El régimen jurídico internacional para la no proliferación de las armas biológicas y químicas E-Book
Mónica Chinchilla Adell
36,99 €
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- Herausgeber: ARANZADI / CIVITAS
- Kategorie: Fachliteratur
- Serie: Estudios
- Sprache: Spanisch
- Veröffentlichungsjahr: 2023
El panorama geoestratégico actual ha puesto en evidencia la amenaza que plantean las armas de destrucción masiva, y en concreto las biológicas y las químicas, para la seguridad internacional. La guerra internacionalizada en Siria, la pandemia de COVID-19 o la invasión rusa en Ucrania muestran la necesidad de ejercer un control férreo sobre una serie de materiales que, ante el desarrollo tecnológico acelerado y el comercio internacional globalizado, pueden utilizarse para fines civiles, pero también militares. El Derecho internacional cuenta con tratados cuasi universales de desarme biológico y químico. Sin embargo, estos adolecen de limitaciones que constriñen su efectividad. Este trabajo analiza los mecanismos adicionales establecidos en el ámbito de las Naciones Unidas -la Resolución 1540 (2004)-, la Organización Mundial del Comercio, la Organización Mundial de Aduanas y demás instrumentos de soft law para la no proliferación biológica y química y el control sobre las exportaciones de doble uso. Su estudio conjunto muestra la complementariedad y el refuerzo mutuo entre el hard law y el soft law en este ámbito, y refleja la evolución necesaria y constante del Derecho internacional para adaptarse al contexto y circunstancias presentes.
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EL RÉGIMEN JURÍDICO INTERNACIONAL PARA LA NO PROLIFERACIÓN DE LAS ARMAS BIOLÓGICAS Y QUÍMICAS
MÓNICA CHINCHILLA ADELL
EL RÉGIMEN JURÍDICO INTERNACIONAL PARA LA NO PROLIFERACIÓN DE LAS ARMAS BIOLÓGICAS Y QUÍMICAS
Primera edición, 2023
Incluye soporte electrónico
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© 2023 [Editorial Aranzadi, S.A.U. / Mónica Chinchilla Adell]
© Portada: Editorial Aranzadi, S.A.U.
Editorial Aranzadi, S.A.U.
Camino de Galar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra)
ISBN: 978-84-1163-475-5
DL NA 1304-2023
Printed in Spain. Impreso en España
Fotocomposición: Editorial Aranzadi, S.A.U.
Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL
Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11
31013 – Pamplona
“Blight to destroy crops, anthrax to slay horses and cattle,
plague to poison not armies only but whole districts
–such are the lines along which military science
is remorselessly advancing”.
Winston Churchill, 1924
Abreviaturas
Introducción
Tras las experiencias de la Primera y Segunda Guerra Mundial y las diferentes guerras proxy que se sucedieron durante la Guerra Fría, los enfrentamientos interestatales dejaron paso a múltiples conflictos civiles internos. Las nuevas fuentes generadoras de inestabilidad mostraron la relación entre la falta de seguridad humana y los nuevos conflictos armados, donde el proceso de la globalización se presentó como elemento definitorio (1) . La creación de un sistema global que aúna a Estados, organizaciones internacionales tanto gubernamentales como no gubernamentales, empresas trasnacionales y nacionales, sociedad civil e individuos... supone una continua interacción entre actores muy diversos con la consecuente necesidad de adaptación a los constantes cambios del sistema jurídico internacional.
Con el final de la Guerra Fría y el desbloqueo político del Consejo de Seguridad, las Naciones Unidas han estado más activas que nunca para hacer frente a los problemas de la comunidad internacional en su conjunto. La Resolución 678 (1990), de 29 de noviembre de 1990, del Consejo de Seguridad marcó el inicio de una nueva etapa en sus actuaciones al legitimar a los Estados que cooperaban con el Gobierno de Kuwait frente a la invasión de Irak a hacer uso de la fuerza armada, en otras palabras, a utilizar “todos los medios necesarios para hacer valer y llevar a la práctica la Resolución 660 (1990) y todas las resoluciones pertinentes que la siguieron y para restablecer la paz y la seguridad internacionales en la región” (párrafo 2). La doctrina internacionalista calificó esta situación como una ampliación de la función de “mantenimiento de la paz y seguridad internacionales” (2) , cuya responsabilidad primordial recae sobre el Consejo de Seguridad según el artículo 24 de la Carta, y que se materializa en el sistema de seguridad colectiva del Capítulo VII. Como consecuencia, la acción del Consejo de Seguridad se intensificó cuantitativa y cualitativamente (3) , y aumentaron las situaciones que suponen una amenaza, quebrantamiento de la paz o actos de agresión (4) .
Esta actitud proactiva onusiana puso también en evidencia la discrecionalidad o doble rasero del Consejo de Seguridad a la hora de determinar la existencia de una amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o un acto de agresión debido a su actuación selectiva –no ilimitada ni arbitraria– con amplio margen de determinación. Tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 contra las Torres Gemelas del World Trade Center de Nueva York, Rusia fue el único miembro del Consejo que consideró la acción de los talibanes como un “unprecedent act of aggression”, en violación del artículo 3 g) de la Resolución 3314 (XXIX) de la Asamblea General (5) . Finalmente, por motivos diplomáticos, los Estados evitaron calificar a Afganistán como Estado “agresor”, aunque Rusia resaltó que los talibanes amenazaron la paz y seguridad internacionales y violaron, por lo tanto, las obligaciones internacionales (6) .
En el marco de la proliferación y el control de armamentos, el Consejo de Seguridad ha adoptado medidas preventivas contra los actos de terrorismo y su relación con las armas de destrucción masiva, ya que ha considerado el terrorismo como una amenaza a la paz y seguridad internacionales. En el marco de la guerra en Siria, por ejemplo, reconoció en septiembre de 2013 que el empleo de armas químicas, tanto por grupos gubernamentales como por los actores no estatales, supone una amenaza a la paz y seguridad internacionales (7) . Además, el Consejo de Seguridad afirmó que, con carácter general, “toda situación de incumplimiento de las obligaciones en materia de no proliferación se señalará a la atención del Consejo de Seguridad para que determine si dicha situación constituye una amenaza para la paz y la seguridad internacionales” (8) . Dicha afirmación sería, sin lugar a duda, aplicable al caso del programa nuclear iraní, ya que el Consejo de Seguridad considera las resoluciones al respecto como cuestiones de “no proliferación” (9) . Sin embargo, nunca lo ha calificado como una amenaza a la paz y seguridad internacionales, sin conocerse claramente los motivos (10) .
La ampliación progresiva del concepto de amenaza a la paz y seguridad internacionales ha ido de la mano de la aparición de nuevas situaciones internacionales, entre las que se encuentran las crisis económicas y financieras, la pobreza, el terrorismo, el cambio climático o la evolución de las armas de destrucción masiva. Estas son algunas de las principales preocupaciones a las que se enfrentan los Estados en el sistema internacional que suponen una amenaza a la paz y seguridad internacionales, transnacionales e incontrolables por un Estado unilateralmente, y que acentúan la necesidad de una cooperación colectiva real y efectiva que garantice la seguridad en la comunidad internacional (11) .
La necesidad de una mayor cooperación internacional se ha reflejado especialmente en el ámbito de la no proliferación y el desarme. El inmenso poder destructivo de las armas nucleares quedó lamentablemente demostrado con el lanzamiento de Little Boy y Fat Man sobre las ciudades japonesas de Hiroshima y Nagasaki en agosto de 1945. El crecimiento apresurado de los arsenales nucleares de los Estados a nivel mundial creó la necesidad de limitar la proliferación de estas armas, fomentando la firma del Tratado de No Proliferación Nuclear en 1968. Asimismo, la peligrosidad de las armas biológicas quedó patente a lo largo del siglo pasado y propició la adopción de la Convención sobre las Armas Biológicas y Toxínicas en 1972. Por su parte, el uso de armamento químico en la guerra entre Irak e Irán en los años 80 sirvió como detonante para retomar las negociaciones de la Convención sobre las Armas Químicas, que los Estados adoptaron formalmente en 1993. Estas Convenciones obligan o facultan únicamente a los Estados Parte, puesto que la proliferación ha sido tradicionalmente un ámbito controlado por un número reducido de Estados.
La irrupción de otros actores no estatales que influyen de facto en las relaciones internacionales se ha manifestado posteriormente en nuevos acuerdos y mecanismos multilaterales para frenar o reprimir la amenaza de los grupos terroristas en aras de la seguridad internacional. A partir de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 sobre las Torres Gemelas, el Consejo de Seguridad hace referencia expresa al terrorismo y a grupos terroristas como Hezbolláh (12) , Al-Qaeda (13) o el Estado Islámico (14) , e impone obligaciones a los Estados para hacerles frente desde la cooperación internacional, pero también en el ámbito de las respectivas jurisdicciones penales y administrativas, ante la imposibilidad jurídica de someterles directamente a las obligaciones internacionales. En concreto, la Resolución 1540 del Consejo de Seguridad, de 28 de abril de 2004, afronta la amenaza conjunta de las armas de destrucción masiva y el terrorismo. También en el ámbito de la ONU, destaca el Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio presentado el 2 de diciembre de 2004, que se adopta a iniciativa del entonces Secretario General de las Naciones Unidas, el señor Kofi Annan. El título de dicho informe, “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos”, es muy elocuente, pues apunta ya a la esencia de su contenido, donde se trata con detalle el alcance y la gravedad de la amenaza del terrorismo y de las armas nucleares, radiológicas, químicas y biológicas, así como algunas medidas de prevención necesarias para evitar su proliferación (15) . De esta forma, la práctica reciente pone de manifiesto la amenaza de los actores no estatales para el sistema internacional, y cómo, ante su innegable existencia, sus actos pueden llegar a modificar el funcionamiento clásico del ordenamiento jurídico internacional centrado en los Estados.
Cabe destacar, que el cumplimiento del orden jurídico internacional es notablemente sensible en el ámbito del control de armamentos debido a sus implicaciones para la seguridad nacional e internacional. Bien es sabida la producción de armamento biológico en la Unión Soviética en contra de sus obligaciones como Estado parte de la Convención sobre las Armas Biológicas y Toxínicas, o el uso reciente de armas químicas en la guerra en Siria. El desarrollo tecnológico y la propia naturaleza de las armas de destrucción masiva facilitan la existencia de programas clandestinos que pueden ocultarse fácilmente y escapar de los controles, especialmente en el caso de las armas biológicas y químicas, cuyos componentes son, en buena medida, materiales de doble uso que pueden utilizarse con fines civiles, pero también militares. Como respuesta, el propio sistema jurídico internacional debe prever mecanismos para garantizar su correcto cumplimiento, que es uno de los condicionantes del libre consentimiento del Estado.
Este dinamismo de las relaciones internacionales favorece la expansión del comercio internacional con consecuencias positivas en términos económicos y sociales. Sin embargo, interfiere de forma negativa en el ámbito de la seguridad (16) . El desarrollo tecnológico de los bienes de doble uso –civil y militar– y la falta de normas específicas para su control ponen en evidencia la fragilidad del sistema internacional (17) . El caso de la red creada por A. Q. Khan en Pakistán es ejemplo paradigmático del aprovechamiento de lagunas en los sistemas de exportación nacionales para adquirir tecnología sensible, material de doble uso y el know-how necesario para el desarrollo de armas de destrucción masiva a través de empresas pantalla, canales semicomerciales o almacenes escasamente vigilados, entre otros (18) .
La comunidad internacional se ha ido dotando de mecanismos para evitar que estas nuevas amenazas se materialicen; algunos de ellos son anteriores a los ataques terroristas del 11-S, pero otros fueron aprobados con posterioridad. De esta forma, el Derecho internacional ha ido desarrollándose y adaptándose a las nuevas circunstancias y exigencias de la sociedad internacional. Es por todo esto que consideramos necesario cuestionar la utilidad y efectividad de estos mecanismos, teniendo en cuenta el peligro que supone el tráfico ilícito de bienes y materiales estratégicamente relevantes y su posible adquisición por parte de grupos terroristas.
Cabe recordar cómo en 2004 el Consejo de Seguridad impuso a todos los Estados la obligación de adoptar controles “apropiados y eficaces” en relación con tres aspectos: el suministro de fondos, el movimiento transfronterizo de usuarios y el control de las exportaciones (19) . La doctrina internacionalista ha analizado y desarrollado ampliamente las cuestiones relacionadas con la financiación del terrorismo (20) y el movimiento de personas vinculadas a organizaciones terroristas (21) . Sin embargo, son escasos los estudios y análisis sobre los mecanismos internacionales para el control de las exportaciones de materiales biológicos y químicos de doble uso.
El objetivo central de esta monografía es analizar de forma ordenada y sistemática los principales mecanismos vigentes en el Derecho internacional para controlar las exportaciones de materiales estratégicamente sensibles y evitar la proliferación de armamento biológico y químico. Para ello se examinarán, en primer lugar, algunas de las amenazas a la paz y seguridad internacionales del siglo XXI para delimitar el fenómeno del “nuevo terrorismo”, los conceptos de las armas biológicas y químicas, y determinar los riesgos asociados al comercio internacional acrecido. En segundo lugar, se evaluará el alcance de la aportación del Consejo de Seguridad al régimen convencional de no proliferación biológica y química, en un intento de subsanar sus lagunas y sus limitaciones. En tercer y último lugar, se analiza la efectividad práctica de los mecanismos internacionales complementarios al sistema convencional, tanto vinculantes como informales, para el control de las exportaciones de armamento biológico y químico y su contribución a los objetivos internacionales de no proliferación.
Para alcanzar estos objetivos, la monografía está dividida en seis capítulos. En el Capítulo I, se presentan las tres amenazas a la paz y seguridad internacionales del siglo XXI relevantes para nuestro ámbito de estudio: los actores armados no estatales y, en concreto, el “nuevo” terrorismo; las armas de destrucción masiva, poniendo el foco en las armas biológicas y químicas; y los retos derivados del comercio internacional para el tráfico de tecnologías sensibles y de doble uso.
El Capítulo II analiza el marco jurídico vigente sobre la no proliferación. En su primera parte, se analiza el régimen convencional de no proliferación biológica y química, en concreto, la prohibición general de no proliferación tal y como se establece en la Convención sobre las Armas Biológicas y Toxínicas (1975) y en la Convención sobre las Armas Químicas (1997). A continuación, se ahonda en las limitaciones derivadas de su propia naturaleza convencional y del momento histórico en el que se desarrollaron, que impiden alcanzar de forma efectiva los objetivos internacionales de no proliferación, y que se reflejan especialmente en los mecanismos de verificación de ambas convenciones.
En el Capítulo III se explora el papel del Consejo de Seguridad en esta materia, que ha adoptado en las últimas décadas numerosas resoluciones y ha intensificado su implicación en los sucesos relevantes para la seguridad internacional con el objetivo de establecer un marco normativo internacional de protección y cooperación. En particular, analizamos la Resolución 1540 (2004), que impone obligaciones complementarias y quasi universales para hacer frente a la amenaza del terrorismo y las armas de destrucción masiva, y valoramos su aportación al régimen internacional convencional existente. Asimismo, se estudia la labor del Comité 1540 como garante del cumplimiento de las obligaciones de no proliferación del Consejo.
En el Capítulo IV se cuestiona la idoneidad del régimen convencional internacional para el control de las exportaciones estratégicas, teniendo en cuenta el complicado equilibrio entre la apertura comercial y los intereses de seguridad de los Estados. Para ello consideramos la labor del Órgano de Solución de Diferencias de la Organización Mundial del Comercio y los instrumentos de control fronterizo y aduanero de la Organización Mundial de Aduanas. Una vez examinados los límites entre el libre comercio y la protección de la seguridad internacional, el Capítulo V valora la contribución de los foros informales para el control de las exportaciones estratégicas, como son el Grupo Australia, el Arreglo de Wassenaar y la Iniciativa de Seguridad contra la Proliferación (PSI). Como punto de partida, se presenta brevemente el debate doctrinal sobre la función de los instrumentos de soft law en el Derecho internacional y, a continuación, nos cuestionamos la compatibilidad de dichos foros informales con las obligaciones internacionales de no proliferación, pues sus recomendaciones y buenas prácticas adolecen de ciertas limitaciones, pero también resultan interesantes para impedir el tráfico ilícito de bienes y materiales biológicos y químicos peligrosos.
Por último, el Capítulo VI presenta unas conclusiones finales que arrojan luces y sombras sobre el futuro del régimen internacional de no proliferación biológica y química. Ponen de manifiesto algunas de las tendencias en el desarrollo del Derecho internacional, haciendo especial hincapié, por una parte, en la cooperación a diferentes niveles y entre diferentes actores, y, por otra parte, en la coordinación entre el hard law y el soft law para el control efectivo de las exportaciones estratégicas de materiales biológicos y químicos.
Cfr. RAMÓN CHORNET, C. “Nuevos conflictos, nuevos riesgos para la seguridad humana”, en El Derecho internacional humanitario antes los nuevos conflictos armados, Ramón Chornet, C. (coord.), Valencia, Tirant lo Blanch, 2002, p. 361; A/59/565, Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos, de 2 de diciembre de 2004, de la Asamblea General, p. 12.
Ver Texto (2)Cfr. DUPUY, P.-M. “Securité collective et organisation de la paix”, Revue Générale de Droit International Public, Noma. 3, 1993, pp. 617 y 627; FRANCK. T. M. “The Security Council and threats to the peace. Some remarks on remarkable recent developments”, en Académie de droit international de la Haye: Le développement du rôle du Conseil de Sécurité, Dupuy, R.-J. (ed.), Leiden|Boston, Brill|Nijhoff, 1993, pp. 83-110; KOOIJMANS, P. H. “The enlargement of the concept ‘threat to the peace’”, en Académie de droit international de la Haye: Le développement du rôle du Conseil de Sécurité, Dupuy, R.-J. (ed.), Leiden|Boston, Brill|Nijhoff, 1993, pp. 111-121.
Ver Texto (3)Desde 1990 hasta finales del siglo XX, el Consejo de Seguridad adopta un número de resoluciones mayor que en sus cuarenta y cuatro años anteriores de actividad. Además, en la adopción de las nuevas resoluciones, el Consejo de Seguridad adopta posturas concretas sobre cuestiones relevantes para la seguridad colectiva, como el terrorismo internacional. Sobre las diferentes posturas del Consejo de Seguridad en esta época, Cfr. LÓPEZ-JACOISTE, E. Actualidad del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. La legalidad de sus decisiones y el problema de su control, Madrid, Civitas Ediciones, 2003, pp. 106-152.
Ver Texto (4)Cfr. GILES-CARNERO, R. “Terrorist acts as threats to international peace and security”, en International legal dimension of terrorism, Fernández Sánchez, P. A. (ed.), Leiden, Brill-Nijhoff, Vol. 23, 2009, pp. 55-72; ABELLÁN HONRUBIA, V. “La ampliación del concepto de mantenimiento de la paz y seguridad internacional por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas: fundamento jurídico y discrecionalidad política”, en Hacia un nuevo orden internacional y europeo. Estudios en homenaje al profesor don Manuel Díez de Velasco, Pérez González, M. et al., Madrid, Editorial Tecnos, 1993, p. 9.
Ver Texto (5)Cfr. SC/7143, Declaración del Representante Ruso Sergei Lavrov, de 12 de septiembre de 2001, del Consejo de Seguridad.
Ver Texto (6)El Consejo de Seguridad afirmó que el terrorismo suponía una amenaza a la paz y seguridad internacionales y reconoció la participación “sustancial” del Gobierno talibán de Afganistán en los ataques en la Resolución 1368 (2001), adoptada al margen del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. En consecuencia, el Consejo de Seguridad no consideró que se tratara de un ataque armado, si bien matizó esta consideración posteriormente en la Resolución 1373 (2001) sobre esta misma cuestión, donde sí actúa en virtud de dicho Capítulo VII. Sobre esta cuestión, Cfr. BERMEJO, R. “Las denominadas nuevas tendencias en la lucha contra el terrorismo internacional: el caso del Estado Islámico”, en El Estado Islámico (DAESH), Gutiérrez Espada, C. y Cervell Hortal, M. J. (dir.), Valencia, Tirant lo Blanch, 1.ª Edición, 2018, p. 159.
Ver Texto (7)Cfr. Resolución 2118 (2013), de 27 de septiembre de 2013, del Consejo de Seguridad, preámbulo.
Ver Texto (8)Resolución 1887 (2009), de 24 de septiembre de 2009, del Consejo de Seguridad, párr. 1.
Ver Texto (9)Cfr. Resolución 2231 (2015), de 20 de julio de 2015; Resolución 2224 (2015), de 9 de junio de 2015; Resolución 1929 (2010), de 9 de junio de 2010; Resolución 1835 (2008), de 27 de septiembre de 2008; Resolución 1803 (2008), de 3 de marzo de 2008; Resolución 1747 (2007), de 24 de marzo de 2007; Resolución 1737 (2006), de 27 de diciembre de 2006; Resolución 1696 (2006), de 31 de julio de 2006. Al respecto, Cfr. BERMEJO GARCÍA, R. y GUTIÉRREZ ESPADA, C. “Del programa nuclear de la República Islámica de Irán y de su evolución (política y derecho)”, Anuario Español de Derecho Internacional, Vol. 31, 2015, p. 32.
Ver Texto (10)Cfr. SIMMA, B. et al. The Charter of the United Nations. A commentary, Oxford, Oxford University Press, 3rd Edition, 2012 p. 1280. Sobre la evolución del régimen de sanciones impuesto sobre Irán para frenar el desarrollo de su programa nuclear, Cfr. POZO, P. “La retirada de Estados Unidos del Plan de Acción Integral Conjunto y la reimposición de sanciones a Irán: aspectos jurídicos y políticos”, Anuario Español de Derecho Internacional, Vol. 35, 2019, pp. 219-259.
Ver Texto (11)Cfr. CARRILLO SALCEDO, J. A. “El sistema internacional de los derechos humanos y la globalización”, en El Derecho internacional humanitario ante los restos de los conflictos armados actuales, Rodríguez-Villasante y Prieto, J. L. (coord.), Madrid, Marcial Pons, 2006, p. 35; A/59/565, de 2 de diciembre de 2004, Informe del Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos, p. 11.
Ver Texto (12)Cfr. Resolución 1701 (2006), de 11 de agosto de 2006, del Consejo de Seguridad, párr. 1.
Ver Texto (13)Cfr. Resolución 1988 (2011), de 17 de junio de 2011, del Consejo de Seguridad, párr. 2.
Ver Texto (14)Cfr. Resolución 2253 (2015), de 18 de diciembre de 2015, del Consejo de Seguridad, párr. 2.
Ver Texto (15)Cfr. A/59/565, Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos, de 2 de diciembre de 2004, de la Asamblea General, p. 43. Posteriormente, el Secretario General hizo propias las conclusiones de este documento al introducirlas en el Informe conocido como “Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos”. Cfr. A/59/2005, de 21 de marzo de 2005, de la Asamblea General.
Ver Texto (16)Cfr. LESTER, S., MERCURIO, B. y DAVIES, A. World trade law. Text, materials and commentary, Oxford, Hart Publishing, 3rd Edition, 2018, p. 5.
Ver Texto (17)Cfr. JONES, S. “Resolution 1540: universalizing export control standards?”, Arms Control Association, mayo de 2006, disponible en: https://www.armscontrol.org/act/2006-05/features/resolution-1540-universalizing-export-control-standards.
Ver Texto (18)Cfr. Ibid.
Ver Texto (19)Resolución 1540 (2004), de 28 de abril de 2004, del Consejo de Seguridad, párr. 3 d).
Ver Texto (20)Sobre la financiación del terrorismo, por ejemplo, Cfr. MALLADA FERNÁNDEZ, C. “La legislación internacional y nacional ante el fenómeno de la financiación del terrorismo”, Anuario de derecho penal y ciencias penales, Vol. 73, No. 1, 2020, pp. 421-465; RODRÍGUEZ-CÁRCAMO, J. M. “Suppressing the financing of terrorism: some cases pending before the court of justice of the European communities”, en International legal dimension of terrorism, Fernández-Sánchez, P. A. (ed.), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, Vol. 23, 2009, pp. 173-176; HINOJOSA MARTÍNEZ, L. M. La financiación del terrorismo y las Naciones Unidas, Madrid, Editorial Tecnos, 2008, p. 205; GARDELLA, A. “The fight against the financing of terrorism between judicial and regulatory cooperation”, en Enforcing international law norms against terrorism, Bianchi, A. (ed.), Oxford, Hart Publishing, 2004, pp. 415-452.
Ver Texto (21)Sobre las restricciones al movimiento de personas como medida antiterrorista y los problemas de derechos humanos relacionados, por ejemplo, Cfr. AGUDO FERNÁNDEZ, E., JAÉN VALLEJO, M. y PERRINO PÉREZ, A. L. Terrorismo en el siglo XXI (la respuesta penal en el escenario mundial), Madrid, Dykinson, 2016, pp. 126-133; MARRERO ROCHA, I. “Los combatientes ‘terroristas’ extranjeros de la Unión Europea a la luz de la Resolución 2178 (2014) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, Vol. 54, 2016, pp. 555-594; IGLESIAS SÁNCHEZ, S. “Terrorismo e inmigración en la Unión Europea y en Estados Unidos: ‘securitización’ de las políticas de inmigración y extranjería”, en Terrorismo y legalidad internacional, Conde Pérez, E. (dir.), Madrid, Dykinson, 2012, pp. 245-264; LÓPEZ-JACOISTE, E. “The UN collective security system and its relationship with economic sanctions and human rights”, Max Planck Yearbook of United Nations Law, Vol. 14, 2010, pp. 273-335.
Ver TextoCapítulo I Desafíos a la seguridad internacional en el siglo XXI
Ante los cambios estructurales y geopolíticos del orden internacional en el siglo XXI, el presente capítulo pretende analizar con detalle los tres principales retos a los que se enfrenta la comunidad internacional: i) los actores no estatales que atentan contra la paz y la seguridad internacionales, y en concreto el “nuevo” terrorismo, cuyas acciones exigen una readaptación del orden internacional; ii) la posible proliferación de armas de destrucción masiva, particularmente las biológicas y las químicas; y iii) los riesgos asociados al comercio internacional en un entorno interconectado y en constante evolución.
1. LOS ACTORES (ARMADOS) NO ESTATALES
En términos generales, el concepto “actores no estatales” engloba a toda entidad, persona o grupo de personas que no forman parte del aparato de un Estado. Dada la amplitud del término, son los diferentes contextos los que determinan los tipos de actores no estatales que entran en juego, así como los consecuentes derechos y obligaciones que les corresponden (1) . Dentro de los diferentes tipos de actores no estatales se puede hablar, por ejemplo, de actores no estatales de corte económico –como las entidades financieras o empresas transnacionales de cualquier tipo (2) – o de actores no estatales de corte social –como los grupos de presión o las organizaciones no gubernamentales (3) –. Algunos también consideran a las organizaciones internacionales –como las Naciones Unidas, el Fondo Monetario Internacional o la OTAN– actores no estatales ya que, aunque son sujetos reconocidos por el orden internacional, sus acciones son atribuibles a la propia organización, y no a los Estados concretos que las componen (4) .
En el ámbito del desarme, por ejemplo, destaca la reciente participación de la Campaña Internacional Para Abolir las Armas Nucleares (ICAN, por sus siglas en inglés), cuyos esfuerzos de concienciación social sobre las consecuencias catastróficas del uso de las armas nucleares fueron meritorios del Premio Nobel de la Paz en 2017. La ONG impulsó y coordinó las negociaciones para adoptar el Tratado para la Prohibición de las Armas Nucleares (TPAN), que entró en vigor en 21 de enero de 2021 tras su 50.ª ratificación. El caso de ICAN manifiesta la creciente influencia de los actores no estatales en el ámbito del Derecho internacional, y más concretamente, en el ámbito de la no proliferación y el desarme.
Entre los diferentes tipos de actores no estatales cabe destacar a los “actores armados no estatales”, reconocidos por el Derecho internacional humanitario (5) , y que hacen referencia a las personas o grupos de personas que, en la esfera internacional y sin ser representantes de un Estado, actúan como tal y suponen una amenaza a la paz y seguridad internacionales (6) . Sin embargo, no existe una única definición consensuada de dicho concepto, sino que se ha ido desarrollando según las circunstancias y necesidades de cada momento histórico (7) .
Entre la doctrina internacionalista, existen diferentes categorizaciones para este tipo de actores. López-Jacoiste, por ejemplo, engloba entre los grupos armados que atentan contra la seguridad a grupos insurgentes, irregulares y rebeldes que se organizan para enfrentarse a un gobierno –como el M23 (8) –, movimientos de liberación nacional (9) –como la Organización para la Liberación de Palestina– y terroristas y grupos de delincuencia organizada –como puede ser Al-Qaeda, con origen en Afganistán, Hamás en Gaza, el Daesh en Irak y en Siria, o las FARC en Colombia– (10) . Otros incluyen a las organizaciones intergubernamentales armadas –como la OTAN–, las organizaciones no gubernamentales en oposición a un Estado –por ejemplo, los Tigres Tamiles de Sri Lanka o la organización japonesa Aum Shinrikyo–, los Movimientos de Liberación Nacional –entre los que menciona al Frente de Liberación Nacional de Argelia–, las empresas privadas de seguridad, los grupos armados que operan en un Estado en colisión con el Gobierno de dicho Estado –como Al-Qaeda o Hezbolláh– y, finalmente, los grupos terroristas (11) .
Estas categorizaciones son heterogéneas, ya que aparecen organizaciones que atentan contra la seguridad de los Estados, pero también aquellas que la protegen. Los actores armados no estatales que las conforman persiguen, además, fines de muy diversa índole que abarcan motivaciones políticas y religiosas, pero también económicas. Y no se reconoce únicamente a aquellos actores que ejercen una influencia en el ámbito internacional, sino también a aquellos que atentan contra la seguridad nacional de sus Estados (12) .
Con base en las diferentes opiniones doctrinales, es posible afirmar que son diversos los elementos que distinguen a los tipos de actores no estatales que suponen una amenaza a la paz y seguridad internacionales: sus objetivos políticos, económicos o sociales; el número de simpatizantes y su capacidad de movilización; los métodos utilizados en la reivindicación de sus intereses, desde ataques contra objetivos civiles o militares, a secuestros o atentados. A efectos de este trabajo, y a la luz de las observaciones anteriores, se consideran “actores armados no estatales” –en sentido estricto– a los individuos y grupos armados que hacen uso de la fuerza al margen de la dirección o control de un Estado para alcanzar sus propios objetivos colectivos, principalmente de carácter político, cuyas acciones son una amenaza a la paz y seguridad internacionales.
Los cambios en las formas de hacer la guerra –más allá de los ejércitos nacionales– así como el impacto de la globalización, difuminan la distinción entre los actores armados no estatales de corte “clásico” y aquellos “nuevos” (13) . El Estado Islámico, por ejemplo, podría considerarse desde un grupo insurgente (14) –que quedaría enmarcado entre los actores no estatales “clásicos”– a una organizaciónterrorista (15) –que respondería a la tipología de actor armado no estatal “nuevo”–, aunque en ocasiones el Consejo de Seguridad se refiere al Estado Islámico como “grupo terrorista” (16) .
Los actores armados no estatales tienen un limitado reconocimiento en el orden internacional, que tradicionalmente se estructura en torno a la categoría de sujetos, como son los Estados y las organizaciones internacionales (17) . El surgimiento de una nueva categoría de “actores” que persiguen objetivos tanto políticos como privados, así como el acercamiento y la progresiva convergencia entre lo civil y lo militar, cuestionan las calificaciones más tradicionales. En este contexto, la que fuera jueza del Tribunal Internacional de Justicia, la profesora Rosalyn Higgins, acuñó el término de participantes en el orden internacional, habida cuenta de la progresiva mención al individuo como destinatario de derechos y obligaciones (18) . Cabe considerar entonces que la nomenclatura del grupo armado en cuestión no es lo relevante, sino la licitud de sus acciones según el orden internacional.
Existen al menos tres cuestiones estrechamente relacionadas entre sí que caracterizan a estos actores no estatales, y que demandan una nueva respuesta del orden internacional: su acción al margen del Estado, la necesidad de adaptar el orden internacional a su creciente amenaza, y el fenómeno del “nuevo” terrorismo.
1.1. NOTA DIFERENCIAL: SU ACCIÓN AL MARGEN DEL ESTADO
El rasgo distintivo que caracteriza a los actores no estatales que suponen una amenaza a la paz y seguridad internacionales es su independencia de cualquier Estado, ya que por definición escapan del control o dirección estatal. La cuestión no es baladí ya que, si un grupo de personas actúa bajo las órdenes de un Estado, su acción ilícita será atribuible al Estado y, por lo tanto, este será el responsable de tal ilícito internacional al amparo del artículo 8 del Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos, adoptado por la Comisión de Derecho Internacional (CDI) en 2001 (19) . Esta norma parte de un concepto amplio de Estado, ya que le imputa los hechos ilícitos cometidos por individuos en caso de que estos actúen bajo la dirección o control de dicho Estado.
Para concretar y clarificar el alcance de dicha disposición, la CDI emitió un Informe sobre la labor realizada en su 53.º período de sesiones, donde aporta una interpretación de las normas del Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos. Más concretamente, la CDI matiza su apreciación recurriendo a la sentencia de la CIJ sobre Actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra Nicaragua (1986), y analiza cómo debe ser el grado de control que ejerza un Estado para que el comportamiento del grupo sea atribuible al Estado (20) . La CIJ afirma que la participación del Estado debe ser “sustancial” o considerable para poder atribuirle la responsabilidad (21) , y que “una situación general de dependencia y apoyo” no es suficiente (22) , pues el Estado debe ejercer un “control efectivo” de las operaciones militares (23) . Dicho control efectivo puede manifestarse en instrucciones concretas, demostradas mediante pruebas amplias y sólidas, que hayan servido para la dirección y planificación del hecho ilícito, tal y como corroboró posteriormente el Tribunal Internacional para la antigua Yugoslavia (TPIY) (24) , cuya Sala de Apelaciones abordó esta cuestión en el caso Tadic (25) . Además, si el Estado hace un reconocimiento público ex post de los individuos o grupo en cuestión, éstos podrían considerarse un órgano de facto del Estado (26) .
La dependencia de los actores armados no estatales respecto de un Estado puede apreciarse también, por ejemplo, en algunas conexiones entre el Gobierno iraní y el grupo terrorista Hezbolláh. La colaboración entre Irán y Hezbolláh se remonta a los años 80, cuando la organización terrorista fue creada para combatir contra Israel en la Primera Guerra de Líbano. Desde entonces, Irán ha proporcionado a la organización armamento, entrenamiento militar e importantes ayudas económicas (27) , lo que le ha otorgado la cualidad de “sponsor” de Hezbolláh (28) . Esto ha permitido a la organización ejercer un control político y militar sobre Líbano, y se puede afirmar que “Hezbolláh ha ido evolucionando de una organización terrorista hacia una milicia internacional conducida por Irán” (29) . A pesar de esto, la aportación militar y económica de Irán no fue suficiente para determinar una participación sustancial que atribuyera la responsabilidad al Estado iraní por los ataques derivados del conflicto directo que comenzó en julio de 2006 entre Hezbolláh e Israel (30) .
Por el contrario, sí se confirmó que el grado de participación del Gobierno talibán de Afganistán en los ataques del 11-S no sólo fue sustancial, sino que los talibanes, que estaban al mando en Kabul junto con el grupo terrorista Al-Qaeda, prestaron su territorio a la organización para diferentes cuestiones operativas (31) . El Gobierno talibán de Afganistán, por lo tanto, sería también responsable, junto al grupo terrorista Al-Qaeda, por los actos cometidos. Queda entonces demostrado que la cierta dependencia de un grupo con respecto a un Estado puede variar de acto en acto ya que, dada la realidad dinámica y cambiante, no siempre estarán sujetos a las órdenes y al control estatales.
En cualquier caso, es preciso diferenciar qué tipo de apoyo presta el Estado en cuestión. En lo que respecta a las armas de destrucción masiva, existen motivos para poner en duda la transferencia efectiva de un Estado a un grupo de actores armados no estatales del material y know-how necesarios para su fabricación. La posibilidad de que un Estado ponga en juego su propia seguridad nacional otorgando material potencialmente peligroso a un grupo terrorista es cuestionable. Aunque compartan intereses estratégicos y enemigos comunes, el Estado no puede asegurar el control prolongado en el tiempo sobre el grupo o los bienes cedidos. Por ejemplo, la colaboración entre el Gobierno iraquí y grupos terroristas en la lucha contra Irán o Kuwait ha promovido el aprovisionamiento de recursos económicos y armamento. Sin embargo, Saddam Hussein no permitió la entrega de armas de destrucción masiva a Al-Qaeda o grupos similares (32) . El robo en el proceso de exportación o compra del material a través de grupos no estatales parecen opciones más factibles (33) .
En caso de existir una participación “sustancial” por parte de un Estado, no serían actos cometidos por los grupos armados per se, y entrarían en juego las disposiciones relativas a la responsabilidad internacional del Estado por actos ilícitos. El problema, no obstante, es qué ocurre cuando la amenaza proviene de los actores armados no estatales que actúan al margen de un Estado y que, por lo tanto, no quedan sometidos a su dirección o control. Esta problemática plantea el reto de la adaptación del orden internacional a esta nueva realidad.
1.2. ¿CÓMO SE ADAPTA EL ORDEN INTERNACIONAL A SU CRECIENTE AMENAZA?
Ante la nueva amenaza que suponen ciertos actores armados no estatales, el sistema internacional ha puesto el foco de atención en la protección de la seguridad colectiva y, para cumplir con este objetivo, se ha producido una progresiva –pero insuficiente– adaptación del ordenamiento jurídico internacional. Especialmente desde los acontecimientos del 11-S, tanto las normas convencionales y consuetudinarias como las resoluciones del Consejo de Seguridad han obligado a los Estados a restringir la capacidad de acción violenta de tales actos, su financiación o la libertad de movimientos de las personas ligadas a estos grupos. La adaptación del ordenamiento jurídico internacional ha modificado la orientación y los modelos de las normas internacionales, pues “norms are not fixed indefinitely and are thus wholly responsive to the needs of the system” (34) . Dicha adaptación, no obstante, es todavía parcial, y sigue en construcción.
Los actores (armados) no estatales siempre han estado al margen del proceso de creación de normas internacionales; no son parte en los acuerdos ni responden ante sus derechos y obligaciones. Este es el caso del autodenominado Estado Islámico, que no es un Estado en el sentido del Derecho internacional, pero que aspira a serlo en forma de Califato universal mediante la imposición del islam y la conquista de diferentes regiones del mundo (35) . También del grupo terrorista Hamás, que persigue la creación de un (futuro) Estado Palestino, pero combinando las motivaciones políticas –el nacionalismo palestino– con las religiosas –el islamismo– (36) .
Como consecuencia de esta exclusión, algún sector doctrinal ha considerado al Derecho internacional como parte del problema, en lugar de la solución (37) . Para resolver esta cuestión y conseguir que los actores armados no estatales cesen sus acciones ilícitas, la comunidad internacional debe de hacer frente a los nuevos retos partiendo de las fuentes clásicas del Derecho internacional. Por ejemplo, existe la posibilidad de vincular a dichos actores armados no estatales con las normas y principios básicos de Derecho internacional, a pesar de que no participan en su creación. Así lo hacen algunas normas concretas de Derecho internacional humanitario, que reconocen cierta capacidad jurídica internacional a las “partes beligerantes”, tanto fuerzas armadas de un Estado soberano como grupos armados organizados que operen bajo la dirección de un mando que ejerce control sobre el territorio (38) .
En este contexto, destaca el papel del Consejo de Seguridad como garante del sistema de seguridad colectiva de la ONU, pues también ha reconocido el carácter vinculante del Derecho internacional humanitario para los actores no estatales en conflictos como los de Bosnia y Herzegovina, Liberia o Afganistán (39) . Además, por la vía del Capítulo VII de la Carta, el Consejo de Seguridad puede obligar a los Estados a modificar sus normas nacionales y “acorralar” a los actores armados no estatales para que, de este modo, respeten y respondan ante las normas internacionales. Cabe recordar la práctica más reciente del Consejo de Seguridad sobre la amenaza que plantean los combatientes terroristas extranjeros (40) que se unen a grupos terroristas como el Daesh, el Frente Al-Nusra o demás grupos asociados con Al-Qaeda. En concreto, la Resolución 2178 (2014) impone obligaciones sobre los Estados Miembros, que:
“Deberán... prevenir y reprimir el reclutamiento, la organización, el transporte o el equipamiento de las personas que viajan a un Estado distinto de sus Estados de residencia o nacionalidad para cometer, planificar o preparar actos terroristas o participar en ellos, o para proporcionar o recibir adiestramiento con fines de terrorismo, y la financiación de sus viajes y actividades” (41) .
El Consejo de Seguridad va más allá y, en el marco de la guerra en Siria, exige que “todas las partes en el conflicto interno de Siria” cumplan con las obligaciones impuestas “en virtud del Derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos” (42) . La progresiva competencia humanitaria del Consejo de Seguridad ha impuesto obligaciones de Derecho internacional humanitario a todos aquellos combatientes que tomen parte en un conflicto, con independencia de que formen parte del Gobierno de un Estado u operen al margen de la dirección o control estatal. De hecho, el desarrollo normativo del Consejo de Seguridad a través de sus resoluciones (43) y de la jurisprudencia de los tribunales ad hoc (44) confirma la atribución de responsabilidad penal individual a aquellos miembros de grupos armados cuyas acciones violan las disposiciones de Derecho internacional humanitario (45) .
El impacto de los actores armados no estatales y, más concretamente, de los grupos terroristas está cambiando las fuentes normativas del orden internacional. Por el momento, sin embargo, la progresiva integración del Derecho internacional humanitario en las decisiones del Consejo de Seguridad se ha producido de forma ad hoc y muy específicamente para afrontar situaciones de amenazas concretas (46) . No es un procedimiento estandarizado ni aceptado unánimemente por la práctica internacional. Es –como se ha mencionado anteriormente– una nueva vía todavía en construcción. Estos planteamientos e ideas demuestran, no obstante, que, a pesar de la adaptación del orden internacional, existen todavía ciertas lagunas que generan controversia y nuevos interrogantes jurídicos todavía sin solventar.
1.3. EL FENÓMENO DEL “NUEVO” TERRORISMO
El terrorismo no es un fenómeno nuevo para la comunidad internacional. Tanto es así que David C. Rapoport identificó hasta cuatro “olas” o etapas de terrorismo moderno desde 1880 hasta el siglo XXI (47) . Ya en 1937, la Convención para la Prevención y la Represión del Terrorismo definía el “terrorismo” como “criminal acts directed against a State and intended or calculated to create a state of terror in the minds of particular persons, or a group of persons or the general public” (48) . Este Convenio nunca entró en vigor precisamente por la falta de consenso sobre esta definición, que abarcaba acciones imprecisas destinadas a causar terror entre la población (49) . Desde entonces, los tribunales internacionales (50) y los principales órganos de la ONU (51) se han pronunciado sobre la existencia de una opinio iuris en relación con el terrorismo, sin alcanzar un acuerdo al respecto.
A pesar de algunas opiniones disidentes (52) , la ausencia de una definición general de terrorismo carece de importancia práctica en la actualidad, y no implica la existencia de una laguna en el ordenamiento jurídico internacional que exima a los Estados de actuar contra la amenaza terrorista. Existen múltiples convenciones internacionales sectoriales que recogen diferentes definiciones acordes con la finalidad de cada tratado en particular, cuyas obligaciones se reiteran además en numerosas resoluciones del Consejo de Seguridad, de obligado cumplimiento para todos los Estados miembros de la ONU.
El “nuevo” terrorismo del siglo XXI se caracteriza por algunos rasgos novedosos. En relación con el autor y los modos de funcionamiento, son grupos de civiles quienes llevan a cabo acciones al margen de las órdenes de un Estado, utilizando nuevas armas y formas de combate para perseguir sus objetivos políticos e ideológicos contra uno o varios Estados. La naturaleza excepcional de este “nuevo” terrorismo, por lo tanto, plantea un desafío sin precedentes a la comunidad internacional, habida cuenta del inédito modus operandi de los actores no estatales que amenazan a la paz y seguridad internacionales con la misma gravedad como si fuesen Estados, por lo que requiere que la comunidad internacional adopte respuestas novedosas frente a este “nuevo” enemigo y su forma de hacer guerra como nunca antes se había visto (53) .
Hasta la última década del siglo XX, la mayoría de los actos de terrorismo eran considerados terrorismo de Estado, ya que las amenazas a la paz y seguridad internacionales eran patrocinadas por un Estado, ya fuera por su omisión o por su control sobre los individuos o grupos que cometían los actos ilícitos (54) . Recuérdese en este sentido el caso Lockerbie, en el que el Gobierno libio admitió la responsabilidad –pero no la culpa– de los atentados contra el vuelo 103 de Pan American y el 727 de la Union de Transport Aerien, perpetrado por agentes libios y considerado un acto de terrorismo por el Consejo de Seguridad (55) , no por el acto de terrorismo en sí, sino por la actitud pasiva y evasiva de Libia, que impedía clarificar los hechos y reparar los daños (56) . La actuación de los agentes libios bajo la dirección y control del Estado supuso la atribución de responsabilidad al Estado libio. Sin embargo, el denominado “nuevo terrorismo” sin la intervención de un Estado ha adquirido una especial relevancia en la comunidad internacional desde los atentados del 11 de septiembre de 2001 debido, principalmente, a que el nuevo terrorismo supera el contexto local y se ejerce a nivel global. Como resultado de la tendencia del Consejo de Seguridad a una progresiva ampliación de la noción de la amenaza a la paz y seguridad internacionales, el fenómeno del terrorismo legitima igualmente al Consejo para actuar en virtud del capítulo VII de la Carta (57) . A partir de las Resoluciones 1368 (2001) y 1373 (2001), el Consejo de Seguridad estima sin ningún género de duda que el terrorismo es “una amenaza para la paz y seguridad internacionales” (58) . Deja también de lado la presencia del Estado para considerar los actos de terrorismo cometidos por individuos y entidades privadas al margen del aparato gubernamental (59) . Y, abandona la consideración de las amenazas terroristas, caso por caso, para condenar los actos de terrorismo internacional con carácter general, sin ahondar en las particularidades que caracterizan a cada una de ellas.
Como resultado de la valoración de cualquier acto de terrorismo per se como una amenaza acorde con el artículo 39 de la Carta, algunas decisiones del Consejo de Seguridad, como las obligaciones impuestas en la Resolución 1373 (2001), muestran un alcance ilimitado en su competencia “ratione personarum, ratione loci y ratione temporis” (60) . Al amparo de estas consideraciones, la relevancia de los actos de terrorismo no se debe tanto a su carácter internacional como al hecho de que supongan una amenaza a la paz y seguridad internacionales, conforme a las disposiciones del Capítulo VII de la Carta.
2. LAS ARMAS DE DESTRUCCIÓN MASIVA: UNA BREVE EVOLUCIÓN HISTÓRICA
La investigación en los campos de la física, la química y la biología ha permitido avances extraordinariamente beneficiosos para el ser humano como, por ejemplo, el desarrollo de nuevos medicamentos, vacunas y diagnósticos que mejoran las condiciones de vida y la erradicación de enfermedades graves. En este sentido, el uso pacífico o civil de los avances tecnológicos son grandes logros de la sociedad internacional actual. Sin embargo, el desarrollo tecnológico también encierra riesgos para la paz y seguridad internacionales, especialmente ante la posible proliferación de armas de destrucción masiva, altamente mortíferas, habida cuenta del empleo de las nuevas técnicas y materiales. Así lo explica el embajador de Salazar Serantes cuando define la proliferación de armas de destrucción masiva como “el efecto de una disfunción del proceso de difusión científica, tecnológica e industrial desde el siglo XIX, que actualmente se desenvuelve en un marco económico cada vez más influenciado por el libre cambio, la globalización y la revolución de las tecnologías de la información” (61) .
Cabe recordar que la Primera Guerra Mundial sirvió de campo de prueba para gases como el cloro, el fosgeno y el gas mostaza. Posteriormente, a lo largo de la Guerra Fría, se utilizaron agentes nerviosos más letales como el sarín y el somán, y se recurrió a enfermedades infecciosas como el ántrax o la viruela. Más recientemente, en agosto de 2013, se descubrió el uso de gases tóxicos contra la población civil en Guta, a las afueras de Damasco, en el marco de la guerra en Siria (62) . La proliferación de las armas de destrucción masiva, tradicionalmente ejercida por los Estados, también supone un riesgo para la seguridad internacional en caso de ser utilizado con fines maliciosos por actores armados no estatales.
Para analizar el riesgo que supone la proliferación de armas de destrucción masiva y su posible adquisición por parte de actores no estatales con fines terroristas, es preciso delimitar previamente y como punto de partida varias cuestiones de concepto: i) a qué nos referimos con “armas de destrucción masiva”; y ii) qué características determinan, especialmente, a las armas biológicas y químicas.
2.1. ¿QUÉ ENTENDEMOS POR “ARMAS DE DESTRUCCIÓN MASIVA”?
El Derecho internacional convencional recoge el concepto de “armas de destrucción masiva” de forma expresa por primera vez en el Tratado sobre los Principios que deben regir las Actividades de los Estados en la Exploración y Utilización del Espacio Ultraterrestre, incluso la Luna y otros Cuerpos Celestes (1967) (63) . Existen, no obstante, ciertos antecedentes “indirectos”, como el Reglamento relativo a las leyes y usos de la guerra terrestre que resulta de la I Conferencia de Paz de La Haya de 1899, que ya prohibía el empleo de “veneno o armas envenenadas” (artículo 23). Posteriormente, el Protocolo de Ginebra de 1925 también establecía la prohibición del empleo en tiempos de guerra de gases asfixiantes, tóxicos o similares, así como de medios bacteriológicos, pero la popularización del concepto de armas de destrucción masiva no tuvo lugar hasta décadas después. No será hasta agosto de 1949 cuando la Comisión de Armamento Convencional de las Naciones Unidas aporte una definición oficial, como autoridad competente para velar por la seguridad internacional. Para esta Comisión, las armas de destrucción masiva son:
“Armas con explosivos atómicos, las armas con materiales radioactivos, las armas mortíferas químicas y biológicas y cualquier arma que se desarrollara en el futuro cuyas características fueran comparables en lo que se refiere a efectos destructivos a las de la bomba atómica o demás armas anteriormente mencionadas” (64) .
La definición, muy general en sus términos, engloba cuatro tipos diferentes de armas, como son: las nucleares, las biológicas, las químicas e incluye también a las radiológicas, y establece como principal elemento distintivo el gran potencial destructivo y su objetivo de aniquilar de forma indiscriminada. Su potencial destructivo quedó más que demostrado con el lanzamiento de las bombas nucleares norteamericanas sobre Hiroshima y Nagasaki en agosto de 1945, donde las pérdidas personales y materiales, así como las secuelas derivadas de los gases tóxicos fueron inestimables (65) . Las armas químicas, aunque a diferente escala, también han exhibido su capacidad de destrucción recientemente en los ataques perpetrados en la región siria de Guta, el 21 de agosto de 2013. Las investigaciones posteriores al ataque confirmaron el uso de gas sarín, que acabó con la vida de entre 350 y más de 1.500 personas. Como consecuencia, el Consejo de Seguridad autorizó el desmantelamiento del armamento químico iraquí en la Resolución 2118 (2013) (66) .
Entre las características que diferencian a los distintos tipos de armas de destrucción masiva entre sí, destacan, principalmente, los procesos de fabricación, los materiales necesarios y los efectos que producen. Por ejemplo, la logística y recursos económicos mínimos que precisa un ataque biológico se contrapone a la alta tecnología necesaria para la fabricación de un arma nuclear (67) . En este mismo sentido, mientras que el uso del arma nuclear posee un efecto destructivo descomunal que afectaría a personas, infraestructuras y medioambiente, un ataque químico o biológico tendría consecuencias dañinas para el ser humano y el medioambiente, aunque no ocasionaría la destrucción física de los núcleos urbanos u otro tipo de infraestructuras.
Desde esta óptica, se entiende que un sector doctrinal estime que el concepto de armas de destrucción masiva es demasiado amplio y debería excluir a las armas químicas y radiológicas de la definición, ya que todavía no se ha demostrado que las primeras sean más letales que las armas convencionales, mientras que las segundas causan un impacto medioambiental contaminante (68) . De la misma forma que algunos tipos de armas convencionales –los rifles de asalto, las armas de fuego, las minas antipersona– podrían sustituir a las armas químicas y a las biológicas en la definición de armas de destrucción masiva, atendiendo al mayor número de víctimas que han ocasionado a lo largo de la historia (69) .
Según el Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas y los desafíos, cabe otorgar un trato diferenciado a los distintos tipos de armas que engloba el concepto de “armas de destrucción masiva”. En su Informe Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos, el Grupo de Alto Nivel catalogó las armas nucleares, biológicas y químicas como “de destrucción masiva”, pero excluyó a las armas radiológicas por plantear “una amenaza distinta” en comparación con las nucleares, las químicas y las biológicas, y las calificó, en cambio, como “armas de caos masivo más que de destrucción masiva” (70) . Siguiendo su razonamiento resulta apropiado excluir a las armas radiológicas del grupo de armas que provocan efectos de destrucción masiva. De hecho, el Secretario General de la ONU hace propias estas conclusiones en su Informe Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos, donde también engloba a las armas nucleares, químicas y biológicas dentro de las armas de destrucción masiva (71) . En esta misma línea, el Consejo de Seguridad trata las armas nucleares, químicas y biológicas como armas de destrucción masiva y las considera como un todo en su conjunto (72) .
Por su parte, el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) estima que, desde el Derecho consuetudinario, la práctica de los Estados manifiesta la opinio iuris acerca de la obligación de prohibir las armas nucleares, biológicas y químicas, aplicable tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales. El CICR guarda silencio, en cambio, sobre la práctica de los Estados en materia de armas radiológicas (73) . De forma similar, algunos acuerdos regionales –como la Declaración de Cartagena sobre la Renuncia a las Armas de Destrucción en Masa firmado por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela en diciembre de 1991– suscriben la proscripción de las armas nucleares, biológicas y químicas en la región.
En consecuencia, según las valoraciones más recientes de la ONU y del CICR, y teniendo en cuenta la práctica de los Estados, son armas de destrucción masiva incuestionables las nucleares, las químicas y las biológicas, mientras que no existe consenso al respecto sobre las radiológicas (74) .
2.2. PARTICULARIDADES DE LAS ARMAS BIOLÓGICAS Y QUÍMICAS
Las armas de destrucción masiva, tanto las nucleares, como las biológicas y las químicas suponen, sin excepción alguna, una amenaza a la paz y seguridad internacionales incuestionable. Sin embargo, a efectos de este análisis, únicamente se consideran los aspectos relacionados con el armamento biológico y químico por dos motivos principales:
En primer lugar, porque estos tipos de armas de destrucción masiva son semejantes en cuanto a su naturaleza técnica y jurídica, y existe un paralelismo entre ambas que las diferencian de las armas nucleares. Por una parte, las similitudes técnicas entre las armas biológicas y químicas implican, entre otras cosas, una creciente aproximación entre los métodos de producción biológicos y químicos derivada de desarrollo tecnológico en ámbitos como la biología sintética (75) . El origen biológico de las toxinas no impide su consideración de químico tóxico, y permite la inclusión de dichas sustancias tanto en la Convención sobre las Armas Biológicas y Toxínicas de 1975 (en adelante CABT), como en la Convención sobre las Armas Químicas de 1997 (en adelante CAQ), de modo que la distinción entre ambas es cada vez menor (76) .
Por otra parte, las similitudes jurídicas de las obligaciones aplicables a las armas biológicas y químicas también hacen oportuna su consideración conjunta y separada de las armas nucleares. Mientras que la CABT y la CAQ imponen a los Estados una prohibición general de uso y almacenamiento, dicha prohibición no existe en el caso de las armas nucleares, cuya posesión por parte de los Estados nucleares de iure está legitimada a través del artículo 9 del Tratado de No Proliferación de las Armas Nucleares (en adelante TNP) de 1968 (77) . La “no proliferación” implica compromisos diferentes: la CABT y la CAQ contemplan unos compromisos similares para las armas biológicas y químicas, mientras que las armas nucleares están sometidas a un régimen jurídico muy distinto. La CABT y la CAQ otorgan los mismos derechos e imponen las mismas obligaciones a todos los Estados miembros de dichos Convenios. En cambio, el TNP tiene en cuenta el estatus de los Estados participantes, pues distingue entre los Estados poseedores y los no poseedores de armas nucleares (78) . Además, la reciente entrada en vigor del Tratado para la Prohibición de las Armas Nucleares (TPAN) tampoco resuelve estas diferencias, puesto que los Estados poseedores de armas nucleares no han mostrado intención alguna de ratificarlo (79) .
En segundo lugar, este análisis se ciñe al estudio de las armas biológicas y químicas porque su adquisición y uso por parte de grupos terroristas parece mucho más probable que la de armamento nuclear, tanto por los complejos conocimientos técnicos necesarios para la construcción de un programa nuclear como por los sustanciales recursos económicos que requiere. Tal y como se observa en la práctica internacional, los actores armados no estatales no han dudado en utilizar las armas biológicas y químicas. Como ejemplo más reciente, la Misión Conjunta de la Organización para la Prohibición de las Armas Químicas (en adelante OPAQ) y de las Naciones Unidas para la investigación del presunto empleo de armas químicas, biológicas o toxínicas en la República Árabe Siria atribuyó al Estado Islámico la responsabilidad de los ataques perpetrados en la ciudad siria de Marea el 21 de agosto de 2015 y en Umm Hawsh, cerca de Alepo, el 16 de septiembre de 2016 (80) . Estos ataques demuestran la capacidad de los grupos terroristas no estatales de adquirir sustancias químicas como el cloro o el gas mostaza, susceptibles de ser utilizados como armas de guerra. En cambio, afortunadamente, la práctica reciente no presenta situaciones de adquisición o uso de un arma nuclear por parte de un grupo terrorista. Podría darse el caso de un Estado que, con la voluntad de construir un programa nuclear, solicitara ayuda a un grupo terrorista para su cometido, enmarcándose entonces en un ejemplo de terrorismo patrocinado por el Estado. En cualquier caso, existen motivos para poner en duda la transferencia efectiva del material nuclear y know-how necesarios, ya que el Estado estaría poniendo en juego su propia seguridad nacional al otorgar información y material potencialmente peligroso a un grupo terrorista (81) .
Estas razones técnicas y prácticas ponen de manifiesto la necesidad de ahondar en el estudio sistemático de los mecanismos de no proliferación de armas biológicas y químicas de forma conjunta, pero separada de las armas nucleares, teniendo en cuenta su posible adquisición y uso por parte de grupos terroristas. Con este objetivo, se apuntan a continuación algunos de los hechos más relevantes que han contribuido al desarrollo material y normativo de ambos tipos de armamento.
2.2.1. La peligrosidad oculta de las armas biológicas y toxínicas
Las armas biológicas se han utilizado a lo largo de la historia incluso sin ser concebidas como tal. Este es el caso, por ejemplo, de la contaminación intencionada de pozos, ríos y demás infraestructura que pudiera proveer de agua a la población, así como la contaminación de alimentos, armas y tejidos impregnados de estiércol o la presencia de cadáveres infectados de bacterias como la peste o virus como la viruela (82) . Pero el descubrimiento de la relación entre las enfermedades de seres humanos y animales y los microorganismos no tuvo lugar hasta el siglo XIX con el hallazgo del patógeno causante del ántrax. Posteriormente, con el desarrollo progresivo de la investigación y tecnología de principios del siglo XX, nacieron los primeros programas estatales de armas biológicas, aunque todavía eran poco sofisticados (83) .
Su regulación jurídica internacional se desarrolla a partir de la I Conferencia de Paz de La Haya de 1899, que prohíbe en el artículo 23 a) del Reglamento relativo a las leyes y usos de la guerra terrestre el empleo de “veneno o armas envenenadas”. El posterior Protocolo de Ginebra de 1925 prohíbe también el empleo de “medios bacteriológicos” para hacer frente a la nueva amenaza que plantean estas sustancias. Cabe mencionar que el Protocolo abarca tanto bacterias como otros microorganismos –virus, rickettsias, hongos, etc.– que, aunque no eran conocidos en el momento de su firma, el desarrollo científico posterior ha demostrado que pueden ser igualmente tóxicos (84) .
