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- Herausgeber: Deutscher Gemeindeverlag
- Kategorie: Fachliteratur
- Sprache: Deutsch
- Veröffentlichungsjahr: 2017
Der Grundriss stellt das rheinland-pfälzische Kommunalrecht in seinen Grundzügen systematisch dar. Es werden zentrale Themen wie Aufgaben der Gemeinden, Satzungsrecht, Wahlen, Gemeinderat und Ausschüsse, Bürgermeister und Beigeordnete, öffentliche Einrichtungen sowie die wirtschaftliche Betätigung von Gemeinden verständlich und praxisnah erläutert. Der Studientitel berücksichtigt die Belange der Ausbildung und des Studiums und erleichtert den kommunalen Mandatsträgern die Einarbeitung in das Kommunalrecht.
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Ähnliche
Kommunalrecht Rheinland-Pfalz
Grundriss für die Aus- und Fortbildung
Ulrike Nauheim-Skrobek
Hermann-Josef Schmitz
Ralf SchmorleizDozenten an der Hochschule für öffentliche Verwaltung Rheinland-Pfalz
2., überarbeitete Auflage
Verlag W. Kohlhammer
2., überarbeitete Auflage 2017
Alle Rechte vorbehalten
© Deutscher Gemeindeverlag GmbH, Stuttgart
Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
Print:
ISBN 978-3-555-01881-2
E-Book-Formate:
pdf: ISBN 978-3-555-01882-9
epub: ISBN 978-3-555-01883-6
mobi: ISBN 978-3-555-01885-0
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Der Grundriss stellt das rheinland-pfälzische Kommunalrecht in seinen Grundzügen systematisch dar. Es werden zentrale Themen wie Aufgaben der Gemeinden, Satzungsrecht, Wahlen, Gemeinderat und Ausschüsse, Bürgermeister und Beigeordnete, öffentliche Einrichtungen sowie die wirtschaftliche Betätigung von Gemeinden verständlich und praxisnah erläutert. Der Studientitel berücksichtigt die Belange der Ausbildung und des Studiums und erleichtert den kommunalen Mandatsträgern die Einarbeitung in das Kommunalrecht.
Ulrike Nauheim-Skrobek, Hermann-Josef Schmitz und Ralf Schmorleiz sind Dozenten für Kommunalrecht an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung Rheinland-Pfalz.
Vorwort
Die Verfasser sind Dozenten der Hochschule für öffentliche Verwaltung Rheinland-Pfalz in Mayen und haben für das Studiengebiet Kommunalrecht das vorliegende Lehrbuch konzipiert. Es bietet den Studierenden Hilfestellung für das Studium und die Prüfungen.
Darüber hinaus ist das Lehrbuch geeignet, die Anwärterinnen und Anwärter, die das Zweite Einstiegsamt anstreben, die Auszubildenden für den Beruf des Verwaltungsfachangestellten und die Teilnehmer der Angestelltenlehrgänge I und II während ihrer Ausbildung hilfreich zu begleiten. Auch Praktikern und ehrenamtlichen Kommunalpolitikern kann dieses Lehrbuch einen schnellen Überblick verschaffen.
Das Lehrbuch soll zum einen die wichtigsten kommunalrechtlichen Grundkenntnisse vermitteln und zum anderen Lösungswege für viele kommunalrechtliche Problemstellungen aufzeigen. Dabei wird auch auf unterschiedliche Meinungen in Lehre und Rechtsprechung eingegangen.
Hauptsächlich werden die Regelungen der Gemeindeordnung zugrunde gelegt. Die Regelungen der Landkreisordnung sind überwiegend inhaltsgleich, so dass die Grundlagen und rechtlichen Probleme identisch sind. Besonderheiten der Landkreisordnung werden ganz speziell berücksichtigt.
Die 2. Auflage berücksichtigt den Rechtstand zum 1. August 2016
Die Verfasser verwenden nur eine Geschlechtsform. Die Ausführungen gelten aber geschlechtsneutral.
Mayen, im November 2016Ulrike Nauheim-SkrobekHermann-Josef SchmitzRalf Schmorleiz
Inhaltsverzeichnis
Vorwort
Abkürzungsverzeichnis
Literaturverzeichnis
1Kommunale Selbstverwaltung und Rechtsquellen der kommunalen Selbstverwaltung in Rheinland-Pfalz (Ulrike Nauheim-Skrobek)
1.1Kommunale Gebietskörperschaften in Rheinland-Pfalz
1.2Verfassungsgrundlagen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 LV
1.3Gemeindeverbände
1.4Rechtsquellen
2Aufgaben der Gemeinden, Verbandsgemeinden und Landkreise (Ralf Schmorleiz)
2.1Aufgaben der Gemeinden
2.1.1Selbstverwaltungsaufgaben
2.1.2Auftragsangelegenheiten
2.2Aufgaben der Verbandsgemeinden
2.2.1Eigene Aufgaben der Verbandsgemeinden
2.2.2Aufgabenerfüllung für Dritte
2.2.2.1Verwaltungsgeschäfte der Ortsgemeinden
2.2.2.2Wahrnehmung staatlicher Auftragsangelegenheiten
2.3Aufgaben der Landkreise
2.3.1Selbstverwaltungsaufgaben der Landkreise
2.3.2Auftragsangelegenheiten der Landkreise
2.3.3Die Kreisverwaltung als untere Behörde der allgemeinen Landesverwaltung
3Gemeinderat und Ausschüsse (Hermann-Josef Schmitz)
3.1Gemeinderat
3.1.1Zusammensetzung
3.1.2Wahlzeit des Gemeinderates
3.1.3Aufgaben des Gemeinderates
3.1.4Einberufung des Gemeinderates
3.1.4.1Zuständigkeit
3.1.4.2Einzuladender Personenkreis
3.1.4.3Form der Einladung
3.1.4.4Zeitpunkt der Einberufung
3.1.4.5Tagesordnung
3.1.4.6Öffentliche Bekanntmachung
3.1.4.7Änderung der Tagesordnung
3.1.5Form der Sitzung
3.1.6Beschlussfähigkeit
3.1.7Ausschließungsgründe
3.1.7.1Sinn der Vorschrift
3.1.7.2Aufbau der Vorschrift
3.1.7.3Betroffener Personenkreis
3.1.7.4Persönliche Voraussetzungen
3.1.7.5Sachliche Voraussetzungen
3.1.7.6Ausnahmen
3.1.7.7Rechtsfolgen in der Sitzung
3.1.7.8Verfahren bei Vorliegen von Ausschließungsgründen
3.1.7.9Rechtsfolgen bei Verletzung der Vorschrift
3.1.8Beschlussfassung, Wahlen
3.1.8.1Beschlussfassung
3.1.8.1.1Form der Beschlussfassung
3.1.8.1.2Mehrheit
3.1.8.2Wahlen
3.1.9Folgen von Fehlern beim Zustandekommen von Beschlüssen
3.1.10Rechte der Organteile
3.1.10.1Antragsrechte
3.1.10.2Recht auf Anfragen
3.2Ausschüsse
3.2.1Arten der Ausschüsse
3.2.2Bildung der Ausschüsse
3.2.3Verfahren in Ausschüssen
3.2.3.1Vorsitz
3.2.3.2Teilnahmeberechtigte
3.2.3.3Form der Ausschusssitzungen
4Bürgermeister und Beigeordnete (Hermann-Josef Schmitz)
4.1Bürgermeister
4.1.1Art der Bestellung
4.1.2Amtsbezeichnung
4.1.3Wahl und Ernennung des Bürgermeisters
4.1.3.1Wahl des Bürgermeisters
4.1.3.2Amtszeit des Bürgermeisters
4.1.3.3Ernennung des Bürgermeisters
4.1.4Abwahl der hauptamtlichen Bürgermeister
4.1.5Aufgaben des Bürgermeisters
4.1.5.1Organfunktion
4.1.5.1.1Originäre Aufgaben
4.1.5.1.1.1Leitung der Verwaltung
4.1.5.1.1.2Vertretung nach außen
4.1.5.1.1.3Vorbereitung von Beschlüssen des Rates
4.1.5.1.1.4Ausführung der Beschlüsse
4.1.5.1.1.5Geschäfte der laufenden Verwaltung
4.1.5.1.1.6Auftragsangelegenheiten
4.1.5.1.1.7Personalentscheidungen als Dienstvorgesetzter und Vorgesetzter
4.1.5.1.2Gesetzlich besonders übertragene Aufgaben
4.1.5.1.2.1Ersatzentscheidungsrecht, § 39 Abs. 2 HS 2 GemO
4.1.5.1.2.2Aussetzung von Beschlüssen, § 42 GemO
4.1.5.1.2.3Verpflichtungserklärung, § 49 GemO
4.1.5.1.2.4Eilentscheidungsrecht, § 48 GemO
4.1.5.1.2.5Wahlleiter, § 7 KWG
4.1.5.1.2.6Geborener Vorsitzender im Stadtrechtsausschuss, § 8 AGVwGO
4.1.5.1.3Vom Gemeinderat übertragene Aufgaben
4.1.5.2Aufgaben als Vorsitzender des Gemeinderates/Präsidialfunktion
4.1.5.2.1Einladung
4.1.5.2.2Sitzungsleitung
4.1.5.2.3Hausrecht
4.1.5.2.4Ordnungsbefugnisse
4.1.5.2.5Ausfertigung von Satzungen
4.2Beigeordnete
4.2.1Zahl der Beigeordneten und Art der Bestellung
4.2.2Wahl und Ernennung der Beigeordneten
4.2.2.1Wahlvoraussetzungen
4.2.2.1.1Allgemeine Wahlvoraussetzungen
4.2.2.1.2Persönliche Wählbarkeitsvoraussetzungen
4.2.2.1.3Wahlverfahren
4.2.2.2Ernennung des Beigeordneten
4.2.3Abwahl hauptamtlicher Beigeordneter
4.2.4Aufgaben der Beigeordneten
4.2.4.1Allgemeine Vertretung
4.2.4.2Vertretung bei besonderen Anlässen
4.2.4.3Ständige Vertretung
5Satzungen (Ralf Schmorleiz)
5.1Allgemeines, Geltungsbereich von Satzungen
5.2Ermächtigungsgrundlagen
5.3Satzungsarten
5.4Verfahren zum Erlass und zur Änderung von Satzungen
5.5Unbeachtlichkeit von Satzungsmängeln
5.6Bewehrung von Satzungen
5.7Rechtsschutz gegen Satzungen
6Aussetzung von Beschlüssen (Ralf Schmorleiz)
6.1Allgemeines
6.2Voraussetzungen
6.2.1Formelle Voraussetzungen
6.2.2Materielle Voraussetzungen
6.2.2.1Beschluss des Gemeinderats/Ausschusses/Ortsbeirat
6.2.2.2Rechtswidrigkeit des Beschlusses
6.2.2.3Ausführbarkeit des Beschlusses
6.2.2.4Beschluss ist zum Zeitpunkt der Aussetzung tatsächlich noch nicht ausgeführt
6.3Aussetzungsverfahren
7Anfechtung von Wahlen gem. § 43 GemO (Wahlbeschwerde) (Ulrike Nauheim-Skrobek)
7.1Allgemeines
7.2Verfahrensrechtliche Gründe
7.3Abgrenzung und Konkurrenz zu anderen Rechtsmittel
7.4Überprüfungsschema Wahlbeschwerde
7.5Klage gegen die Entscheidung der Aufsichtsbehörde
8Öffentliche Einrichtungen (Ralf Schmorleiz)
8.1Begriff und Bedeutung öffentlicher Einrichtungen
8.2Anspruch auf Benutzung öffentlicher Einrichtungen
8.3Ausschluss und Beschränkungen des Benutzungsanspruchs
8.4Gestaltung des Benutzungsanspruchs
8.5Organzuständigkeit und Sitzungsform
9Aufsicht über die Kommunen (Ulrike Nauheim-Skrobek)
9.1Fachaufsicht
9.2Kommunalaufsicht
9.2.1Genehmigungsvorbehalt
9.2.2Repressive Eingriffsmittel der Kommunalaufsicht
9.2.3Rechtschutz gegen Maßnahmen der Kommunalaufsicht
9.2.4Beschränkung der Kommunalaufsicht
9.2.5Zwangsvollstreckung gegen die Gemeinde
9.3Sonderaufsicht
9.3.1Schulaufsicht
9.3.2Bauleitplanung
9.3.3Forstaufsicht
9.3.4Straßenrecht
10Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde (Ulrike Nauheim-Skrobek)
10.1Wirtschaftliches Unternehmen
10.2Voraussetzungen für die wirtschaftliche Betätigung
10.3Überörtliche Betätigung gem. § 85 Abs. 2 GemO
10.4Arten der wirtschaftlichen Betätigung
10.4.1Eigenbetrieb gem. § 86 GemO
10.4.2Anstalt des öffentlichen Rechts gem. § 86a GemO
10.4.3Unternehmen in Privatrechtsform gem. § 87 GemO
11Wahlen (Gemeinderat/Bürgermeister) (Ulrike Nauheim-Skrobek)
11.1Verfassungsrechtliche Vorgaben
11.2Wahlen zum Gemeinderat (Verbandsgemeinderat/Kreistag)
11.2.1Wahlsysteme beim Gemeinderat, Verbandsgemeinderat und Kreistag
11.2.1.1Verhältniswahl mit offenen Listen
11.2.1.2Mehrheitswahl gem. § 33 KWG
11.2.2Wahl zum Bezirkstag des Bezirksverbands Pfalz
11.3Verpflichtung der Ratsmitglieder
11.4Wahl des Bürgermeisters
11.4.1Urwahl des Bürgermeisters
11.4.2Wahl des Bürgermeisters durch den Gemeinderat
11.5Ernennung und Amtsübergabe
12Öffentliche Bekanntmachungen (Ralf Schmorleiz)
12.1Anlässe öffentlicher Bekanntmachung
12.2Form der öffentlichen Bekanntmachung
12.2.1Allgemeine Bekanntmachungsformen
12.2.2Besondere Bekanntmachungsformen
12.3Zuständigkeit für die Veranlassung der öffentlichen Bekanntmachung in Ortsgemeinden
13Kommunalverfassungsstreitverfahren (Ulrike Nauheim-Skrobek)
14Ansprüche aus dem kommunalen Ehrenamt (Ralf Schmorleiz)
14.1Allgemeines und Rechtsgrundlagen
14.2Aufwandsentschädigung
14.2.1Aufwandsentschädigung für die Ausübung eines schlichten Ehrenamtes
14.2.2Aufwandsentschädigung für Ehrenbeamte
14.3Freistellungsanspruch
14.4Ansprüche auf Mandatssicherung
Abkürzungsverzeichnis
Literaturverzeichnis
Bogner/Bitterwolf-de Boer/Probstfeld, Kommentar zum Landesstraßengesetz Rheinland-Pfalz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2013
Cremer, Wolfgang, Gewinnstreben als öffentliche Unternehmen legitimierender Zweck: Die Antwort des Grundgesetzes, DÖV 2003,921
Dazert in Gabler, Höhlein, Kommentar zum Kommunalverfassungsrecht, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2012
Dietlein u. a., Kommentar zur Landkreisordnung, in Gabler/Höhlein u. a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2010
Dreibus/Neutz/Beucher/Nauheim-Skrobek, Die Kommunalgesetze für Rheinland-Pfalz, Verlag Reckinger & Co., Siegburg, 2001
Gierke in Brügelmann, Baugesetzbuch Kommentar, Kohlhammerverlag, Stuttgart 2012
Grumbach/Bickenbach/Seckelmann/Thews, Kommentar zum Schulgesetz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2012
Höhlein in Gabler/Höhlein u. a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2012
Höhlein/Schmorleiz/Strobel, Rahmenbedingungen für das kommunale Ehrenamt in Rheinland-Pfalz, Gemeinde- und Städtebund Rheinland-Pfalz 2016
Lukas in Gabler/Höhlein u. a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2012
Masson/Samper u. a., Bayerische Kommunalgesetze, Kommentar, Verlag Boorberg 1997
Nauheim-Skrobek, Kommentar zum Landesgesetz über die kommunale Zusammenarbeit in Rheinland-Pfalz, in Gabler/Höhlein u. a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2011
Oster in Gabler/Höhlein u. a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2012
Püttner in Stern/Püttner, Die Gemeindewirtschaft, Kohlhammerverlag, Stuttgart 1965
Raum, Bertram, Das Recht auf Rücknahme von Vorschlägen von der Tagesordnung der Gemeinderatssitzung, NVwZ 1990/144
Roling, Dr., Sebastian, Die Entwertung der niedersächsischen Subsidiaritätsklausel, NVwZ 2009, 226
Schaaf/Höhlein in Gabler/Höhlein u. a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2012
Schaefer, Dr. Stefan, Kommentar zum Landeswaldgesetz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2011
Scholz in Maunz/Dürig, Kommentar Grundgesetz, Verlag C. H. Beck, München, November 2012
Schuck/Unglaub/Nauheim-Skrobek, Rheinland- Pfälzisches Kommunalrecht, Meininger Verlag 1994
Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Großkommentar, Verlag Nomos, Baden-Baden, 3. Auflage 2010
Stamm/Lukas in Gabler/Höhlein u. a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2012
Statistisches Landesamt Rheinland-Pfalz, www.statistik.rlp./Veröffentlichungen/Verzeichnisse und Adressarien/Gemeindeverzeichnis
Widtmann/Grasser, Bayrische Gemeindeordnung, Kommentar, Verlag C. H. Beck, München 5. Auflage 1994
1Kommunale Selbstverwaltung und Rechtsquellen der kommunalen Selbstverwaltung in Rheinland-Pfalz
1.1Kommunale Gebietskörperschaften in Rheinland-Pfalz
Rheinland-Pfalz verfügt über die kleinste Gemeindestruktur der Flächenländer in der Bundesrepublik Deutschland.1
Nach dem 2. Weltkrieg wurde Rheinland-Pfalz aus Landesteilen der ehemaligen Länder Bayern und Preußen von den Alliierten zusammengesetzt. Dies ist heute noch bei der Gemeindestruktur zu erkennen. So sind viele kleine kreisfreie Städte und der Bezirksverband Pfalz im Süden von Rheinland-Pfalz angesiedelt.
Als kommunale Gebietsköperschaften sind heute in Rheinland-Pfalz folgende Gemeindetypen vorhanden:
• die Ortsgemeinde, sie gehört zu einer Verbandsgemeinde, § 64 GemO
• die verbandsfreie Gemeinde, sie gehört keiner Verbandsgemeinde an, aber gehört zu einem Landkreis, § 5 LKO
• die große kreisangehörige Stadt, § 6 GemO
• die kreisfreie Stadt, § 7 GemO
Als Gemeindeverbände sind vorhanden:
• die Verbandsgemeinde, § 64 GemO,
• der Landkreis, § 5 LKO,
• der Bezirksverband, § 1 BezO.
Darüber hinaus gibt es noch die Zweckverbände nach dem Landesgesetz über die kommunale Zusammenarbeit (KomZG)2 und die Planungsgemeinschaften nach dem Landesplanungsgesetz als sonstige kommunale Körperschaften.
Kommunale (Gebiets-)Köperschaften sind juristische Personen des öffentlichen Rechts, die geprägt sind durch Mitglieder, die an der Willensbildung beteiligt sind. Bei den Gebietskörperschaften ergibt sich die Mitgliedschaft kraft Gesetzes aus dem Wohnsitz eines Menschen oder dem Sitz einer juristischen Person. Sie sind als juristische Personen Träger von Rechten und Pflichten.
1.2Verfassungsgrundlagen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 LV
Für die Gemeinde gilt das Recht der kommunalen Selbstverwaltung. Art. 28 Abs. 2 GG legt den Auftrag an die Länder fest, dass die Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung erhalten müssen.3
Die Landesverfassung von Rheinland-Pfalz hat diesen Auftrag umgesetzt und in Art. 49 LV den Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung gewährt.
Aus diesen Verfassungsregeln folgt für die Gemeinden:
• die Einrichtungsgarantie, die besagt, dass die Institution Gemeinde verfassungsrechtlich garantiert ist. Es muss demnach Gemeindetypen in einer Vielzahl geben. Die Einrichtungsgarantie ist jedoch keine subjektive Bestandsgarantie für jede Gemeinde.
• die Aufgabengarantie, die besagt, dass die Gemeinde alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung regeln darf. Dabei sind Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft alle Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der politischen Gemeinde betreffen4. Diese Angelegenheiten sind nicht positiv zu definieren, sondern wandeln sich mit den Bedürfnissen der Gemeindeeinwohner.
• die Eigenverantwortlichkeitsgarantie, die besagt, dass die Gemeinden sich selbst verwalten dürfen, also die örtlichen Angelegenheiten in eigener Verantwortung regeln können. Dazu sind ihnen Hoheitsrechte garantiert.
Hoheitsrechte sind:
• Gebietshoheit:
Jedermann, der sich auf dem Gebiet der Gemeinde aufhält oder durch Grundbesitz oder Gewerbebetrieb zu ihm in Beziehung steht, ist ihrer Hoheit unterworfen. Diese Hoheit umfasst das Recht gegenüber Personen und Sachen im Gemeindegebiet im Rahmen der Gesetze rechtserhebliche Handlungen vorzunehmen.
• Finanzhoheit:
Recht der Gemeinden, ihr Finanz- und Haushaltswesen im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen eigenverantwortlich zu regeln.
Gesetzesgrenzen: Genehmigungsvorbehalte.
• Organisationshoheit:
Recht, ihre innere Verwaltungsorganisation nach eigenem Ermessen zu regeln (z. B. Aufbau- und Ablauforganisation/Bildung freiwilliger Ausschüsse)
Gesetzesgrenze: Gemeindeordnung.
• Personalhoheit:
Recht auf freie Auswahl, Beförderung/Höhergruppierung und Entlassung/Kündigung der Gemeindebediensteten sowie auf eigenverantwortliche Ausgestaltung des Personalwesens, wozu grundsätzlich auch das Recht gehört, Zahl und Vergütung der Bediensteten festzulegen.
Gesetzesgrenzen: Dienst- und Besoldungsgesetze, Tarifrecht.
• Planungshoheit:
Recht, das Gemeindegebiet selbst zu ordnen und zu gestalten. Räumliche Planung erfolgt durch Flächennutzungsplan und Bebauungsplan.
Gesetzesgrenzen: Baugesetzbuch, Planungsgesetze.
• Abgabenhoheit/Steuerhoheit:
Den Gemeinden steht kein eigenes Steuerfindungsrecht zu, sondern die Entscheidungsbefugnis, ob und in welchem Umfang sie von den ihnen durch Gesetz eingeräumten Steuerquellen – Art. 104a ff. GG Grundsätze der Steuerhoheit – Gebrauch machen wollen.
Gesetzesgrenzen: KAG, Steuergesetze.
• Satzungshoheit:
Recht, Rechtsvorschriften in Form von örtlichen Satzungen zu erlassen.
Satzungen sind Rechtsvorschriften, die selbstständige in den Staat eingeordnete juristische Personen des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihnen gesetzlich verliehenen Autonomie mit Wirksamkeit für die ihnen angehörigen und unterworfenen Personen erlassen dürfen (§ 24 GemO).5
Das Recht der Selbstverwaltung ist aber nicht unbeschränkt garantiert, sondern schon Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 LV stellt das Recht unter den Gesetzesvorbehalt (Gesetzesgrenzen siehe oben); denn Gemeinden sind kein Staat im Staat. Daher kann das Selbstverwaltungsrecht nicht schrankenlos gewährt werden.
Gesetze sind alle formellen und materiellen Gesetze des Bundes, der Länder und der Europäischen Union.
Kann das Selbstverwaltungsrecht eingeschränkt werden, dann stellt sich die Frage, ob und inwieweit dies möglich ist. Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 LV garantieren den Gemeinden das Selbstverwaltungsrecht. Gänzlich kann daher das Selbstverwaltungsrecht nicht aufgehoben werden. Ein Eingriff ist rechtlich nur zulässig, wenn und soweit der Kern des Selbstverwaltungsrechts nicht angerührt wird (Kernbereich/Wesensgehaltssperre). Die Rechtsprechung hat keine Definition des Selbstverwaltungsrechts festgelegt. Im Hinblick auf die Eigenverantwortlichkeitsgarantie sind Regelungen verboten, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Gemeinde im Keim ersticken.6 Der Kernbereich ist nicht beim Entzug bestimmter Aufgaben oder im Falle der Auferlegung bestimmter organisatorischer Maßnahmen betroffen. Er darf aber nicht angetastet werden. Hier gilt ein absoluter Schutz. Außerhalb des Kernbereichs (Randbereich oder Außenbereich) gilt nur ein relativer Schutz. Maßnahmen des Aufgabenentzugs oder Überbürdung von Aufgaben sind am verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden zu messen. Der Gesetzgeber darf (durch Gesetz oder aufgrund des Gesetzes) örtliche Aufgaben den Gemeinden nur aus Gründen des Gemeininteresses entziehen.
1.3Gemeindeverbände
Auch für die Gemeindeverbände garantieren Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 LV die kommunale Selbstverwaltung, jedoch bezogen auf ihren gesetzlichen Aufgabenbereich.
Gem. § 2 Abs. 1 LKO können die Landkreise auf das Kreisgebiet bezogene öffentliche Aufgaben grundsätzlich wahrnehmen. Jedoch müssen es über den örtlichen Bereich der kreisangehörigen Gemeinden hinausgehende überörtliche, kreiskommunale Aufgaben sein.7/8
Für die Verbandsgemeinde gibt es die gesetzliche Zuweisung ihres Aufgabenbereiches für Selbstverwaltungsaufgaben in § 67 GemO.
Hier werden in § 67 Abs. 1 bis 3 GemO konkrete Aufgaben aufgezählt, die den Verbandsgemeinden durch den Gesetzgeber zugeordnet werden. Damit wird der Aufgabenkreis beschrieben. Auch hier stellt sich hinsichtlich der Unterstützungsaufgabe gem. § 67 Abs. 7 GemO aber immer wieder die Frage der Abgrenzung zur örtlichen Aufgabe.9
Auch dem Bezirksverband sind durch § 2 BezO Aufgaben zugewiesen, sowie den Zweckverbänden durch § 3 KomZG in Verbindung mit der Verbandsordnung und den Planungsgemeinschaften durch § 14 Abs. 3 LPlG.
In ihrem gesetzlich zugewiesenen Aufgabenbereich haben die Gemeindeverbände ebenfalls das oben näher dargestellte Recht der Selbstverwaltung.
1.4Rechtsquellen
Daraus ergeben sich schon die für das Kommunalverfassungsrecht wichtigen Rechtsquellen.
Neben den Verfassungsgrundlagen des Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 LV sind die gesetzlichen Regelungen
• Gemeindeordnung (GemO)10,
• Landkreisordnung (LKO)11,
• Bezirksordnung (BezO)12,
• Kommunalwahlgesetz (KWG)13,
• Landesgesetz zur kommunalen Zusammenarbeit (KomZG)14,
• Kommunalabgabengesetz (KAG)15,
• Landesfinanzausgleichgesetz (LFAG)16
zu nennen mit den entsprechenden Verordnungen, z. B.
• Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO)17,
• Durchführungsverordnung zur Gemeindeordnung (GemO-DVO)18,
• Kommunalwahlordnung (KWO)19,
• Kommunal-Besoldungsverordnung (LKomBesVO)20,
• Eigenbetriebs- und Anstaltsverordnung (EigAnVO)21.
Bei der Gemeindeordnung geht der Gesetzgeber grundsätzlich von einer (verbandsfreien) Gemeinde aus. Daher musste der Gesetzgeber das Verhältnis von Ortsgemeinde und Verbandsgemeinde besonders im 3. Kapitel in den Vorschriften §§ 64 bis 73 GemO regeln. In § 64 Abs. 2 GemO bestimmt er daher auch, dass, soweit die Bestimmungen des 3. Kapitels nicht etwas anderes vorschreiben, für die Verbandsgemeinde die Bestimmungen über die verbandsfreie Gemeinden mit besonderen Maßgaben des § 64 Abs. 2 Nr. 1 bis 8 GemO gelten.
2Aufgaben der Gemeinden, Verbandsgemeinden und Landkreise
2.1Aufgaben der Gemeinden
Das Aufgabenspektrum der Gemeinden umfasst im eigenen Wirkungskreis Selbstverwaltungsaufgaben, die öffentliche Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft beinhalten. Darüber hinaus nehmen die Gemeinden im übertragenen Wirkungskreis staatliche Aufgaben wahr, die Auftragsangelegenheiten genannt werden. Die Abgrenzung der Aufgabenart ist für verschiedene kommunalrechtliche Aspekte von hoher Bedeutung. So hängt die Organzuständigkeit von der Aufgabenart ab. Gemäß § 32 Abs. 1 S. 2 GemO entscheidet der Gemeinderat über alle Selbstverwaltungsaufgaben. Die Erfüllung der der Gemeinde übertragenen Auftragsangelegenheiten obliegt nach § 47 Abs. 1 S. 2 Nr. 4 GemO dem Bürgermeister.
Auch die Aufsicht des Staates über die Gemeinden wird von der zugrundeliegenden Aufgabenart bestimmt. So unterliegen die Gemeinden bei der Wahrnehmung von Auftragsangelegenheiten grundsätzlich der Fachaufsicht1. In Selbstverwaltungsaufgaben kommt Kommunalaufsicht2 bzw. Sonderaufsicht3 zur Anwendung.
2.1.1Selbstverwaltungsaufgaben
Ausgehend von der Aufgabengarantie als Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 GG i. V. m. Art. 49 Abs. 3 LV sind die Gemeinden aufgerufen, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen gesetzlicher Vorgaben in eigener Verantwortung zu regeln. Öffentliche Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft werden gemäß § 2 Abs. 1 GemO als Selbstverwaltungsaufgaben bezeichnet. Aufgaben, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf diese einen speziellen Bezug haben, dienen der allgemeinen Daseinsvorsorge. Die Aufgabenwahrnehmung erstreckt sich ausschließlich auf das Gebiet der Gemeinde (Räumlicher Aspekt) und wird für die Bevölkerung der Gemeinde zur Förderung des Zusammenlebens (Adressaten bezogener Aspekt) ausgeübt. Über diese abstrakte Umschreibung hinaus lassen sich Selbstverwaltungsaufgaben durch gesetzliche Regelungen konkret identifizieren.
Beispiele:
Wasserversorgung
§ 48 Abs. 1 LWG4
Abfallentsorgung
§ 3 Abs. 1 LKrWG5
Grundsicherung für Arbeit Suchende (Hartz IV)
§ 1 S. 2 AGSGB II6
Bei der Wahrnehmung freier Selbstverwaltungsaufgaben i. S. d. § 2 Abs. 1 S. 1 GemO entscheidet die Gemeinde, ob und wie sie eine konkrete Aufgabe wahrnimmt. Die Ausübung freier Selbstverwaltungsaufgaben konzentriert sich in der kommunalen Praxis häufig auf kulturelle und gesellschaftliche Einrichtungen (Bibliotheken, Theater, Museen, Mehrzweckhallen, Dorfgemeinschaftshäuser). Darüber hinaus werden u. a. Maßnahmen und Einrichtungen der Jugendpflege (Ferien- und Freizeitprogramme, Jugendeinrichtungen) als freie Selbstverwaltungsaufgaben durchgeführt bzw. betrieben. Die Wahrnehmung freier Selbstverwaltungsaufgaben wird in der Praxis durch die Finanzsituation der Gemeinden begrenzt und letztlich auf ein Minimum zurückgeführt.
Gem. § 2 Abs. 1 S. 2 GemO nehmen die Gemeinden als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung die ihnen als solche durch Gesetz übertragenen Aufgaben wahr. Diese Übertragung kann aufgrund des damit verbundenen Eingriffs in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie nur durch ein Gesetz im förmlichen Sinne (Parlamentsgesetz) erfolgen. Insoweit ist die Gemeinde verpflichtet diese konkrete Aufgabe wahrzunehmen.
Beispiele:
Brandschutz und technische Hilfe
§ 2 Abs. 2 S. 1 LBKG7
Friedhofs- und Bestattungswesen
§ 2 Abs. 1 BestG8
Abwasserbeseitigung
§ 57 Abs. 1 LWG9
Entscheidungsbefugnisse der Gemeinde bei der Wahrnehmung von Pflichtaufgaben der Kommunalen Selbstverwaltung bestehen – wenn auch eingeschränkt – lediglich bei der Frage, wie die Aufgabe wahrgenommen wird.
2.1.2Auftragsangelegenheiten
Nach Art. 49 Abs. 4 LV i. V. m. § 2 Abs. 2 GemO können den Gemeinden durch oder aufgrund eines Gesetzes durch Rechtsverordnung staatliche Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung übertragen werden. Eine Auftragsangelegenheit liegt vor, wenn eine staatliche Aufgabe von einer Kommunalbehörde wahrgenommen wird. Die staatlichen Aufgaben können dabei sowohl im Vollzug von bundes- als auch von landesrechtlichen Regelungen liegen.
Nach Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG und Art. 85 Abs. 1 S. 2 GG darf der Bund in Angelegenheiten, die der Bundesaufsichts- und Bundesauftragsverwaltung unterliegen, Aufgaben unmittelbar nicht auf die Gemeinden und Gemeindeverbände übertragen. Hierzu sind nach Art. 83 i. V. m. Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG und Art. 85 Abs. 1 S. 1 GG nur die Länder ermächtigt.
Beispiel:
Gemäß § 7 Abs. 1 PAuswG10 sind für Ausweisangelegenheiten in Deutschland die von den Ländern bestimmten Behörden zuständig. Das Land Rheinland-Pfalz hat in § 3 Abs. 1 LPAuswG11 die örtlichen Ordnungsbehörden zu Personalausweisbehörden bestimmt. Örtliche Ordnungsbehörden sind nach § 89 Abs. 1 POG12 die Gemeindeverwaltungen der verbandsfreien Gemeinden, die Verbandsgemeindeverwaltungen sowie die Stadtverwaltungen der kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte. Diese nehmen die ihnen übertragenen Aufgaben als Auftragsangelegenheiten wahr.
Die Gemeinden führen Auftragsangelegenheiten nach staatlicher Weisung aus, was einen einheitlichen Aufgabenvollzug sicherstellen soll. Auftragsangelegenheiten sind der Entscheidungsbefugnis des Gemeinderates weitestgehend entzogen. Gemäß § 2 Abs. 2 S. 2 GemO stellen die Gemeinden grundsätzlich die zur Durchführung der Auftragsangelegenheiten erforderlichen Mitarbeiter, Einrichtungen und Mittel zur Verfügung. Nur dann, wenn durch die Erfüllung von Auftragsangelegenheiten in geschützte Garantiebereiche kommunaler Selbstverwaltung eingegriffen wird, ergibt sich eine Entscheidungszuständigkeit des Gemeinderates.
Beispiel:
Die Verbandsgemeindeverwaltung V beabsichtigt die melde- und ausweisrechtlichen Angelegenheiten zukünftig in einem zentralen Bürgerbüro wahrzunehmen. Hierzu ist ein Umbau des Rathausgebäudes zur Schaffung eines Großraumbüros notwendig.
Wer ist für die Entscheidung über den Umbau des Rathausgebäudes zuständig?
Die Verbandsgemeindeverwaltung V führt das Personalausweiswesen nach § 7 Abs. 1 PAuswG i. V. m. § 3 Abs. 1 LPAuswG i. V. m. §§ 89 Abs. 1, 75 Abs. 2 POG als Auftragsangelegenheit aus. Gleiches gilt gemäß § 1 BMG13 i. V.m § 1 AGBMG14 i. V. m. §§ 89 Abs. 1, 75 Abs. 2 POG für den Vollzug von melderechtlichen Angelegenheiten. Für die Erfüllung staatlicher Aufgaben ist nach § 64 Abs. 2 i. V. m. § 47 Abs. 1 S. 2 Nr. 4 GemO der Bürgermeister der Verbandsgemeinde V zuständig, was eine Organzuständigkeit des Gemeinderates grundsätzlich ausschließt.
Nach § 2 Abs. 2 S. 2 GemO stellen die Gemeinden grundsätzlich die zur Durchführung der Auftragsangelegenheiten erforderlichen Rahmenbedingungen zur Verfügung. Hierzu gehören u. a. auch die räumlichen Voraussetzungen zur Erfüllung der staatlichen Auftragsangelegenheiten. Der Rathausumbau stellt eine Maßnahme dar, die in die Organisationshoheit der Verbandsgemeinde V als Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie fällt, was die Organzuständigkeit des Verbandsgemeinderates begründet.
Mithin obliegt dem Verbandsgemeinderat V gem. § 32 Abs. 1 S. 2 GemO die Entscheidung über den Umbau des Rathausgebäudes.
2.2Aufgaben der Verbandsgemeinden
Nach § 64 Abs. 1 S. 1 GemO sind Verbandsgemeinden aus Gründen des Gemeinwohls gebildete Gebietskörperschaften, die aus benachbarten Gemeinden des gleichen Landkreises bestehen. Sie stellen somit Gemeindeverbände dar, die neben den Ortsgemeinden öffentliche Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft erfüllen.
Ausgehend vom Verfassungsgrundsatz der Aufgabenallzuständigkeit15 der Ortsgemeinden nehmen die Verbandsgemeinden nur die ihnen ausdrücklich übertragenen Aufgaben wahr. Diese Aufgabenübertragung ist im Wesentlichen in § 67 GemO erfolgt. Darüber hinaus obliegt den Verbandsgemeinden die Aufgabenerfüllung für Dritte (Ortsgemeinde und Staat) im Sinne des § 68 GemO. Die sich aus den §§ 67 und 68 GemO ergebenden Regelungen stellen eine Aufgabenabgrenzung zwischen der Ebene Ortsgemeinde und der Ebene Verbandsgemeinde dar, was auch durch die Positionierung dieser Bestimmungen im 3. Kapitel der Gemeindeordnung zum Ausdruck kommt. Hierbei ist anzumerken, dass die Ortsgemeinden in Rheinland-Pfalz ehrenamtlich verwaltet werden. Die Anwendung dieser Regelungen in verbandsfreien Gemeinden im engeren Sinne, in großen kreisangehörigen und kreisfreien Städten ist ausgeschlossen.
2.2.1Eigene Aufgaben der Verbandsgemeinden
Die eigenen Aufgaben der Verbandsgemeinden sind in § 67 GemO definiert. Hierbei handelt es sich um Selbstverwaltungsaufgaben, die aufgrund ihrer Vollzugs- und Kostenintensität fachlich und wirtschaftlich nur bezogen auf einen größeren Einwohnerkreis auf der Ebene einer Verbandsgemeinde wahrgenommen werden können. Insoweit gewährleistet § 67 GemO einen Aufgabenvollzug mit hohem Standard, bei gleichzeitiger Vertretbarkeit der damit verbundenen Aufwendungen. Das für einen Aufgabenvollzug außerhalb der gemeindlichen Ebene in Art. 49 Abs. 1 S. 2 LV geforderte dringende öffentliche Interesse, wird bei den in § 67 Abs. 1 bis 3 GemO enthaltenen geborenen Aufgaben der Verbandsgemeinde unterstellt.
Die Vorschrift des § 67 GemO kann wie folgt strukturiert werden:
Aufgabe
Bezeichnung
Spezialgesetzliche Regelung
§ 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GemO
Schulträgerschaft (Sachkosten)
§ 76 Abs. 1 SchulG34
§ 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 GemO
Feuerwehrwesen
§ 2 Abs. 2 LBKG
§ 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GemO
Zentrale Sport-, Spiel- und Freizeitanlagen
§§ 2, 11 SportFG
§ 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 GemO
Überörtliche Sozialeinrichtungen
--
§ 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 GemO
Wasserversorgung
§ 48 Abs. 1 LWG
§ 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 6 GemO
Abwasserbeseitigung
§ 57 LWG
§ 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 7 GemO
Gewässer dritter Ordnung
§§ 35, 68, 71 LWG16
Die in § 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GemO bezeichnete Aufgabe beinhaltet die Sachkostenträgerschaft für bestimmte Schularten. Hiernach fällt der Bau, die Unterhaltung sowie die Ausstattung der Schulimmobilien in die Aufgabenträgerschaft der Verbandsgemeinde. Die Festlegung der Verbandsgemeinden als Schulträger für die Grundschulen (§ 76 Abs. 1 Nr. 1 SchulG) sowie für die Realschulen plus (§ 76 Abs. 1 Nr. 2 SchulG) findet in der kommunalen Praxis zahlreiche Ausnahmen. So besteht nach § 76 Abs. 1 S. 2 SchulG für Ortsgemeinden die Möglichkeit Schulträger für Grundschulen zu sein. Darüber hinaus kann eine Verbandsgemeinde nach § 77 S. 2 SchulG auch Träger von Schulzentren sein.
§ 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 GemO fördert die Gründung und Unterhaltung leistungsstarker Feuerwehren und leistet somit einen großen Beitrag zur Effektivität der Gefahrenabwehr.
§ 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GemO begründet die Zuständigkeit der Verbandsgemeinden für den Bau und die Unterhaltung zentraler Sport-, Spiel- und Freizeitanlagen. Einrichtungen in diesem Sinne sind beispielsweise Schwimmbäder, Sporthallen und Sportplätze, die auch leichtathletische Sportmöglichkeiten bieten. Die in dieser Norm geforderte Zentralität liegt dann vor, wenn die Einrichtung aufgrund ihrer Lage, ihres Leistungsumfanges und ihrer Ausstattung nicht nur auf eine Ortsgemeinde begrenzt ist, sondern darüber hinaus für die Einwohnerinnen und Einwohner mehrerer Ortsgemeinden derselben Verbandsgemeinde ausgerichtet ist.
§ 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 GemO umfasst im Wesentlichen Altenpflege- und Senioreneinrichtungen, Einrichtungen der Jugendhilfe bzw. Unterkünfte für Obdachlose. Die in dieser Norm geforderte Überörtlichkeit ist mit der in § 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GemO enthaltenen Zentralität vergleichbar. Aufgrund der in § 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 GemO enthaltenen Subsidiaritätsklausel ist die Zuständigkeit der Verbandsgemeinde jedoch nur dann eröffnet, wenn keine freien gemeinnützigen Träger für diese Aufgabe zur Verfügung stehen.
Einrichtungen der Wasserversorgung (§ 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 GemO) und der Abwasserbeseitigung (§ 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 6 GemO) beinhalten neben dem Bau und der Unterhaltung von Wasser- und Kanalleitungen auch die Verantwortung für den Bau und den Betrieb von Kläranlagen.
Die in § 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 7 GemO enthaltene Gewässerordnungszahl gibt den Grad der Verzweigung in einem Gewässernetz an. Gewässer dritter Ordnung gem. § 3 Abs. 2 Nr. 3 LWG stellen somit in der Regel Bachläufe dar.
Gemäß § 1 Abs. 3 BauGB17 haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Bauleitpläne sind nach § 1 Abs. 2 BauGB der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan). Die insoweit grundsätzlich den Ortsgemeinden obliegende Bauleitplanung, als Konkretisierung der in Art. 28 Abs. 2 GG i. V. m. Art. 49 Abs. 3 LV garantierten Planungshoheit, kann nach § 203 Abs. 2 BauGB durch Landesgesetz u. a. auf die Verbandsgemeinden übertragen werden. Das Land Rheinland-Pfalz hat von dieser Ermächtigung bezogen auf die Flächennutzungsplanung in § 67 Abs. 2 S. 1 GemO Gebrauch gemacht und gleichzeitig geregelt, in welcher Weise die Ortsgemeinden bei der Flächennutzungsplanung mitwirken. Diese Mitwirkungsrechte der Ortsgemeinden ergeben sich aus § 67 Abs. 2 Sätze 2 bis 5 GemO. Da der Bebauungsplan von § 203 Abs. 2 BauGB nicht erfasst ist, ergibt sich im Umkehrschluss, dass die Ortsgemeinden für die verbindliche Bauleitplanung zuständig sind.
Die Aufgaben der Wirtschafts- und Fremdenverkehrsförderung, soweit sie von überörtlicher Bedeutung sind, stellen nach § 67 Abs. 3 GemO18 ebenfalls eine geborene Aufgabe der Verbandsgemeinden dar. Diese Regelung verdrängt die grundsätzliche Zuständigkeit der Ortsgemeinden jedoch nicht gänzlich.
Vielmehr eröffnet diese Norm lediglich eine Handlungsoption der Verbandsgemeinde, die durch einen Beschluss des Verbandsgemeinderates, der der Mehrheit der anwesenden Ratsmitglieder bedarf, ausgeübt werden kann. Durch § 67 Abs. 3 GemO soll die Schaffung leistungsfähiger Strukturen gefördert werden, um einen zeitgemäßen und zukunftsorientierten Aufgabenvollzug gewährleisten zu können.
Aus der in § 67 Abs. 3 GemO geforderten „überörtlichen Bedeutung“ ist zu schließen, dass Aufgaben der Wirtschaftsförderung und der Fremdenverkehrsförderung, die lediglich einen örtlichen Bezug haben, in der Zuständigkeit der Ortsgemeinden verbleiben.19
