Europa verteidigen E-Book

Annegret Bendiek

• Herausgeber: Kohlhammer Verlag
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 243

Veröffentlichungsjahr: 2018

Beschreibung

In the early twenty-first century, Europe=s security is under threat from countless factors; some of the more striking examples include Russia=s military expansion, uncontrolled streams of refugees, the dangers of international terrorism, and not least the unclear policy of the USA towards NATO and the EU. Despite these tremendous challenges, the EU=s common foreign and security policy often remains indistinct. However, the EU has received the Nobel Peace Prize for its work and serves as a model throughout the world. This volume presents the ambivalent positioning and implementation of Europe=s foreign and security policy in a concise and easily understandable way, giving the reader a rapid introduction to this highly charged topic. It is thus intended both for students and also for interested laypersons.

Leseprobe

Die Autorin

Dr. Annegret Bendiek ist Politikwissenschaftlerin und stellvertretende Forschungsgruppenleiterin »EU/Europa« bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP). Seit 2005 forscht sie zu Grundsatzthemen europäischer Außen- und Sicherheitspolitik und ist Dozentin im Postgradudiertenstudiengang »Master of European Studies« der Freien Universität Berlin und Technischen Universität Berlin. In 2014 wurde sie für das Projekt »Review 2014: Außenpolitik neu denken« in den Planungsstab des Auswärtigen Amts berufen. 2013 war sie Robert-Bosch-Fellow an der Transatlantic Academy »The Future of the Liberal Order« und Visiting Fellow beim German Marshall Fund in Washington, D.C. Sie publiziert regelmäßig in Fachzeitschriften und ist Autorin und Herausgeberin mehrerer Bücher. Neben ihrer Forschungs- und Publikationstätigkeit berät sie Regierungen, internationale Institutionen und Unternehmen in den Bereichen Europäische Außen- und Sicherheitspolitik sowie zu Regulierungsfragen in der Cybersicherheit und Digitalisierung auf EU-Ebene. Als weltweit nachgefragte Außen- und Sicherheitspolitik- Expertin gibt sie häufig Vorträge auf Fachtagungen und nimmt in Printmedien und im Radio Stellung zu aktuellen Fragen.

Annegret Bendiek

Europa verteidigen

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union

Verlag W. Kohlhammer

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1. Auflage 2018

Alle Rechte vorbehalten

© W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Print:

ISBN 978-3-17-034845-5

E-Book-Formate:

pdf:       ISBN 978-3-17-034846-2

epub:    ISBN 978-3-17-034847-9

mobi:    ISBN 978-3-17-034848-6

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Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1 Die Vorgeschichte

1.1 Eine kurze Historie

1.2 Europäische Sicherheitsstrategie von 2003

1.3 Neue Qualität sicherheitspolitischer Herausforderungen seit 2014

2 Die »alte« Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

2.1 Die Hohe Vertreterin für die GASP

2.2 Beitritts- und Nachbarschaftspolitik

2.3 Strategische Partnerschaften und interregionale Dialoge

2.4 Gründe des Scheiterns des transformativen Ansatzes

3 Resilienzorientierte Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU

3.1 »Principled Pragmatism«: Neuer Europäischer Realismus

3.2 Resilienz und die Rolle des EuGH

3.3 Resilienz zwischen Innerer und Äußerer Sicherheit

3.4 Das Prinzip der Solidarität

3.5 Das neue Europa der Sicherheit und Verteidigung

3.6 Regionale Schwerpunktsetzung auf die Nachbarschaft

3.7 Auswärtiges Handeln der EU

3.8 Europa als globale Regulierungsmacht

4 Szenarien für die europäische Resilienzmacht

4.1 Externe Faktoren

4.2 Interne Faktoren

4.3 Drei Szenarien

4.4 Das Versprechen Kerneuropas

4.5 Ausblick und Reformperspektiven

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Einleitung

Die von Wissenschaftlern und Politikern oft tot gesagte Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der Europäischen Union lebt.1 Die Bundeskanzlerin Angela Merkel hat im Juni 2017 den europäischen Geist in einer Bierzeltrede in Trudering beschworen: »Die Zeiten, in denen wir uns auf andere völlig verlassen können, die sind ein Stück vorbei.« Der Geist von Trudering schlägt sich unmittelbar in neuen Projekten der Zusammenarbeit in der europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik nieder. Hierzu zählen der europäische Informationsaustausch zur Abwehr hybrider Gefahren2, Fortschritte im Bereich der Interoperabilität3 zur Daten- und Cybersicherheit, Reformen zur Europäisierung des Rüstungsmarkts oder die im Juni 2017 beschlossene Einrichtung einer »Militärischen Planungs- und Führungsfähigkeit« (Military Planning and Conduct Capability-MPCC) im EU-Militärstab, die Schaffung des Europäischen Verteidigungsfonds sowie ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten in der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (abgekürzt PESCO für Permanent Structured Cooperation nach Art. 42 Abs. 6 EU-Vertrag (EUV)). Selbst im Europäischen Parlament wird der Aufbau einer »Sicherheits- und Verteidigungsunion« begrüßt. Da künftig auch eine EU-Finanzierung für gemeinsame Vorhaben außerhalb militärischer Operationen möglich wird, gibt es verstärkte Anreize für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit bei Forschung und Entwicklung sowie Planung. Die Beschlüsse seien ein »klares Zeichen an die Bürger, die seit Jahren mehr Europa im Bereich Sicherheit und Verteidigung fordern, dass die EU in diesem Politikfeld handlungswillig und handlungsfähig ist«, erläuterte der sicherheitspolitische Sprecher der Fraktion der Europäischen Volkspartei (EVP) im Europäischen Parlament, Michael Gahler.4

Diese Aktivitäten stehen für Integrationsschritte, die über die altbekannte Symbolpolitik hinausgehen. Wie ist diese Renaissance eines schon tot geglaubten Politikfeldes zu erklären? Welche Einflüsse und politischen Dynamiken tragen zu dieser Wiederbelebung bei? Zum Verständnis dieser Entwicklung ist es wichtig, externe und interne Faktoren zu unterscheiden:

1.  Die völkerrechtswidrige Annexion der Krim durch Russland 2014 brachte Krieg und Konflikt nach Europa zurück. Der sich gleichzeitig andeutende Rückzug der USA aus Europa (Trump: »America first!«) und der Austritt Großbritanniens aus der EU (»Brexit«), die stetig im Bewusstsein der Menschen verankerte Terrorismusgefahr, die Verwundbarkeit von kritischen Infrastrukturen sowie die politisch globale Migrationskrise nötigen die EU, ihre innere und äußere Sicherheitspolitik auszubauen. Der Präsident der Vereinigten Staaten Donald Trump hat in seinem Wahlkampf 2016 und danach die Beistandsverpflichtung nach dem Nato-Vertrag relativiert und deutlich gemacht, dass in jedem Falle die Sicherheitsinteressen der USA im Vordergrund stehen. Auch im Bereich der Verteidigung hat der Brexit weitgehende Auswirkungen auf die europäische Integration. Großbritannien tätigt etwa ein Viertel der Verteidigungsausgaben der Mitgliedstaaten. Damit wird künftig eine enge europäische Zusammenarbeit zwischen EU und Großbritannien genauso wie über die Strukturen der Nato und über bilaterale Vereinbarungen wie die Lancaster House Treaties5 zwischen den Atommächten Frankreich und Großbritannien erfolgen müssen. Diese Krisen und Herausforderungen erhöhen den öffentlichen Druck auf die Europapolitik, die bisherige ineffektive europäische Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU schlagkräftiger werden zu lassen.

2.  Dieser veränderte internationale Kontext verbindet sich mit der Suche nach einer Antwort auf die interne Legitimationskrise der EU. Alle Umfragen unterstreichen, dass die europäischen Bürgerinnen und Bürger Sicherheitsfragen eine hohe Bedeutung zuweisen und sich hier eine deutlich stärkere Rolle Europas wünschen. Die GASP erhält laut Eurobarometer seit 15 Jahren konstant sehr hohe Umfragewerte unter den Handlungsbereichen der EU.6 Deutschland wird aufgrund dieser neuen Rahmenbedingungen mehr Geld für Verteidigung und internationales Engagement ausgeben, das in erster Linie dafür verwendet werden wird, die gemeinsame Handlungsfähigkeit der EU zu stärken.

Die neue GASP unterscheidet sich grundlegend von ihrem Vorläufer. Im Gegensatz zu früheren strategischen Grundlagendokumenten kommt in der »Globalen Strategie« der EU vom Juni 2016 die Einsicht zum Ausdruck, dass der noch im Vertrag von Lissabon aufgeführte Anspruch der GASP, auf die Nachbarschaft der EU und die internationale Politik nachhaltigen und positiven Einfluss auszuüben (»transformatorischer Ansatz«), letztlich so nicht einlösbar ist.7 Europa ist bis auf Weiteres nur begrenzt in der Lage, sein internationales Umfeld zu stabilisieren und zu befrieden. Europa wird auch langfristig lernen müssen, mit struktureller Unsicherheit in einer Vielzahl von Bereichen zu leben. Stattdessen avancierte Resilienz zum zentralen Begriff der Strategie. Das zentrale strategische Konzept der Widerstandskraft (»Resilienz«) der neuen »Globalen Strategie« der EU zielt genau hierauf ab. Resilienz meint im allgemeinen Verständnis eine »Widerstands- und Regenerationsfähigkeit«, sowie »Krisenfestigkeit« in Katastrophen- und anderen herausfordernden Notsituationen. Das Konzept trägt der Einsicht Rechnung, dass sich die internationale Umwelt gemäß den in Artikel 21 Absatz 2 EUV vertraglich verankerten hohen Ambitionen kaum gestalten lässt. Angesichts dessen soll es die EU befähigen, ihre Werte in einer immer unübersichtlicheren Umwelt zu bewahren und gleichzeitig ihre Interessen zu verfolgen.

Artikel 21 EUV

(2) Die Union legt die gemeinsame Politik sowie Maßnahmen fest, führt diese durch und setzt sich für ein hohes Maß an Zusammenarbeit auf allen Gebieten der internationalen Beziehungen ein, um

a)    ihre Werte, ihre grundlegenden Interessen, ihre Sicherheit, ihre Unabhängigkeit und ihre Unversehrtheit zu wahren;

b)    Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die Menschenrechte und die Grundsätze des Völkerrechts zu festigen und zu fördern;

c)    nach Maßgabe der Ziele und Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen sowie der Prinzipien der Schlussakte von Helsinki und der Ziele der Charta von Paris, einschließlich derjenigen, die die Außengrenzen betreffen, den Frieden zu erhalten, Konflikte zu verhüten und die internationale Sicherheit zu stärken;

d)    die nachhaltige Entwicklung in Bezug auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt in den Entwicklungsländern zu fördern mit dem vorrangigen Ziel, die Armut zu beseitigen;

e)    die Integration aller Länder in die Weltwirtschaft zu fördern, unter anderem auch durch den schrittweisen Abbau internationaler Handelshemmnisse;

f)    zur Entwicklung von internationalen Maßnahmen zur Erhaltung und Verbesserung der Qualität der Umwelt und der nachhaltigen Bewirtschaftung der weltweiten natürlichen Ressourcen beizutragen, um eine nachhaltige Entwicklung sicherzustellen;

g)    den Völkern, Ländern und Regionen, die von Naturkatastrophen oder von vom Menschen verursachten Katastrophen betroffen sind, zu helfen; und

h)    eine Weltordnung zu fördern, die auf einer verstärkten multilateralen Zusammenarbeit und einer verantwortungsvollen Weltordnungspolitik beruht.

Der Aufbau von Resilienz hat eine externe und eine interne Dimension. Die entstehende Sicherheits- und Verteidigungsunion soll auf drei Pfeilern ruhen, nämlich Sicherheitsunion, Verteidigungsunion und EU-Nato-Zusammenarbeit. Sie ist zwar funktional und regional variabel, führt aber dazu, dass politische Macht sich in der GASP konzentriert und institutionalisiert. Klassische Felder der Innenpolitik wie Cybersicherheit, Migrationspolitik, aber auch Terrorismusbekämpfung sind unlängst zu Aktionsfeldern der GASP geworden. Gleichzeitig werden die GASP und das auswärtige Handeln der EU immer stärker verrechtlicht, im Gegensatz zur nationalen Außen- und Sicherheitspolitik. Die europäische Rechtsgemeinschaft selbst wird auch resilienter gegenüber politischen Handlungen der Mitgliedstaaten, die grundlegenden Werten der EU widersprechen. Die EU-Kommission leitete im Juni 2018 ein Verfahren nach Artikel 7 des EUV gegen Polen ein: Sie bat den Rat, die polnische Regierung wegen der kontroversen Justizreform anzuhören. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) unterstützt diesen Prozess aktiv. Eine resiliente Rechtsgemeinschaft ist notwendige Vorbedingung für die Einheit der EU und Abwehr externer Gefahren.

In Artikel 23 Absatz 1 des Grundgesetzes wird als Bedingung für die deutsche Beteiligung an der EU festgelegt, dass die Union »demokratischen Grundsätzen« verpflichtet sein muss. Außerdem hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Lissabon-Urteil das Konzept der Integrationsverantwortung geprägt. Gemeint ist die dauerhafte Übernahme von Verantwortung für die europäische Integration seitens des Bundestages bei der Übertragung von Hoheitsrechten und der Ausgestaltung der Entscheidungsverfahren, aber auch bei der Vertragsentwicklung.

Nationale Außen- und Sicherheitspolitiken dominieren

Europäische Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik baut auf die 28 (27) nationalen Außenpolitiken, der intergouvernementalen Zusammenarbeit innerhalb der GASP sowie den supranationalen Kompetenzen der Kommission im EU-Außenhandeln u. a. EU-Beitrittspolitik, Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP), Außenhandel und Entwicklungspolitik auf.

Die nationalen Außen- und Sicherheitspolitiken der Mitgliedstaaten bleiben jedoch in der Kompetenzordnung der EU vorrangig und das Recht genießt in der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik nur eine sehr begrenzte Funktion. Dies ist umso unverständlicher, weil die EU mit ihren zivilen und militärischen Missionen durchaus Grundrechtsverletzungen verbunden sein können. Insbesondere hat sich das Vereinigte Königreich stets gegen jede Art von Supranationalisierung der GASP gewährt. Das führte dazu, dass selbst in den eng eingegrenzten Fällen, in denen der Rat GASP-Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit erlassen kann, eine auf die Wahrung wesentlicher Gründe der nationalen Politik beschränkte »qualifzierte« Vetomöglichkeit für jeden Mitgliedstaat gegeben sein müsse (Art 31 Abs. 2).

In Artikel 23 Absatz 2 Grundgesetz ist zur Mitwirkung des Bundestages in EU-Angelegenheiten geregelt, dass die Bundesregierung den Bundestag und den Bundesrat umfassend und frühzeitig zu unterrichten

Abb. 1: Das europäische Mehrebenensystem

hat. Für die GASP gibt es Sonderregeln, welche den vom Bundesverfassungsgericht wiederholt anerkannten Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung in der GASP reflektieren. Die wesentlichen Elemente der Unterrichtung sind:

•  Mündliche Unterrichtung der Obleute des Auswärtigen Ausschusses zum Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee (PSK) und zu relevanten Entwicklungen in der GASP inklusive der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) alle vier Wochen;

•  Schrifltiche Unterrichtung vor und nach den Sitzungen des Rates für Allgemeine Auswärtige Beziehungen (RfAB);

•  Indikative Vorschau über anstehende Rechtsakte (Sanktionen, GSVP-Missionen);

•  Übermittlung (auf Anforderung) von Dokumenten grundsätzlicher Bedeutung.

Abb. 2: Kontinuität nationaler Außen- und Sicherheitspolitik

Die EU ist, zumindest in handels- und entwicklungspolitischer Hinsicht, ein weltpolitisches Schwergewicht.8 Das gilt auch für Fragen der Klimapolitik wie für die weltweit zunehmende Konkurrenz um klassische Energieressourcen – und selbst für das internationale Finanzsystem. Hierfür verfügt die EU über eine breite Palette außenpolitischer Instrumente, die denen größerer Nationalstaaten in Nichts nachstehen. Manche prominente Wissenschaftler wie Andrew Moravcsik konstatieren gar, die EU sei schon heute eine Supermacht und werde dies auch für die nächsten Dekaden bleiben.9 Die EU sei bereits aufgrund ihrer wirtschaftlichen und regulativen Stärke auch eine »geoökonomische Supermacht«, denn sie sitze im Herzen einer Eurosphäre aus 80 Staaten, die auf dem Handel mit und den Investitionen aus der EU angewiesen seien, so Mark Leonard, Direktor des European Council of Foreign Relations: »Nur: wie nachhaltig ist Europas geoökonomische Macht? Wie lange wird die ordnungspolitische Stärke halten?10« Mit dem weltweit größten Binnenmarkt verfügt die EU über die wirtschaftliche Stärke, um multinationale Konzerne in die Knie zu zwingen. Die EU vermag es durchzusetzen, dass multinationale Konzerne europäische Regeln und Standards einhalten, weil sie auch künftig im größten Binnenmarkt wirtschaften wollen. Sie blockierte die Fusion von General Electric und Honeywell, zwang Microsoft vom Explorer-Browser zu entkoppeln und unterstellte alle Unternehmen der EU-Datenschutzgrundverordnung, die im Mai 2018 in Kraft trat. Entziehen die Unternehmen sich den Regeln, drohen drastische Geldstrafen.

Kritiker argumentieren hingegen, dass die EU in ihrer Außen- und Sicherheitspolitik ineffektiv und undemokratisch sei. In der wissenschaftlichen Debatte herrscht die These vor, die GASP-Strukturen seien dysfunktional und für externe Akteure verwirrend. Die GASP kennzeichnen nämlich spezifische rechtliche Charakteristika, die die Diskrepanz von hohen Erwartungen an die europäische Außen- und Sicherheitspolitik einerseits und geringen finanziellen, militärischen und zivilen Krisenmanagementstrukturen verdeutlichen. Christopher Hill hat diese Diskrepanz recht zutreffend bereits 1993 als eine Lücke zwischen hohen Erwartungen einerseits und geringen kollektiven Fähigkeiten andererseits identifiziert.11

Abb. 3: Das Erwartungs-Fähigkeiten Defizit

Wer repräsentiert die EU gegenüber Drittstaaten? Die Kommission, der Europäische Rat oder, wie sein Name nahelegt, der/die »High Representative« oder doch nur das deutsch-französische Tandem? Es ist merkwürdig, dass die EU, die mit einer Stimme sprechen soll, gleich drei davon geschaffen hat und bald noch eine hinzukommen soll. Der Präsident des Europäischen Rates und der Kommissionspräsident sowie die Hohe Vertreterin, die auch die Vizepräsidentin der Kommission ist, sind zuständig für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU. Die Hohe Vertreterin übernimmt den Vorsitz des Rates für Außenbeziehungen. Die Bundeskanzlerin Angela Merkel schlug ferner einen neu zu schaffenden Europäischen Sicherheitsrat vor, der etwa einmal im Jahr mit allen EU-Mitgliedstaaten tagen könnte und dem Ziel einer kohärenten, strategischen EU-Außen- und Sicherheitspolitik dienen soll.12

Mit dem Vertrag von Lissabon hat zwar Henry Kissinger eine Antwort auf die Frage »Wen rufe ich an, wenn ich Europa sprechen will?« erhalten, doch so manch einer denkt, dass es gleich einfacher ist in Berlin oder Paris anzurufen. In der Außenpolitik gehören die Armeen, die Polizei und die diplomatischen Netzwerke nach wie vor den Mitgliedstaaten. Es ist noch immer die Klage zu hören, dass die Union ihren Ansprüchen nicht gerecht werde und trotz der vorhandenen Ressourcen – vorgehalten durch den Binnenmarkt als international relevanter Akteur – nur eine begrenzte Wirkung entfalte.

Diese Diskrepanz in der Wahrnehmung zwischen Anspruch und Wirklichkeit spiegelt sich auch in der analytisch-konzeptionellen Verortung des außenpolitischen Akteurs EU. Da ist von »Zivilmacht«13 die Rede, von der »normativen Macht«,14 aber auch von einem »kollektiven Hegemon«.15 Bisher fehlen weitgehend Zuschreibungen wie »Großmacht« oder »Weltmacht« und wenn neuerdings Zuschreibungen wie die der EU als »imperiale Macht« vorkommen, werden sie meist explizit auf die globale ökonomische Bedeutung der EU bezogen. In Bezug auf ihren politischen Einfluss hält sich dagegen noch das immer wieder zu hörende Diktum vom »ökonomischen Riesen und (außen)politischen Zwerg«. Das selbst auferlegte institutionelle Korsett der EU sei nach der sogenannten Ost-Erweiterung im Jahr 2005 zu eng geworden, um Entscheidungsfähigkeit herzustellen. Dieses verengte Korsett der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik bleibt verankert in dem Mehrebenen-System der EU, das hochgradig fragmentiert und exekutivlastig ist. »Wir müssen den Fluch der Einstimmigkeit beenden«, forderte der deutsche Außenminister Heiko Maas im Juni 2018. »Er lädt fremde Mächte ein, uns zu spalten und das Blockadepotenzial auszunutzen.«16

»Das Europa, das schützt«

Das neue »Europa der Sicherheit und Selbstbehauptung«, das laut Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker »schützt, stärkt und verteidigt«17, gewinnt immer mehr Zustimmung sowohl im europa- als auch im sicherheitspolitischen Diskurs. Der Krisendiskurs wird von einem Diskurs abgelöst, in dem ein »sicheres Europa« (»une Europe qui protège«, E. Macron18) als Chance begriffen wird. Österreich unterstützt diese Idee eines »Europa, das schützt« und hat es ebenfalls zur Handlungsmaxime der Ratspräsidentschaft in der zweiten Jahreshälfte 2018 ernannt. Zwar wird manchmal im Zusammenhang mit der in den letzten Jahren stark entwickelten Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik von einer zunehmenden »Militarisierung« der EU-Außenpolitik gesprochen, doch kann von der »Militärmacht« EU wahrlich nicht die Rede sein.19 Die Schaffung einer europäischen Armee ist zwar ein Fernziel zahlreicher überzeugter Föderalisten, doch bleiben die militärischen und zivilen Fähigkeiten der GSVP beschränkt.

Die in Dezember 2017 im Rahmen der Ständigen Struktuierten Zusammenarbeit (PESCO) 17 beschlossenen Projekte sollen eine industriepolitische- und miltiärische Kooperation unter 25 Mitgliedstaaten (Ausnahmen sind Großbritannien, Dänemark und Malta) beschleunigen. Die Mitgliedstaaten sollen ihre Militärkapazitäten bündeln, indem sie gemeinsam planen und handeln, um künftig, anders als in Libyen 2011, in der Lage zu sein, humanitäre Einsätze, Entwicklungsprogramme, Handelspolitik, Diplomatie und militärische Gewalt zusammenzubringen. Daher ist der französische Staatspräsident, Emmanuel Macron, noch einen Schritt weiter gegangen und schlug im September 2019 eine Europäische Interventionsinitiative vor. Während in 2017 noch die militärische Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) hoch auf der politischen Agenda stand, rückte in 2018 die »zivile GSVP« in den Vordergrund der Politik. In Mali unterstützen die Europäer den Staatsaufbau, in Somalia unterhält die EU eine Mission zur Ausbildung von Sicherheitskräften und im Irak versucht sie zur Etablierung von Recht und Ordnung beizutragen. Der Anspruch, zum Rechtsstaatsaufbau in Drittstaaten beizutragen, ist nach wie vor hoch, jedoch mangelt es an zivilen Experten. Nun soll ein neues ziviles ›Europäisches Stabilisierungcorps‹ geschaffen werden. Parallel hierzu haben sich im Juni 2018 acht EU-Staaten dem französischen Vorschlag angeschlossen, eine Europäische Interventionsinitiative (EI2) zu gründen. Zu den Unterzeichnern gehören Deutschland, Dänemark, Großbritannien, Frankreich, die Niederlande, Spanien, Portugal sowie Estland. Für Interessierte bleibt die Tür der EI2 offen.

Eine starke und effektive Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik ist von zentraler Bedeutung, um der EU entsprechend politisches Gewicht zur Selbstbehauptung in der entstehenden multipolaren Weltordnung zu geben. Im Februar 2017 kündigte die Hohe Vertreterin, Federica Mogherini bei ihrem Besuch in Washington eine »transaktionale Beziehung«20 zu den USA an, in welcher die EU selbstbewusst ihre europäischen Interessen und Prinzipien vertreten wolle. Dahingegen warnten Transatlantiker, dass ohne die Sicherheitsgarantien der USA europäische Zerfallserscheinung und Zwietracht in der GASP unumstößlich seien. Die EU sei allein unter dem militärischen und nuklearen Deckmantel der Amerikaner als handlungsfähiger Akteur vorstellbar. Eurozentristen argumentieren, dass Macht im 21. Jahrhundert anders konzipiert werden müsse, als es die USA täten, partnerschaftlicher, kooperativer. So oder so warnen beide Lager vor den Gefahren einer Desintegration. Denn die eigentliche Bedrohung für die EU kommt nicht von außen, sondern aus ihrem Innern. Populistische Strömungen stellen den demokratischen Multilateralismus, die Europäische Integration und damit die europäische Außen- und Sicherheitsarchitektur als Ganzes in Frage.

Abb. 4: Europäische Sicherheitsarchitektur 2019?

Mit dem Austritt Großbritanniens aus der EU am 29. März 2019 sollen verstärkt Kooperationsabkommen innerhalb der GASP (27) mit verbündeten Drittstaaten wie Großbritannien, Norwegen, Schweiz oder Kanada aber auch außerhalb der euro-atlantischen Ordnung mit Regionalorganisationen wie der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) oder der Afrikanischen Union stärker zum Tragen kommen. Ferner schlug Außenminister Heiko Maas in seiner Europarede im Juni 2018 ebenfalls vor, dass der Europäische Rat so bald wie möglich erste Felder definiert, in denen die EU ab sofort auch mit qualifizierter Mehrheit entscheiden soll.21 Verwaltungsreformen und projektbezogene Integrationsfortschritte beseitigen jedoch nicht die strategische Uneinigkeit der Mitgliedstaaten in europapolitischen Grundsatzfragen. Es ist evident, dass sich die von Christopher Hill vorgetragene These einer anhaltenden Diskrepanz zwischen hohen Erwartungen, strategischer Dissonanz aufgrund der unterschiedlichen strategischen Kulturen der künftig 27 Mitgliedstaaten und geringen eigenen Fähigkeiten in der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik bis auf weiteres gelten bleibt. Es erscheint daher rational, die Erwartungen an die GASP zu reduzieren, sich auf die Gefahrenabwehr und den Schutz des Binnenmarkts zu fokussieren und den Zusammenhalt der EU ins Zentrum einer europäischen Ordnungspolitik zu stellen.

1     Dieses Manuskript beruht auf zahlreichen SWP-Schriften, die in den vergangenen zehn Jahren in veränderter Form als SWP-Aktuell oder SWP-Studie erschienen sind. Ein besonderer Dank gilt Melina Gegios, ehemalige Praktikantin und Ronja Schicke, Forschungsassistentin der Forschungsgruppe »EU/Europa«, Stiftung Wissenschaft und Politik.

2     Unter hybriden Gefahren wird ein Mix konventioneller und unkonventioneller Methoden (z. B. Cyberattacken oder Medienkampagnen) der Kriegsführung verstanden, welche meist die Destabilisierung eines Staates zum Ziel haben. Häufig sind sowohl staatliche als auch nicht-staatliche Akteure involviert. In Kapitel 3.5.6 wird das Thema näher beleuchtet.

3     Interoperabilität bezeichnet die Fähigkeit verschiedener Systeme, problemlos zusammenzuarbeiten und Daten auszutauschen.

4     »Verteidigungsunion beschlossen; 25 EU-Staaten beteiligen sich/17 Vorhaben«, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 12.12.2017.

5     Die Lancaster House Treaties wurden im Jahr 2010 zwischen dem Vereinigten Königreich und Frankreich geschlossen, um die Kooperation der beiden Länder in rüstungs- und verteidigungspolitischen Fragen zu stärken.

6     Siehe dazu das Item QA16 aus dem Standard Eurobarometer, das die Zustimmung der EU-Bevölkerung zu verschiedenen Handlungsfeldern der EU abfragt. Die GASP sowie die GSVP erhalten konstant Zustimmungswerte von über 60%. Die Ergebnisse des Eurobarometers sind einzusehen unter <http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/Survey/index#p=1&instruments=STANDARD&yearFrom=2002&yearTo=2018>; (eingesehen am 15.7.2018).

7     Die nachfolgende Argumentation basiert im Wesentlichen auf der SWP-Studie: Annegret Bendiek, Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU: von der Transformation zur Resilienz, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, September 2017 (SWP-Studie 2017/S 19).

8     Vgl. Fredrik Söderbaum/Luk van Langenhove (Hg.), The EU As a Global Player. The Politics of Interregionalism, London/New York 2006; Stephan Keukeleire/Jennifer MacNaughtan, The Foreign Policy of the European Union, London 2007; Stefan Fröhlich, Die Europäische Union als globaler Akteur. Eine Einführung, Wiesbaden 2008.

9     Andrew Moravcsik, »Europe Is Still a Superpower. And It’s Going to Remain One for Decades to Come«, in: Foreign Policy, 13.4.2017, <http://foreignpolicy.com/2017/04/13/europe-is-still-a-superpower/>; (eingesehen am 30.5.2017).

10   Mark Leonard, Interdependenz als Waffe. Die EU muss die Zeichen der geoökonomischen Zeit erkennen, in: Internationale Politik, März/April 2016, S. 94-103, S. 103.

11   Christopher Hill, The Capability-Expectations Gap, or Conceptualizing Europe’s International Role, in: Journal of Common Market Studies 31 (3), 1993, S. 305-328.

12   Angela Merkel, Europa muss handlungsfähig sein. Interview von Thomas Gutschker und Eckart Lohse, in: Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 3.6.2018, <https://www.bundeskanzlerin.de/Content/DE/Interview/2018/06/2018-06-04-merkel-fas.html>; (eingesehen am 23.7.2018).

13   Vgl. François Duchêne, »Die Rolle Europas im Weltsystem«, in: Max Kohnstamm/ Wolfgang Hager (Hg.), Zivilmacht Europa – Supermacht oder Partner, Frankfurt a. M. 1973, S. 11–35.

14   Vgl. dazu Ian Manners, »Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?«, in: Journal of Common Market Studies, 20 (2002) 2, S. 235–258; Helene Sjursen, »The EU As a ›Normative Power‹: How Can This Be?«, in: Journal of European Public Policy, 13 (2006) 2, S. 235–251; Nathalie Tocci (Hg.), Who Is a Normative Foreign Policy Actor? The European Union and Its Global Partners, Brüssel: Centre for European Policy Studies (CEPS), Mai 2008.

15   Vgl. Adrian Hyde-Price, »European Security, Strategic Culture and the Use of Force«, in: European Security, 13 (2004) 3, S. 1–21; ders., »›Normative Power‹ Europe: A Realist Critique«, in: Journal of European Public Policy, 13 (2006) 2, S. 217–234.

16   Heiko Maas, »Rede von Außenminister Heiko Maas: ›Mut zu Europa – #EuropeUnited‹«, 13.06.2018, <https://www.auswaertiges-amt.de/de/newsroom/maas-europeunited/2106420>; (abgerufen am 16.07.2018).

17   Jean-Claude Juncker, Hin zu einem besseren Europa – einem Europa, das schützt, stärkt und verteidigt, Rede zur Lage der Union, Straßburg, 14.9. 2016, <http://ec.europa.eu/germany/news/juncker-rede-zur-lage-der-union-2016-hin-zu-einem-besseren-europa-%E2%80%93-einem-europa-das-sch%C3%BCtzt _de> (eingesehen am 29.6.2017).

18   En marche!, Le programme d’Emmanuel Macron pour l’Europe, <https://en-marche.fr/emmanuel-macron/le-programme/europe>; (eingesehen am 18. 7.2018).

19   Vgl. zur Diskussion über einen eventuellen Wandel der »Zivilmacht« EU zur »Militärmacht« Karen E. Smith, »The End of Civilian Power EU: A Welcome Demise or Cause for Concern?«, in: The International Spectator, 35 (2000) 2, S. 11–28; Peter Schlotter (Hg.), Europa – Macht – Frieden? Zur Politik der »Zivilmacht Europa«, Baden-Baden 2003.

20   Remarks by the High Representative/Vice-President Federica Mogherini at the public event »A Conversation with H.E. Federica Mogherini« at the Atlantic Council, <https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/20470/remarks-high-representativevice-president-federica-mogherini-public-event-conversation-he_en>; (eingesehen am 18.7.2018).

21   Heiko Maas, »Rede von Außenminister Heiko Maas: ›Mut zu Europa – #EuropeUnited‹«, 13.06.2018, <https://www.auswaertiges-amt.de/de/newsroom/maas-europeunited/2106420>; (abgerufen am 16.07.2018).

1          Die Vorgeschichte

1.1       Eine kurze Historie

Das auswärtige Handeln der EU und die europäische Außen- und Sicherheitspolitik waren von Beginn an von hohen, oft auch illusionären Ambitionen geprägt. In der Vergangenheit hat es daher mehrfache Versuche gegeben, die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik Europas zu vergemeinschaften. Der älteste Versuch wurde in den 50er Jahren unternommen. Im Oktober 1950 schlug der damalige französische Außenminister René Pleven die Schaffung einer europäischen Armee mit einem Verteidigungsminister vor. Die Umsetzung des Pleven-Plans und Gründung einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft scheiterte 1954 an dem negativen Votum in der französischen Nationalversammlung. Neun Jahre nach dem Ende des Krieges waren die Franzosen im Gegensatz zu ihrer Regierung noch nicht bereit, ihre Truppen unter den Oberbefehl eines deutschen Generals zu stellen.

Ab 1970 unternahm man einen erneuten Versuch und wollte die Nachkriegszeit hinter sich lassen. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft koordinierten sich im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ); diese Koordination bestand im Wesentlichen aus einem reinen Informationsaustausch in außenpolitischen Fragen. Die Einheitliche Europäische Akte (EEA) stellte die EPZ ab 1986 auf eine völkerrechtliche Grundlage. Die Sicherheits- und Verteidigungspolitik blieben ausgeklammert.

Die Geburtsstunde der GASP ist der Vertrag von Maastricht 1992 (in Kraft getreten 1993). Die damaligen EU-Mitgliedstaaten waren sich einig, dass sich eine politische Union nicht ausschließlich auf einen integrierten Wirtschafts- und Währungsraum sowie einen gemeinsamen Binnenmarkt stützen könne. Eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sollte die Kernprojekte der europäischen Integration nach außen schützen. Das Vertragswerk nahm zusätzlich zur »Wirtschaftsgemeinschaft« (1. Säule) Bestimmungen zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (2. Säule) sowie zur Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres (3. Säule) auf. Auf diese Weise wurden nicht nur die Inhalte der vormaligen Wirtschaftsunion um Sicherheitsaspekte erweitert. Entscheidungen in der zweiten und dritten Säule erforderten Einstimmigkeit, wurden intergouvernemental getroffen, wohingegen in Belangen der ersten Säule weiterhin die Gemeinschaftsmethode angewandt wurde, bei der Entscheidungen durch ein Zusammenspiel der Europäischen Institutionen zustande kommen. GASP-Instrumente waren zu diesem Zeitpunkt nur die Formulierung von »gemeinsamen Standpunkten« sowie »gemeinsamen Aktionen«.22 Die mit dem Vertrag von Maastricht im Jahr 1993 geschaffene GASP sollte die EU befähigen, ihre Interessen sowohl in der europäischen als auch in der globalen Politik mit Nachdruck durchzusetzen.

Nie wieder sollte Europa in eine Situation wie während der Kriege im ehemaligen Jugoslawien ab 1992 geraten, in der es noch nicht einmal seine Interessen formulieren, geschweige denn eigenverantwortlich handeln konnte. Ein weiteres wichtiges Ziel lautete, dass Europa imstande sein sollte, seine Interessen auch global zu vertreten. So hatte sich in der Umwelt-, der Menschenrechts- und der Nahostpolitik immer deutlicher erwiesen, dass die Interessen und besonders die Prioritäten Europas und der USA voneinander abwichen. Vor diesem Hintergrund fügte der Vertrag von Amsterdam 1997 (in Kraft getreten 1999) der »zweiten Säule« eine sicherheits- und verteidigungspolitische Dimension hinzu. Aufnahme in den EU-Vertrag fanden etwa die sogenannten »Petersberg-Aufgaben«23 der damaligen Westeuropäischen Union (WEU): 1. Humanitäre Aufgaben, 2. Rettungseinsätze, 3. Friedenserhaltende Aufgaben sowie 4. Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung einschließlich friedensschaffender Maßnahmen. In Ermangelung originärer Krisenmanagementinstrumente schuf die EU die Möglichkeit, die WEU mit diesen Aufgaben zu beauftragen. Außerdem entstand die Stelle des Hohen Vertreters für die GASP – in Personalunion des Generalsekretärs des Rates. Dieses Amt hatte von 1999 bis 2009 der frühere spanische Nato-Generalsekretär Javier Solana inne.

In den folgenden Jahren entwickelten sich die sicherheits- und verteidigungspolitischen Instrumente der EU. Ein Kurswechsel der britischen Politik leitete diese Dynamik ein. Auf dem französisch-britischen Gipfel in St. Malo 1998 gab die britische Regierung ihre Vorbehalte gegen eine nicht in die Nato integrierte europäische Krisenbewältigungskomponente auf. Der Vertrag von Nizza wandelte 2000 (in Kraft getreten 2001) die im Vertragswerk enthaltenen sicherheits- und verteidigungspolitischen Bestimmungen in eine eigenständige Politik um, die sogenannte »Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik« (ESVP). Damit schuf die EU die institutionellen Voraussetzungen, um die Petersberg-Aufgaben eigenständig mit zivilen und militärischen Krisenmanagement-Instrumenten erfüllen zu können. Es entstanden neue Strukturen: u. a. das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK), der Militärausschuss der EU (EUMC) und der Militärstab der EU (EUMS), aber auch der Ausschuss für die zivilen Aspekte des Krisenmanagements (CIVCOM) und die Politisch-Militärische Gruppe (PMG). Im Rahmen des PSK kommen ein Mal im Monat alle PSK-Vertreter der EU-Mitgliedstaaten (meist hohe Beamte oder Botschafter) mit Vertretern der EU-Kommission und anderer europäischer Institutionen zusammen, um über aktuelle sicherheitspolitische Fragen zu beraten. Ihre Aufgabe ist es, GASP-Politiken zu entwickeln und ihre Umsetzung zu überwachen. Der Militärausschuss der EU (EUMC), das höchste militärische Gremium der EU, besteht aus den Generalstabschefs der Mitgliedstaaten und untersteht der Hohen Vertreterin. Er entwickelt Leitlinien für die Arbeit des Militärstabs der EU (EUMS). Der EUMS ist für die militärische Expertise, sowohl präventiv als auch in Krisensituationen, zuständig und führt militärische Operationen der EU durch. Der Ausschuss für die zivilen Aspekte des Krisenmanagements (CIVCOM) ist, wie der Name schon sagt, in Krisensituationen das Gegenstück zum EUMC für den zivilen Bereich. Die Politisch-Militärische Gruppe (PMG) berät das PSK zu Fragen der GSVP, insbesondere erarbeitet sie Konzepte für zivile und militärische Missionen.