El porvenir de la vejez: demografía, empleo y ahorro E-Book

Bruno Seminario

• Herausgeber: Universidad del Pacífico
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2021

Beschreibung

¿Cuál es la visión de largo plazo y cuáles son las estrategias para asegurar el bienestar de los adultos mayores? ¿Cuál es el sistema de ahorro previsional que mejor se adecúa a la sociedad y economía peruanas? Solo si disponemos de una amplia información y realizamos un profundo análisis podremos responder satisfactoriamente a tan difíciles preguntas. Este libro presenta un examen de las tendencias demográficas, macroeconómicas y sociales que nos permiten entender cuáles son las variables más relevantes para evaluar la idoneidad y sostenibilidad de cualquier sistema previsional. El análisis incluye una evaluación del impacto del régimen privado de pensiones creado a inicios de la década de 1990 como parte de las reformas institucionales de finales del siglo XX. Un estudio minucioso de las características fundamentales del Perú y del régimen privado de pensiones permitirá aproximarnos a esta compleja problemática.

Leseprobe

© María Amparo Cruz Saco, Bruno Seminario, Favio Leiva, Carla Moreno y María Alejandra Zegarra, 2018

De esta edición:

© Universidad del Pacífico

Av. Salaverry 2020

Lima 11, Perú

El porvenir de la vejez en el Perú: demografía, empleo y ahorro

María Amparo Cruz Saco, Bruno Seminario, Favio Leiva, Carla Moreno y María Alejandra Zegarra

1.ª edición: junio 2018

Diseño de la carátula: Icono Comunicadores

ISBN ePUB: 978-9972-57-399-6

BUP

Cruz Saco, María Amparo.

El porvenir de la vejez en el Perú : demografía, empleo y ahorro / María Amparo Cruz Saco, Bruno Seminario, Favio Leiva, Carla Moreno, María Alejandra Zegarra. -- 1a edición. -- Lima : Universidad del Pacífico, 2018.

448 p.

1. Pensiones a la vejez -- Perú

2. Envejecimiento -- Aspectos económicos -- Perú

3. Administradoras de fondos de pensiones -- Perú

4. Jubilación -- Perú

5. Empleo -- Perú

I. Seminario, Bruno.

II. Leiva Cárdenas, Favio Sergio.

III. Moreno Panizo, Carla.

IV. Zegarra Díaz, María Alejandra.

V. Universidad del Pacífico (Lima)

331.252 (SCDD)

Miembro de la Asociación Peruana de Editoriales Universitarias y de Escuelas Superiores (Apesu) y miembro de la Asociación de Editoriales Universitarias de América Latina y el Caribe (Eulac).

La Universidad del Pacífico no se solidariza necesariamente con el contenido de los trabajos que publica. Prohibida la reproducción total o parcial de este texto por cualquier medio sin permiso de la Universidad del Pacífico.

Derechos reservados conforme a Ley.

Siglas y acrónimos

AFP Administradoras de fondos de pensiones

BBVA BBVA Continental

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

BCRP Banco Central de Reserva del Perú

Cepal Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CIC Cuenta individual de capitalización

CRU Capital requerido unitario

DL Decreto ley

DS Decreto supremo

EUA Estados Unidos de América

Enaho Encuesta Nacional de Hogares

FIAP Federación Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones

FCR Fondo Consolidado de Reservas Previsionales

IGV Impuesto general a las ventas

IPSS Instituto Peruano de Seguridad Social

INE Instituto Nacional de Estadística

INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática

INP Instituto Nacional de Planificación

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

Midis Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OIT Oficina Internacional del Trabajo

OMS Organización Mundial de la Salud

ONEC Oficina Nacional de Estadística y Censos

ONP Oficina de Normalización Previsional

ONU Organización de las Naciones Unidas

PEA Población económicamente activa

PBI Producto bruto interno

PAYG Sistema previsional público de reparto (Pay as you go)

RBU Renta básica universal

Reniec Registro Nacional de Identificación y Estado Civil

SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP

SIS Seguro de invalidez y sobrevivencia

Sisfoh Sistema de Focalización de Hogares

SMV Superintendencia del Mercado de Valores

SNP Sistema Nacional de Pensiones

SPP Sistema Privado de Pensiones

Undesa Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU

VIH/sida Virus de la inmunodeficiencia humana / síndrome de inmunodeficiencia adquirida

Introducción

Mejorar los sistemas de protección social, y en particular los esquemas previsionales, requiere una comprensión integral de las características estructurales de una sociedad. Por esta razón, el objetivo esencial de nuestro libro es aportar un análisis crítico de tales características fundamentales, pues estas, en nuestra opinión, deben ser una pieza esencial de todas las políticas públicas que velan por el cuidado y el bienestar general de la población.

En su obra clásica, Gosta Esping-Andersen (1990a y 1990b) analiza la compleja relación entre el mercado y el Estado. Desarrolla el concepto de «desmercantilización»1 como un proceso mediante el cual las personas pueden sostenerse sin depender del mercado (Esping-Andersen, 1990a, p. 22). Ello implica la existencia de redes sociales que garanticen este apoyo. De hecho, en las sociedades precapitalistas dichas redes eran piezas claves en los sistemas de cuidado y protección social. Sin embargo, cuando aparece y se desarrolla el sistema capitalista, las relaciones sociales tienden a mercantilizarse. Como resultado, los sistemas tradicionales de cuidado se disuelven y son sustituidos por sistemas alternativos que se basan en la mercantilización de los derechos sociales. Así, aparece no solo una dualidad sino también una tensión entre la necesidad de garantizar la nueva mercantilización y la necesidad de garantizar una adecuada protección social. La dualidad entre mercantilización y desmercantilización y la consiguiente tensión entre ambas termina afectando la evolución de los sistemas de cuidado; en particular, de aquellos destinados a sustituir el cuidado tradicional.

En un mundo de rápido cambio tecnológico y presiones derivadas de la desaceleración económica, un creciente número de personas experimenta mayor vulnerabilidad. La distribución del ingreso, de los activos y de las oportunidades se torna cada vez más desigual (Piketty, 2014) y un quinto de la población mundial aún vive en la pobreza (Collier, 2007). A pesar de programas de promoción del empleo y reducción de la pobreza que intentan superar las causas estructurales de la exclusión y sostener un crecimiento dinámico, muchas comunidades luchan por cuidar a las personas vulnerables con menores recursos financieros y mayores restricciones institucionales. A nivel global, la hipótesis de la convergencia de niveles de ingreso y de la riqueza es cada vez menos evidente entre países del norte y del sur, países occidentales y no occidentales. Milanovic (2005, p. 65) mostró que, en el año 1960, entre los 41 países más ricos se hallaban 19 países no occidentales que representaban el 46,3 por ciento del total. Sin embargo, cuatro décadas más tarde, el número de países ricos descendió a 31 y solo 9 de ellos eran países no occidentales, el 29 por ciento del total. El número de países ricos se ha concentrado y es, cada vez más, crecientemente occidental.

Además, el acelerado envejecimiento y la elevación de la esperanza de vida en todas partes son remarcables. Las pirámides de edad se están transformando en rectángulos (Bengtson & Lowenstein, 2003, pp. 6-9). Ello implica que las proporciones de niños, jóvenes, adultos y personas mayores serán aproximadamente iguales. Las tasas de dependencia se elevan de modo tal que un número menor de personas en edad de trabajar financia a un número mayor de personas mayores, 65+. Antonucci, Jackson y Biggs dicen:

Es evidente que mientras se eleva la esperanza de vida, el número de generaciones en cada familia se incrementa mientras que el número de personas en cada generación decrece consistentemente. (2007, p. 686) (La traducción es nuestra)

Este proceso ocurre también en países emergentes y en desarrollo con importantes comunidades tradicionales, donde el envejecimiento se acelera. En ellas, las familias operan bajo redes de parentesco que se organizan alrededor de distintas modalidades de uniones rituales (por ejemplo, matrimonio, concubinato, uniones civiles, etc.). Los valores y las morales que norman el comportamiento promueven la solidaridad y el cuidado mutuo. El cuidado de niños, personas enfermas y personas mayores recae desproporcionalmente sobre las mujeres. Ellas asumen este cuidado además de las tareas del hogar y su participación en el mercado laboral. Cuando la cercanía geográfica lo permite, un gran número de personas mayores y abuelos apoyan en la crianza de niños y jóvenes, desarrollan tareas de mantenimiento en el hogar y aseguran la transferencia intergeneracional de valores y tradiciones (Silverstein, Giarrusso, & Bengtson, 2003). Mientras los países industrializados envejecían, su elevado ingreso promedio les permitía encontrar soluciones flexibles a sus dilemas de envejecimiento. Pero la historia es completamente diferente en los países en desarrollo con sociedades tradicionales. Estos no han acumulado aún los recursos necesarios para satisfacer las necesidades tanto financieras como de cuidado de las personas mayores. Una gran proporción de los adultos mayores carece de una pensión y es apoyada por sus familiares.

En este contexto, muchos países, ricos y en desarrollo, revalúan sus políticas sociales para alcanzar mayor eficiencia en el gasto social y extender la protección social. Ello ha motivado tanto reformas paramétricas como estructurales de los sistemas de protección social2, en particular, de la seguridad social3. La experiencia en las últimas tres décadas muestra una tendencia hacia la mercantilización o privatización de algunos servicios sociales tales como la salud, la educación y las pensiones. Estos servicios se han transferido a empresas privadas con fines de lucro que administran, gestionan y proveen los servicios. Si estas industrias fuesen competitivas, las ganancias comerciales descenderían. Sin embargo, las organizaciones industriales de estos servicios parecen exhibir monopolios naturales y restricciones institucionales al ingreso que limitan la competencia. En algunos países, la privatización de servicios sociales ha revertido al sector público. Por ejemplo, las pensiones en Argentina han retornado a ser administradas por un sistema de reparto; en Chile, la educación retornó también al sector público, y en este mismo país, cuyo sistema privado de AFP fue imitado por el Perú, la presidenta Bachelet nombró una comisión a fin de reformar el sistema privado de pensiones4.

El Perú no ha escapado a estas tendencias. En los últimos años, la preocupación sobre las pensiones ha aumentado sustancialmente5. La frustración es tan palpable que el gobierno del presidente Kuczynski nombró una comisión especial el año 2017 con el encargo de formular una propuesta de reforma integral de la protección social6. Entretanto, distintos analistas han ofrecido sus propias propuestas de cambio para mejorar el sistema previsional. Las propuestas de reforma también abundan entre actores sociales claves, como congresistas, agrupaciones políticas, organizaciones de base, instituciones ejecutoras y reguladoras, así como organismos multilaterales. Básicamente, las pensiones son insuficientes: el número de personas mayores es aproximadamente 2 millones y representa el 6,6 por ciento de la población total. La mitad carece de una pensión y su cuidado es proporcionado, en el mejor de los casos, por la familia. Una quinta parte percibe una pensión contributiva y un poco menos de la tercera parte es beneficiaria del programa asistencial Pensión 65. Estas cifras ilustran la magnitud de los desafíos.

Los análisis vinculados a los «Objetivos de Desarrollo del Milenio a 2015» de las Naciones Unidas y a la crisis financiera global de 2008 motivaron una reflexión sobre la focalización y su rol en la política social en un contexto de exclusión social y crisis. Esta reflexión enfatizó que la integridad de las personas a lo largo del ciclo de vida es un derecho humano. El renovado énfasis en la universalidad de los derechos de las personas, sumado a la experiencia de errores de omisión y exclusión, al igual que los excesivos gastos administrativos de las estrategias de focalización, motivaron su cuestionamiento. Se afirmó la importancia de no solo reducir la pobreza mediante asistencia focalizada, sino principalmente con la generación de empleo productivo y la provisión de servicios sociales universales.

En el año 2012, la OIT planteó la Recomendación 202 sobre los Pisos de Protección Social (Lavigne, 2013; OIT, 2012a, 2012b)7. Esta recomendación orienta a los países miembros a diseñar y ejecutar garantías básicas. Ellas han de incluir (i) la atención de salud esencial, (ii) la seguridad básica de los niños (nutrición, educación y otros cuidados), (iii) seguridad básica de ingreso equivalente a un nivel mínimo para las personas en edad activa que no puedan obtener ingresos suficientes (debido, por ejemplo, a desempleo, enfermedad, maternidad o invalidez) y (iv) seguridad básica del ingreso a un nivel mínimo8 para las personas mayores. La recomendación establece que el mínimo de protección debe ser definido por cada país. Los pisos deben garantizar una protección que prevenga y alivie la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusión social a fin de que las personas, durante su ciclo de vida, tengan acceso tanto a seguridad de salud como de ingreso básico.

Los pisos de protección son universales. Su extensión sería progresiva y se regiría por 19 principios: (i) universalidad; (ii) derecho a prestaciones adecuadas y previsibles; (iii) no discriminación; (iv) igualdad de género; (v) capacidad de respuesta a las necesidades especiales; (vi) inclusión social (incluyendo personas en el sector informal); (vii) respeto a los derechos y la dignidad de las personas cubiertas por las garantías de seguridad social; (viii) adopción de planes progresivos; (ix) solidaridad en la financiación; (x) consideración de diversos métodos y enfoques en la financiación y prestaciones; (xi) gestión financiera y administrativa transparentes; (xii) sostenibilidad; (xiii) coherencia de políticas sociales; económicas y de empleo; (xiv) coherencia interinstitucional; (xv) excelencia de servicios públicos; (xvi) eficacia y accesibilidad a reclamaciones y recursos; (xvii) seguimiento y monitoreo regulares; (xviii) pleno respecto a la negociación colectiva; y (xix) libertad sindical de los trabajadores y participación tripartita (trabajadores, empleadores y gobierno).

En el año 2015, la OIT y el BM lanzaron conjuntamente el nuevo plan de acción sobre la Protección Social Universal. Fue símbolo de un cambio normativo paradigmático entre dos multilaterales claves para el mundo emergente y en desarrollo. Su ejecución tendría profundas implicancias administrativas e institucionales. En primer lugar, la extensión universal de servicios sociales tales como educación y entrenamiento técnico, salud y nutrición, vivienda, apoyo a las personas vulnerables (personas con discapacidades, personas mayores, minorías étnicas, etc.) implicaría un importante esfuerzo fiscal. Para elevar los ingresos generales, los gobiernos tendrían que incrementar la presión tributaria y alcanzar cierto espacio fiscal. En segundo lugar, los gobiernos establecerían prioridades. Ello sería particularmente importante en países emergentes y en desarrollo, que requerirán tiempo para implementar su estrategia vis-à-vis requerimientos de inversión pública de infraestructura. Por último, los gobiernos establecerían arreglos intersectoriales con la sociedad civil y el sector privado para alcanzar sus objetivos. Por ejemplo, la subcontratación privada de servicios de salud o la administración de ahorros previsionales en mercados competitivos podrían permitir alcanzar la eficiencia anticipada9.

Hacia el inicio del siglo XXI, se alcanzó un consenso sobre los resultados de la seguridad social y de las políticas sociales focalizadas en poblaciones vulnerables. Son tres los planteamientos que hoy constituyen el nuevo protocolo. En primer lugar, se ha asumido un enfoque de derechos humanos universales que deja atrás estrategias de pura focalización. En segundo lugar, la solidaridad social a fin de garantizar la protección social de todas las personas se ha reforzado, por lo menos desde el punto de vista normativo. Y, por último, se enfatiza la conjunción de esfuerzos por parte del gobierno, el sector privado y la sociedad civil a fin de alcanzar los objetivos de la protección social. Es así que la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Naciones Unidas, Asamblea General, 2015), que reemplaza a los Objetivos de Desarrollo del Milenio10, destaca la necesidad de una protección social mínima. Ello permitiría, eventualmente, alcanzar los 17 objetivos11 y asegurar las libertades instrumentales en el sentido del economista y filósofo social Amartya Sen (1999).

Incluso las posiciones más liberales reconocen que la solidaridad intergeneracional existe, es una aspiración noble asociada a la ciudadanía responsable, activa y fraternal. Schindlmayr (2006) indica que todas las sociedades manifiestan algún grado de obligación moral entre generaciones. Esta obligación opera como un contrato social implícito de cuidado mutuo. Básicamente, cada generación cuida de otras durante los diferentes estadios del ciclo de vida, y, en reciprocidad, es cuidada a su vez por la generación más joven. Esta reciprocidad es particularmente importante en sociedades que carecen de instituciones ajenas a la familia que podrían proporcionar cuidado. El espíritu de solidaridad fomenta la colaboración para la creación de cooperativas, asociaciones de ayuda mutua y apoyo comunitario que puedan aliviar el cuidado de las personas mayores cuando estas no pueden vivir solas.

El desarrollo de la era contemporánea y de las bases de la democracia moderna incorporó la solidaridad en los principios de libertad, igualdad y fraternidad de las sociedades europeas industrializadas. Claramente, el modelo bismarckiano de seguridad social se basa en la solidaridad intergeneracional entre los trabajadores activos y los trabajadores jubilados o aquellos que por alguna razón no pueden trabajar. Las contribuciones de los primeros pagan prestaciones monetarias y no monetarias para los trabajadores jubilados (quienes contribuyeron durante su vida activa), los trabajadores discapacitados y enfermos, los viudos de los asegurados y sus hijos huérfanos. Este modelo, que constituye uno de los pilares más fuertes del bienestar en Europa, fue imitado en otras regiones del mundo tales como América Latina.

En sociedades tradicionales, la solidaridad intergeneracional se apoya por lo general en la moralidad y la religiosidad. Con frecuencia, las mujeres se encargan del cuidado de los niños pequeños, las personas mayores, los enfermos y las personas con discapacidades. Sin embargo, esta función puede ser abrumadora, especialmente cuando las mujeres también trabajan fuera del hogar. El avance de la industrialización con la creciente urbanización y fragmentación geográfica limita el funcionamiento de redes sociales familiares cruciales que permitían el cuidado de las personas vulnerables. Como la participación de la mujer en el mercado laboral se eleva de manera importante en sociedades industrializadas, las estructuras familiares cambian, se fragmentan, y se dificulta el cuidado que reciben las personas vulnerables en la dimensión familiar o privada.

Las relaciones intergeneracionales caracterizan familias, comunidades y naciones. Ellas, sin embargo, no están exentas de la posibilidad de conflictos intergeneracionales debido a la erosión de la cohesión social por falta de coincidencia de intereses al nivel micro, en las familias, o macro, en las propias naciones. Un ejemplo macro es la elevación de las contribuciones a la seguridad social para mantener o elevar los beneficios de las personas jubiladas. Las generaciones más jóvenes podrían resentirse por el incremento del impuesto a la seguridad social y también la elevación de la edad del retiro de su propia generación. Tanto la elevación de las contribuciones como de la edad de retiro son reformas paramétricas necesarias para mejorar la sostenibilidad del sistema público de reparto. Pero estas medidas podrían ser percibidas como costos adicionales imputados a la generación más joven (Bengtson & Putney, 2006, p. 29). Bengtson y Putney indican que para disminuir la posibilidad de un posible conflicto intergeneracional sería necesaria una mayor flexibilidad del mercado laboral, informar sobre planes de elevación de contribuciones y condiciones de elegibilidad antes de una crisis actuarial, y la realización de diálogos orientados a alcanzar consenso sobre el necesario apoyo a las personas mayores en el siglo XXI.

El cambio en la composición y en la configuración de las familias después de los procesos migratorios del campo a la ciudad hacia finales del siglo XIX y durante el siglo XX afectaron la provisión del cuidado en el interior de la familia. Algunas de las modificaciones son sustanciales debido a varias razones. Entre ellas, observamos la creciente caída de la fecundidad desde finales del siglo XX, cuando la mujer empieza a controlar de una manera más efectiva su reproducción. Se eleva el número de familias con un solo jefe del hogar, como resultado de divorcios y separaciones. Asimismo, la familia transita hacia formas renovadas de agrupación y convivencia, y otras que trascienden a la pareja heterosexual o que son lideradas por abuelos o hermanos mayores debido a la muerte prematura de madres y padres por enfermedad o violencia. Crece el número de hogares de personas que conviven, quienes comparten un «hogar» pero carecen de lazos sanguíneos, incluyendo los hogares con niños y jóvenes adoptados. Los nuevos modelos de familia tienen sus propias exigencias y estrés. Por ejemplo, la menor disponibilidad de tiempo y ausencia de holgura financiera en un escenario crecientemente difícil de seguridad laboral reduce la posibilidad del otorgamiento de servicios de cuidado en el interior de la familia. En consecuencia, su adaptación a nuevos retos afecta la viabilidad y sostenibilidad de lazos familiares para el cuidado de miembros vulnerables de la familia, en especial, de niños, personas enfermas y adultos mayores.

Progresivamente, el cuidado de personas vulnerables, de personas mayores en particular, se transfirió del ámbito privado (familiar) al ámbito público (no familiar). Este último incluye una diversidad de instituciones que ofrecen servicios sociales; establecimientos de la seguridad y asistencia social, esquemas locales o municipales que se financian con impuestos a la seguridad social y con transferencias públicas. Otro tipo de instituciones son los programas de beneficencia, entidades religiosas, asociaciones civiles, la cooperación internacional, muchas de las cuales pueden requerir pagos en contraparte, que se suplementan con asistencia social, o ser básicamente gratuitos para personas sin ingresos. Por otro lado, pueden existir instituciones privadas con fines de lucro que se especializan en proporcionar cuidado, por ejemplo, instituciones médicas de reposo, asilos y otros servicios contratados para el cuidado de largo plazo de personas mayores. Cualquiera de estos esquemas no familiares puede ser utilizado cuando las familias no puedan proporcionar cuidado directamente.

Sin embargo, las sociedades tradicionales de los países de menor desarrollo relativo no logran encontrar sistemas de cuidado que reemplacen íntegramente a las familias. En países africanos, la combinación de la epidemia de VIH/sida, la especialización agrícola en cultivos de exportación, y la inestabilidad política y militar, ha desintegrado a la familia extendida y ha elevado tanto la tasa de divorcio como el número de hogares liderados por la madre. La familia extendida y el cuidado que esta otorgaba en el pasado se han debilitado (Oduaran, 2010; Oheneba-Sakyi & Baffour, 2006). Pero, en su reemplazo y a pesar de la debilidad de la familia extendida, estos países no han introducido esquemas de protección social alternativos.

Desde la Edad Media, a lo largo de la Edad Moderna y hasta el día de hoy, las comunidades se han esforzado por encontrar los mejores medios para alcanzar una cobertura adecuada a la diversidad de riesgos que enfrentan a lo largo de la vida. En Alemania, España, Francia, Inglaterra e Italia, por ejemplo, desde los siglos XVIII y XIX, asociaciones de amigos o trabajadores establecieron fondos mutuos para apoyarse en caso de accidente profesional, enfermedad o muerte. Con la industrialización y modernización de sociedades tradicionales, el seguro constituyó un instrumento popular de apoyo y ayuda mutua por ser un mecanismo competitivo para financiar y administrar el cuidado de las personas. Los potenciales beneficiarios «se aseguraban» con una contribución sobre los ingresos que financiaba a la persona y su familia en caso de necesidad. Por esta razón, es posible decir que los antecedentes de la protección social son las agrupaciones voluntarias que se organizaron mediante seguros pagados por personas que tenían ocupaciones o intereses afines. Cuando se creó la seguridad social nacional en Inglaterra, a principios del siglo XX, más de tres cuartas partes de los trabajadores ya eran miembros de asociaciones mutuales de ayuda (Green, 1999).

En el Perú, esquemas parecidos existieron desde la época colonial entre españoles y criollos. Por el contrario, entre la población indígena y campesina las relaciones de reciprocidad aseguraron el apoyo mutuo. Esta solidaridad cultural se ha mantenido de manera sólida hasta el siglo XXI en las poblaciones del interior del país y se mantuvo entre los inmigrantes del campo a las ciudades. Entre inmigrantes europeos y asiáticos, las asociaciones representativas de estas identidades nacionales ofrecieron una serie de servicios que incluían el apoyo financiero en caso de muerte (a los sobrevivientes) o de enfermedad.

La literatura relevante identifica cinco motivaciones para la creación de esquemas de seguridad social que se han reforzado a lo largo de la historia: (i) la acción colectiva y voluntaria de grupos de interés que se asocian para cubrirse mutuamente, (ii) la rápida urbanización y desmembramiento de la familia debido a cambios estructurales en el mercado laboral, (iii) el grado de apertura económica en una sociedad cuyo comercio internacional se intensifica, (iv) la presión política de partidos y grupos sindicalizados con reivindicaciones laborales y (v) las políticas clientelistas que suelen practicar algunos gobiernos, en particular gobiernos populistas o gobiernos que desean cooptar el movimiento laboral para evitar o mitigar protestas sociales.

En relación con la primera motivación, la acción colectiva de grupos de interés, existe amplia evidencia de que asociaciones europeas de amigos y de ayuda mutua en los siglos XVIII y XIX se apoyaban solidariamente para superar siniestros tales como accidentes, enfermedad y muerte (Palier, 2010). Las Hilfkassen (fondos de auxilio), societés de secours mutuelles (sociedades de ayuda mutua) y las friendly societies (sociedades de amigos) son los antecesores institucionales en Alemania, Francia y Gran Bretaña, respectivamente, de la seguridad social. En el Perú, la vida asociativa desde mediados del siglo XIX fue predominante entre trabajadores de un mismo gremio, sociedades de socorro mutuo, logias, cofradías, asociaciones étnico-raciales y nacionales (china, española e italiana). Por ejemplo, la Sociedad Italiana de Beneficencia y Asistencia creada en 1862 se caracterizó por la redistribución entre asociados y la solidaridad intergeneracional (Forment, 2012). Todas estas modalidades de aseguramiento ocurrieron entre personas afines sea por oficio, religión o nacionalidad, y fueron la primera extensión del cuidado fuera de la unidad familiar.

La segunda motivación fue la rápida urbanización y el desmembramiento de la familia debido a la progresiva industrialización que ocurrió en Europa y, después, en América Latina y otras regiones. En este caso, el cambio estructural de sociedades agrícolas y tradicionales a sociedades industriales (o de industrialización creciente) causó la disrupción familiar. Los trabajadores en la industria y manufactura se expusieron a riesgos profesionales en sus lugares de empleo que motivaron accidentes de trabajo y la necesidad de intervenciones hospitalarias. Estos accidentes pudieron terminar en incapacidad temporal o permanente de trabajar. Las mujeres, que siguieron a los esposos o parejas en las ciudades, requirieron atención de maternidad, y los hijos, atención de salud. Así, progresivamente, en las ciudades europeas se experimentó una demanda creciente de atención médica y hospitalaria. Se necesitaron seguros para socializar el costo de la provisión del cuidado de la salud (Offe, 1984).

Además de la creciente demanda de atención de salud en centros urbanos cuya modernidad se aceleraba, el crecimiento manufacturero e industrial registró ciclos económicos. Durante una desaceleración o crisis económica fue necesario que existiesen redes de salvataje social para los trabajadores afectados por el desempleo. Ello ocurrió en Suecia durante los años 1921-1922 y en el año 1930 (Ryner, 2002). Análogamente, durante la Gran Depresión del año 1929 en los EUA, la tasa de desempleo se elevó notablemente. Ante esta situación, los programas de la seguridad social se extendieron para incorporar prestaciones monetarias de desempleo y de asistencia social. La expansión de los programas obedeció a la acción del movimiento sindical y a las alianzas de distintas fracciones de la sociedad cuyo propósito era el aseguramiento de un bienestar mínimo durante situaciones de crisis económicas o cuando un trabajador perdiera el empleo (Malloy, 1985). Se crearon los seguros de desempleo y otros de asistencia social para reducir la pobreza.

La extensión de la cobertura también ha sido vinculada al grado de apertura económica que se mide por el valor del comercio internacional. Esta es la tercera motivación. En efecto, durante la expansión de los sistemas de seguridad social en Europa, el patrón oro permitió un crecimiento importante del comercio y de las finanzas internacionales. José Antonio Ocampo y Juan Martín (2002) se refieren a este período como la primera fase de la globalización en la era moderna con hegemonía británica. En el caso de los EUA y América Latina, la estabilidad monetaria, después de la Segunda Guerra Mundial y los acuerdos de Bretton Woods, crearon el clima de estabilidad necesario para un segundo ciclo de globalización. Durante este período, muchos países en América Latina adoptaron estrategias de sustitución de importaciones y proteccionismo. La inversión extranjera de empresas multinacionales en la región se expandió. Es durante este período que muchos países constituyeron manufacturas e industrias que crecieron con el financiamiento externo y cubiertas por altas paredes de protección. La exposición a las vicisitudes de los mercados externos trae, inevitablemente, una elevación de la vulnerabilidad económica y financiera. Choques externos, de precios o cambios en la demanda de ciertos «commodities» debido a innovaciones tecnológicas, pueden afectar líneas industriales y manufacturas enteras que dejan de producir. El desempleo se eleva y los gobiernos se ven en la necesidad de desarrollar esquemas de protección, para lo cual elevan su gasto de seguridad social, crean programas contracíclicos de empleo y realizan mayores esfuerzos de asistencia. En consecuencia, aumenta el tamaño del sector público en relación con el producto nacional (Cameron, 1978; Rodrik, 1998; Tarschys, 1975).

Dani Rodrik (2011), en su interpretación sobre crecimiento económico y su relación con la seguridad social, indica que el desarrollo industrial lleva a una apertura de las economías al comercio internacional a medida que se eleva la competitividad internacional de la industria nacional. Este proceso va acompañado de otro movimiento institucional que denomina «el motivo de la seguridad social». El argumento es el siguiente: los trabajadores demandan compensación contra el riesgo de exposición económica a fuerzas internacionales. En respuesta, los gobiernos erigen programas sociales y de empleo público que elevan el gasto público:

Tropecé con una de las verdades fundamentales de economía sobre la cual nadie jamás me habló en la escuela graduada: si quieres que los mercados se expandan, necesitas que los gobiernos hagan lo mismo. (Rodrik, 2011, p. 18) (La traducción es nuestra)

Rodrik aceptó una proposición de las ciencias políticas sobre el impacto de la apertura y la respuesta colectiva de los trabajadores que elevan el gasto de la seguridad social. Mesa-Lago, Cruz Saco y Masías (1990) estimaron el impacto del tamaño de una economía sobre el gasto en seguridad social en América Latina. Encontraron que, a mayor tamaño de la economía, como proxy de grado de desarrollo, el gasto se eleva. Rodrik, más bien, evalúa la relación inversa. Estimó si la apertura económica y el riesgo que ello implica para la estabilidad laboral elevan el gasto en seguridad social para una diversidad de países. Encontró que la relación es estable y positiva.

Una cuarta motivación para el crecimiento de la seguridad social fue la presión organizada de sindicatos de trabajadores y partidos políticos para elevar el bienestar de la clase trabajadora en defensa de sus derechos laborales. Estas demandas, expresadas muchas veces durante conflictos sociales que podrían escalar, representaron reclamos laborales para la extensión de la seguridad social (Hicks, 1999; Malloy, 1979; Mesa-Lago, 1978; Myles & Quadagno, 2002).

Por último, la quinta motivación se refiere al uso de la capacidad discrecional gubernamental para otorgar beneficios generosos a grupos de trabajadores. La intención política de otorgar concesiones generosas a grupos específicos de profesionales y trabajadores se asocia a clientelismo político, populismo o el propósito de contrarrestar asaltos políticos organizados por los trabajadores (Malloy, 1976). En este último caso, bien se puede decir que se combinan las motivaciones cuarta y quinta antes señaladas.

En el Perú, las primeras dos motivaciones cumplieron un papel importante en el desarrollo de la seguridad social y en el desarrollo del sistema de pensiones12. La cuarta motivación fue importante para la incorporación de algunos grupos de trabajadores. Sin embargo, la quinta motivación, la acción directa de gobiernos autoritarios en el siglo XX, parece haber sido la agencia principal para la expansión de la seguridad social y la cobertura de pensiones. En 1924, el gobierno de Leguía creó el seguro de empleados, y en 1936, Benavides creó el seguro obrero. La Junta Militar de 1961-1962 reestructuró estas instituciones, pero las mantuvo separadas. En 1980, el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas de 1968-1980 consolidó ambos sistemas con la creación del IPSS. Esta institución nacional fue concebida como órgano rector y ejecutor de la seguridad social, que unificó programas y extendió la cobertura. Sin embargo, su vida fue efímera. El Decreto Ley 25897 del 6 de diciembre de 1992, del Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional (después del «Autogolpe») de Fujimori, que creó el sistema privado de pensiones, separó la administración de prestaciones de la seguridad social y transformó el IPSS en el seguro social de salud, EsSalud, que otorga prestaciones de enfermedad, maternidad y accidentes de trabajo a los asegurados y dependientes (Verdera, 1997).

En América Latina, los primeros países en introducir programas formales de protección social, los países «pioneros», fueron Chile, Uruguay, Argentina, Cuba y Brasil (Mesa-Lago, 1978, 1985, 1986). Desde 1920, estos países crearon programas fragmentados y altamente generosos para satisfacer las necesidades de grupos ocupacionales específicos: fuerzas armadas, empleados públicos, maestros, empleados y trabajadores de actividades modernas, que luego se extenderían a la totalidad de asalariados del sector urbano. Los trabajadores del campo, los independientes, los microempresarios y los empleados domésticos fueron los últimos en recibir cobertura, aunque con beneficios mucho menos generosos y condiciones más duras de elegibilidad (Mesa-Lago, 1986). El proceso de extensión fue desordenado y estratificado. Puso de manifiesto una cobertura privilegiada y de fácil acceso para élites ocupacionales, y otra cobertura de menores beneficios y de más difícil acceso para grupos de trabajadores asalariados que se incorporaron más tarde. Este proceso de expansión de la cobertura muestra la importancia de las presiones políticas de grupos de trabajadores junto con la vocación populista y clientelista de los gobiernos (motivaciones cuarta y quinta).

Un gran número de sistemas de seguridad social estuvieron vigentes hasta finales de la década de 1980, con excepción de Chile que reformó su sistema en 1981. Estos sistemas presentaron problemas antes que los europeos debido a varias razones financieras, administrativas y políticas que han sido ampliamente estudiadas (Mesa-Lago, 1989; Banco Mundial, 1994). Las razones expuestas en estos estudios enfatizan la excesiva deuda previsional de los gobiernos, la incapacidad del sector público para administrar las inversiones financieras, el populismo en la entrega de beneficios generosos aun cuando los beneficiarios no habían pagado suficiente por los mismos, el traslado de fondos entre programas de seguridad social y la ineficiente administración. Cuando la seguridad social en América Latina entró en crisis económica, financiera y administrativa, las tasas de dependencia eran suficientes para mantener un reparto adecuadamente administrado. El sistema de reparto manejado con criterios razonables hubiera sido sostenible por un par de décadas más, ya que el proceso de transición demográfica en la región no se había iniciado. Este tiempo adicional hubiera permitido diseños más adecuados de protección social incluyendo los programas de pensiones.

En el año 1981, Chile transformó la cobertura de vejez en el sistema de seguridad social. El gobierno del general Pinochet creó el primer sistema privado de pensiones, que sustituyó íntegramente a la seguridad social y cerró la afiliación al sistema público. Esta reforma estructural excluyó, sin embargo, a las fuerzas armadas. El nuevo sistema privado de pensiones, inspirado en la ideología individualista de la Escuela de Chicago, negó las características de los sistemas europeos y de la OIT que se basaban en transferencias intergeneracionales y el reparto. Es un claro ejemplo de la mercantilización de los servicios de ahorro previsional. Se basa en cuentas individuales de capitalización administradas financieramente por empresas especialmente designadas como inversionistas de ahorros previsionales, las AFP. Estas empresas operan en la intermediación y administración de los ahorros previsionales como cualquier empresa mercantil de lucro. Las contribuciones son definidas sobre la remuneración salarial y obligatorias para los trabajadores asalariados y trabajadores independientes que emitan boletas de honorarios. En el momento del retiro, el trabajador cotizante tiene un fondo previsional que le permite comprar una anualidad o retirar recursos de la cuenta individual mediante la programación de desembolsos. Este sistema privado no se rige por los principios de la seguridad social recomendados por la OIT, aunque desde la reforma del año 2008 pareciera que existe cierto reconocimiento y movimiento hacia estos principios. Desde mediados de la década de 1990, la debilidad del sistema privado de pensiones en Chile empezó a ser observada (Borzutzky, 2002; Verdera, 1997).

Gracias a la influencia del Banco Mundial y a la creatividad de José Piñera y su equipo, el nuevo sistema chileno se expandió con rapidez a otros países de América Latina. Los países que mercantilizaron sus pensiones mediante la introducción de un pilar privado fueron: Chile (1981), Perú (1993), Argentina y Colombia (1994), Uruguay (1996), Bolivia y México (1997), y, finalmente, El Salvador (1998), Nicaragua (2000), Costa Rica y Ecuador (2001), República Dominicana (2003) y Panamá (2008) (SSA, 2014). Hacia el año 2014, los modelos previsionales en América Latina se clasificaban en dos: modelos con reformas estructurales y modelos sin reformas estructurales. Entre los primeros, Mesa-Lago, Bustillos, Becker, Hohnerlein y András(2013) identifican: (i) modelos sustitutivos: Chile, México, El Salvador y República Dominicana; (ii) modelos paralelos: Perú y Colombia; y (iii) modelos mixtos: Uruguay, Costa Rica y Panamá. Los países con modelos sin reformas estructurales de su sector público (generalmente, reparto) son Argentina, Bolivia, Brasil, Cuba, Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Venezuela (Mesa-Lago et al., 2013).

El sistema privado también se expandió a Estados europeos con instituciones más débiles como los países de Europa central y oriental que, por su experiencia previa, tenían aparatos estatales tan ineficientes y sobreendeudados como los de algunos países de América Latina. En total, más de 29 países en el mundo implementaron sistemas obligatorios de contribuciones financieras definidas, incluyendo a Gran Bretaña en 1988. Sin embargo, en varios países (Argentina, Bolivia, Hungría, Eslovaquia) las reformas han revertido; en otros, se ha producido una transición hacia sistemas nocionales de contribución definida (Italia, Suecia) o se han reducido las contribuciones a los sistemas de capitalización individual (Estonia, Latvia, Polonia) (Holzmann & Palmer, 2006).

Podemos distinguir cuatro fases en la evolución de la seguridad social en el Perú: (i) de 1820 a 1924, se formaron los primeros e incipientes mecanismos de seguro y cobertura de grupos de trabajadores especiales (privilegiados); (ii) de 1924 a 1973, se crearon los dos grandes seguros para empleados y para obreros, respectivamente, que se integraron en el año 1973; (iii) de 1973 a 1992, se creó el Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS), cuya vida duró dos décadas; finalmente, (iv) en el año 1992, se implementó una reforma estructural. Las prestaciones de salud y de pensiones fueron separadas y se creó el sistema paralelo previsional: la Oficina de Normalización Previsional (ONP, creada en 1994), gestora del antiguo sistema público de seguro colectivo y primas escalonadas –denominado Sistema Nacional de Pensiones (SNP)–, y el Sistema Privado de Pensiones (SPP o sistema de AFP)13.

La primera fase se inició en los albores de la República con la concesión de un fondo de jubilaciones y cesantías para las fuerzas armadas. Algunas décadas más tarde, se reguló el montepío para empleados públicos de algunas reparticiones (Tesch, 1978). No es sorprendente que los primeros grupos laborales que fueron cubiertos por algún sistema de protección social fueran los miembros de las fuerzas armadas, debido a que su ocupación los exponía a riesgos más serios de accidente y muerte. Desde inicios de la República se formaron los montepíos y jubilaciones, que probablemente fueron heredados de la Ley de Ceses de 1850 del Ejército Real. Durante este período es probable que la Iglesia se haya encargado del cuidado de la vejez de algunos grupos que no contaban con el pilar familiar. En el resto de la sociedad, el cuidado del adulto mayor estuvo a cargo de los familiares y de las comunidades extendidas, así como de grupos de beneficencia en zonas urbanas y semiurbanas. Con el correr del tiempo, los sistemas formales de protección social que usaban los militares se fueron extendiendo a otros grupos laborales. Se inició una senda expansiva de la cobertura, pero hubo que esperar hasta el siglo XX para iniciar una fase de extensión de la misma.

Durante la primera parte del siglo XX, la creación de los fundamentos de la seguridad social continuó a nivel nacional (Ley 4916, «Ley del Empleado» de 1924; Ley 8433, «Seguro Social Obligatorio para los obreros» y creación de la Caja Nacional de Seguro Social de 1936; Ley 10624, primera norma de jubilación para empleados, en 1946; y Decreto Ley 10902, «Seguro Social Obligatorio del Empleado», en 1948; independización del seguro social del empleado de la Caja Nacional de Seguro Social, en 1950). En 1961-1963, la Junta Militar reordenó los seguros sociales de los empleados en la Caja Nacional de Seguro Social; modificó el Seguro Social Obrero, que se extendió a los campesinos beneficiados por la Reforma Agraria; y modificó las tasas de contribuciones. Además de los dos programas de pensiones para empleados y obreros, había grupos específicos que tenían fondos de pensiones independientes con sus propias contribuciones y beneficios. La seguridad social durante este período se caracterizó por su fragmentación, estratificación, descoordinación e inequidad, y cubría a solo la tercera parte de la PEA (Cruz Saco, 1998; Mesa-Lago, 1985; Slodky, 1985; Tesch, 1978).

Durante el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas (1968-1980) se dio un gran paso hacia la unificación e integración de la seguridad social. El Decreto Ley 20212 en 1973 creó el «Seguro Social del Perú», una sola persona jurídica que fusionó a tres organizaciones: la Caja Nacional de Seguro Social, el Seguro Social del Empleado y la Caja Nacional de Pensiones (Tesch, 1978). El «Seguro Social del Perú» implementó el Decreto Ley 19990, el cual incorporó a los trabajadores independientes, eliminó el trato discriminatorio (empleados y obreros) y estableció un Sistema Nacional de Pensiones (SNP) que excluyó a las fuerzas armadas y a otros grupos con fondos independientes. Siete años más tarde, por Decreto Ley 23161, el 16 de julio de 1980, esta institución unificada se convirtió en el IPSS a fin de concordar la política de protección social con la Constitución Política del Perú del año 1979. El IPSS otorgaba prestaciones financieras (pensiones de viudez, orfandad, discapacidad, jubilación y vejez) y no financieras (enfermedad-maternidad y riesgos profesionales) principalmente a trabajadores dependientes (empleados y obreros). Los regímenes públicos de pensiones más importantes son el régimen del Decreto Ley 19990 y el régimen del Decreto Ley 20530, denominado «Cédula Viva», que fue cerrado el año 2004. Ambos forman parte del Sistema Nacional de Pensiones (SNP) cuyo gestor es la ONP.

Por razones puramente demográficas, el fondo de pensiones del IPSS podría haber sido sostenible en la década de 1980 y 1990 como un sistema de capitalización colectiva de primas escalonadas14 que habría devenido en reparto a medida que se extinguía el dividendo demográfico. Pero una larga lista de serios problemas motivó su déficit actuarial. Esta lista incluye: el financiamiento de la expansión por parte del IPSS de la cobertura de enfermedad-maternidad a familiares de asegurados y a población no contribuyente con recursos de este fondo; deuda estatal; evasión y elusión; abuso administrativo mediante la excesiva burocratización y bajísima productividad de los empleados del IPSS; nefastas inversiones, transferencias y préstamos con fondos de las contribuciones de los trabajadores para el pago de pensiones; crisis económica e hiperinflación; y generosidad de beneficios, en particular la famosa «Cédula Viva» que otorgaba tasas de reemplazo del 100 por ciento a jubilados de varios grupos privilegiados (como jubilaciones de discapacidad y sobrevivencia) y sus beneficiarios. A pesar de su problemática, la creación del IPSS constituyó un hito en el desarrollo de la seguridad social debido a que integró en una institución nacional la cobertura de riesgos sociales de corto y de largo plazo financiada con el esquema de contribuciones tripartitas de acuerdo al modelo corporativo bismarckiano.

A principio de la década de 1990, el gobierno del presidente Fujimori y su ministro de Economía, Carlos Boloña Behr, modificó estructuralmente la seguridad social en el Perú. Uno de los principales objetivos de la reforma fue la separación de las funciones del cuidado de la salud y de la administración de pensiones. La administración de pensiones dejó de ser monopolio púbico con la creación del SPP. Debido a la arquitectura de la seguridad social previa a la reforma de la década de 1990, la población asegurada y que se aseguraría en el futuro continuó siendo aquella de trabajadores asalariados dependientes y urbanos, dos terceras partes de los cuales serían varones. Utilizando el concepto de Esping-Andersen (1990b), al igual que Chile, esta reforma inició la «mercantilización» de las pensiones.

El Perú copió el modelo chileno de AFP, pero con una diferencia importante: no cerró el sistema nacional. Se crearon así dos modelos previsionales paralelos y obligatorios que compiten entre sí y que se rigen por principios diferentes. El sistema privado está conformado por cuentas individuales de capitalización financiera, contribuciones definidas por parte de los trabajadores únicamente, responsabilidad individual del crecimiento del fondo de pensión, y ausencia tanto de pensión mínima garantizada (ausencia de subsidio) como de solidaridad. Los afiliados aportan el 10 por ciento de sus remuneraciones asegurables, pagan una comisión de administración que es una de las más altas en América Latina y también pagan una comisión de invalidez, vejez y muerte (esta es pagada por el empleador en Chile). El Estado peruano cumple una función de regulación y supervisión a través de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) (Cruz Saco & Ivachina Borovinskaya, 1999). Por su parte, el reparto (ONP) se financia con contribuciones definidas pagadas solo por los trabajadores, transferencias del gobierno y una fracción de los rendimientos financieros del Fondo Consolidado de Reservas Previsionales (FCR), posee un beneficio definido que puede fluctuar entre una pensión mínima garantizada y una pensión máxima, y requiere 20 años de contribuciones.

Como consecuencia, la arquitectura previsional en el Perú carece de coherencia y esta caracerística limita su cobertura. Coexisten varios subsistemas o regímenes especiales. Los trabajadores de las fuerzas armadas, del magisterio y del cuerpo diplomático tienen sus propias cajas pequeñas que están cerradas al resto del mercado laboral. Los trabajadores dependientes aportan a la ONP y a las AFP. Aunque los trabajadores independientes pueden realizar aportes a cualesquiera de los dos subsistemas principales, la mayor parte de ellos decide no contribuir. Recientemente se ha creado otro esquema orientado hacia las personas pobres, Pensión 65.

El propósito de este libro es doble. En primer lugar, con una perspectiva de política económica, estimamos las trayectorias y analizamos las variables que afectan la estructura del sistema previsional peruano. Estas incluyen (i) el envejecimiento de la sociedad peruana durante el presente siglo; (ii) la distribución territorial de la población y el desarrollo socioeconómico; (iii) el empleo desde el año 1940 y su proyección hasta el año 2035; (iv) el gasto y el ahorro de los hogares según clases socioeconómicas durante 1997-2014; y (v) la construcción de la serie del ahorro personal a nivel nacional en 1940-2015. Esta serie nos permite evaluar la vinculación del ahorro personal con el ciclo económico y con el ahorro previsional obligatorio en el sector privado. En segundo lugar, realizamos un diagnóstico de las AFP a fin de identificar sus problemas principales. Entre ellos, destacan por su importancia la limitada cobertura, el excesivo costo y la ausencia de una pensión mínima.

Nuestro análisis de la evolución del envejecimiento y de la seguridad financiera de los adultos mayores explica las razones por las que, hoy, la mitad de las personas mayores de 65 años dependen de sus familias para vivir. Identificamos cuáles son los desafíos que se enfrentan para elevar la cobertura de las pensiones. Estos desafíos deben ser comprendidos en su plenitud por el mayor número de personas y por los llamados «hacedores de políticas e intervenciones públicas». La seguridad financiera durante el retiro depende en gran parte de la generación de ahorros previsionales durante la vida activa y de otras fuentes de cuidado, por ejemplo, la familia. Ambas, ahorro y cuidado familiar, son motivadas por complejas decisiones de comportamiento que dependen de las estructuras fundamentales de una sociedad. Y estas, como es natural, dependen de la historia de la sociedad peruana. Por ello, conocer la evidencia es crucialmente importante.

El «hilo conductor» de este libro es el examen de las variables demográficas, macroeconómicas y sociales que afectan la sostenibilidad de la actual arquitectura previsional, con especial énfasis en el subsistema de capitalización individual. Organizamos nuestro libro en dos partes. La primera parte, «Contexto macro y desafíos», incluye el análisis demográfico y macroeconómico necesario para comprender los retos estructurales que enfrenta el sistema previsional. El primer capítulo es una evaluación del envejecimiento a nivel global y en el Perú. Comprender la velocidad de envejecimiento es importante, y a menudo se piensa que el Perú, por ser un país emergente y menos desarrollado, posiblemente tiene un vigoroso crecimiento demográfico. Esta idea, como se analiza en el capítulo, está muy lejos de la verdad. Si bien actualmente la tasa de dependencia del adulto mayor es del 10 por ciento y la fecundidad es ligeramente superior a la tasa de reemplazo, dentro de algunas décadas el envejecimiento se hará sentir cada vez más. Esta situación ya es una realidad en países más avanzados y tiene implicancias para la sostenibilidad del reparto. En el segundo capítulo, «mapeamos» indicadores demográficos e indicadores socioeconómicos en el Perú utilizando más de 100.000 centros poblados según el censo de población y vivienda del año 2007. Utilizamos la metodología de la georreferenciación que, desde hace algún tiempo, se aplica con cada vez mayor frecuencia en estudios demográficos, económicos y sociales. El propósito de este capítulo es visualizar la clasificación del Perú dentro de regiones que poseen mayor o menor presencia de indicadores demográficos y socioeconómicos. Ello permitirá diseñar intervenciones con una perspectiva regional o territorial. En regiones urbanas de concentración de empleo se generan, como es de suponer, economías de escala que permiten la difusión de tecnologías previsionales más eficientes y de alta participación. En cambio, en regiones rurales, que tienen elevados índices de envejecimiento, se requieren intervenciones puntuales y adaptadas adecuadas a las características de las comunidades que allí viven.

Los tres capítulos siguientes analizan el mercado laboral (tercer capítulo), el gasto y el ahorro de los hogares por clase económica (cuarto capítulo) y la tasa de ahorro personal (quinto capítulo). En el tercer capítulo, estudiamos la evolución del empleo según actividad económica, relación de dependencia y nivel de tecnología (avanzada o no avanzada) a fin de proyectar la evolución de la cobertura del SNP y del SPP en el período 2015-2035. Para ello, trabajamos con los siete censos de población en el período comprendido entre los años 1940 y 2007. Engarzamos las cifras para proyectar trayectorias de largo plazo. Asimismo, aplicamos un modelo macroeconómico para proyectar el crecimiento del empleo dependiente e independiente por actividad económica agregada. Este capítulo nos permite entender que una expansión de la cobertura mediante contribuciones salariales obligatorias del empleo dependiente podría, en el mejor de los casos, cubrir a la tercera parte de la PEA con pensiones contributivas hacia el año 2035.

El cuarto capítulo se focaliza en el gasto, nivel y composición de los hogares y en su capacidad de ahorro. Usamos las Enaho disponibles desde el año 1997 hasta el año 2014. Comprobamos que, en promedio, los hogares destinan cerca de la mitad de su presupuesto para la compra de alimentos. Una clasificación de los hogares en deciles permite evaluar su nivel y composición de gastos y su tasa de ahorro. Notamos que un trabajador típico asegurado en la ONP pertenece por lo menos al sexto decil y un cotizante de las AFP pertenece a los deciles más altos. Además, comprobamos que la proposición de Cavallo y Serebrisky (2016), en el sentido de que solo las clases socioeconómicas más elevadas poseen capacidad de ahorro, se cumple en el caso peruano. Extendemos el análisis puntual de Cavallo y Serebrisky y presentamos evidencia sobre las tasas de ahorro según clase en el período 1997-2015. Si bien la capacidad de ahorro de los hogares se ha elevado en los últimos años, el ahorro se concentra en las clases medias y medio-altas.

El quinto capítulo es un ejercicio pionero porque estima el ahorro personal a nivel nacional. Primero estimamos el ahorro personal reconstruyendo los pasos para derivarlo de la manera más fidedigna posible. Seguimos la metodología de cuentas nacionales del BCRP y obtenemos estimados de variables que no se encuentran disponibles ni en el BCRP ni en el INEI. Nuestro interés en estimar esta serie radica en la relación que muchos analistas postulan entre la creación de sistemas privados de capitalización individual y el incremento en la tasa de ahorro personal. Evaluamos cómo se ha comportado el ahorro personal en relación con el PBI en el período 1942-2015. La tasa de ahorro personal que estimamos tuvo su «época de oro» en las décadas de 1940 y 1950, mucho antes de la creación del SPP. En años recientes, la tasa de ahorro personal se ha elevado un tanto y representa el 5 por ciento del PBI. Sigue muy por debajo de aquella tasa de la «época de oro» y la evidencia no nos permite confirmar la relación entre ahorro personal y cuentas individuales de capitalización. Más bien, el ahorro se mueve con el ciclo económico. Nos interesa evaluar la contribución del ahorro personal a la inversión. Sin embargo, las cifras muestran que, por término medio, dicha inversión está financiada principalmente por el ahorro empresarial.

La segunda parte del libro, «La capitalización individual», es un análisis del subsistema de AFP. En el sexto capítulo, evaluamos la evolución y la eficiencia de los servicios brindados. Mostramos que los gastos de creación del sistema y los de ventas mantuvieron elevadas las comisiones de administración. Analizamos la cobertura, el impacto de la introducción de la comisión de saldo, las variables que afectan las tasas de reemplazo y los productos previsionales incluyendo el retiro del 95,5 por ciento del ahorro. En el séptimo capítulo, nos centramos en determinar la rentabilidad de las AFP y el grado de concentración de la industria. Concluimos el capítulo con una proyección de la cobertura, el número de titulares de pensión, la pensión promedio, la remuneración asegurable promedio y la tasa promedio de reemplazo. Por último, proyectamos cuál será el valor del fondo de pensiones en relación con el PBI. Notamos que mientras en Chile el valor del fondo es actualmente dos terceras partes del PBI chileno, en el Perú es alrededor de la quinta parte. En el año 2035, el fondo representará la mitad del PBI peruano y un poco más del 60 por ciento en el año 2050. En consecuencia, el SPP peruano es menor que el SPP chileno, en parte debido a que la ONP funciona paralelamente y en parte debido al tamaño del sector informal de empleo no registrado.

Las conclusiones se presentan al final del libro. En ellas, resumimos los desafíos más importantes para la formulación de propuestas de reforma previsional. Sugerimos, a modo de ilustración, algunos escenarios posibles de reforma, sus ventajas y desventajas. Somos conscientes de que una propuesta integral de reforma habría de incorporar la salud y el bienestar de las personas mayores, aspectos que van más allá de la estructura previsional, pero que son igualmente importantes.

Finalmente, lo que este libro no ofrece es un análisis de los otros subsistemas de la estructura previsional tales como el SNP, Pensión 65, las familias, el rol de la compensación por tiempo de servicio (CTS)15, el trabajo de las organizaciones religiosas y de caridad, y los distintos esquemas y cajas previsionales profesionales (el fondo de las fuerzas armadas, el del servicio diplomático, el de los pescadores, el del magisterio y otros). Tampoco formula una propuesta integral de reforma, por cuatro razones principales. Primero, carecemos de instrumentos de información que recojan el comportamiento y percepción de las personas en relación con su consumo y ahorro. Seguimos a la espera de la encuesta previsional a nivel nacional. En segundo lugar, aún carecemos de información específica sobre el resto de la estructura previsional, en particular la ONP, y sobre la caja de las fuerzas armadas. En tercer lugar, requerimos saber cuál es la disposición política para formular e implementar una visión de protección social nacional y equitativa para todos, como se ha realizado en Uruguay, o las propuestas de ley para la creación del ahorro colectivo en Chile. Y, por último, la formulación de una propuesta de reforma integral es un proceso tanto técnico como político, que debe responder a las expectativas de la sociedad. En una democracia, los procesos de cambio deben construirse atendiendo a la voluntad y preferencias de las comunidades representadas. Nuestro rol como científicos sociales es poner a disposición los instrumentos analíticos y técnicos para llevar a cabo este proceso.

Los autores agradecen en primer lugar a Matty Schwalb, directora del Centro de Liderazgo, Ética y Responsabilidad Social y exvicerrectora de la Universidad del Pacífico, quien los inspiró a concebir este libro y a contribuir al diálogo nacional sobre envejecimiento y seguridad durante la vejez. Creemos que en ausencia de la singular convicción de Matty, este libro no se hubiera realizado. Agradecemos a Elsa Del Castillo, rectora de la Universidad del Pacífico, y a Felipe Portocarrero, exrector de la misma, quienes apoyaron el desarrollo de este proyecto. Agradecemos a Cynthia Sanborn, vicerrectora de Investigaciones y exdirectora del Centro de Investigación, por su incondicional apoyo y por enfatizar el rol de la Academia en el discurso social y político del país. Igualmente, agradecemos a Elsa Galarza, exministra del Ambiente y exdirectora del Centro de Investigación, por haber continuado el apoyo institucional.

En el año 2015-2016, una beca Fulbright, un año sabático del Connecticut College y la oportunidad de investigar y enseñar a tiempo completo en la Universidad del Pacífico permitieron a María Amparo Cruz Saco participar en esta investigación como uno de los investigadores principales junto con Bruno Seminario. Agradecemos a Henry Harman, exdirector de la Comisión Fulbright del Perú, por su apoyo durante los años 2007-2008 y 2015-2016 con sendas becas Fulbright que permitieron a María Amparo recoger evidencia sobre la solidaridad intergeneracional y el financiamiento durante la vejez.

Durante la preparación de este libro hemos contado con el apoyo de nuestros estudiantes y de exalumnos destacados de la Universidad del Pacífico. En nuestras primeras exploraciones sobre las motivaciones que podrían tener los trabajadores independientes para afiliarse, nos apoyó Gonzalo Rivera. Para el cálculo de rentas en el sistema privado de pensiones contamos con el apoyo de William Calderón. Un grupo de estudiantes de la Universidad del Pacífico colaboró con Favio Leiva en la estimación de las utilidades empresariales en el Perú recogiendo información de fuentes primarias. Ellos son Lenin Garay, Neil Porras, Pierina Rodríguez, Gustavo Escandón, Diego Bazán y Royer Eduardo Huanca. Para la estimación de las comisiones anuales como costos de operación sobre el fondo de pensiones del sistema privado y la compilación de referencias del libro, contamos con el apoyo de Adrián Meléndez-Cooper, alumno de economía del Bates College. Para las estimaciones sobre el gasto de los hogares por grupo etario, contamos con la colaboración de Myles McDevitt, alumno de economía del Connecticut College. Cynthia Campos, alumna de economía de la Universidad del Pacífico, finalizó el análisis de la composición del gasto de los hogares y armonizó las series de consumo privado del Banco Central de Reserva del Perú y Enaho a fin de construir una serie de gasto real por grupo etario del jefe del hogar y por decil de gasto. Esta serie permitió representar a los distintos grupos de ingreso y medir la evolución de la desigualdad. Asimismo, Cynthia obtuvo las características de los trabajadores independientes que cotizan a la ONP o al SPP en el período 2004-2015. La participación de Oliver Elorreaga, licenciado en Economía por la Pontificia Universidad Católica del Perú, fue fundamental para armonizar las bases de datos de la Enaho y del BCRP y estimar el ahorro personal por decil de ingreso de los hogares. Oliver también nos apoyó en la compleja tarea de estimar el ahorro personal en el período 1942-2015 y es coautor del capítulo 5, «Evolución y análisis del ahorro personal, 1942-2015».

Nos beneficiamos de largas conversaciones con incontables colegas, expertos nacionales e internacionales y representantes del sistema privado y público de pensiones, con quienes compartimos ideas y quienes también compartieron las suyas. Agradecemos en particular las conversaciones con Carmelo Mesa-Lago y sus detalladas revisiones a un documento de trabajo inicial publicado en el año 2014; las ideas y opiniones de nuestros expertos colegas Richard Webb, Jorge Rojas, Noelia Bernal, Javier Olivera y Juan Mendoza, quienes participaron en sesiones informales para discutir el problema de las pensiones en el Perú durante los años 2015 y 2016. Constituyen un grupo notable de economistas que han contribuido a la reflexión sobre el tema. Recogimos las opiniones de Jaime Delgado, excongresista, quien presidió la comisión sobre seguridad social del Congreso de la República; José Villalobos, ex director ejecutivo de Pensión 65; Carlos Cabala, Ana María Vidal y Pilar Contreras. En distintos momentos de nuestro trabajo, recibimos el apoyo de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP a través de conversaciones con algunos de sus funcionarios entre quienes destacan Elio Sánchez y Héctor Cusman. Michel Canta, superintendente de AFP, nos proporcionó información sobre la distribución de los cotizantes por nivel de ingreso. Recibimos apoyo sobre la distribución de los asegurados de la ONP de José Valderrama, director de Estudios Económicos de la ONP. Agradecemos las útiles entrevistas con Lilian Rocca, exsuperintendenta del Mercado de Capitales, quien también se desempeñó como fundadora y asesora legal de la Superintendencia de AFP. Igualmente, agradecemos a Eugenia Fernán y a José Antonio Ordinola, de la Adjuntía para la Administración Estatal de la Defensoría del Pueblo, por su infatigable apoyo y su compromiso para que las instituciones y la sociedad civil peruana aseguren los derechos ciudadanos. Su enfoque de derechos humanos e interdisciplinaridad añade valor crucial al debate. Agradecemos el apoyo y asesoría del ingeniero Óscar Perfecto y del licenciado Félix Rodríguez, funcionarios del Instituto Nacional de Estadística e Informática, para la realización de nuestras estimaciones sobre gasto de los hogares utilizando las Encuestas Nacionales de Hogares del Perú. A fin de obtener la perspectiva de la industria del sistema privado, tuvimos ocasión de conversar con Jorge Ramos, ex gerente general de Integra, actualmente su director, y con su equipo de gerentes que incluyó a Aldo Ferrini, gerente general actual, y con Renzo Ricci, gerente general de Prima. Tuvimos también la oportunidad de presentar nuestras ideas y proyecciones de crecimiento del fondo de pensiones a un grupo de ejecutivos de Interseguro y conversar con Felipe Morris, presidente del Directorio de Interseguro. Estas y muchas otras conversaciones nos permitieron obtener una visión cabal de las operaciones y perspectivas de los ejecutores del sistema privado de pensiones.

Por último, agradecemos los invalorables comentarios de cuatro evaluadores anónimos, por sus importantes observaciones de fondo y forma. Estas nos permitieron mejorar el contenido y la presentación de ideas y evidencia. Agradecemos el apoyo brindado por María Elena Romero, directora ejecutiva del Fondo Editorial de la Universidad del Pacífico, y por Lu Valdivieso, asistente administrativa en el Centro de Investigación.

Durante nuestras entrevistas con representantes del sector público y privado, notamos profesionalismo, compromiso con ambas responsabilidades y convicción en los mandatos asumidos. Aunque existen diferencias de puntos de vista sobre cuál podría ser el futuro de la protección social en el Perú, nos queda claro que será necesario convocar a profesionales que han desarrollado valiosa experiencia para iniciar una conversación a fondo sobre los principios y los detalles operativos y de transición hacia un sistema superior. Consideramos que la sociedad peruana está preparada para iniciar este proceso, que requerirá voluntad para encontrar puntos de convergencia y una gran dotación de capacidad técnica y resolutiva. A todos ellos, les ofrecemos el diagnóstico crítico y la evidencia resumidos en este libro.

1La desmercantilización (o mercantilización) se refiere a la ausencia (o presencia) de transacciones de compra y venta de bienes y servicios, también denominadas mercancías en la tradición de la política económica del siglo XIX.

2La protección social incluye la seguridad social, el trabajo decente y los programas de reducción de pobreza (http://www.ilo.org/protection/about-us/lang--en/index.htm).

3La seguridad social es el seguro colectivo obligatorio, administrado por el Estado, financiado con contribuciones de los trabajadores y de los empleadores y basado en la solidaridad intergeneracional.

4El informe de la comisión asesora presidencial sobre el sistema de pensiones del año 2015 puede leerse en el siguiente enlace: http://www.comision-pensiones.cl/. Nótese que, en el año 2008, la Superintendencia de Pensiones de Chile introdujo una segunda generación de reformas, las cuales pueden leerse en el siguiente informe: https://www.spensiones.cl/portal/informes/581/articles-6102_libroReformaCompleto.pdf

5Para un análisis de la evolución fragmentada del sistema de pensiones en el Perú, consulte Cruz Saco, Seminario, Leiva, Moreno y Zegarra (2018).

6El informe de la Comisión de Protección Social (2017) puede descargarse en el siguiente enlace: http://www.proteccionsocial.com.pe/la-comision.html

7Para una explicación de los avances en la implementación de la estrategia de protección social en América Latina, consulte Ceccini, Filgueira, Martinez y Rossel (2015).

8Los niveles de ingreso mínimo para personas en edad de trabajar, pero que no lo pueden hacer, y para las personas mayores se definirán nacionalmente. Consulte las cuatro garantías básicas en http://www.ilo.org/secsoc/areas-of-work/policy-development-and-applied-research/social-protection-floor/lang--en/index.htm

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