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- Herausgeber: ARANZADI / CIVITAS
- Kategorie: Fachliteratur
- Serie: Estudios
- Sprache: Spanisch
- Veröffentlichungsjahr: 2023
La obra que presentamos analiza la protección civil y la gestión de emergencias desde una perspectiva jurídica. Su estudio parte de su conexión con el ámbito militar en las denominadas misiones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública desempeñadas por el Ejército, así como del posterior proceso de desmilitarización, en la fase de posguerra, hasta llegar a su regulación constitucional. La incardinación de la protección civil en la Constitución Española de 1978 en el título competencial de Seguridad Pública ha condicionado toda su construcción jurídica, desde el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en base a la concurrencia o no de una emergencia de interés general, hasta su conformación como servicio público. Su regulación actual en la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil es objeto de desarrollo en la monografía. Las actuaciones básicas del Estado y de las Comunidades Autónomas: la anticipación, la prevención, la planificación, la respuesta inmediata a las emergencias y, por último, la fase de recuperación. La Declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil, en cuanto instrumento para afrontar los daños generados por situaciones excepcionales en las que los medios ordinarios resultan insuficientes, lo hemos podido comprobar recientemente con la profunda borrasca Filomena en enero de 2021 en la que tuvieron lugar nevadas intensas y una profunda ola de frío. En estos casos, la magnitud de los daños exige la intervención de la Administración General del Estado cuya competencia, requisitos para su declaración y efectos son estudiados de forma pormenorizada. El estudio jurídico sobre las emergencias es completado con las aportaciones realizadas por el derecho internacional y el derecho comunitario mediante el denominado Mecanismo de protección civil de la Unión Europea.
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El régimen jurídico de la lucha frente a las emergencias
Ana B. Lucas Tobajas
El régimen jurídico de la lucha frente a las emergencias
Primera edición, 2023
Incluye soporte electrónico
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© 2023 [Editorial Aranzadi, S.A.U. / Ana B. Lucas Tobajas]
© Portada: Editorial Aranzadi, S.A.U.
Editorial Aranzadi, S.A.U.
Camino de Galar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra)
ISBN versión impresa: 978-84-1163-891-3
ISBN versión electrónica: 978-84-1163-892-0
DL NA 2287-2023
Printed in Spain. Impreso en España
Fotocomposición: Editorial Aranzadi, S.A.U.
Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL
Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11
31013 – Pamplona
A mis padres
Introducción
La necesidad del individuo de protegerse a sí mismo y a sus bienes se remonta casi a los orígenes de su propia existencia y continúa constituyendo, en el siglo XXI, uno de los objetivos prioritarios de la acción pública, al que se han incorporado otros como la gestión de los riesgos. Así pues, la protección de las personas y de sus bienes frente a amenazas que en la mayor parte de las situaciones carecen de un carácter bélico, ha exigido a los gobernantes tomar conciencia no sólo de la necesidad de salvaguardar la vida y la integridad física de sus ciudadanos, sino también de reflexionar sobre los riesgos existentes y los instrumentos necesarios para combatirlos.
En el actual contexto social, económico y político por el que atravesamos, el tratamiento jurídico de las emergencias adquiere una importancia extraordinaria, no sólo circunscrita a los supuestos en los que acaezca una catástrofe o una calamidad pública, sino también a situaciones ordinarias durante las cuales se diseñan las estrategias de planificación, prevención, tan necesarias en la gestión de riesgos.
Esta vulnerabilidad del individuo se ha convertido en una preocupación mundial. En la actualidad, el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 (Marco de Sendai) dirige todos sus esfuerzos a reducir, de forma sustancial, el riesgo de desastres y de las pérdidas ocasionadas por estos, tanto en vidas, medios de subsistencia y salud, como en bienes de valor económico, social, cultural y ambiental de las personas, las empresas, las comunidades y los países. Asimismo, el Marco de Sendai reconoce que corresponde al Estado la obligación de reducir el riesgo de desastres, se trata de una responsabilidad compartida con otros actores, tales como los gobiernos locales, el sector privado y otros grupos interesados. La labor de todos ellos resultará determinante para afrontar los nuevos desafíos que se plantean y que inciden, de manera directa, en la materia objeto de estudio como son la despoblación, el cambio climático, la gestión inadecuada de los recursos naturales, las epidemias, las pandemias, los procesos de urbanización, entre otros muchos que aún hoy nos resultan completamente desconocidos.
Por lo que respecta a nuestro ordenamiento jurídico, la regulación de las emergencias ha planteado importantes dificultades, a pesar de la trascendencia jurídica y social de la protección civil. A ello ha de añadirse la carencia de estudios que abordan, de manera integral, esta materia ofreciendo una visión de conjunto de su regulación jurídica desde una perspectiva internacional, comunitaria y nacional.
En base a estos condicionantes, hemos estructurado nuestro estudio sobre la protección civil en once capítulos, divididos, a su vez, en tres bloques bien diferenciados. El primero de ellos dedicado a un análisis pormenorizado de la regulación jurídica nacional de la protección civil, tomando como punto de partida sus antecedentes normativos tan necesarios para conocer su evolución y su nexo con el ámbito militar. A continuación, hemos analizado su incardinación en la Constitución de 1978 como elemento clave en toda su construcción jurídica, así como su configuración como servicio público con características peculiares respecto de su concepto tradicional. Asimismo, también hemos abordado el estudio del Sistema Nacional de Protección Civil desde sus actuaciones, hasta los conceptos de emergencia de interés nacional, sin olvidar las técnicas de cooperación y coordinación tan necesarias en la articulación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
El segundo bloque está dedicado al estudio del derecho comunitario. De forma particular, se aborda el estudio del Mecanismo de Protección Civil, por el que se articula una respuesta más rápida y eficaz ante las emergencias mediante la coordinación en el envío de equipos y activos de protección civil al país y a la población afectada. Desde su creación en 2001, por Decisión del Consejo 1999/847/CE, el Mecanismo ha sufrido varias modificaciones, con el objetivo de adaptarse a nuevos retos y buscar una mayor eficacia en su acción. En la actualidad, el Mecanismo se regula por la Decisión 1313/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, en la que se establecen los objetivos, ámbito de aplicación, el funcionamiento, las competencias de la Comisión Europea, los módulos, la estructura y la financiación del Mecanismo. En este sentido, ha resultado de especial interés el análisis de la aplicación de tales Decisiones en otros Estados miembros de nuestro entorno como Portugal o Italia. Finalmente, como consecuencia de la pandemia de la Covid-19 se ha iniciado un proceso de revisión del sistema de actuación que afecta, de forma significativa, a la materia de protección civil.
El tercer bloque completa el análisis propuesto con la regulación de la protección civil en derecho internacional en el que dicha materia hunde sus raíces y, en la actualidad, se proporcionan las directrices fundamentales para afrontar los desastres, constituyendo la gestión del riesgo un objetivo prioritario frente a las múltiples amenazas que se plantean. La comunidad internacional adquiere un papel protagonista en la reducción del riesgo de desastre mediante la adopción de las políticas y estrategias necesarias para incrementar la resiliencia de una población que se encuentra cada vez más expuesta a nuevos riesgos y peligros.
Una vez más, el Derecho se configura como un instrumento esencial en el mantenimiento de la paz y el orden social. Superada la construcción jurídica en el ámbito de la protección civil, la gestión de riesgos constituye, en la actualidad, la piedra angular sobre la que ha de evolucionar la protección de los ciudadanos frente a los múltiples peligros que amenazan su existencia. En definitiva, se trata de poner a disposición de la humanidad los mejores instrumentos para incrementar su resiliencia, ello va inexorablemente unido a los avances científicos aplicados a los desastres y, a partir de estos conocimientos, iniciar la concienciación y educación social, proporcionando una formación permanente en la protección individual. Estos constituyen los auténticos retos a los que ha de enfrentarse la gestión de emergencias en la actualidad, con el objeto de anticipar respuestas eficaces para evitar la producción de daños.
Bloque I
Capítulo I Los antecedentes de la protección civil
I. La necesidad del individuo de protegerse frente a las amenazas
Desde la prehistoria, el hombre ha sido consciente de su vulnerabilidad frente a múltiples peligros que han amenazado su existencia. Las agresiones de animales salvajes, los terremotos, los tsunamis, las inclemencias meteorológicas como inundaciones o sequías (consideradas en muchos casos como castigos divinos), hasta las temidas epidemias han asolado poblaciones en todas las etapas históricas (1) .
Han sido muchos los sucesos catastróficos que han condicionado la evolución histórica. La erupción del Vesubio durante el Imperio Romano sepultó las ciudades de Pompeya y Herculano, precedida de varios terremotos. El eclipse que puso fin a más de cinco años de enfrentamientos entre lidios y medos en el año 585 A.C., mientras se libraba la Batalla del río Halis al Este de Anatolia; cuenta Heródoto que al frente de los lidios estaba su rey Aliates, mientras que los medos estaban encabezados por el suyo, Ciáxares (2) . La batalla se alargaba y la victoria no se decantaba por ningún bando cuando, algunas horas después del mediodía, el cielo se oscureció de repente y el día se hizo noche. Todos quedaron asombrados, tan atemorizados que, interpretándolo como una señal divina, inmediatamente depusieron las armas y negociaron un acuerdo de paz (3) .
Los textos bíblicos anuncian, de forma reiterada, la venida de desastres tanto de origen natural, como humano. Así, el Antiguo Testamento narra el castigo del Dios hebreo a los ciudadanos de Egipto en forma de diez calamidades (4) , las conocidas como las diez plagas de Egipto. Por su parte, en el Nuevo Testamento se anuncian males para la población como en Mateo 24:7: «Porque peleará nación contra nación y reino contra reino, y habrá hambre y terremotos en un lugar tras otro»; o Lucas 21, 20-28: «…Se alzará pueblo contra pueblo y reino contra reino, habrá grandes terremotos, y en diversos países, hambres y pestes. Habrá también fenómenos espantosos y grandes signos en el cielo».
Durante la Edad Media las epidemias fueron recurrentes y estuvieron vinculadas a invasiones bárbaras, guerras civiles, malas cosechas, sequías, inundaciones, terremotos u otras calamidades que dañaban gravemente la economía, generando especulación y carestías. Todo ello debilitaba, más aún, a una población ya desnutrida, sobre la que las epidemias se propagaban durante décadas, mermando gravemente la esperanza de vida y el número de habitantes en los distintos territorios (5) .
Los efectos devastadores de las guerras conducían a la población civil, de manera inexorable, a crisis de subsistencia. La escasez de materias primas y alimentos, la subida de precios de los bienes de primera necesidad provocaba hambrunas y desnutrición en la población, lo que servía de caldo de cultivo a las epidemias, sin contar el desánimo generalizado al que se hallaba sometido la población (6) . En definitiva, la guerra era temida por todos porque alteraba la estructura social, económica y, por supuesto, demográfica de cualquier país.
El impacto de los desastres exigió a la población organizarse socialmente frente a los daños que experimentaban y autoprotegerse de los peligros naturales o de origen humano que en aquel tiempo amenazaban sus vidas.
II. La acción de los poderes públicos ante los riesgos y las catástrofes
Como hemos podido comprobar, desde los orígenes de la evolución, el hombre ha intentado protegerse de multitud de riesgos y amenazas que le acechaban. Entre las primeras medidas de protección utilizadas frente a las amenazas, fundamentalmente de carácter natural, se encontraba la de asociarse con la finalidad de abordar el peligro utilizando estrategias. Así pues, las primeras agrupaciones humanas tenían por objeto la necesidad primaria de sobrevivir. Con el paso del tiempo, dicha seguridad es buscada en civilizaciones con organizaciones cada vez más complejas, hasta alcanzar la consideración jurídica de Estado. En base a ello, resulta evidente la labor de este último de tutela general sobre la protección de sus nacionales.
Como ha afirmado el Profesor Álvarez García junto al fin primario esencial que persigue cada individuo, el Estado, en cuanto grupo social organizado, también persigue unos intereses generales que «guardan un paralelismo "esencial" con los intereses particulares de las personas». Dichos intereses tienen por objeto asegurar la supervivencia del propio Estado, que puede verse afectado por ataques tanto desde fuera del mismo como desde dentro de él. Las agresiones exteriores al Estado se van a articular en torno al concepto de defensa nacional; mientras que la protección frente a las amenazas interiores lo hará a partir del mantenimiento del orden público. Corresponde pues a los Estados analizar la situación fáctica de peligro y modular su respuesta frente a la misma (7) .
La doctrina del deber de proteger de los Estados tiene sus raíces en el derecho humanitario internacional. En contra de lo que pueda parecer, su nacimiento es reciente y se halla vinculada a las distintas posiciones de los miembros de la ONU sobre el modo de intervención en conflictos bélicos como el de Kosovo. La responsabilidad de proteger se encuentra recogida en el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDP) que, a su vez, incluyó este concepto en su Informe sobre el Desarrollo Humanitario del año 1994, sobre el que define la seguridad humana a partir de la «libertad o ausencia de necesidad y miedo» (freedom from want y freedom from fear) imprescindibles para alcanzar la seguridad global (8) .
Como puede comprobarse, se huye del concepto «obligación» para referirse al de responsabilidad originaria del Estado, circunscrita a «acciones positivas y medidas de prevención y protección de la población civil frente a situaciones de carácter excepcional», en ejercicio de sus potestades soberanas, ligadas a los conceptos de emergencia humanitaria, protección o prevención, que bien podrían resultar de aplicación al ámbito de la protección civil. Tales acciones han planteado dudas a la comunidad internacional, en torno a su consideración jurídica de obligación o de simple deber moral, manifestando su preferencia por este último. Aunque tales cuestiones podrían resultar de aplicación a las situaciones de catástrofe o calamidad, los textos internacionales han delimitado el objeto del deber de proteger en el siguiente sentido: «Cada Estado es responsable de proteger a su población del genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad. Esa responsabilidad conlleva la prevención de dichos crímenes, incluida la incitación a su comisión, mediante la adopción de las medidas apropiadas y necesarias. Aceptamos esa responsabilidad y convenimos en obrar en consecuencia. La comunidad internacional debe, según proceda, alentar y ayudar a los Estados a ejercer esa responsabilidad y ayudar a las Naciones Unidas a establecer una capacidad de alerta temprana» (9) .
En base a ello, la responsabilidad de proteger en el marco de acción de la ONU, se encuadra en un contexto internacional, de carácter bélico y ante una situación de emergencia humanitaria de tal entidad que llegaría a comprometer la paz y la seguridad internacional. Por todo lo anterior, no resultaría de aplicación a las situaciones de catástrofe o calamidad pública analizadas en este trabajo, al ser consideradas una mera «obligación moral» de cada uno de los Estados con sus nacionales. Dicha calificación resulta desacertada por varios motivos, el primero, por considerar que la participación de los Estados en determinadas situaciones de crisis deriva, exclusivamente, de una obligación moral, cuando tanto de los textos constitucionales, como de las propias leyes aprobadas por los Estados se deduce la necesidad de proteger los derechos básicos de los ciudadanos entre los que se encuentran la propia vida o la integridad física; en segundo lugar, porque los efectos devastadores de determinadas catástrofes o calamidades bien pueden provocar auténticas emergencias humanitarias, sin necesidad de que su origen se encuentre, necesariamente, en un conflicto bélico.
En nuestro ordenamiento jurídico el deber de protección de los poderes públicos a los ciudadanos ha presentado algunas peculiaridades. En 1833 Javier de Burgos ya destacó las obligaciones de los poderes públicos de proteger a sus ciudadanos, afirmando lo siguiente: «…he aquí investigaciones que muchas veces precaven desgracias públicas, que las atenúan, cuando sobrevienen, y que, inspirando a todos una confianza sin límites en la previsión paternal de la administración facilita a esta los medios de curar los males que le fue imposible prevenir» (10) .
Podemos considerar tras el análisis de los textos constitucionales que la defensa de los nacionales por parte de las instituciones públicas no es recogida de forma expresa, con carácter general, en los mismos, excepción hecha de la Constitución de Cádiz de 1812, pues parece que nos hallamos frente a una obligación implícita de los poderes públicos, en base a los orígenes mismos del nacimiento de las primeras organizaciones civiles. Por el contrario, todas las normas constitucionales sin excepción aluden a la obligación de los españoles de defender España.
Sí podemos advertir cambios significativos en la redacción de la Constitución de 1931, concretamente, su artículo 37 dispone que: «El Estado podrá exigir de todo ciudadano su prestación personal para servicios civiles o militares con arreglo a las leyes…», a lo que añade en su precepto número 43 que: «La familia está bajo la salvaguarda especial del Estado…».
La Constitución Española de 1978 no proclama de forma expresa la protección del ciudadano, como veremos en los epígrafes siguientes, se limita a reconocer derechos fundamentales, como el derecho a la vida o a la integridad física, a la vez que reproduce el derecho y el deber de defender España. Con ello, puede afirmarse, que esta Constitución continúa con el modelo seguido por la mayoría de Constituciones aprobadas en nuestro país, apartándose de la línea seguida por las Constituciones de 1812 o 1931, en la que sí se pone de manifiesto la obligación del Estado de ofrecer protección a los ciudadanos españoles. Efectivamente, aunque las Constituciones aprobadas no recogieron dicha obligación, ello no supuso que nuestro ordenamiento jurídico no lo contemplase en sus normas.
En nuestro ordenamiento jurídico, los orígenes de la protección de los poderes públicos a las personas y bienes se encuentran, precisamente, en el municipalismo. En este sentido, el artículo 72 de la Ley Municipal de 1877 (11) ya consideraba de competencia local «el arreglo y ornato de la vía pública, comodidad e higiene del vecindario, fomento de sus intereses materiales y morales, y seguridad de las personas y materiales» (12) . Con anterioridad, se habían realizado breves referencias en la Constitución de Cádiz de 1812, en la que se afirmaba que los Ayuntamientos asumirían el cuidado de hospitales, hospicios y demás establecimientos de beneficencia, así como de la función de policía de comodidad y salubridad (limpieza de calles, mercados, plazas públicas y de hospitales) (13) .
La Revolución industrial en España trajo consigo cuantiosos accidentes, provocados por las deficientes condiciones laborales aplicadas a los trabajadores en las fábricas, por este motivo, durante este período histórico hallamos las primeras normativas referidas a la prevención de accidentes de trabajo.
Posteriormente, han sido las normas de orden público las encargadas de asumir la defensa de las personas y de los bienes, como indica la Ley de 28 de julio de 1933 en su artículo 15: «En caso de siniestro, incendio, epidemia o calamidad públicas, la Autoridadgubernativa tomará las disposiciones conducentes a la protección, auxilio y seguridad de las personas, y a evitar el daño en las cosas, dando cuenta al Gobierno. Interin no resuelva el Consejo de Ministros, las medidas decretadas por la Autoridad gubernativa serán ejecutorias. El Gobierno, en todo caso, deberá dar, cuenta de ellas en el plazo más breve posible a las Cortes o a su Diputación permanente».
De esta forma, el Gobierno asumía la gestión de las distintas crisis que se pudieran generar, bien directamente, bien a través de las denominadas «Autoridades gubernativas» compuestas por los Gobernadores civiles, «especialmente encargados de asegurar el orden público, con jurisdicción sobre el territorio de varias provincias o de parte de ellas y con las facultades que el propio Gobierno determine» (14) ; los Gobernadores civiles podían, a su vez, nombrar, en supuestos determinados, dentro del territorio de sus respectivas jurisdicciones, delegados de su autoridad que la representen en el mantenimiento del orden público, dicho nombramiento debía recaer, necesariamente, en funcionarios públicos. Asimismo, también fueron asignadas funciones a las autoridades locales: «los Alcaldes, bajo la autoridad y dirección del Gobernador civil correspondiente, coadyuvarán a la conservación del orden público, dentro de sus respectivos términos municipales» (15) .
III. La conexión de la protección civil con el ámbito militar: las misiones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública desempeñadas por el Ejército
El origen de la participación de las Fuerzas Armadas en las misiones relativas a grave riesgo, catástrofe o calamidad pública no coincide con la conformación del sistema de protección civil. Podemos afirmar que estas funciones, ajenas a las estrictamente militares, ya les fueron atribuidas al Ejército, al menos a finales del siglo XVIII, casi un siglo antes de la creación del servicio de protección civil, mediante la aprobación del Reglamento de 20 de febrero de 1797 elaborado por el teniente coronel Vicente María de Maturana, por el que se crea la Brigada de Artillería Volante perteneciente al Real Cuerpo de Guardias de Corps.
En la Memoria sobre la Artillería Volante ó de a caballo que el Arcediano Clemente Peñalosa dirigió a Manuel Godoy, se ponía de manifiesto el avance estratégico que suponía la creación de esta Brigada, al permitir a las tropas de caballería españolas desplazar la pesada artillería con rapidez, con la finalidad de hacer frente a los indios pampas, extraordinariamente hábiles en el manejo del caballo, y así mantener el dominio sobre las fronteras del Virreinato del Río de la Plata o de Buenos Aires (16) .
Entre los lemas de la Artillería española ha de destacarse el de «última ratio legis», traducido como último y fiable recurso del Estado en caso de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otra necesidad pública (17) . La inexistencia de fuerzas policiales de carácter civil, obligó a asignar al Ejército, además de las clásicas funciones de defensa exterior, facultades relacionadas con el orden público, mediante la aprobación de las Reales Ordenanzas de Su Majestad de Carlos III de 1768, cuyos principios básicos de actuación se mantuvieron hasta la aprobación de la Constitución Española de 1978. Esto provocó una concentración de poder por parte de las autoridades militares (18) , asunto de especial trascendencia sobre el que posteriormente incidiremos.
Estas cuestiones fueron recogidas en el nuevo Reglamento de 1797 con el que nacía un original concepto de unidad militar ágil, flexible y con capacidad de apoyar tanto a la infantería como a la caballería. Todo ello proporcionaba los elementos necesarios para considerar a esta Brigada como el antecedente inmediato del Ejército con funciones propias de servicio público a disposición de los ciudadanos en caso de riesgo, trascendiendo así a las misiones que, de forma tradicional, se le habían venido asignando. Esta cuestión no sólo se apoya en el contenido de la norma anteriormente citada, sino también en las afirmaciones realizadas por el propio Godoy en una misiva dirigida a su tío y Ministro de la Guerra, Álvarez Faria, en la que se reconoce que a dicho Cuerpo no sólo se le encomiendan tareas típicamente militares, sino también otras de finalidad diversa.
En este sentido, el artículo 16 del citado Reglamento dispone que:
«Sera uno de los objetos principales de la Brigada emplearse en socorro de la humanidad, en qualesquiera aflicion publica y especialmente en apagar los incendios ocupandose en los trabajos de mas riesgo y confianza, para lo que acudiran vestidos a proposito, y Armados de todos los utiles y herramientas de gastadores a la primera señal de fuego que ocurra en la Poblacion donde se halle, y dirijiran el manejo y servicio de las Bombas ydraulicas quando se pongan á su cuidado» (19) .
El contenido del citado precepto resulta fundamental para acreditar el desempeño de misiones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública por parte del Ejército. Como puede extraerse de su interpretación literal, entre los fines «principales» de la brigada se encuentran funciones propias del servicio de protección civil como son el socorro de la humanidad, independientemente de su origen, y especialmente, la extinción de incendios, situaciones que bien podrían ser encuadradas en las misiones anteriormente mencionadas. De esta forma, podemos confirmar que las funciones del Ejército no se limitaban a las típicamente militares durante las campañas bélicas, sino que desempeñaban tareas de ayuda a la población civil, con trascendencia similar a las anteriores. Así pues, estas funciones son asignadas a la Brigada en base a unas cualidades típicamente militares como son la organización, la especialización y la disciplina, puestas al servicio de la sociedad, pero absolutamente desvinculadas de sus funciones armadas.
Por todo lo anterior, nos hallamos ante una norma con una especial trascendencia, puesto que ha ser considerada la primera respuesta organizada desde el ámbito militar frente a posibles riesgos de naturaleza diversa, cuyos efectos podrían repercutir en el bienestar de la población. A pesar de ello, esta vis expansiva de las funciones del Ejército no fue sostenida en el tiempo, pues las regulaciones posteriores omitieron cualquier referencia expresa a las misiones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública.
Posteriormente, la Constitución de Cádiz de 1812 recogió en su artículo 356, integrado en el Capítulo 1 («De las tropas de continuo servicio»), del Título VII («De la fuerza militar nacional»), lo siguiente: «Habrá una fuerza militar nacional permanente de tierra y de mar para la defensa exterior del Estado y la conservación del orden interior». Debe advertirse que este precepto no hace referencia a la actividad de defensa exterior e interior del Ejército, sino que alude, de forma literal, a «la defensa exterior y la conservación del orden interior». Esta afirmación resulta determinante para nuestro objeto de estudio ya que dicha asignación de funciones, por su carácter genérico, podría abarcar amplias situaciones de grave riesgo. En este sentido, la Ley constitutiva del Ejército, de 30 de noviembre de 1878, y su Ley Adicional (20) de 19 de julio de 1889, individualizaron dicha amenaza en enemigos interiores y exteriores.
La regulación de las competencias del Ejército, en realidad, encubría la existencia de una doble fuerza armada compuesta, por un lado, por el poder militar, sobre el que el Monarca ejercía el poder directo y, por otro, por las Milicias nacionales, previstas en la Constitución en su artículo 363 con la finalidad de conservar las libertades constitucionales sin atribuirles funciones concretas (21) . Por todo ello, la función expresamente reconocida al Ejército relativa a la «.... conservación del orden interior» podría referirse a obligaciones impuestas a las milicias frente a las amenazas internas, más que a aquellas otras misiones de carácter humanitario reconocidas quince años atrás. Esta omisión no constituyó una cuestión aislada propia de la Constitución de Cádiz, sino que fue imitada por el resto de los textos constitucionales hasta la aprobación de la Constitución de 1978, independientemente de la línea progresista o conservadora que se siguiera en su redacción (22) .
La Constitución de Cádiz de 1812 resultó relevante en la evolución del servicio de protección civil en base a las funciones en materia de orden público atribuidas al poder local. Estas se concretaron en los artículos 321.1 y 321.2 del texto constitucional en cuanto competencias relativas a la seguridad de las personas y los bienes de los vecinos. Posteriormente, son ampliadas con la denominada Instrucción para el gobierno político-económico de las Provincias de 1813 por la que se asignan a los Ayuntamientos la obligación de comunicar a los Jefes políticos la existencia de epidemias o cualquier socorro que pudiera requerir el pueblo (23) .
La regulación del orden público en la Constitución de Cádiz fue instrumentalizada a favor de la concentración de poderes en manos del Rey que, ayudado por el Ejército, asumía el mantenimiento del orden social. Así pues, el Ejército se convertía en el principal aliado del poder regio, a cambio del reconocimiento de capacidades coercitivas en el ámbito civil generando un modelo de orden público que debía responder a las necesidades de un Estado fuertemente centralizado (24) . En base a ello, se habilitó al poder militar para ejercer sobre la sociedad civil unos poderes indeterminados, frente a los que esta última reaccionaba con cierta hostilidad. Esta incomprensión mutua se mantuvo desde principios del siglo XIX hasta finales del siglo XX, como consecuencia de los más de cincuenta pronunciamientos o golpes de Estado militares que han tenido lugar en nuestro país (25) .
Finalmente, el RD de 23 de julio de 1835 (26) , aprobado como complemento a la normativa de creación de la nueva Administración periférica del Estado de 1833 (27) , atribuyó a los Ayuntamientos la obligación de «tomar precauciones y facilitar auxilios contra los incendios, epidemias y otras calamidades». Esta competencia también fue recogida en las Leyes de Orden Público de 1867 y de 1870, ambas con un marcado carácter militar y manifiestamente contrarias a lo dispuesto en la Constitución de 1869, al permitir a dichas autoridades actuaciones unilaterales sin sometimiento de sus intervenciones a control alguno (28) . Así pues, la seguridad interior quedaba en manos del Ejército que influía de forma decisiva en la población civil, por este motivo, una Real Orden de Gobernación de 10 de agosto de 1885 intentó sentar las bases de una colaboración entre las autoridades civiles y militares en caso de amenaza para la seguridad interior, aunque esta resultó infructuosa. La aprobación del Real Decreto de 22 de marzo de 1893 inició un proceso de transformación mediante la división del país en circunscripciones político-militares y el reconocimiento de competencias a los gobernadores militares a los que, como ya hemos mencionado, acudían las autoridades civiles para hacer frente a las constantes revueltas sociales (29) que se extenderían hasta la entrada del nuevo siglo, momento en el que se inicia un proceso de reforma del orden público con la finalidad de modernizar la función policial.
IV. El proceso de desmilitarización en la gestión de las crisis y el nacimiento de la protección civil: los antecedentes normativos de la protección civil en España hasta la aprobación de la Constitución Española de 1978
Si a lo largo del siglo XIX la intervención del Ejército resultó determinante en la gestión de todas las situaciones de crisis por las que puede atravesar un Estado desde las de carácter extremo, como la declaración de guerra o el estado de sitio, hasta las ordinarias o internas relativas al mantenimiento del orden público, a lo largo del siglo XX el papel de los militares en situaciones de crisis resultó irregular. Durante este período nace el servicio de protección civil en un entorno condicionado por los conflictos bélicos sustanciados en Europa y por la Dictadura Militar del General Franco. Ello provocó que su organización y funcionamiento tuvieran un marcado carácter militar.
Así pues, la protección de los ciudadanos ha evolucionado desde una defensa individual (autodefensa) que el sujeto debía aceptar si quería salvaguardar su propia vida, hasta desembocar en una protección social asumida por el poder público mucho más efectiva frente a las calamidades.
Como ya hemos afirmado, el Reglamento del General Maturana de 1797 reconoció por vez primera al Ejército funciones de naturaleza distinta a la militar, de forma particular, el ejercicio de misiones de grave riesgo, catástrofe y calamidad pública, sin embargo, dicho reconocimiento tuvo un carácter puntual y aislado, pues las normativas aprobadas con posterioridad ignoraron este precedente normativo. Tras la Primera Guerra Mundial las tareas de protección de la población civil vuelven a adquirir protagonismo, dado el temor permanente de los gobernantes a nuevos conflictos bélicos. Ello exigió una renovación del concepto de seguridad que aparejó la asignación de nuevas funciones al orden militar, así junto a las clásicas tareas de defensa debían añadirse actuaciones preventivas que protegieran a los ciudadanos de posibles ataques por parte del bando enemigo.
Tras la Segunda Guerra Mundial se tomó conciencia del enorme poder destructor de las nuevas armas utilizadas en los conflictos bélicos, que conseguirían aniquilar cualquier núcleo de población sin tan siquiera asistir al campo de batalla. Este temor obliga al poder público a plantear nuevas estrategias de defensa que albergaran infraestructuras de auxilio de la población civil. Por este motivo, durante esta primera etapa, la protección civil careció de identidad propia al preocuparse, fundamentalmente, de asistir a una población que demandaba el amparo de los poderes públicos durante la posguerra y temía el azote de nuevos conflictos bélicos. De esta forma, comienza a articularse la intervención del poder público con el objeto de proporcionar una ayuda humanitaria a una población que, sin intervenir de forma directa en la guerra, se veía seriamente amenazada por sus consecuencias.
Con este fin, se aprueba un conjunto normativo dirigido al nacimiento y regulación de la denominada Defensa Pasiva de la población civil, considerada el antecedente inmediato del servicio de protección civil. En este sentido, se aprueba el Decreto de 8 de agosto de 1935 (30) por el que se crea el Comité Nacional para la Defensa Pasiva de la población civil, integrado por los ministros de Gobernación, Instrucción Pública, de Guerra, Marina y Obras Públicas. Aunque en el mismo no se atribuye ninguna competencia específica al Ejército relacionada con la asistencia a la población en caso de catástrofe o calamidad pública, sí se pone de manifiesto la vinculación de la Defensa Pasiva de la población civil con las autoridades militares, mediante el reconocimiento expreso de competencias al Ministerio de la Guerra.
Posteriormente, el Decreto de 1941 define la Defensa Pasiva como «un conjunto nacional, disciplinado y organizado de la retaguardia y por consiguiente que afecta a toda la población…», dirigido por la Jefatura Nacional de Defensa Pasiva y del Territorio (31) . Tanto esta última como el Comité Nacional fueron órganos que nacieron fuertemente condicionados por los conflictos bélicos y sus consecuencias que, en aquel momento, sucedían tanto en nuestro país, como en el resto de Europa. Se les reconoce naturaleza civil en base a que su principal objetivo es la defensa de aquella parte de la población que no participa en los conflictos bélicos. De esta forma, se pretende la protección de los ciudadanos civiles frente a las amenazas de la guerra a partir de una estrategia distinta de la seguida hasta ese momento, en la que toda la responsabilidad recaía sobre las autoridades militares. La nueva estrategia se fundamenta en la prevención apoyada, fundamentalmente, en el comportamiento activo del individuo, quien asume ciertas tareas dirigidas a su autoprotección, frente al comportamiento pasivo seguido hasta el momento por el ciudadano.
La protección civil asume entre sus funciones las de «dirigir y reglamentar la protección de la población y de los recursos y riquezas de todo orden contra las posibles agresiones aéreas» (32) . Su marcado componente militar se pone de manifiesto cuando sitúa al frente de la Jefatura a un General del Ejército, que contará con un conjunto de profesionales representantes del mismo y de los distintos Ministerios, junto a miembros de la Cruz Roja.
Como ya hemos advertido, en este momento se inicia un proceso de cambio respecto de la protección del ciudadano frente a las amenazas, fundamentalmente bélicas, en la que la autoprotección adquiere cierta relevancia. Por este motivo, la respuesta colectiva a los desastres ha estado claramente influenciada por las contiendas militares que, durante ese período histórico, asolaron Europa. En base a ello, podemos considerar que la gestión y actuación en caso de desastres y calamidades correspondería al Ejército (33) .
La aprobación del Decreto 827/1960 (34) , supuso un punto de inflexión en la conformación de la protección civil al reconocer la existencia de otras causas, de naturaleza distinta a la militar, que podían representar amenazas para la población y, al mismo tiempo, ofrecer un concepto renovado de la protección ciudadana más acorde con la realidad social y política, que exigía adecuar su intervención a otras formas de protección como la prevención y reducción del daño. De esta forma, nacía el servicio de protección civil con la finalidad de ofrecer una protección integral de la gestión del desastre (35) .
Dicho servicio se encontraba bajo la Dirección General de Protección Civil, que dependía de la Presidencia del Gobierno y recaía sobre un Oficial General del Ejército de Tierra, encargado de asumir la función de coordinar al resto de personal; un subdirector general, Oficial General o Coronel del Ejército del Aire; el personal técnico, auxiliar y subalterno; diversos representantes de los distintos Departamentos Ministeriales; la Secretaría General del Movimiento; la Junta de Energía Nuclear; la Asamblea Suprema de la Cruz Roja y la Compañía Telefónica Nacional de España. Además de la Dirección General se crean, con dependencia de esta, tanto las Jefaturas Provinciales, presididas por los Gobernadores Civiles, en calidad de Jefes Provinciales del Servicio, asistidos por un segundo Jefe de ámbito militar, como las locales, creadas, tan sólo, en determinadas poblaciones al frente de las cuales estará el Alcalde (36) .
Este período resulta de enorme trascendencia para la conformación del servicio de protección civil al experimentar cambios en su objeto que le alejan del ámbito estrictamente militar, respondiendo así a realidades completamente distintas a las abordades hasta ese momento. Ello conduce, incluso, a una transformación en la forma de actuación desde el carácter defensivo hasta el preventivo, en clara contradicción con los sujetos responsables de su prestación efectiva, que conservarían el carácter militar. En este sentido, como consecuencia de la aprobación del Decreto 2764/1967 por el que resultaba necesario reducir el gasto público y, por tanto, la estructura organizativa de la Administración, se suprime la Dirección General de Protección Civil, quedando su cometido integrado en la Subdirección General de Protección Civil dependiente de la Dirección General de la Guardia Civil (37) . Estas funciones fueron desarrolladas mediante el Decreto 398/1968, de 29 de febrero (38) . En el mismo se incluyen las «bases doctrinales» entre las que se define la protección civil como el conjunto de acciones encaminadas a evitar, reducir o corregir los daños causados a personas y bienes por los ataques realizados con toda clase de medios de agresión en la guerra y, también, por los elementos naturales o extraordinarios en tiempo de paz, cuando la amplitud y gravedad de sus efectos les hagan alcanzar la consideración de calamidad pública (39) .
Se trata de una definición del servicio de protección civil que, con algunos matices, se ha mantenido casi inalterada hasta nuestros días. Pero va más allá cuando lo denomina como «servicio civil nacional». Esta calificación reconoce expresamente que la dirección y coordinación de las distintas actuaciones corresponde a la administración estatal, aunque también atribuye funciones a la provincial y municipal. A pesar de que dicho servicio es integrado entre las actividades propias de la Defensa Nacional, no comprende «acciones de combate ni aunque sean pasivas o de defensa», actuando «contra elementos desbordados y efectos dañosos para la población civil y la riqueza nacional de los grandes agresivos guerreros» (40) .
La evolución experimentada supuso una ampliación de los distintos tipos de protección dirigida a la población. Ello tuvo su reflejo en la gestión de las propias amenazas al demandar la necesaria «colaboración de la Guardia Civil» (41) , aunque su dirección aún correspondía a las Fuerzas Armadas. Así se recogió en el Decreto de 1968 al afirmar que las funciones encomendadas a la protección civil completaban «el cuadro de esfuerzos, en beneficio y salvaguarda de la nación que llevan a cabo las Fuerzas Armadas». De esta forma, la protección civil quedaba integrada entre las «misiones» que formaban parte de la defensa nacional, adquiriendo la consideración de servicio permanente, prestado de forma constante a la población, en base a los riesgos de diversa naturaleza que amenazaban a la misma.
Posteriormente, el Decreto 1125/1976 recogió en su Exposición de Motivos la participación ciudadana como parte activa de la protección civil, imponiéndole el deber genérico de colaborar a restablecer la normalidad y el orden público, sin que se concretase en ninguna obligación específica. También proponía ampliar el ámbito de actuación no sólo referido ya a catástrofes de origen natural, sino también a aquellas de carácter industrial e incluso irregularidades en la prestación o funcionamiento de servicios públicos. Estas aportaciones adquirieron cierta trascendencia ya que alejaban a la protección civil del ámbito bélico, transformando la intervención militar al otorgarle funciones esenciales en situaciones extraordinarias de calamidad, catástrofe u otras alteraciones graves de la normalidad (42) .
Aunque materialmente las actividades desarrolladas por la protección civil se alejaban cada vez más de las clásicas funciones militares, organizativamente la presencia de las Fuerzas Armadas fue constante. Así, se acuerda la intervención de unidades militares en situaciones de necesidad asignándoles dos funciones: la primera, relativa a la cooperación de las unidades militares con el Ministerio de la Gobernación en la prestación de servicios públicos; y, la segunda, dirigida a la colaboración de las Fuerzas Armadas en la extinción de incendios forestales de proporciones extraordinarias, que provocasen la imposibilidad de su extinción con los medios a disposición de las respectivas autoridades de gobernación (43) .
Como ha afirmado Ballbé, las aportaciones de la Constitución española de 1978 a la institución militar resultaron novedosas y de enorme trascendencia (44) . En cierto sentido, supuso una ruptura con el modelo militarizado cuestión que puede advertirse incluso en la terminología empleada, al sustituir el arcaico concepto de guerra por otro, el de conflicto, mucho más adaptado a las nuevas necesidades que se planteaban.
En este sentido, el art. 8 del texto constitucional establece que:
«1. Las Fuerzas Armadas, constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, tienen como misión garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional.
2. Una ley orgánica regulará las bases de la organización militar conforme a los principios de la presente Constitución».
Por su parte el art. 149.1.4 de la CE dispone que:
1. «El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
(….)
4.ª Defensa y Fuerzas Armadas».
Ambos preceptos conforman la regulación básica de las Fuerzas Armadas en la Constitución aunque no son, obviamente, las únicas referencias.
Su emplazamiento constitucional en el Título Preliminar, a juicio de algunos autores, resulta determinante para afrontar su carácter institucional (45) o de Administración Pública como podría extraerse del artículo 97 de la Constitución. Asimismo, se reserva a las Fuerzas Armadas la garantía de la soberanía e independencia de España y la defensa de su integridad territorial, así como del ordenamiento constitucional. Estos fines ya se contemplaron en la Ley Orgánica de 1 de enero de 1967 en la que se recogían los denominados «(…) fines fundamentales del Estado: la defensa de la unidad entre los hombres y entre las tierras de España; el mantenimiento de la integridad, independencia y seguridad de la Nación», aunque estos últimos poseían un carácter exclusivamente restrictivo respecto de los previstos en la Norma Fundamental de 1978, cuyo objeto se amplía al mantenimiento de todo el orden constitucional. De esta forma, se priva a las Fuerzas Armadas de todo tipo de competencia de orden público interior en período de normalidad. Cuestión que ha de complementarse con lo dispuesto en el artículo104 de la Constitución en el que se dispone que «las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana». Con ello queda clara la delimitación entre la conservación del orden y seguridad ciudadano y el mantenimiento de la defensa exterior y el orden constitucional en su conjunto.
Vid. sobre esta cuestión Spinney, L.: El Jinete pálido. 1918: La epidemia que cambió el mundo. Ed. Crítica, Barcelona, 2018. En esta obra, su autora muestra la enorme repercusión de la denominada «gripe española», surgida entre los soldados norteamericanos que luchaban en Francia, durante la primera guerra mundial. Sus efectos devastadores sobre la población mundial, provocando la muerte de entre 50 a 100 millones de personas, ha de ser considerada la primera causa de mortalidad del siglo XX.
Ver Texto (2)Herótodo I, 74-2.
Ver Texto (3)https://www.labrujulaverde.com/2017/10/el-eclipse-que-puso-fin-a-la-guerra-entre-lidios-y-medos-en-585-a-c-pudo-ser-predicho-por-tales-de-mileto
Ver Texto (4)La conversión del agua en sangre (Éxodo 7, 14-24); Invasión de ranas (Éxodo 8, 2); Plaga de piojos y mosquitos (Éxodo 8, 16-19); Plaga de moscas (Éxodo 8, 20-32); Peste del ganado (Éxodo 9, 1-7); Úlceras (Éxodo 9, 8-12); Lluvias de fuego y granizo (Éxodo 9, 13-35); Langostas y saltamontes (Éxodo 10, 1-20); Tinieblas (Éxodo 10, 21-29); Muerte de los primogénitos de Egipto (Éxodo 11, 1-10).
Ver Texto (5)Fuentes Hinojo, P.: Las grandes epidemias en la temprana Edad Media y su proyección sobre la Península Ibérica. España medieval, núm. 15, 1992, págs. 9-30.
Ver Texto (6)Vid. sobre esta cuestión, García Barriga, F.: «Sociedad y conflicto bélico en la Edad Moderna: Extremadura ante la guerra con Portugal (1460-1668)», Norba. Revista de Historia, vol. 21, 2008, págs. 29-30.
Ver Texto (7)Álvarez García, V.: «Poderes de necesidad y fuerzas armadas (I): las respuestas jurídicas previstas por la legalidad ordinaria ante situaciones de crisis», Revista General de Derecho Administrativo núm. 50, 2019, págs. 1-39.
Ver Texto (8)Añaños Meza, C.: «La "responsabilidad de proteger" en Naciones Unidas y la doctrina de la "responsabilidad de proteger"». Disponible en Biblioteca jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídica de la UNAM, www. Jurídicas.unam.mx.
Ver Texto (9)Documento Final de la Cumbre Mundial 2005.
Ver Texto (10)Arts. 59 y 60 del Real Decreto para el establecimiento de Subdelegaciones de Fomento en las provincias, e instrucción para gobierno de los subdelegados. Aprobada por S. M. Madrid. Imprenta Real, 1833.
Ver Texto (11)Lucas Tobajas, A. B.: «Los servicios públicos locales en la Ley 27/2013», Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad de Extremadura, núm. 32, 2016.
Ver Texto (12)Art. 72 de la Ley Municipal de 1877.
Ver Texto (13)Muñoz Machado, S.: Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público general, Tomo I, Iustel, reimpresión 2009, págs.749-751.
Ver Texto (14)Art. 7 de la Ley de 28 de julio de 1933.
Ver Texto (15)Art. 8 de la Ley de 28 de julio de 1933.
Ver Texto (16)Roldán Pascual, J. E.: «De la Brigada de Artillería Volante a la Unidad Militar de Emergencias». Memorial de Artillería núm. 166/2. Diciembre de 2010. Disponible en https://publicaciones.defensa.gob.es/media/downloadable/files/links/R/E/REVISTAS_PDF1154.pdf. Consulta realizada el 24 de julio de 2021.
Ver Texto (17)Roldán Pascual, J. E.: «Consideraciones previas» en Cuadernos de Estrategia 165. España ante las emergencias y catástrofes. Las Fuerzas Armadas en colaboración con las autoridades civiles, Instituto Español de Estudios Estratégicos, Ministerio de Defensa, 2013, pág. 9.
Ver Texto (18)Cotino Hueso, L.: El modelo constitucional de Fuerzas Armadas, Instituto Nacional de Administración Pública, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2002, pág. 33.
Ver Texto (19)«Reglamento para la formacion, servicio y permanente conservación de la Brigada de Artilleria Volante del Rl Cuerpo de Guardias de Corps». 20 de febrero de 1797. Archivo General de Simancas, Secretaría de Guerra, leg. 5754. Nuestro agradecimiento al Profesor Sánchez-Lauro Pérez por facilitar el citado documento del Archivo General de Simancas.
Ver Texto (20)Ley Adicional a la Constitutiva del Ejército de 19 de julio de 1889.
Ver Texto (21)Cotino Hueso, L.: El modelo constitucional de Fuerzas Armadas, op. cit., págs. 240 y ss.
Ver Texto (22)Vid. sobre el proceso de revisión del constitucionalismo militar, Casado Burbano, P.: Las Fuerzas Armadas en el inicio del constitucionalismo español, Ed. de Derecho Reunidas. Madrid, 1982.
Ver Texto (23)Arts. 1 y 3 de la Instrucción para el gobierno político-económico de las Provincias de 1813.
Ver Texto (24)Martín-Retortillo Baquer, L.: «Notas para la historia de la noción de orden público», REDA, núm. 36, 1983, págs. 25 y 26.
Ver Texto (25)Cardona, G.: «El imposible reformismo militar de la Restauración 1875-1931», en Tuñón de Lara, M. (Dir.): España entre dos siglos (1875-1931). Continuidad y cambio. VII Coloquio de Historia Contemporánea, Siglo XXI de España Editores, S.A., Madrid, 1991, pág. 34.
Ver Texto (26)Real Decreto de 23 de julio de 1835 para el arreglo provisional de los Ayuntamientos de la Península e Islas adyacentes.
Ver Texto (27)Real Decreto de 30 de noviembre de 1833 sobre la división civil del territorio español en la Península e islas adyacentes en 49 provincias. Gaceta de Madrid, núm. 154, de 3 de diciembre de 1833. Ello coincide con los inicios del proceso de industrialización del país, de forma que, a los riesgos por catástrofes naturales, deben añadirse los riesgos tecnológicos y por obra del hombre, como las explosiones o incendios que tuvieron lugar en algunas fábricas.
Ver Texto (28)Álvarez García, V: El concepto de necesidad en Derecho Público, Ed. Civitas, Madrid, 1996, págs. 220 y 221.
Ver Texto (29)González Calleja, E.: «La política de orden público en la Restauración», Espacio, Tiempo y Forma, Serie V, Historia Contemporánea, t. 20, 2008, pág. 98.
Ver Texto (30)Gaceta de Madrid de 10 de agosto de 1935.
Ver Texto (31)Art. 1 del Decreto de 23 de enero de 1941, por el que se crea la Jefatura Nacional de Defensa Pasiva y del Territorio.
Ver Texto (32)Art. 2 del Decreto de 23 de enero de 1941.
Ver Texto (33)Los daños provocados tras la guerra civil dan lugar al nacimiento de un nuevo sistema de indemnización pública. Posteriormente, tras los incendios de Santander (1941), Canfranc (1944) y la explosión del arsenal de Cádiz (1947) se crea el Consorcio de Compensación de Seguros encargado de dar cobertura a los riesgos extraordinarios. A estos últimos se añadieron otros como el terrorismo, rebelión, sedición, motín y tumulto popular, así como los ocasionados por las Fuerzas Armadas y de Seguridad en tiempos de paz. Talavera Esteso, F.: «El Sistema Nacional de Protección Civil» en Cuadernos de Estrategia 165. España ante las emergencias y catástrofes. Las Fuerzas Armadas en colaboración con las autoridades civiles, Instituto español de estudios estratégicos, Ministerio de Defensa, 2013, págs. 31 y 32.
Ver Texto (34)Decreto 827/1960, de 4 de mayo, por el que se crea la Dirección General de Protección Civil.
Ver Texto (35)El título habilitante de estas potestades se encuadraba en el campo del orden público, concretamente en el artículo 17 de la Ley 45/1959, de 30 de julio, de Orden Público, en el que se dispone que: «Uno. En los casos en que se produjera alguna calamidad, catástrofe o desgracia pública, las Autoridades gubernativas deberán adoptar por sí mismas o de acuerdo con las demás las medidas conducentes a la protección, asistencia y seguridad de las personas, bienes y lugares afectables y darán inmediata cuenta al Gobierno para que éste resuelva lo procedente. Dos. En todo caso, la Autoridad y sus Agentes podrán requerir la ayuda y colaboración de otras personas y disponer de lo necesario en auxilio de las víctimas. Las resoluciones que adopten serán ejecutivas».
Ver Texto (36)El Decreto de 1960 se complementa con diversas instrucciones generales y de régimen interior que son reunidas en un solo texto mediante la aprobación de la Orden de 5 de mayo de 1962, en la que se reconoce su carácter complejo al exigir la coordinación de diversos elementos, junto a una estructura organizativa concreta.
Ver Texto (37)Art. Primero, letra c), del Decreto 2764/1967, de 27 de noviembre, sobre reorganización de la Administración Civil del Estado para reducir el gasto público. Casualmente, entre las razones de la fundación del originario «Cuerpo de Guardias Civiles» se encontraba la de ser «una fuerza especial destinada a proteger eficazmente las personas y las propiedades». Así, se pretendía desvincularlo del ámbito militar acercándolo a la Administración Civil, aunque su organización y disciplina dependieron durante un largo periodo de tiempo de la jurisdicción militar. López Garrido, D.: El aparato policial en España, Ed. Ariel, Barcelona, 1987, págs. 45-47.
Ver Texto (38)Decreto 398/1968, de 29 de febrero, sobre estructura y competencia de la Subdirección General de Protección Civil.
Ver Texto (39)Art. Primero del Decreto 398/1968, de 29 de febrero.
Ver Texto (40)Arts. Segundo, Tercero y Cuarto del Decreto 398/1968, de 29 de febrero.
Ver Texto (41)Art. Segundo del Decreto 398/1968, de 29 de febrero.
Ver Texto (42)Art.1 del Decreto 1125/1976, de 8 de abril, sobre colaboración de las autoridades militares con las gubernativas en estados de normalidad y excepción.
Ver Texto (43)Exposición de Motivos del Decreto 1125/1976, de 8 de abril.
Ver Texto (44)Ballbé, M.: Orden público militarismo en la España constitucional (1812-1983), Alianza Editorial, 1985, págs. 459 y ss.
Ver Texto (45)González Trevijano ha destacado el intenso debate constitucional del que fue objeto la consideración jurídica de las Fuerzas Armadas, cuya función esencial consistiría en defender los aspectos nucleares del Estado de Derecho, sin obviar el sometimiento expreso del poder militar al poder civil. González-Trevijano Sánchez, P., «Constitución y Fuerzas Armadas», Boletín de Información, CESEDEN, núm. 290, 2005, pág. 3.
Ver Texto
