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- Herausgeber: C.F. Müller
- Kategorie: Fachliteratur
- Sprache: Deutsch
Staatsorganisationsrecht und Grundrechte in einem Band: Dieses Examens-Repetitorium zum Staatsrecht bietet eine vertiefende, wissenschaftlichen Ansprüchen genügende Darstellung zentraler Fragen des Staatsorganisationsrechts und der Grundrechte zur Vorbereitung auf die Erste Juristische Prüfung im Pflichtfach. Die Fähigkeit zu eigenständiger Problemlösung wird in besonderem Maße gefördert. Anhand konkreter Fälle mit ausführlichen Lösungen und kurzen lehrbuchartigen Exkursen wird exemplarisch dargelegt, welche dogmatischen und praktischen Probleme das Staatsrecht innerhalb des gesamten Pflichtstoffes der Ersten Juristischen Prüfung aufwirft. Die Reihenkonzeption: Die Reihe UNIREP JURA dient der gezielten Vorbereitung auf die Erste Juristische Prüfung in den Pflichtfächern und vermittelt entscheidende Wertungsgrundlagen, Strukturverständnis und damit die Fähigkeit zur eigenständigen Fallbearbeitung. Es sind die Kernthemen des jeweiligen Stoffgebietes dargestellt, wobei Grundstrukturen als bekannt vorausgesetzt werden. Dem didaktischen Anliegen der Reihe entsprechend dienen Beispielsfälle der Veranschaulichung. Examenstypische Probleme und Fallkonstellationen werden erläutert und durch eine Musterlösung erschlossen. Formulierungsvorschläge und Hinweise zu Aufbauschwierigkeiten treten in Einzelfällen ergänzend hinzu. Dem vertiefenden Studium dienen das gezielte und sparsame Zitieren weiterführender Literatur sowie der einschlägige Beleg aus der Rechtsprechung ("leading case").
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Veröffentlichungsjahr: 2022
Ähnliche
Examens-Repetitorium Staatsrecht
Staatsorganisationsrecht und Grundrechte
von
Dr. Max-Emanuel Geis
ord. Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg
unter Mitarbeit von
Alexandra Lörinczy
Wiss. Mitarbeiterin, Ass. jur. Dipl. jur. univ.
und
Yvonne Baumgärtner
Wiss. Mitarbeiter, Dipl. jur. univ.
4., neu bearbeitete und erweiterte Auflage
www.cfmueller.de
UNIREP JURA
Herausgegeben von Prof. Dr. Mathias Habersack
Autor
Max-Emanuel Geis, Jahrgang 1960, Studium der Rechtswissenschaften in Augsburg und Freiburg, Assessorexamen 1988 in Augsburg, Akad. Rat in Regensburg, 1989 Promotion, 2004 Habilitation in Regensburg, 2004 bis 2005 Professur im Öffentlichen Recht an der Universität Augsburg, 1995 bis 2002 Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Konstanz, seit 2002 Lehrstuhl für Öffentliches Recht, 2015 umbenannt in Lehrstuhl für Deutsches und Bayerisches Staats- und Verwaltungsrecht an der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg. Seit 2018 Mitglied des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes.
Wichtige Veröffentlichungen: § 54 (Parlamentsausschüsse) und § 55 (Untersuchungsausschuss) in Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, 3. Aufl. 2005; § 100 (Autonomie der Universitäten) in: Merten/Papier, Handbuch der Grundrechte, Bd. IV, 2008; Universitäten im Wettbewerb, VVDStRL 69 (2008); Art. 7 und 8 GG im Berliner Kommentar zum Grundgesetz (LBl. Stand 2021); §§ 68–73 VwGO im NOMOS-Kommentar zur VwGO (5. Aufl. 2018); §§ 11–19, 40 VwVfG in Schoch/Schneider (Hg.), VwVfG, 2020; Kommentierungen zum Nebentätigkeitsrecht und zum Besoldungsrecht im Gesamtkommentar Öffentliches Dienstrechts (GKÖD), Bd. 1 und 3; Hochschulrecht in Bund und Ländern. Heidelberger Kommentar in 3 Bänden (Stand 2021); Kommunalrecht, 5. Aufl. 2020; Polizei- und Ordnungsrecht, 17. Aufl. 2022 (i.E.); Raumplanungsrecht, 2022; Hochschulrecht im Freistaat Bayern, 2. Aufl. 2017; Beiträge im Handbuch Hochschulrecht in der Praxis (hg. von Hartmer/Detmer), im Handbuch Föderalismus (zus. mit Daniel Krausnick), im Handbuch Rechtsphilosophie (hg. von Hilgendorf/Joerden), im Handbuch des Verwaltungsrechts, Bd. I (2021), § 33; (hg. von Kahl/Ludwigs), im Handbuch Gesetzgebung (hg. von Kluth/Krings), im Handbuch Compliance (hg. von Stober/Orthmann), und im Herder-Staatslexikon (hrsg. von Oberreuter), 8. Aufl. 2019 und im Lexikon für Kirchen- und Religionsrecht (hg. von Meckel/Hallermann/Droege/de Wall). Gesamtschriftenverzeichnis (über 280 Titel) auf https://www.oer1.rw.fau.de.
Impressum
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://dnb.d-nb.de> abrufbar.
ISBN 978-3-8114-5946-5
E-Mail: [email protected]
Telefon: +49 6221 1859 599Telefax: +49 6221 1859 598
www.cfmueller.de
© 2022 C.F. Müller GmbH, Waldhofer Straße 100, 69123 Heidelberg
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Vorwort
Wiederum ist – nach weiteren gut drei Jahren – die Zeit für eine Aktualisierung gekommen. Aus aktuellem Anlass wurde ein zusätzlicher Fall zur Corona-Problematik aufgenommen. Dennoch hat sich der Gesamtumfang des Buches nur bescheiden vergrößert, was der Kompaktheit des Werkes und dem bei der Examensvorbereitung (gerade im Staatsrecht) immer zu knappen Zeitdeputat zugute kommt.
Auch diese Auflage ist eine Frucht von TeamGEISt, zumal in erschwerten Corona-Zeiten. Ich danke meinen wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen Frau Ass. jur. Dipl. jur. Alexandra Lörinczy und Frau Dipl. jur. Yvonne Baumgärtner sehr für ihre vorbildliche Betreuung des Manuskripts und den aufmerksamen Blick für notwendige „Renovierungen“ sowie meinen studentischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern Yasmin Demirhan, Zinedin Sparr und Arthur Kraft für vielfältige Zu- und Kontrollarbeiten und den strengen Blick des Adressatenkreises. Wie immer sorgte Frau Ingrid Mümmler bewährt im Hintergrund für das reibungslose Zusammenspiel des Teams. Für Kritik, Wünsche, Anregungen und Hinweise (aber auch Lob!) an die unten angegebene Adresse sind wir nach wie vor dankbar.
Erlangen, im Dezember 2021
Max-Emanuel Geis
Prof. Dr. Max-Emanuel Geis
Mitglied des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes Institut für Deutsches, Europäisches und Internationales Öffentliches Recht Lehrstuhl für Deutsches und Bayerisches Staats- und Verwaltungsrecht Juridicum Schillerstraße 1 91054 Erlangen [email protected]
Vorwort zur ersten Auflage
Das Staatsrecht gilt im juristischen Studium als ambivalentes Fach. Einerseits ist es spannend durch seinen engen Bezug zum politischen Geschehen (zumal seit der Wiedervereinigung), andererseits ist es doch verblüffend, wie es Wissenschaft und Rechtsprechung immer wieder gelingt, auf dem durchaus überschaubaren Normenbestand des Grundgesetzes weit ausgreifende Gedankengebäude zu errichten. Dies darf freilich nicht zum weit verbreiteten Irrtum verleiten, im staatsrechtlichen Studium ließe sich letztlich alles mit ein bisschen blumiger Demokratie- und Verhältnismäßigkeitsrhetorik in den grünen Bereich retten, so dass die Examensvorbereitung eher dem Verwaltungsrecht gewidmet sein solle. Im Gegenteil gehört eine einigermaßen solide Kenntnis des Staatsrechts zum unabdingbaren Grundbestand des Examenswissens, enthält doch traditionsgemäß eine der (meist) zwei Examensklausuren im Öffentlichen Recht den Schwerpunkt im Verfassungsrecht. Und darüber hinaus gilt als Postulat: Wer sich der Juristerei ergibt (gleich in welchem späteren Berufsfeld), sollte eine solide Vorstellung davon haben, was den Staat „im Innersten zusammenhält“.
Dieses Buch ist Resultat eines schönen Teamworks. Ich danke Frau Ass. jur. Birgit Bachmeier (Bereich Grundrechte), vormals Akad. Rätin, und Herrn Akad. Rat Sebastian Madeja (Bereich Staatsorganisationsrecht) sehr für ihren unverzichtbaren Anteil am Gelingen der Gesamtkonzeption. Desgleichen gilt mein Dank den wissenschaftlichen und studentischen Mitarbeitern meines Lehrstuhls; Herr Sebastian Held hat sich um das Stichwortverzeichnis verdient gemacht, Frau Mila Atanasova und Herr Dipl. jur. Daniel Eules haben das Abkürzungsverzeichnis erstellt. Zusammen mit ihnen haben Frau Nadine Robe, Frau Anna Imhof und die Herren Dipl. jur. Oliver Schmidt, Dipl. jur. Stephan Thirmeyer und Johannes Thein die Fälle sorgfältig gegengelesen und viele wertvolle Hinweise aus akademischer und studentischer Sicht eingebracht. Frau Ingrid Mümmler danke ich sehr herzlich für die Betreuung des Manuskripts in der Schlussphase.
Gerade ein Examensrepetitorium ist im besonderen Maße von der Ressource Zeit geprägt. Wir haben versucht, die wichtigsten und aus unserer Sicht unverzichtbaren Problembereiche in examensadäquate Fallgestaltungen einzubauen und so eine konzentrierte, zeitbewusste Examensvorbereitung zu ermöglichen. Daher sind die weiterführenden Belege auch bewusst selektiv gewählt.
Erlangen, im Januar 2010 Max-Emanuel Geis
Inhaltsverzeichnis
Vorwort
Vorwort zur ersten Auflage
Verzeichnis der Prüfungsschemata
Abkürzungsverzeichnis
Zur Vertiefung empfohlene Literatur
1. TeilStaatsorganisationsrecht
§ 1Staatsstrukturprinzipien
A.Demokratieprinzip
Fall 1Der gewählte Schulleiter
Fall 2Blähungen im Bundestag
B.Rechtsstaatsprinzip
Fall 3Unverhoffter Geldsegen
Fall 4Das ICE-Gesetz
C.Bundesstaatsprinzip
Fall 5Streit um Rodungsgebühren
Fall 6Hilfe aus einer Hand
§ 2Staatsorgane
Fall 7Streit im Bundestag
Fall 8Der Röntgen-Untersuchungsausschuss
Fall 9Der ultrarechte Richter
Fall 10Die NATO-Mission
§ 3Handeln des Staates
Fall 11Finaler Rettungsschuss über den Wolken
2. TeilGrundrechte
§ 4Menschenwürde, Persönlichkeitsrecht, Gleichheitsrechte
Fall 12Folterverbot
Fall 13Kontaktpersonen
Fall 14Die Meistergründungsprämie
§ 5Kommunikationsgrundrechte
Fall 15Dies academicus
Fall 16SuperBlitz
Fall 17Graffiti-Kunst an der S-Bahn
§ 6Kommunikationsgrundrechte
Fall 18Der Kalifatsstaat
§ 7Berufsfreiheit und Eigentum
Fall 19Die Unersättlichen
Fall 20Denkmalschutz first?
§ 8Grundrechtliches Quodlibet
Fall 21Autobahn-Entschleunigung
§ 9Corona ubiquitär
Fall 22Abspecken oder Anstecken?
Stichwortverzeichnis
Verzeichnis der Prüfungsschemata
Nr. 1:Prüfungsschema zur abstrakten Normenkontrolle35
Nr. 2:Prüfungsschema zur Wahlprüfungsbeschwerde vor dem BVerfG84
Nr. 3:Prüfungsschema zur konkreten Normenkontrolle184
Nr. 4:Prüfungsschema zum Bund-Länder-Streit234
Nr. 5:Prüfungsschema zum Organstreitverfahren286
Nr. 6:Prüfungsschema zur Präsidentenanklage354
Nr. 7:Vertiefende Hinweise zu den staatlichen Schutzpflichten – Aufbauvorschlag481
Nr. 8:Prüfungsschema bei Gleichheitsrechten573
Nr. 9:Prüfungsschema zur einstweiligen Anordnung640
Nr. 10:Prüfungsschema zur Verletzung von Freiheitsrechten641
Nr. 11:Prüfungsschema zur Verfassungsbeschwerde689
Nr. 12:Prüfungsschema zur Kommunalverfassungsbeschwerde971
Abkürzungsverzeichnis
Allgemein geläufige Abkürzungen sind nicht erfasst. Im Übrigen wird auf Kirchner, Abkürzungen der Rechtssprache, 8. Aufl. 2016, verwiesen.
a.F.
alte Fassung
BAG
Bundesarbeitsgericht
BayImSchG
Bayerisches Immissionsschutzgesetz
BayVerfGH
Bayerischer Verfassungsgerichtshof
Bay. VGH n.F.
Amtl. Entscheidungssammlung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs Neue Folge
BeckOK
Beck’scher Onlinekommentar
BEEG
Gesetz zum Elterngeld und zur Elternzeit (Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz)
BK-GG
Bonner Kommentar zum Grundgesetz
BT-Drucks.
Bundestagsdrucksache
BWahlG
Bundeswahlgesetz
DAR
Deutsches Autorecht
EStG
Einkommensteuergesetz
GewO
Gewerbeordnung
GOBR
Geschäftsordnung des Bundesrates
GOBT
Geschäftsordnung des Bundestages
HdbVerfR
Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland (hrsg. von Benda/Vogel/Maihofer, 2. Aufl. 1994)
HessStGH
Hessischer Staatsgerichtshof
HStR
Handbuch des Staatsrechts (hrsg. von Isensee/Kirchhof, 3. Aufl. 2004 ff.)
i.E.
im Ergebnis
i.R.d.
im Rahmen des
i.S.d.
im Sinne des
JuSchG
Jugendschutzgesetz
MdB
Mitglied des Bundestages
n.F.
neue Fassung
NK-VwGO
Nomos-Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung (hrsg. von Sodan/Ziekow), 8. Aufl. 2018
NWVBl.
Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter
OVG NW
OVG für das Land Nordrhein-Westfalen
OWiG
Gesetz über Ordnungswidrigkeiten
PUAG
Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages (Untersuchungsausschussgesetz)
WRV
Weimarer Reichsverfassung
Zur Vertiefung empfohlene Literatur
Im Rahmen eines Examensrepetitoriums haben sich die Schrifttumshinweise auf die nötigsten Titel zu beschränken, da eine zu ausschweifende Literaturzusammenstellung der typischen Lernsituation vor dem Examen nicht gerecht wird. Ziel ist es nicht, den Stoff umfassend zu vermitteln und zu belegen – dafür stehen Gesamtdarstellungen und Kommentare in ausreichender Zahl bereit –, sondern das konzentrierte Wiederholen der wichtigsten und repräsentativen Klausurtypen. Die nachstehenden Werke bieten den Stoff jeweils bereits in konzentrierter Weise.
I.Staatsorganisationsrecht
Christoph Degenhart, Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht, 37. Aufl. 2021
Christoph Gröpl, Staatsrecht I, 12. Aufl. 2020
Jörn Ipsen, Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht, 32. Aufl. 2020
Stefan Korioth, Staatsrecht I, 5. Aufl. 2020
Hartmut Maurer, Staatsrecht I, 6. Aufl. 2010
II.Grundrechte
Volker Epping, Grundrechte, 9. Aufl. 2021
Friedhelm Hufen, Staatsrecht II. Grundrechte, 8. Aufl. 2020
Jörn Ipsen, Staatsrecht II. Grundrechte, 23. Aufl. 2020
Thorsten Kingreen/Ralf Poscher, Grundrechte. Staatsrecht II, 37. Aufl. 2021
Gerrit Manssen, Staatsrecht II. Grundrechte, 18. Aufl. 2021
Lothar Michael/Martin Morlok, Grundrechte, 7. Aufl. 2019
III.Verfassungsprozessrecht
Roland Fleury, Verfassungsprozessrecht, 10. Aufl. 2015
Christian Hillgruber/Christoph Goos, Verfassungsprozessrecht, 5. Aufl. 2020
Klaus Schlaich/Stefan Korioth, Das BVerfG, 12. Aufl. 2021
1. TeilStaatsorganisationsrecht
1
Im Bereich des Staatsorganisationsrechts lassen sich drei klausurrelevante Schwerpunkte kennzeichnen: (1) Geltung und Reichweite von Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen,[1](2) Probleme um Status, Rechte und Pflichten von Staatsorganen sowie (3) – häufig als formelles Teilelement einer grundrechtlichen Fragestellung – Fragen des Gesetzgebungsverfahrens.
2
(1) Innerhalb der Staatsstrukturprinzipien nehmen das Demokratieprinzip, das Rechtsstaatsprinzip und das Bundesstaatsprinzip einen herausragenden Platz ein. Im Rahmen des Demokratieprinzips spielen wiederum Probleme der demokratischen Legitimationskette und des Wahlrechts einschließlich der Stellung von Parteien die dominierende Rolle. Zu den „klassischen“ Ausformungen des Rechtsstaatsprinzips gehören die Problemkreise: Gewaltenteilung, Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, Rechtssicherheit und Bestimmtheit, Vertrauensschutz und Rückwirkungsverbot sowie der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, den man auch unmittelbar in der Grundrechtsdogmatik angesiedelt findet. Im Bundesstaatsprinzip finden in Klausuren vor allem Fragen der Kompetenzordnung ihre Grundlage. Während die Gesetzgebungskompetenzen vergleichsweise geläufig sind (obwohl ihre Systematik nach der Föderalismusreform 2006 trotz des Wegfalls der Rahmengesetzgebung unübersichtlicher geworden ist), wird die weit kompliziertere Verwaltungskompetenzordnung meist sträflich vernachlässigt. Dagegen spielt das Sozialstaatsprinzip – eine Staatszielbestimmung mit unmittelbarer Geltung[2] – in schriftlichen Prüfungsarbeiten infolge seiner inhaltlichen Weite jedenfalls als eigenständiger Prüfungsgesichtspunkt eine eher untergeordnete Rolle und ist hier daher nicht mit einem eigenen Fall vertreten. Meist wird es als gesetzeskonkretisierender oder ermessensleitender Gesichtspunkt in Grundrechtsfällen angesiedelt sein; Leitbild ist hier nach wie vor die Numerus-Clausus-Entscheidung des BVerfG,[3] die die Ausbildungsfreiheit des Art. 12 GG mit dem sozialen Recht auf Chancengleichheit gekreuzt hat. Gleiches gilt für das Republikprinzip, das eher in verfassungshistorischen und staatstheoretischen Fragestellungen von Bedeutung ist, die dem mündlichen Examen vorbehalten bleiben.[4] Gänzlich außer Betracht bleiben hier das Umweltstaatsprinzip aufgrund seiner mangelhaften, weitgehend „falluntauglichen“ Konstruktion in Art. 20a GG sowie das Kulturstaatsprinzip, dessen Geltung als ungeschriebene Staatszielbestimmung zwar in Rechtsprechung und Schrifttum bejaht wird,[5] dessen normative Verankerung aber über einen geplanten, doch bislang unrealisiert gebliebenen Art. 20b GG nicht hinausgekommen ist.[6]
3
(2) Im Bereich der Staatsorgane bieten die Rechte und Pflichten von Abgeordneten und die Stellung von Ausschüssen (insb. Untersuchungsausschüssen) einen reichen Fundus für Fragestellungen. Unabdingbar für den Examenskanon ist die altehrwürdige Frage nach der Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten, die durch „aktive“ Vertreter dieses Amtes ganz neue Aktualität gewonnen hat; hierdurch können wiederum andere – materielle – verfassungsrechtliche Fragestellungen „eingekleidet“ werden. Schließlich wirft die Frage nach dem originären Machtbereich der Exekutive das Problem deren Organisationsgewalt und damit der Gewaltenteilung auf; gleichzeitig baut sie mit den Stichworten „Wesentlichkeitstheorie“ und „Parlamentsvorbehalt“ die Brücke zu den Staatsstrukturprinzipien.
4
(3) Als Verfahren zur Kreation von Normen stellt das Gesetzgebungsverfahren einen Prototyp staatlichen Handelns dar; es birgt nicht nur viele Ansatzpunkte relevanter und irrelevanter Verfahrensfehler, sondern zeigt auch das föderativ geprägte Zusammenspiel von Bundestag und Bundesrat. Gerade deswegen scheint die Aufnahme eines Falles sinnvoll.
Im Folgenden wird versucht, den klausurrelevanten Stoff repräsentativ in examenstypischen Fällen zu erfassen: Die genannten drei „fallfreundlichen“ Staatsstrukturprinzipien sind mit je zwei Fällen vertreten, die Fragen um die Staatsorgane mit insgesamt vier Fällen (zwei „legislative“ und zwei „exekutive“ Beispiele). Dem Handeln der Legislative gilt schließlich der letzte Fall dieses Teils. Die möglichen Verfahrensformen des Verfassungsprozessrechts sind dabei in die einzelnen Fälle des Buches eingebettet. Sie werden durch Schemata begleitet, aus denen sich die Aufbaustruktur der jeweiligen Klage-/Antragsform einprägsam ergibt.
5
(4) Die weltweite Corona-Pandemie ab 2020 lässt auch das deutsche Staatsrecht unter einer neuen Perspektive erscheinen, da hier nahezu alle staatsorganisatorischen und grundrechtlichen Probleme gleichzeitig und flächendeckend auftreten. Die intensive Verknüpfung beider Bereiche soll in Fall 22 thematisiert werden.
§ 1Staatsstrukturprinzipien
A.Demokratieprinzip
Fall 1Der gewählte Schulleiter
Themenschwerpunkte: Demokratieprinzip, Staatsvolk, Legitimationskette, Formen demokratischer Legitimation, Legitimationsniveau, abstrakte Normenkontrolle
6
Das Bundesland X sieht eine Reform vor, nach der die Schulleiter an öffentlichen Schulen zukünftig von der Schulversammlung, bestehend aus Schülern, Lehrern und Eltern, gewählt werden sollen. Der Hintergrund hierfür war, dass viele Schulleiter zu autoritär auftraten und deshalb von den Schülern und der Elternschaft nicht gut angenommen wurden. Eltern, Schüler und Lehrer sollten selber bestimmen, wer denn ihr „Chef“ werden solle. Darüber hinaus solle die Schulversammlung auch bei Ordnungsmaßnahmen wie Verweisen, Disziplinarverfahren usw. mitbestimmen und -entscheiden dürfen. Das Landesschulgesetz wird – im ordnungsgemäßen Gesetzgebungsverfahren – wie folgt ergänzt:
§ 3(Schulleiterwahl)
Der Schulleiter wird von der Schulversammlung mit der Mehrheit der Stimmen ihrer Mitglieder gewählt.
§ 18(Ordnungsmaßnahmen)
Die Schulversammlung kann mit der Mehrheit ihrer Stimmen über Verweise, Disziplinarverfahren usw. entscheiden und gegebenenfalls diese auch nachträglich aufheben.
Mit Hilfe dieser Reform will sich das Bundesland X als politischer Vorreiter in Sachen Demokratie und schulischem Mitbestimmungsrecht positionieren. Die Bundesregierung, die von anderen politischen Kräften dominiert wird, bezweifelt die Verfassungsmäßigkeit dieses Gesetzes und sieht gerade in der Reichweite der Kompetenzen der Schulversammlung einen Verstoß gegen das Demokratieprinzip. Es könne nicht angehen, dass ein Gremium wie die Schulversammlung „einfach so“ wie der Staat handelt, ohne vorher vom Volk gewählt worden zu sein. Darüber hinaus sei es fraglich, ob eine Schulversammlung als echtes „Organ“ der Schule über die Geschicke der Schule und der Schüler entscheiden dürfe.
Trotz politischer Kontroversen hält die Landesregierung des Bundeslandes X am Regelungsvorhaben fest. Die Schulversammlung, die Eltern, Lehrer und Schüler als Betroffene gleichermaßen in die Entscheidungsprozesse einbeziehe, sei ein Musterfall gelebter Basisdemokratie. Im Übrigen gestatte das Demokratieprinzip, das verfassungsrechtlich für die Bundesrepublik als Ganzes gelte, durchaus Modifikationen auf der landesrechtlichen Ebene, solange die Homogenität gewahrt sei.
Die Bundesregierung will nicht nachgeben und beschließt im Kabinett, gegen diese Normen des Landesschulgesetzes beim BVerfG vorzugehen.
Hat das Vorgehen der Bundesregierung Aussicht auf Erfolg?
Lösung zu Fall 1
I.Verfahrensart
7
Als statthafte Verfahrensart kommt die abstrakte Normenkontrolle gem. Art. 93 I Nr. 2 GG; §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG in Betracht.
In diesem Verfahren obliegt dem BVerfG die Kontrolle bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit diesem Grundgesetz oder die Vereinbarkeit von Landesrecht mit sonstigem Bundesrecht auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Viertels der Mitglieder des Bundestages. Steht die Gültigkeit einer Norm in Frage, kann das BVerfG diese auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüfen und zwar unabhängig von ihrer konkreten Anwendung. Im Gegensatz zur konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 GG muss die streitgegenständliche Norm nicht in einem konkreten Rechtsstreit maßgeblich sein.[1] Vorliegend bestehen Zweifel über die Vereinbarkeit des Gesetzes des Bundeslandes X mit dem Demokratieprinzip aus Art. 20 I GG. Die Bundesregierung will dieses Gesetz, ohne dass es bisher zu einer konkreten Anwendung gekommen wäre, auf seine Verfassungsmäßigkeit überprüfen lassen. Folglich ist die abstrakte Normenkontrolle die richtige Verfahrensart vor dem BVerfG.
Die abstrakte Normenkontrolle ist kein subjektives Rechtsschutzverfahren, sondern ein objektives Beanstandungsverfahren. Eine konkrete Rechtsverletzung ist daher nicht erforderlich und muss vom Antragsteller auch nicht geltend gemacht werden. Das Verfahren ist nicht kontradiktorisch, wird also nicht gegen einen Antragsgegner betrieben. Jedoch kann den in § 77 BVerfGG bestimmten Organen die Möglichkeit der Stellungnahme eingeräumt werden.[2]
8
Entgegen dem ersten Anschein ist ein Bund-Länder-Streit gem. Art. 93 I Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG nicht einschlägig.[3] Hierfür mangelt es bereits an Meinungsverschiedenheiten zwischen Bund und Land über ihre verfassungsrechtlichen Rechte und Pflichten. Dieses Verfahren ist bei einer Verletzung von Verfassungsrecht, das seine Grundlage nicht im Bundesstaatsverhältnis hat, nur einschlägig, wenn das Bund-Länder-Verhältnis durch diese Verletzung maßgeblich ausgestaltet wird.[4] Dieser Fall ist hier jedoch nicht gegeben.
Die abstrakte Normenkontrolle hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.
II.Zulässigkeit
1.Zuständigkeit des BVerfG
9
Die Zuständigkeit des BVerfG folgt aus Art. 93 I Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG.
2.Antragsberechtigung
10
Die Antragsberechtigung ergibt sich aus der abschließenden Aufzählung des Art. 93 I Nr. 2 GG, § 76 I BVerfGG. Demzufolge sind nur die Bundesregierung, die Landesregierung und ein Viertel der Mitglieder des Bundestages antragsberechtigt. Stellt – wie hier geschehen – die Bundesregierung einen Antrag an das BVerfG, so muss diesem Antrag ein vorheriger Kabinettsbeschluss zugrunde liegen (§ 15 I lit. e) GO BReg); fehlt dieser, ist der Antrag unzulässig.[5] Vorliegend hat die Bundesregierung aber einen Kabinettsbeschluss gefasst. Daher sind die Voraussetzungen der Antragsberechtigung erfüllt.
11
Vergleiche den Unterschied zum 1994 eingefügten Verfahren nach Art. 93 I Nr. 2a GG: Hier sind – weil es sich ausschließlich um die Wahrung von Länderrechten handelt – nur (!) der Bundesrat, die Landesregierungen und die Länderparlamente antragsberechtigt. Dieses Verfahren ist anwendbar, wenn Meinungsverschiedenheiten darüber bestehen, ob ein Gesetz speziell den Anforderungen des Art. 72 II GG entspricht.
12
Für den Antrag eines Viertels der Mitglieder des Bundestages ist zu beachten, dass hierbei auf die Zahl der Abgeordneten in der Legislaturperiode abzustellen ist. Der Antrag auch einer Fraktion, die nicht ein Viertel der Mitglieder umfasst, ist für die Antragsberechtigung nicht ausreichend.[6]
3.Antragsgegenstand
13
Der Antragsgegenstand der abstrakten Normenkontrolle umfasst Rechtssätze aller Art. Dazu gehören Rechtsverordnungen und Satzungen des Bundesrechts und des Landesrechts, formelle Gesetze und Verfassungsrecht. Art. 79 III GG hält Maßstäbe für verfassungsändernde Gesetze bereit, weshalb diese ebenfalls als Prüfungsgegenstand in Betracht kommen.[7] Da die abstrakte Normenkontrolle grundsätzlich eine repressiv und keine präventive Normenkontrolle ist, muss ein Gesetz i.S.d. Art. 93 I Nr. 2 GG bereits rechtlich existent, d.h. gem. Art. 82 I GG ausgefertigt und verkündet worden, jedoch noch nicht in Kraft getreten sein.[8] Im Gegenzug ist auch ein außer Kraft getretenes Gesetz tauglicher Prüfungsgegenstand, solange es noch Rechtswirkungen entfaltet. Anders als bei der konkreten Normenkontrolle ist die Prüfung nicht auf formelles, nachkonstitutionelles Recht beschränkt.[9]
Im vorliegenden Fall handelt es sich um ein formelles Gesetz nach Landesrecht, das bereits verkündet worden ist; es ist also tauglicher Prüfungsgegenstand.
14
Eine Ausnahme zur generellen Absage an eine präventive Normenkontrolle lässt das BVerfG allerdings bei Zustimmungsgesetzen zu völkerrechtlichen und EU-Verträgen gem. Art. 59 II, 23 I 2, 3 GG (Vertragsgesetzen) zu.[10] Diese seien bereits vor Ausfertigung und Verkündung überprüfbar, um ein Auseinanderfallen völkerrechtlicher Vertragspflichten und verfassungsrechtlicher Bindungen zu vermeiden.[11] Bei Zustimmungsgesetzen zu völkerrechtlichen und EU-Verträgen tritt eine besondere vertragliche Bindung ein, die selbst durch eine Nichtigerklärung des Zustimmungsgesetzes nicht aufgehoben werden könnte.[12] Dies hat praktische Gründe. Könnten die völkerrechtlichen Verträge nachträglich zu Fall gebracht werden, dann wäre die Europäische Union handlungsunfähig. Gleichzeitig ist aber damit gesagt, dass völkerrechtliche Verträge und primäres Unionsrecht mittelbar, über die entsprechenden Zustimmungsgesetze als Bundesrecht, geeignete Prüfungsgegenstände einer Normenkontrolle sind (vgl. Art. 23, 24 I, 59 II GG).[13] Denn das entscheidende Kriterium für einen zulässigen Gegenstand der Normenkontrolle ist die Form der Rechtssätze und nicht deren Inhalt.[14] Im Gegensatz dazu scheiden Rechtsakte des Unionsgesetzgebers (namentlich sekundäres Unionsrecht) als Prüfungsgegenstand aus, da es sich hierbei nicht um bundes- oder landesrechtliche Normen handelt, sondern um eine vom deutschen Recht zu unterscheidende Rechtsordnung.[15] Grundsätzlich überprüfbar sind aber wiederum die Normsetzungsakte von Bund oder Ländern zur Umsetzung des sekundären Unionsrechts in innerstaatliches Recht, jedenfalls soweit den deutschen Normsetzern diesbezüglich ein Gestaltungsspielraum eingeräumt ist.[16] Problematisch ist dabei, dass das BVerfG seine Prüfungskompetenz unbefugter Weise über die des EuGH stellt und damit Unionsrecht überprüfen würde.[17] Gemäß seiner „Solange-Rechtsprechung“[18] macht das BVerfG jedoch von seiner Prüfungskompetenz am Maßstab der deutschen Grundrechte „solange“ keinen Gebrauch, wie der Grundrechtsschutz durch den EuGH gewährleistet wird. Darüber hinaus behält sich das BVerfG vor, Unionsrecht aufzuheben, sofern es in eindeutigem Widerspruch zum GG steht (sog. „ausbrechende Hoheitsakte“).[19] Dies geschieht zum einen i.R.d. ultra-vires-Kontrolle, wenn die Union offenkundig kompetenzwidrig handelt.[20] Zum anderen kann eine sog. Identitätskontrolle erfolgen, wobei das BVerfG prüft, ob durch einen Unionsrechtsakt die nach Art. 79 III GG unantastbare Verfassungsidentität verletzt wird.[21]
4.Antragsgrund („Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel“)[22]
15
Nach dem Wortlaut des Art. 93 I Nr. 2 GG sind Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel über die Verfassungsmäßigkeit/Bundesrechtsmäßigkeit erforderlich. Nach § 76 I Nr. 1 BVerfGG wird jedoch ein „für nichtig Halten“ vorausgesetzt. Zudem fasst § 76 BVerfGG die Antragsvoraussetzungen noch enger, indem er auf das Dafürhalten des Antragstellers selbst abstellt. Damit stellt sich die Frage, welchen Kriterien zu folgen ist. Dieser Streit ist zugunsten des Art. 93 I Nr. 2 GG zu entscheiden. Zum einen ist es bereits zweifelhaft, ob eine einfachgesetzliche Norm Verfassungsrecht einschränken kann, zum anderen hat das BVerfG dahingehend entschieden, dass Art. 93 I Nr. 2 GG durch § 76 I BVerfGG lediglich konkretisiert wird und eine Bestätigung des Klarstellungsinteresses sei.[23] Gleiches gilt im Übrigen auch für das Normbestätigungsverfahren des § 76 I Nr. 2 BVerfGG.[24]
Die Zweifel der Bundesregierung hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes sind daher als Antragsgrund ausreichend.
5.Objektives Klarstellungsinteresse
16
Das Klarstellungsinteresse ist eine vom BVerfG entwickelte ungeschriebene Zulässigkeitsvoraussetzung[25] und nicht mit einer etwaigen Antragsbefugnis zu verwechseln. Der Antragsteller muss keine subjektive Rechtsverletzung geltend machen, da es sich um ein objektives Beanstandungsverfahren handelt. Das objektive Klarstellungsinteresse wird grundsätzlich durch bestehende Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel indiziert. Es fehlt nur dann, wenn eine Norm bereits außer Kraft getreten ist und keinerlei Rechtswirkungen mehr entfaltet.[26] Ist eine Norm bereits vor einem Landesverfassungsgericht für nichtig erklärt worden, ist ein Klarstellungsinteresse abzulehnen. Umstritten ist letztlich der Fall, in dem von einem landesrechtlichen Rechtsbehelf kein Gebrauch gemacht wurde. Bei untergesetzlichem Landesrecht besteht die Möglichkeit der Normenkontrolle nach § 47 VwGO. Diesbezüglich ist eine Entscheidung in beide Richtungen möglich. Einerseits wird mit der Subsidiarität der abstrakten Normenkontrolle argumentiert. Dem wird jedoch entgegengehalten, dass die Prüfungsmaßstäbe von Landesverfassungsgericht und BVerfG verschieden sind und daher keine gegenseitige „Sperrwirkung“ einsetzt.[27]
Die Bundesregierung musste hier keinen landesverfassungsrechtlichen Rechtsbehelf einlegen. Das Gesetz ist weiterhin rechtswirksam. Somit ist das Klarstellungsinteresse gegeben.
6.Form
17
Die Schriftform bestimmt sich nach der allgemeinen Vorschrift des § 23 BVerfGG. Mangels entgegenstehender Sachverhaltsangaben sind diese Voraussetzungen als erfüllt zu betrachten. Eine Frist ist – anders als bei der Verfassungsbeschwerde, dem Organstreit und dem Bund-Länder-Streit – bei der abstrakten Normenkontrolle nicht einzuhalten.
7.Zwischenergebnis
Der Antrag im abstrakten Normenkontrollverfahren ist zulässig.
III.Begründetheit
1.Entscheidung des BVerfG und Prüfungsmaßstab
18
Das BVerfG erklärt das Gesetz, sofern der Antrag begründet ist, gem. § 78 S. 1 BVerfGG für nichtig. Ist das Gesetz nur punktuell nichtig und im Übrigen verfassungsgemäß, kann auch nur ein Teil des Gesetzes für nichtig erklärt werden. Die Nichtigerklärung hat nach § 31 II BVerfGG Gesetzeskraft. Darüber hinaus besteht gem. § 78 S. 2 BVerfGG die Möglichkeit, weitere Bestimmungen des gleichen Gesetzes bei gleichem Nichtigkeitsgrund für nichtig zu erklären, obwohl diese Bestimmungen nicht explizit Gegenstand des Verfahrens waren.[28] Die Nichtigerklärung wirkt „ex tunc“, also auf den Zeitpunkt des Erlasses zurück. Damit wird sämtlichen Rechtsakten, die dieses Gesetz als Rechtsgrundlage hatten, der Boden entzogen.[29] Die Auswirkungen sind jedoch unterschiedlich geregelt:
19
In § 79 BVerfGG sind die weiteren Folgen für rechtskräftige Strafurteile und die zivilprozessuale Zwangsvollstreckung geregelt. Probleme gibt es jedoch bei der Rückabwicklung von Verträgen, Willenserklärungen und Realakten, die auf dem nichtigen Gesetz basieren. Diese sind dann zwar rechtswidrig, die Nichtigkeit des Gesetzes führt aber nicht zwingend und automatisch zur Rückabwicklung oder Unwirksamkeit dieser Rechtsakte. In solchen Fällen kommen die Grundsätze von Treu und Glauben, der Vertrauensschutz oder die Figur der unzulässigen Rechtsausübung zum Tragen.[30] Damit wird eine Norm so lange als gültig angesehen, bis sie Wirkungen im Rechtsverkehr entfaltet.[31] Weiterhin besteht die Möglichkeit der „Verfassungswidrigkeitserklärung“ (Unvereinbarkeitserklärung), die dazu führt, dass die Vorschrift lediglich nicht mehr anwendbar ist. Eine solche Entscheidung erfolgt häufig bei einem Verstoß gegen den Gleichheitssatz. Der Gesetzgeber muss dabei eine freie Gestaltungsmöglichkeit haben, um diesen Zustand zu beseitigen.[32] Eine weitere Entscheidungsform ist die Verpflichtung des Gesetzgebers zur Neuregelung innerhalb einer angemessenen Frist. Das BVerfG sieht dann vom Ausspruch der Nichtigkeit oder der Verfassungswidrigkeit ab.[33] Der Hauptanwendungsfall ist ein verfassungswidriger Zustand, der aber im Fall einer Nichtigkeitserklärung einen noch unerträglicheren Zustand schaffen würde, indem überhaupt keine Regelung existiert.[34] Der Prüfungsmaßstab des BVerfG hängt von der zu überprüfenden Norm ab. Handelt es sich dabei um Bundesrecht, so ist das gesamte Grundgesetz Prüfungsgegenstand. Landesrecht wird auch an Bundesrecht geprüft.
Der Antrag ist begründet, wenn die zu überprüfende Norm formell und/oder materiell gegen das Grundgesetz oder sonstiges Bundesrecht (für den Fall des Landesrechts) verstößt.
2.Formelle Verfassungsmäßigkeit
Die formelle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes ist gegeben, wenn das Bundesland X für den Erlass des Gesetzes zuständig war und das Gesetz in einem ordnungsgemäßen Verfahren zustande kam.
a)Gesetzgebungskompetenz (Zuständigkeit)
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Nach dem Grundsatz des Art. 70 I GG haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit nicht dem Bunde durch das Grundgesetz Gesetzgebungsbefugnisse verliehen werden. Steht dem Bund daher nach den Art. 71 ff. GG nicht die Gesetzgebungskompetenz zu, sind die Länder zuständig. Vorliegend ist keine ausschließliche Kompetenz des Bundes gem. Art. 71, 73 GG ersichtlich. Aus dem Katalog der Gegenstände konkurrierender Gesetzgebung gem. Art. 74 GG ergibt sich ebenfalls kein Kompetenztitel. Das Zusammenwirken zwischen Bund und Ländern im Bereich der Bildungsplanung nach Art. 91b GG ist im vorliegenden Fall nicht betroffen. Folglich verbleibt es bei der Grundregel des Art. 70 I GG und die Gesetzgebungskompetenz über das Schulwesen obliegt ausschließlich den Ländern.[35] Das Bundesland X war somit für den Erlass des Gesetzes zuständig.
b)Verfahren und Form
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Mangels gegenteiliger Sachverhaltsangaben sind Verfahren und Form eingehalten worden.
3.Materielle Verfassungsmäßigkeit
22
Die Bundesregierung bezweifelt die materielle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes zur Schulleiterwahl. Möglicherweise liegt hier ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip vor.
Werden mehrere Vorschriften eines Gesetzes im Sachverhalt angegeben – wie hier – empfiehlt es sich, diese getrennt zu untersuchen.
a)§ 3 (Schulleiterwahl)
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§ 3 des Gesetzes zur Schulleiterwahl ermöglicht der Schulversammlung, den Schulleiter zu wählen. Die Zielsetzung dieses Gesetzes ist die Förderung demokratischer Mitbestimmung der an der jeweiligen Institution Betroffenen. Der Schulleiter ebenso wie die Lehrerschaft sind Beamte oder Angestellte des Staates und werden in dieser Funktion vom jeweiligen Bundesland ernannt. In diesem Zusammenhang ist fraglich, ob dieses Vorgehen an staatlichen Schulen mit dem Demokratieverständnis des Grundgesetzes vereinbar ist.
aa)Demokratieprinzip
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Das Demokratieprinzip ist verfassungsrechtlich in Art. 20 I, II GG verankert und auf Grund der Ewigkeitsgarantie des Art. 79 III GG einer Änderung entzogen. Über die Homogenitätsklausel des Art. 28 I 1 GG sind auch die einzelnen Bundesländer der demokratischen Grundordnung verpflichtet. Eine normative Konkretisierung erfährt das Demokratieprinzip in Art. 20 II GG.
25
Der Begriff der Demokratie bedeutet Volksherrschaft, also Souveränität des Volkes.[36] Daraus folgt jedoch nicht, dass das Volk alle Entscheidungen selbst basisdemokratisch treffen kann. Vielmehr handelt es durch besondere Organe der drei Gewalten (Legislative, Exekutive, Judikative) und nimmt mittels Abstimmungen und Wahlen auf die Entscheidungsprozesse Einfluss (repräsentative Demokratie).[37]
Darauf basiert die demokratische Legitimation, wonach jegliche Ausübung staatlicher Gewalt durch die Staatsorgane ihren Ursprung, ihre Rechtfertigung und Begründung beim Volk[38] hat („vom Volke ausgeht“, Art. 20 II GG), nicht etwa von transzendenten oder selbstinstallierten Mächten. Das entscheidende Element demokratischer Legitimation ist die Zurückführung der Herrschaftsmacht auf das Volk. Gleichzeitig sichert sie den Einfluss des Volkes gegenüber den handelnden Staatsorganen bei der Ausübung der Staatsgewalt.[39] Dies geschieht durch Wahlen. Zu differenzieren ist dabei zwischen der unmittelbaren und der mittelbaren Legitimation. Der Bundestag wird unmittelbar durch Wahlen nach Art. 39 I 1 GG legitimiert, während die anderen Bundesorgane des Art. 20 II 2 GG nur mittelbar (über den Bundestag) legitimiert werden. Es entsteht eine Legitimationskette, die ihren Ursprung beim Bundestag und somit wiederum beim Volk hat. Die demokratische Legitimation im staatsrechtlichen Sinne besteht aus zwei Komponenten – der Legitimationskette und der demokratischen Verantwortlichkeit (Rückbindung).[40] Erstere steht für den lückenlosen Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft.[41] Dies erfolgt im Bereich der Exekutive durch die Wahl des Parlaments, den Erlass von Gesetzen und die Bestellung von Amtsträgern.[42] Die zweite Komponente ist die Rückbindung an das Volk durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung, die Verantwortlichkeit der Regierung vor dem Parlament und letztlich die Verantwortlichkeit des Parlaments vor dem Volk im nächsten Wahlakt.[43] Die Legitimationskette gilt nicht nur auf Bundesebene, sondern über die Homogenitätsklausel des Art. 28 I GG auch auf Landesebene.
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Nach dem Wortlaut des Art. 20 II GG ist allein das Volk Träger demokratischer Legitimation. Die Wahl des Schulleiters würde dem Gesetz zufolge durch die Schulversammlung erfolgen. Ob dieses Gremium eine ausreichende Legitimation bietet, ist eine Frage der Definition des Begriffes „Volk“ in Art. 20 II 1 GG.
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Das Staatsvolk umfasst die Gesamtheit aller deutschen Staatsangehörigen (Art. 116 GG),[44] die einen Verband dauerhaft miteinander und mit dem Staat verbundener Personen darstellen.[45] Dieses Gesamtvolk ist unteilbarer Träger der demokratischen Legitimation.[46] Eine Legitimation, die von einer Mehrzahl von Menschen, einer bestimmten Gruppe von Menschen („Teilvölkern“ bzw. Volksteilen) oder von Verbänden ausgeht, ist nicht ausreichend.[47] Eine Demokratie (nur) der Betroffenen oder Unterworfenen gibt es nicht.[48] Größere Gruppen können zwar eine „Stimmmacht“ haben, sind aber dennoch nicht durch die Gesamtheit der Bürger legitimiert. Dies gilt prinzipiell auch im Bereich der Gemeinden, auch deren Organe werden durch die Gesamtheit der Gemeindebürger legitimiert. Auf diese Ebene projiziert, bilden die Gemeindebürger das Gesamtvolk, das gem. Art. 28 I 2 GG eine kommunale Vertretung wählt; auf Bundesebene sind sie daher auch als „Volksteil“ zur Legitimation berechtigt. Insoweit trifft Art. 28 I 2 GG eine nicht auf kleinere Gruppen von Staatsbürgern übertragbare Sonderregelung, die dem „Volk“ auf Gemeinde- oder Kreisebene eine eigene Legitimation verleiht.[49] Nach Art. 28 I 3 GG sind auch Unionsbürger auf Gemeindeebene wahlberechtigt und wählbar, gehören mithin zum Gemeindevolk. Diese Bestimmung geht auf Art. 22 I AEUV i.V.m. der Richtlinie 94/80/EG des Rates vom 19.12.1994 zurück. Danach steht jedem Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt, in dem Mitgliedstaat, in dem er seinen Wohnsitz hat, das aktive und passive Wahlrecht zu. Die „Staatsgewalt“ ist der ureigene Gegenstand der demokratischen Legitimation. Sie ist neben Staatsgebiet und Staatsvolk ein Bestandteil der „Drei-Elemente-Lehre“ nach Jellinek. Inhaltlich umfasst die Staatsgewalt alle dem Staat zuzurechnenden Handlungen, die verbindlichen Entscheidungscharakter haben.[50]
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Die Schulversammlung ist der Zusammenschluss einer kleineren Gesamtheit von Staatsbürgern. Demokratische Legitimation kann jedoch nur durch das gesamte Staatsvolk erfolgen. Mit einem „Teilvolk“, das ausnahmslos alle Personen in einem definierten Gebiet erfasst, wie es auf Gemeinde- oder Kreisebene besteht, ist die Schulversammlung nicht vergleichbar.[51] Die Schulversammlung ist ein Verbund, der aus Eltern- und Schülervertretern besteht und seine Legitimation nur von diesen bestimmten Gruppen erhält. Eine derartige „Teilvolk-Legitimation“ ist jedoch nicht ausreichend.[52] Amtsträger – darunter fallen auch Schulleiter – erfahren ihre demokratische Legitimation ebenfalls durch das Volk oder durch demokratisch legitimierte Staatsorgane.[53] Der Zurechnungszusammenhang i.R.d. Legitimationskette kann nur über das Gesamtvolk im Bereich des Bundeslandes X (Art. 28 I 2, Art. 20 II GG) hergestellt werden. Einem Teilvolk, das nur durch einen örtlichen oder sonstigen speziellen Bezug gesetzlich verbunden ist, kann diese Legitimationskraft nicht zugestanden werden. Die Größe der Schulversammlung ist nicht maßgeblich, soweit sie nicht die Gesamtheit des Bundeslandes X ausmacht. Auch eine reine Betroffenenpartizipation reicht für die demokratische Legitimation nicht aus.[54] Damit ist festzuhalten, dass die Schulversammlung keine ausreichende demokratische Legitimation aufweist. Folglich verstößt § 3 gegen das Demokratieprinzip (Art. 20 I, II, 28 I 2 GG).
bb)Die Schulversammlung als Element funktionaler Selbstverwaltung
29
Möglicherweise könnte die Schulversammlung als Organ funktionaler Selbstverwaltung legitimiert sein. Die Legitimationsform hierfür stellt nicht auf das Gesamtvolk, sondern auf Interessen- und Mitgliedergemeinschaften ab. Abzugrenzen ist diese von der kommunalen Selbstverwaltung, die den Volksteil gebietsbezogen auf Gemeinde- und Kreisebene (Art. 28 I 2 GG) demokratisch legitimiert. Im Gegensatz dazu ist die funktionale Selbstverwaltung als sachlich-inhaltliche Legitimation aufgabenbezogen.[55] Diese Legitimation wurzelt nicht im Demokratieprinzip, sondern im Interesse an einer möglichst optimierten Entscheidungsfindung durch Einbeziehung des Sachverstandes betroffener Gruppen (z.B. Berufskammern und Universitäten), die ansonsten nicht zur demokratischen Legitimation berechtigt wären.[56] Allerdings besteht dabei ein Defizit in der personell-demokratischen Legitimation. Daher sind zum Ausgleich eine staatliche Aufsicht und eine gesetzliche oder verfassungsrechtliche Rechtfertigung unabdingbar, um das erforderliche „Legitimationsniveau“ zu erhalten. Dieses ist nur gewahrt, wenn für jede staatliche Handlung auch ein Subjekt „greifbar ist“, das gegenüber dem Bürger verantwortlich ist – und sei es in der Wahlentscheidung.[57] Demokratische Legitimation und demokratische Verantwortlichkeit bilden eine untrennbare Einheit.
30
Das vorgesehene Organ einer Schulversammlung ist aber nicht mit einer aufgabenbezogenen, im Grundrechtsschutz durch Organisation und Verfahren legitimierten, funktionalen Selbstverwaltung zu vergleichen. Es fehlt schon äußerlich an der körperschaftlichen Organisation der Betroffenen oder jedenfalls an einer sonstigen juristischen Person des öffentlichen Rechts als Rechtsträger (Schulen sind regelmäßig unselbstständige Anstalten des öffentlichen Rechts). Darüber hinaus bestehen keine gemeinsamen Interessen, die für eine optimierte Entscheidungsfindung notwendig sind. Während die Lehrerschaft die öffentlichen Interessen des Staates repräsentiert (staatlicher Erziehungsauftrag abgeleitet aus Art. 7 I GG), nehmen die Eltern und Schüler private Interessen wahr (privater Erziehungsauftrag abgeleitet aus Art. 6 I GG, Ausbildungsfreiheit aus Art. 12 I GG). Es besteht also ein Interessensgegensatz,[58] was insbesondere aus Art. 7 I GG ersichtlich wird. Eine originäre Legitimation im Rahmen funktionaler Selbstverwaltung ist mithin nicht gegeben.
cc)Partizipationsrechte neben demokratischer Legitimation
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Der Schulversammlung könnten Beteiligungsrechte zustehen. Die Entscheidungsgewalt der demokratisch legitimierten Mitglieder darf dadurch aber nicht eingeschränkt werden.[59] Um dies sicherzustellen, unterliegt die Mitbestimmung der nicht ausreichend demokratisch legitimierten Mitglieder sowohl einer Schutzzweckgrenze als auch einer Verantwortungsgrenze.[60] Während die Schutzzweckgrenze von den Interessen der Amtsträger bestimmt wird, steht aufgrund der Verantwortungsgrenze den verantwortlichen Verwaltungsträgern eine Letztentscheidungskompetenz zu.[61] Handelt es sich um einen Amtsauftrag, wie den staatlichen Schulauftrag,[62] so kommen diese Sicherungsmechanismen zur Anwendung. Die Reichweite der Partizipationsrechte bestimmt sich nach der Intensität und Nachhaltigkeit, mit welcher die Interessen der Amtsträger berührt werden. Dazu hat das BVerfG die Theorie der abgestuften Legitimationsdichte entwickelt.[63] Diese Theorie gilt für alle Fälle der Ausübung von Staatsgewalt, d.h. für jedes amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter, obgleich sich dieses Handeln bereits unmittelbar nach außen auswirkt oder nur interne Voraussetzung für die Wahrnehmung der Amtsaufgaben ist.[64] Danach steigen die Anforderungen an die demokratische Legitimation je intensiver die Amtsaufgaben betroffen sind. Umgekehrt sinkt die Legitimationsdichte bei innerdienstlichen Maßnahmen, wenn gegenüber Dritten keine Aufgabenerfüllung stattfindet.[65] Dann sind auch Mitbestimmungsrechte möglich.
32
Für die Schulversammlung bedeutet dies: Sobald die Mitbestimmung über innerdienstliche Maßnahmen hinausgeht, muss die Letztentscheidungskompetenz dem vom Volk legitimierten Amtsträger vorbehalten bleiben.[66] In Fällen, die den Status der beteiligten Personen betreffen, ist eine hohe Legitimationsdichte erforderlich, so dass an die Unmittelbarkeit demokratischer Legitimation höhere Anforderungen gestellt werden. Zentrale Entscheidungen wie der staatliche Schul- und Erziehungsauftrag müssen weiterhin beim Staat bleiben. Fragen des schulischen Erziehungsauftrags betreffen immer auch Eltern und Schüler und damit Dritte. Eine rein innerdienstliche Maßnahme ist dann schon nicht mehr gegeben. Die Auswahl des Schulleiters geht über eine bloße innerdienstliche Maßnahme hinaus. Sie begründet das Amt, das maßgebliche Ausgestaltungsbefugnisse über den staatlichen Schul- und Erziehungsauftrag aus Art. 7 I GG verleiht. Sie bedarf daher einer hohen demokratischen Legitimation, welche die Schulversammlung nicht vermitteln kann. Zumal ist in keiner Weise ersichtlich, in welcher Form sie für ihre Entscheidungen verantwortlich gemacht werden könnte. Verantwortung darf gleichsam nicht in einem Gremium „verschwinden“.
b)§ 18 (Ordnungsmaßnahmen)
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Nach § 18 des Gesetzes kann die Schulversammlung über die Erteilung von Schulstrafen entscheiden und verhängte Schulstrafen aufheben. Auch insoweit stellt sich die Frage, ob das Legitimationsniveau der Schulversammlung für diese Befugnisse ausreichend ist. Eine bloße innerdienstliche Maßnahme, die den Amtsauftrag gegenüber den Bürgern nicht oder nur unmaßgeblich berührt,[67] würde eine Mitbestimmung zulassen. Die Verhängung von Schulstrafen im Sinne von Verweisen oder Disziplinarverfahren ist jedoch eine Entscheidung, die dem demokratisch legitimierten Amtsträger vorbehalten ist. Diese Sanktionen greifen in die Stellung bzw. den Status der Schüler ein, die sogar zur Beendigung des Schulverhältnisses (Verweisung von der Schule) führen können. Infolgedessen kann das Bestimmungsrecht des weiteren Bildungsweges und damit das Recht auf Ausbildungsfreiheit (Art. 12 I GG) beeinträchtigt sein.[68] Damit liegen Maßnahmen mit Außenwirkung und von erheblicher Bedeutung vor. Weiterhin sind zentrale Punkte des Schul- und Erziehungsauftrages betroffen. Maßnahmen wie Schulstrafen, die sich auf die „Mitgliedschaftsrechte“ eines Schülers auswirken, dürfen nicht an die Schulversammlung abgegeben werden, da hiervon schwerpunktmäßig die Erledigung von Amtsaufgaben betroffen ist.[69] In diesen Bereichen muss sich der Staat bzw. der demokratisch legitimierte Amtsträger eine Letztentscheidungskompetenz vorbehalten. Aufgrund von § 18 wäre dies nicht möglich, da die Schulversammlung mit der Mehrheit ihrer Stimmen selbst über diese Maßnahmen entscheiden und sogar Entscheidungen der Amtsträger aufheben würden.
Somit sind die §§ 3, 18 des Gesetzes materiell verfassungswidrig. Das BVerfG wird das Gesetz insoweit für nichtig erklären.
IV.Ergebnis
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Die abstrakte Normenkontrolle ist zulässig und begründet. Sie hat daher Aussicht auf Erfolg.
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Prüfungsschema zur abstrakten Normenkontrolle
Art. 93 I Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG
I.Zulässigkeit
1.Zuständigkeit des BVerfG
Art. 93 I Nr. 2 GG; Vereinbarkeit von Bundes- oder Landesrecht mit dem Grundgesetz oder Landesrecht mit sonstigem Bundesrecht
2.Antragsberechtigung
Art. 93 I Nr. 2 GG, § 76 I BVerfGG (abschließend); Bundesregierung, Landesregierung, ein Viertel der Mitglieder des Bundestages
3.Antragsgegenstand
Art. 93 I Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG; Bundes- oder Landesrecht formeller oder materieller Natur, keine Beschränkung auf nachkonstitutionelle Gesetze
4.Antragsgrund: „Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel“
Art. 93 I Nr. 2 GG, Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel über die Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit dem Grundgesetz oder über die Vereinbarkeit von Landesrecht mit sonstigem Bundesrecht. Der Wortlaut des § 76 I Nr. 1 BVerfGG „... für nichtig hält ...“ steht dem nicht entgegen.
5.Objektives Klarstellungsinteresse
Dem BVerfG zufolge muss ein besonderes Interesse an der Klarstellung der Gültigkeit/Ungültigkeit der Norm bestehen.
6.Form & Frist
Form, § 23 I BVerfGG; Frist – keine.
II.Begründetheit
Prüfung der verfahrensgegenständlichen Norm anhand des Grundgesetzes bzw. bei Landesrecht auch an Bundesrecht.
1.Formelle Verfassungsmäßigkeit
a)
Kompetenz (Zuständigkeit)
b)
Verfahren
c)
Form
2.Materielle Verfassungsmäßigkeit
Prüfung, ob Antragsgegenstand gegen höherrangiges Recht verstößt
Fall 2Blähungen im Bundestag
Themenschwerpunkte:Demokratieprinzip, Wahlrecht, Wahlprüfungsbeschwerde, Wahlsystem, Wahlrechtsgrundsätze, Grundmandatsklausel, 5 %-Sperrklausel, Überhangmandate und Ausgleichsmandate, Wahlrechtsreform, Parteien-Chancengleichheit, Mehrheitsentscheidung, Minderheitenschutz, Repräsentation, Verfassungsänderung
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Bei der letzten Bundestagswahl konnte die A-Partei als „stärkste Kraft“ insgesamt 322 Sitze im Bundestag ergattern. Da die A-Partei in einigen Bundesländern mehr Direktmandate für sich gewinnen konnte, als ihr nach Anzahl der Zweitstimmen in den jeweiligen Bundesländern eigentlich zustünden, wurden ihr insgesamt 36 sog. Überhangmandate (§ 6 IV 2 BWG) zuteil. Infolgedessen wurden gem. § 6 V, VI BWG auch die Sitze der übrigen Bundestagsparteien durch sog. Ausgleichsmandate solange erhöht, bis das Kräftegleichgewicht im Bundestag insgesamt wieder den abgegebenen Zweitstimmen entsprach. Durch die Überhang- und Ausgleichsmandate stieg die Gesamtsitzzahl im Bundestag von 598 auf 709 Sitze an. Dennoch fragt sich die Opposition, ob Überhangmandate mit der Verfassung vereinbar sind. Schließlich verstoßen diese ihrer Meinung nach gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und gegen die Chancengleichheit der Parteien. Die Regelung verstoße auch gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl, da die Berechnung der Überhang- und Ausgleichsmandate für den „Normalbürger“ zu intransparent und nicht nachvollziehbar sei; dafür brauche man schon fortgeschrittene mathematische Kenntnisse. Auch komme es durch die vielen Überhang- und Ausgleichsmandate zu einer beunruhigenden „Aufblähung des Bundestages“.
Nach der Wahl entbrennt außerdem ein heftiger Streit, in dem die C-Partei weitere Mängel des Bundeswahlgesetzes (BWG) anführte. Zentraler Streitpunkt war das Ergebnis der B-Partei, die zu den Oppositionsparteien gehörte. Diese konnte zwar nur 3,2 % der Zweitstimmen erzielen, errang jedoch in drei Wahlkreisen das Direktmandat für sich. Dies hatte zur Konsequenz, dass die B-Partei nach § 6 III 1 Halbs. 2 BWG (sog. Grundmandatsklausel) entsprechend ihres Zweitstimmenanteils in den Bundestag einzog. Die C-Partei hingegen konnte 4,9 % der Stimmen erringen, aber nur in einem Wahlkreis ein Direktmandat für sich gewinnen. Wegen der 5 %-Sperrklausel in § 6 III 1 BWG i.V.m. § 6 I 2 BWG blieben ihre Zweitstimmen gänzlich unberücksichtigt. Die C-Partei ist der Meinung, es sei verfassungswidrig, dass die Zweitstimmen der B-Partei berücksichtigt würden, ihre hingegen nicht; das verletze die Gleichheit der Wahl und die Chancengleichheit der Parteien. Sie habe sowieso Zweifel, ob die 5 %-Sperrklausel überhaupt verfassungsgemäß sei. Bei der vorangegangenen Bundestagswahl seien – was zutrifft – immerhin 15,7 % der abgegebenen Stimmen nicht den gewählten, sondern anderen Parteien zugutegekommen. Zudem habe das BVerfG in einem Urteil aus dem Jahr 2014 entschieden, dass bereits eine 3 %-Sperrklausel für die Wahl zum Europaparlament verfassungswidrig sei. Jedenfalls sollte jeder Wähler eine „Eventualstimme“ abgeben dürfen, die nur dann zum Tragen komme, wenn seine Zweitstimme auf eine Partei entfällt, die an der 5 %-Sperrklausel scheitere; das wäre zumindest ein milderes Mittel.
Die A-Partei gefiel sich in ihrer Rolle als stärkste Partei. Nachdem sich eine 2/3-Mehrheit in Bundestag und Bundesrat zusammen mit ihrer Koalitionspartnerin – der E-Partei – abzeichnete, fasste sie zusammen mit der E-Partei den Entschluss, die nächsten Bundestagswahlen um zwei Jahre zu verschieben. Dieses Vorgehen sei nur zum Wohle des Volkes. Schließlich habe die A-Partei bisher die Steuern um ca. 15 % gesenkt, und betreibe eine solide und erfolgreiche Politik, die auch noch etwas länger weitergeführt werden sollte. Die Opposition hält dies für verfassungsrechtlich unzulässig. Die A-Partei könne doch nicht einfach die Länge von Legislaturperioden aus Gründen politischer Opportunität verändern. Welche Chancen hätte dann eine Opposition, wenn die Mehrheitsparteien einfach die Wahlen verschieben würden?
Frage 1:
Wie sind die von Opposition und C-Partei angesprochenen Probleme verfassungsrechtlich zu würdigen?
Frage 2:
Wie kann die Opposition die Gültigkeit der Bundestagswahl überprüfen lassen?
Frage 3:
Wie ist das Vorhaben der A-Partei verfassungsrechtlich zu würdigen?
Lösung zu Fall 2
Frage 1
I.Die Überhangmandatsregelung und Ausgleichsmandate[1]
37
Fraglich ist, ob die Überhang- und Ausgleichsmandatsregelung in § 6 IV 2 BWG und § 6 V, VI BWG seit der Wahlrechtsreform 2013 verfassungsgemäß ist.
Dadurch könnte der Grundsatz der Gleichheit gem. Art. 38 I 1 GG und der Öffentlichkeit der Wahl gem. Art. 38 I 1 GG i.V.m. Art. 20 I, II GG sowie das Recht auf Chancengleichheit der Parteien aus Art. 21 I GG oder das Demokratieprinzip aus Art. 20 I, II GG verletzt sein. Folglich müsste eine Beeinträchtigung vorliegen, die durch das Wahlsystem der Bundesrepublik Deutschland nicht gerechtfertigt ist.
1.Beeinträchtigung von Art. 38 I 1, 20 I, II und Art. 21 I GG
a)Gleichheit der Wahl, Art. 38 I 1 GG
38
Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl sichert die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der Bürger. Er gebietet, dass alle Wahlberechtigten das aktive und passive Wahlrecht möglichst in formal gleicher Weise ausüben können, und ist im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen.[2] Aus dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit folgt für das Wahlgesetz, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten grundsätzlich den gleichen Zählwert hat, also dass die Stimme eines jeden Wählers gleich viel zählt („one man, one vote“[3]). Der gleiche Zählwert verlangt daher, dass jeder Stimmberechtigte die gleiche Anzahl an Stimmen (Erststimme und Zweitstimme, § 4 BWG) hat und diese Stimmen bei der Auszählung auch den gleichen Wert haben.[4] Daneben muss jede Stimme die gleiche rechtliche Erfolgschance haben bzw. – bei der Verhältniswahl – den gleichen Erfolgswert haben, also jeder Wähler mit seiner Stimme auch den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der zu wählenden Vertretung haben.[5] Ist der Zählwert oder der Erfolgswert einer Stimme durch die Überhangmandats- bzw. Ausgleichsmandatsregelung ungleich, liegt ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl vor.
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Die Überhangmandate sind in § 6 IV 2 BWG geregelt. Erhält eine Partei in den Wahlkreisen mehr Direktmandate, als ihr nach den Zweitstimmen Sitze im Bundestag zustehen, dann spricht man von einem Überhangmandat. Übersteigen die Direktmandate die Bundestagssitze, die der Partei aufgrund der Zweitstimmen zustehen würden, dann verbleiben diese Mandate (Überhangmandate) bei der Partei, § 6 IV 2 BWG.
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Der Zählwert der Stimmen wird demnach bei der Überhangmandatsregelung nicht beeinflusst, da die Anzahl der Stimmen eines Wahlberechtigten unangetastet bleibt. Hinsichtlich des Erfolgswertes könnte jedoch eine Beeinträchtigung vorliegen. Das wäre dann der Fall, wenn nicht alle abgegebenen Stimmen den gleichen Erfolgswert haben. Bei der bisher geltenden Regelung war der Erfolgswert der Stimmen für eine Partei mit Überhangmandaten in Relation höher als der Erfolgswert der Zweitstimme für eine Partei ohne Überhangmandate. Für einen Sitz im Parlament, der nicht über ein Überhangmandat errungen wurde, musste die Partei ungleich mehr Zweitstimmen auf sich vereinen. Die Sitzverteilung des Bundestages entsprach aufgrund der Überhangmandate nicht mehr dem Verhältnis der Zweitstimmen.[6] Daher kam den Stimmen ein unterschiedlicher Erfolgswert zu. Bei der jetzigen Regelung ist in § 6 V, VI BWG ein Ausgleich der Überhangmandate vorgesehen. Dies geschieht im Wesentlichen dadurch, dass jeder Partei so viele zusätzliche Sitze zugeteilt werden, dass das Verhältnis der Mandate wieder dem Zweitstimmenverhältnis entspricht. Die Anzahl der Ausgleichsmandate hängt wiederum von Anzahl und Verteilung der Überhangmandate ab.[7]
Eine Beeinträchtigung der Gleichheit der Wahl liegt damit nicht vor.
b)Öffentlichkeit der Wahl, Art. 38 I 1 i.V.m. Art. 20 I, II GG
41
Beim Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl handelt es sich um einen ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz. Er basiert auf den verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen für Demokratie, Republik und Rechtsstaat und wird daher aus Art. 38 I 1 GG i.V.m. Art. 20 I, II GG hergeleitet.[8] Die Öffentlichkeit der Wahl sichert die Ordnungsmäßigkeit und Nachvollziehbarkeit der Wahlvorgänge und ist Grundvoraussetzung für eine demokratische politische Willensbildung.[9]
42
Während die Sitzzuteilung nach dem vorher geltenden Wahlrecht für jeden Bürger mit mathematischen Grundkenntnissen nachzuvollziehen war, ist das neue Verfahren zur Berechnung der Ausgleichsmandate nur mit fortgeschrittenen mathematischen Kenntnissen durchschaubar.[10] Mithin ist durch das derzeit geltende Wahlverfahren der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl beeinträchtigt.
c)Chancengleichheit der Parteien, Art. 21 I GG
43
Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien verlangt, dass jeder Partei grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im gesamten Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt werden. Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit hängt eng mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre Prägung durch das Demokratieprinzip erfahren. Deshalb muss in diesem Bereich – ebenso wie bei der durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen Behandlung der Wähler – Gleichheit in einem strikten und formalen Sinn verstanden werden. Wenn die öffentliche Gewalt in den Parteienwettbewerb in einer Weise eingreift, die die Chancen der politischen Parteien verändern kann, sind ihrem Ermessen daher besonders enge Grenzen gezogen.[11]
44
Hier gilt das zur Gleichheit der Wahl gesagte parallel. Insbesondere werden durch das jetzt geltende Wahlverfahren mit Ausgleichsmandaten keine (großen) Parteien mehr mit ausgleichslosen Überhangmandaten bevorzugt.
Eine Beeinträchtigung der Chancengleichheit der Parteien liegt nicht vor.
d)Demokratieprinzip, Art. 20 I, II GG
45
Fraglich ist, ob durch die Überhang- und Ausgleichsmandate das Demokratieprinzip beeinträchtigt ist. Dieses ist in Art. 20 I, II GG verankert. Durch das derzeit geltende System mit Überhang- und Ausgleichsmandaten kommt es regelmäßig dazu, dass die Sitzplätze des Bundestags erweitert werden müssen, was das Risiko einer Aufblähung des Bundestages um ca. 25 % mit sich bringt.[12]
46
Eine Beeinträchtigung des Demokratieprinzips durch diese Entwicklung ist dennoch nicht möglich. Zum einen lassen sich weder aus dem GG direkt, noch aus dem Demokratieprinzip eine Maximalzahl von Bundestagsmitgliedern herleiten. Die gesetzliche Größe des Bundestags mit 598 Sitzen ist eine bloße gesetzgeberische Festsetzung (§ 1 I BWG). Entscheidend für die Demokratie ist auch nicht die Anzahl der Abgeordneten, sondern ob deren Zusammensetzung dem Votum des Volkes entspricht. Ein so „brachiales“ Anwachsen des Bundestages, dass dessen Funktionsfähigkeit und so das Demokratieprinzip beeinträchtigt würde, ist weder wahrscheinlich noch ersichtlich.[13]
Eine Beeinträchtigung des Demokratieprinzips liegt nicht vor.
2.Verfassungsrechtliche Rechtfertigung
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Die Einschränkung der Öffentlichkeit der Wahl ist verfassungsrechtlich nicht vorgesehen. Allerdings könnte die Ungleichbehandlung durch kollidierendes Verfassungsrecht gerechtfertigt sein. Der Gesetzgeber kann in begrenztem Umfang Ausnahmen vom Grundsatz der Öffentlichkeit zulassen, um anderen verfassungsrechtlichen Belangen, insbesondere den geschriebenen Wahlrechtsgrundsätzen aus Art. 38 I 1 GG, Geltung zu verschaffen.[14]
48
Der Gesetzgeber hat durch die Reform des Bundeswahlrechts einige spezielle Wahlrechtsprobleme wie das „negative Stimmgewicht“ und die ausgleichslosen Überhangmandate beseitigt, die den Grundsatz der Gleichheit der Wahl aus Art. 38 I 1 GG verletzt haben. Um dies zu erreichen war es notwendig ein komplexes, mehrstufiges Verfahren zu entwickeln, was sich negativ auf die Öffentlichkeit der Wahl ausgewirkt hat. Allerdings konnte damit der Gleichheit der Wahl hinsichtlich des Erfolgswertes von abgegebenen Stimmen Rechnung getragen werden, so dass die Beeinträchtigung der Öffentlichkeit der Wahl hinter dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl zurücksteht und diese folglich verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist.[15]
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Das Grundgesetz trifft über das Wahlsystem selbst keine Regelung, sondern überlässt die Ausgestaltung dem Bundesgesetzgeber (Art. 38 III GG), der davon im BWG Gebrauch gemacht hat.[16] Nach § 1 I BWG erfolgt die Bundestagswahl nach einer mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl (sog. personalisierte Verhältniswahl).[17] Dies ist eine Mischform aus Mehrheitswahlsystem (Persönlichkeitswahl) und der Verhältniswahl (Listenwahl). Aufgrund des Mehrheitswahlsystems ist das Wahlgebiet in Wahlkreise aufgeteilt, in denen jeweils ein Kandidat mit Stimmenmehrheit zu wählen ist (Erststimme). Bei der Verhältniswahl hingegen wird mit der Zweitstimme die Partei (Liste) gewählt, die anhand der prozentual auf sie entfallenen Stimmen Sitze im Bundestag erhält. Die Zweitstimme ist maßgeblich für die Sitzverteilung bzw. die Anzahl der Sitze einer Partei im Parlament. Die Direktmandate aus der Erststimme werden dann auf diese Sitze verteilt. Kurzum bestimmt die Zweitstimme, wie stark eine Partei vertreten ist, während die Erststimme festlegt, welcher Kandidat in das Parlament einzieht. Das BVerfG umschreibt das Wahlsystem der Bundesrepublik Deutschland in seiner Entscheidung BVerfGE 95, 335 (352 f.) folgendermaßen:
„... Das Verhältniswahlrecht bewirkt die Repräsentation dadurch, dass die Parteien ihre Kandidaten und Programme den Wahlberechtigten vorstellen und die Wähler in der Wahl einer Liste die Entscheidung für eine parteipolitische Richtung treffen. Die Verhältniswahl in strikter Ausprägung macht das Parlament zum getreuen Spiegelbild der parteipolitischen Gruppierung der Wählerschaft, in dem jede politische Richtung in der Stärke vertreten ist, die dem Gesamtanteil der für sie im Staat abgegebenen Stimmen entspricht (vgl. BVerfGE 1, 208 [244]). Demgegenüber bestimmt bei der Mehrheitswahl die Mehrheit der gültigen Stimmen den erfolgreichen Kandidaten; die übrigen Stimmen bleiben ohne Auswirkung auf die Zusammensetzung des Parlaments. Die Mehrheitswahl sichert eine engere persönliche Beziehung des Abgeordneten zu dem Wahlkreis, in dem er gewählt worden ist (BVerfGE 7, 63 [74]; 16, 130 [140]; 41, 399 [423]). Die Wahl des Abgeordneten als Person – und nicht als Exponent einer Partei – stärkt den repräsentativen Status des Abgeordneten als Vertreter des ganzen Volkes (Art. 38 I 2 GG; vgl. BVerfGE 11, 266 [273]), stützt die nach Art. 21 GG gebotene innerparteiliche Demokratie und gibt dem Vertrauen des Wählers zu seinem Repräsentanten ...“
Die Wahlrechtsgrundsätze
In Art. 38 I GG sind die Grundsätze der allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl verankert. Die Allgemeinheit der Wahl bedeutet, dass jedem wahlberechtigten Bürger (Art. 38 II GG) das Wahlrecht zusteht. Differenzierungen im Bereich der Wahlberechtigung sind nur aus zwingenden Gründen zulässig.[18] Die Unmittelbarkeit der Wahl gewährleistet, dass die Entscheidung des Wählers direkt den Abgeordneten erreicht. Weitere Entscheidungsinstanzen – wie etwa das amerikanische Wahlmännersystem – dürfen daher nicht zwischengeschaltet werden. Darüber hinaus verlangt der Unmittelbarkeitsgrundsatz, dass der Wähler vor dem Wahlakt erkennen kann, welche Personen sich um ein Mandat bewerben und wie sich die eigene Stimmabgabe auf den (Miss)Erfolg auswirken kann.[19] Der Grundsatz der geheimen Wahl erklärt sich von selbst: Es sind Vorkehrungen zu treffen, die dem Wähler eine unerkannte Stimmabgabe ermöglichen. Die Entschließungsfreiheit des Wählers wird durch die Freiheit der Wahl sichergestellt. Jeglicher Druck oder Zwang auf den Wähler ist gem. Art. 38 I 1 GG ausgeschlossen.
Für alle Wahlrechtsgrundsätze gilt, dass eine Einschränkung grundsätzlich nicht zulässig ist. Es bedarf kollidierenden Verfassungsrechts bzw. eines zwingenden Grundes, um eine Differenzierung oder Ausnahme zu rechtfertigen.
II.Die Grundmandatsklausel und die 5 %-Sperrklausel
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Bei der Grundmandatsklausel und der Sperrklausel nach § 6 III 1 BWG ist es fraglich, ob diese die Gleichheit der Wahl gem. Art. 38 I 1 GG und den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien gem. Art. 21 I GG wahren.
1.Beeinträchtigung von Art. 38 I 1 GG und Art. 21 I GG
a)Gleichheit der Wahl, Art. 38 I 1 GG
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Zur Definition des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl s. oben Rz. 38.
aa)Grundmandatsklausel
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Über die Grundmandatsklausel nach § 6 III 1 Alt. 2 BWG können kleinere Parteien, die drei Direktmandate auf sich vereinigen konnten, in das Parlament einziehen, obwohl sie nicht 5 % der Zweitstimmen erreichen konnten. Darüber hinaus bleiben ihre Zweistimmen erhalten und können entsprechend ihrem Zweitstimmenanteil an der Sitzverteilung im Parlament teilnehmen.[20] Parteien, die das Fünfprozentquorum nicht erreichen und auch keine drei Wahlkreise für sich gewinnen können, partizipieren nur mit eventuell erreichten Direktmandaten, aber nicht mit den erlangten Zweitstimmen an der Sitzverteilung. Daher haben die Zweitstimmen einen unterschiedlichen Erfolgswert, vor allem unter dem Gesichtspunkt, dass der Einzug ins Parlament entsprechend dem Zweitstimmenanteil erfolgt.[21] Die B-Partei konnte mithilfe der drei gewonnen Wahlkreise (Direktmandate) in den Bundestag einziehen. Darüber hinaus kommen ihr die 3,2 % der abgegebenen Zweitstimmen bei der Sitzverteilung im Parlament zugute. Die C-Partei erhält mit ihren 4,9 % bei den Zweitstimmen keine Sitze im Bundestag; nur ein Sitz über das Direktmandat verbleibt. Damit ist der Erfolgswert der Zweitstimmen für die B-Partei höher als der für die C-Partei. Die C-Partei hat mehr Zweitstimmen auf sich vereinigen können als die B-Partei, welche, gemessen an den Zweitstimmen, ungleich stärker als die C-Partei repräsentiert wird. Folglich liegt eine Beeinträchtigung der Gleichheit der Wahl durch die Grundmandatsklausel vor.
bb)5 %-Sperrklausel
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Die 5 %-Klausel gem. § 6 III 1 Alt. 1 BWG bewirkt, dass Parteien, die nicht 5 % der Zweitstimmen erreichen, bei der Sitzverteilung im Parlament unberücksichtigt bleiben.[22] Die Zweitstimmen, die auf diese Partei abgegeben wurden, bleiben ohne Erfolg. Hier wird die Ungleichbehandlung offenbart. Die Wähler der C-Partei konnten mit ihren abgegebenen Zweitstimmen keinen Einfluss auf die Wahl ausüben. Der Erfolgswert der Stimmen ist daher nicht gleich. Folglich liegt auch eine Beeinträchtigung der Gleichheit der Wahl durch die 5 %-Sperrklausel vor.
b)Chancengleichheit der Parteien, Art. 21 I GG
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Zur Definition der Chancengleichheit der Parteien s. oben Rz. 43.
Parallel zur Gleichheit der Wahl ist auch die Chancengleichheit der Parteien durch die Grundmandatsklausel und die 5 %-Sperrklausel beeinträchtigt.
2.Verfassungsrechtliche Rechtfertigung
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Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit der Parteien unterliegen keinem absoluten Differenzierungsverbot. Allerdings folgt aus dem formalen Charakter der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien, dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt.[23] Bei der Prüfung, ob eine Differenzierung innerhalb der Wahlrechtsgleichheit gerechtfertigt ist, ist also grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen. Differenzierungen im Wahlrecht können also durch kollidierendes Verfassungsrecht gerechtfertigt werden.[24] Differenzierende Regelungen müssen zur Verfolgung ihrer Zwecke geeignet und erforderlich sein. Ihr erlaubtes Ausmaß richtet sich daher auch danach, mit welcher Intensität in das – gleiche – Wahlrecht eingegriffen wird.[25]
a)Grundmandatsklausel
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Nach Auffassung des BVerfG geht von Parteien, die drei Direktmandate erhalten, eine besondere Akzeptanz seitens der Bevölkerung aus, die eine Vertretung im Bundestag rechtfertigt. Gleichzeitig sind die Direktmandate ein Ausdruck dafür, dass die Anliegen eines nicht unbedeutenden Bevölkerungsteils durch diese Partei Berücksichtigung finden.[26] Daher dürfen wichtige Anliegen der Bevölkerung nicht von der Volksvertretung ausgeschlossen werden. Die regionalen Besonderheiten und Schwerpunkte verdienen gleichermaßen eine Repräsentation.[27] Im Mittelpunkt dieser Argumentation steht die Integrationsfunktion der Direktmandatsregelung. Demgegenüber tritt die zu gewährleistende Funktionsfähigkeit des Parlaments durch Verhinderung von Splitterparteien zurück. Somit stellt die bezweckte Integration des Staatsvolks einen legitimen, geeigneten und erforderlichen Differenzierungsgrund dar, der eine Ungleichbehandlung infolge der Grundmandatsklausel gem. § 6 III 1 Alt. 2 BWG rechtfertigt.
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Der Gegenauffassung[28], die in der Grundmandatsklausel eine nicht zu rechtfertigende Privilegierung kleiner Parteien mit regionalen Schwerpunkten gegenüber bundesweit agierenden Parteien sieht, ist nicht zu folgen. Dies bestätigt das BVerfG, das die Funktionsfähigkeit des Bundestages gegenüber der Integrationsfunktion als subsidiär betrachtet.[29] Zwar ist die Funktionsfähigkeit des Parlaments ein zwingender Grund, der nicht außer Acht gelassen werden darf, dennoch dürfen aufgrund des bundesstaatlichen Systems die regionalen und Länderinteressen nicht unberücksichtigt bleiben.
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Entgegen dem Vorbringen der C-Partei ist die Grundmandatsklausel daher nicht verfassungswidrig. Auch wenn sie aufgrund der 4,9 % am Einzug des Bundestages gehindert ist und die B-Partei wegen ihrer drei Direktmandate entsprechend ihres Zweitstimmenanteils im Bundestag vertreten wird, so besteht für die unterschiedliche Erfolgswertgewichtung der Wählerstimmen ein verfassungsrechtlich zulässiger Rechtfertigungsgrund in Form der Integrationsfunktion der Wahlen.
b)5 %-Sperrklausel
aa)Generelle Rechtfertigung der 5 %-Sperrklausel
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Das BVerfG hat in ständiger Rechtsprechung die 5 %-Sperrklausel bei der Wahl des Deutschen Bundestages für verfassungskonform erachtet.[30] Sie findet ihre Rechtfertigung im Wesentlichen in dem verfassungslegitimen Ziel, die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit des Parlaments zu sichern. Dies setzt die Bildung einer stabilen Mehrheit für die Wahl einer handlungsfähigen Regierung und deren fortlaufende Unterstützung voraus, die durch die Zersplitterung des Parlaments in viele kleine Gruppen gefährdet werden kann. Für den Zweck der Wahl als Integrationsvorgang politischer Willensbildung ist die Sperrklausel unabdingbar.[31] Anders als bei der Grundmandatsklausel, die ebenfalls die Entstehung von Splitterparteien zur Folge haben kann, sind die Grundsätze der Integrationsfunktion auf die Sperrklausel nicht anwendbar. Hier steht nicht die regionale Anerkennung im Vordergrund, sondern die bundesweite Ansammlung „einzelner Stimmen“.[32]
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Auch die Tatsache, dass aufgrund der Sperrklausel 15,7 % der abgegebenen Stimmen nicht den gewählten, sondern anderen Parteien zugutegekommen seien, vermag daran nichts zu ändern. Zwar handelt es sich bei 15,7 % der Stimmen um eine beachtliche, bisher nicht erreichte Größenordnung, so dass sich die Intensität des Eingriffs in die Wahlrechtsgleichheit besonders auswirkt. Allerdings zeigt sich gerade in dem Entfall so vieler Stimmen auf die Splitterparteien die Notwendigkeit der 5 %-Sperrklausel, da bei deren Zulassung die Regierungsbildung und damit die Funktionsfähigkeit des Parlaments umso mehr gefährdet wäre. Eine Rechtfertigung ist der 5 %-Sperrklausel erst dann zu versagen, wenn die Integrationsfunktion der Wahl beeinträchtigt ist, was bei einem Erfolgswertverlust von 15,7 % noch nicht zu befürchten ist.
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Ebenso ist die Verfassungswidrigkeit einer 3 %-Sperrklausel für das Europawahlrecht nicht ohne weiteres auf die Bundestagswahl übertragbar. Im Gegensatz zum Bundestag wählt das Europäische Parlament keine Regierung, die auf fortlaufende Unterstützung angewiesen ist, so dass insofern die Funktionsfähigkeit der Regierungsbildung keine Rolle spielt. Zudem besteht im Falle einer Schwächung der Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments die Möglichkeit auf nationaler Ebene mit einer Korrektur des Europawahlrechts zu reagieren; diese Reaktionsmöglichkeit fehlt – quasi systemimmanent – sofern die Funktionsfähigkeit des Bundestags wegfällt bzw. gefährdet ist.
bb)Milderes Mittel Eventualstimme?
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Die Einführung eines Eventualstimmrechts hätte sicherlich den Vorteil, dass dieses zwar einerseits den mit einer Sperrklausel verbundenen Eingriff in den Grundsatz der gleichen Wahl insoweit abzumildern geeignet ist, als sich damit die Zahl der Wählerinnen und Wähler verringern ließe, die im Bundestag nicht repräsentiert sind, wenn die von ihnen mit der Hauptstimme gewählte Partei an der Sperrklausel scheitert. Gleichwohl kann die Eventualstimme nicht als milderes Mittel zur bestehenden 5 %-Sperrklausel gesehen werden. Diese würde nämlich die Komplexität der Wahl erhöhen, so dass eine Zunahme von Wahlenthaltungen und ungültigen Stimmen nicht ausgeschlossen erscheint. Vor allem aber wäre die Eröffnung der Möglichkeit einer Eventualstimme ebenfalls in relevantem Umfang mit Eingriffen in den Grundsatz der Wahlgleichheit, möglicherweise auch der Unmittelbarkeit der Wahl verbunden. Dies gilt hinsichtlich der Erfolgswertgleichheit, falls sowohl die Haupt- als auch die Eventualstimme an Parteien vergeben werden, die jeweils die Sperrklausel nicht überwinden. Daneben erscheint die Eröffnung der Möglichkeit einer Eventualstimme aber auch mit Blick auf die Zählwertgleichheit nicht unproblematisch: Während die Stimmen derjenigen, die eine Partei wählen, die die Sperrklausel überwindet, nur einmal gezählt werden, ist dies bei Stimmen, mit denen in erster Priorität eine Partei gewählt wird, die an der Sperrklausel scheitert, nicht der Fall. Vielmehr wären sowohl die Haupt- als auch die Eventualstimme gültig. Die Hauptstimme würde bei der Feststellung des Wahlergebnisses berücksichtigt, wäre im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung relevant und bliebe lediglich bei der Mandatsverteilung ohne Erfolg. Daneben wäre auch die Eventualstimme eine gültige Stimme, die beim Wahlergebnis berücksichtigt und zusätzlich bei der Mandatsverteilung Relevanz entfalten würde. Mit Blick auf den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl kann die Eventualstimme Probleme aufwerfen, weil letztlich andere Wähler darüber entscheiden, für wen eine Stimme abgegeben wird.[33]
3.Ergebnis
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Die Grundmandats- und die 5 %-Sperrklausel sind verfassungsgemäß.
Frage 2
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