estado nacional y/o operador privado de transporte.
El tema de investigación –los regímenes tarifarios de los servicios de transporte surgidos de las políticas públicas locales y su incidencia en la rentabilidad y eficiencia de las empresas explotadoras de dichos servicios, ya sean públicas o privadas– es uno de especial relevancia, ya que impacta directamente en la realidad económica del territorio nacional, afectando positiva o negativamente a todas las partes involucradas, esto es, los pasajeros, las empresas prestadoras de servicios de transporte, sus organismos de control, y el Estado Nacional como garante de la calidad del servicio según está expuesto en nuestro cuerpo normativo más alto.8 Se analizará el traspaso de la gestión de los servicios de transporte a la explotación directa por parte del Estado Nacional, y su vuelta a las empresas privadas por medio de contratos de concesión reservándose para sí las funciones de regulador y fiscalizador en un proceso que implicó abandonar el principio intervencionista por la adopción del principio de subsidiariedad9, y su desarrollo económico-operativo a través de diversas crisis públicas, ya sean políticas, económicas y/o institucionales hasta su agotamiento materializado con la sanción de la Ley 25561.10
El concepto en análisis –las tarifas– constituye la retribución que el explotador privado de un servicio de movilidad y transporte percibe por dicha prestación abonada por los beneficiarios del mismo, quienes son consumidores de un servicio requerido para el correcto funcionamiento del aparato productivo nacional. Ambos actores –empresas y consumidores– son víctimas involuntarias de las constantes crisis financieras que afectan recurrentemente a nuestro país, por lo que deviene de suma importancia la correcta adecuación e implementación de los regímenes tarifarios en la estructura socioeconómico local, debido a su crucial impacto en los aspectos más fundamentales de los servicios de transporte: Seguridad, velocidad, accesibilidad y, en consecuencia, competitividad. De la correcta fijación y sus posteriores modificaciones11 dependerán el mantenimiento de los bienes privados del Estado Nacional utilizados por las concesionarias, la calidad de vida de los beneficiarios y las inversiones que finalmente efectúen las empresas prestadoras de dichos servicios, junto con la posibilidad de realizar nuevos proyectos de inversión –si la rentabilidad futura lo justificare- lo cual materializaría un círculo virtuoso en donde todos los actores –usuarios, empresas y el Estado– se beneficiarían en aspectos infraestructurales que elevarían ciertamente la calidad de vida de toda la sociedad en su vasto conjunto.12
2.3. Principios de los servicios públicosy su regulación
Mercados libres y mercados regulados: el transportey su regulación
Los mercados competitivos son aquellos en donde ningún oferente ni demandante puede influir significativamente en el precio ante variaciones individuales de las cantidades ofrecidas o demandadas. Se da cuando ningún oferente ni demandante es lo suficientemente grande y cuando los productos son homogéneos. Según la teoría neoclásica, los mercados competitivos se corresponden con la maximización del bienestar social, de modo que no sugieren la intervención del estado en estos casos. Los mercados monopólicos son aquellos en donde, para un bien o servicio, existe un solo oferente. La estructura de un mercado de transporte puede definirse como el modelo de organización a través del cual se realiza la producción final de los servicios. En la configuración que cada mercado adopta en el mundo real hay causas fundamentadas en la tecnología de producción que determinan los costes y el grado de competencia factible.
La necesidad de que exista regulación económica en algunos modos de transporte se deriva en muchas ocasiones de sus características tecnológicas particulares. Para determinar las situaciones en las que es deseable algún tipo de intervención pública, generalmente se propone evaluar si es posible y deseable que exista competencia. La razón principal que subyace a la necesidad de regulación suele ser la tecnología de producción de cada sector: la existencia de unos costos fijos muy elevados, o la posibilidad de cerrar el acceso a otras empresas por las características de industrias de red, son factores que otorgan fácilmente a las empresas instaladas posiciones de privilegio frente a posibles competidores. Se identifican tres factores que conducen a que en los mercados de transporte normalmente no se presenten condiciones para la existencia de mercados competitivos:
a) Factores infraestructurales. Dado que este tipo de activos difícilmente pueden ser replicados por cada productor la propiedad de activos estratégicos, como lo son las estaciones, vías, terminales, etc. otorga posiciones de privilegio. Normalmente, se asocia a costos fijos muy altos y también opera en la prestación de servicios de transporte público. Puede caracterizarse como un caso límite de mercado en el que, por las características tecnológicas de la producción, solamente cabe una única empresa. En este tipo de situaciones, la libre organización del mercado otorgaría a la empresa que explotase los servicios o las infraestructuras una posición dominante sobre los usuarios, quienes estarían “cautivos” de esta empresa.
b) Externalidades negativas como el impacto ambiental que genera la excesiva oferta de un modo de transporte en específico, como por ejemplo, el vial, con la permanente congestionabilidad y siniestralidad que acarrea el exceso de oferta de dicho modo de transporte.
c) Consideraciones asociadas a al principio administrativo público de equidad social, esto es, la consideración del transporte como servicio público de universal acceso a todos los habitantes del territorio nacional independientemente de los ingresos y rentabilidad de la explotación del servicio. Se apela a subsidios directos o se les permite obtener subsidios cruzados. Dado que existen riesgos de captación de rentas extraordinarias “inflando costos” se buscan mecanismos de competencia, como por ejemplo, las concesiones por tiempo determinado.
La regulación en los mercados de transporte
La principal razón que ha llevado desde su origen a la preocupación de los gobiernos por regular el funcionamiento de la industria del transporte es la importancia de esta actividad en sí misma y como soporte para el resto de la actividad económica. En la mayor parte de los países, la responsabilidad última de la provisión de los servicios de transporte recae en el Estado –sea provincial o nacional–, ya que se considera que los ciudadanos y las empresas tienen un derecho a la movilidad a lo largo del territorio, y se considera que este derecho debe garantizarse por parte del sector público. No obstante, el hecho de que esta responsabilidad recaiga sobre el sector público no implica la necesidad de que la provisión de las infraestructuras y los servicios de transporte sea realizado directamente por empresas de propiedad pública, o que las autoridades deban tomar todas las decisiones requeridas para la realización de estas actividades. El servicio público de transporte ferroviario está regulado no solo por leyes, decretos, resoluciones, disposiciones y tratados internacionales, sino también por una variedad de principios internos que fijan la dirección hacia donde debe aspirar la prestación de toda actividad considerada fundamental para el correcto desarrollo del progreso económico y social de los habitantes de la nación. Nuestro máximo cuerpo normativo expresa claramente un conjunto de derechos y principios que deben valorarse explícitamente en relación a los beneficiarios del servicio, estableciendo a su vez, el marco procesal para materializar la eficaz instrumentación de los derechos de los usuarios.13
Si bien en esta investigación nos enfocaremos en conceptos técnico-operativos y tarifaros, es menester individualizar los principios generales de todo y cualquier servicio público, el cual debe revestir de su característica principal de accesibilidad incluso al ciudadano más carenciado, y el principio básico de un servicio tan riesgoso como el de trasladar personas de un punto de origen a uno de destino: La seguridad en la prestación del mismo. Las concesiones se hacen en interés público y es por eso por lo que se establecen condiciones uniformes, semejantes a las que corresponden a las tasas del derecho público, condiciones que el concesionario no puede modificar porque representan para él una obligación contraída con la autoridad pública en cuya delegación actúa.
La absoluta libertad de contratar y fijar precio a las cosas y a los servicios existe solo cuando la propiedad o la actividad personal se hallan dedicadas a objetos puramente privados. Cuando se trata de usos públicos, especialmente si se explotan algunas concesiones, privilegio o monopolio concedido por el Estado, el propietario o concesionario se encuentra sometido por el carácter de su actividad y por la naturaleza del favor que le ha sido otorgado, a un control especial de parte de la autoridad administrativa, control que comprenden también el punto relativo al precio o tarifa compensatoria del servicio que tiene el encargo de prestar. El control permanente en el servicio y en las tarifas se justifica tanto por el hecho de la autorización acordada para ejercer funciones que en principio corresponden al Estado o dependen de una concesión del mismo; cuanto porque importando el privilegio de un monopolio, la absoluta libertad de contratar o de fijar precios, o clasificar servicios para escapar al control, sometería al público que no puede prescindir de tales servicios a la opresión económica de los concesionarios. El sistema de aplicación de tarifas sin previo control convertiría a los ferrocarriles que monopolizan el tráfico interno en gestores directos de la economía nacional, con menoscabo de la función superior que incumbe a los poderes públicos y hasta con mengua de la soberanía territorial.
