La importancia de las reglas E-Book

Carlos Elizondo Mayer-Serra

• Herausgeber: Fondo de Cultura Económica
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2015

Seitenzahl: 504

Beschreibung

Durante las tres décadas previas al año 2001, México padeció los efectos de una debilidad estructural que se manifestó en la desconfianza del sector privado para mantener los niveles de su inversión. En este contexto, Carlos Elizondo analiza el periodo de nacionalización de la banca, y pone especial hincapíe en las repercusiones legales y económicas de ese acontecimiento.

Leseprobe

SECCIÓN DE OBRAS DE ECONOMÍA LATINOAMERICANA

LA IMPORTANCIA DE LAS REGLAS

Traducción de MARIO ZAMUDIO

CARLOS ELIZONDO MAYER-SERRA

LA IMPORTANCIADE LAS REGLAS

Gobierno y empresario después de la nacionalización bancaria

MÉXICO

Primera edición, 2001 Primera edición electrónica, 2015

D. R. © 2001, Fondo de Cultura Económica Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14738 México, D. F. Empresa certificada ISO 9001:2008

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ISBN 978-607-16-2864-0 (ePub)

Hecho en México - Made in Mexico

Para

ROCÍO, ÉRIKA, ILSE, LORENA y PABLO

AGRADECIMIENTOS

Deseo agradecer a todos los que contribuyeron a la elaboración de este libro. Sin embargo, cualquier enumeración sería injusta, pues no podría expresar plenamente mi gratitud. Con todo, quiero dar las gracias, en primer lugar, a Laurence Whitehead, quien revisó la versión original de este libro y contribuyó con muchas sugerencias perspicaces. También a María Amparo Casar, Rocío Grediaga, Blanca Heredia, John Scott y Javier Tello por haber leído todo el trabajo y por aportar sus valiosos comentarios. Estoy agradecido, asimismo, con los miembros de la División de Estudios Políticos del CIDE por sus comentarios sobre cada uno de los capítulos en las diferentes etapas de desarrollo de este libro. Vaya también mi gratitud a Pilar Domingo, José Ramón López Portillo, Denise Maerker, Patrick McGovern, Varun Sahni y James White, quienes leyeron algunas secciones de la versión final.

De la versión inicial de este libro han pasado muchos años. En la elaboración de ésta agradezco las sugerencias de Óscar Vera y Antonio Azuela. Igualmente, agradezco los comentarios de un dictaminador anónimo, así como el apoyo y sugerencias de Héctor Valdés y André Martínez, quienes me asistieron en la elaboración del manuscrito final. Todos los defectos de este libro son, por supuesto, responsabilidad mía. Finalmente, agradezco al Consejo Británico, al Conacyt y al Nuffield College su generoso financiamiento, que me permitió ir a Oxford; al CIDE, su apoyo en la ciudad de México, donde escribí una parte sustancial de esta obra, y al FCE por haber aceptado su publicación.

RESUMEN

A menudo se supone que la propiedad privada es un derecho natural absoluto. Quienes sostienen esta tesis argumentan que la propiedad es un conjunto de derechos y que cada sociedad la define de una manera en particular.

De acuerdo con la Constitución mexicana, la propiedad se basa en un supuesto diferente al del liberalismo clásico. La propiedad es creación del Estado, el cual tiene el derecho de limitarla. Sin embargo, con el propósito de fomentar la industrialización del país se desarrolló un conjunto de reglas que alentó el desenvolvimiento de una poderosa comunidad empresarial.

Este arreglo resultó inestable, dado que el poder del presidente para limitar los derechos de propiedad podía emplearse contra los empresarios. Tal fue el caso en 1982, en medio de una aguda crisis, cuando el presidente López Portillo decidió por sí mismo expropiar los bancos privados. Los empresarios no pudieron oponerse a la medida.

Con todo, el nuevo presidente, que tuvo que hacer frente a la bancarrota de las finanzas públicas, necesitaba restablecer la confianza del sector privado. Los hombres de negocios no estaban dispuestos a invertir y salvar a México y algunos demandaban incluso cambios políticos fundamentales.

El nuevo presidente propuso una reforma constitucional, pero no logró recuperar la confianza de los hombres de negocios. Sin embargo, un nuevo programa económico que limitaba la intervención estatal, subsidios bien aplicados, la manipulación de las organizaciones empresariales y una defensa de la política electoral al viejo estilo persuadió por fin a los empresarios más influyentes de que el gobierno seguía nuevamente la política económica correcta y de que el enfrascarse en una lucha política por transformar el Estado mexicano era demasiado arriesgado.

Los derechos de propiedad son el resultado de un contexto histórico particular. No es posible importarlos. Dependen de la estructura de la sociedad y de su equilibrio de poder interno. Desde 1982, el gobierno mexicano interviene menos en la economía y la inversión privada es más importante que antes. Así, un acontecimiento como la expropiación de los bancos es ahora menos probable. Sin embargo, la Constitución sigue dando al presidente el poder autónomo para limitar los derechos de propiedad.

INTRODUCCIÓN

La Constitución mexicana define la propiedad privada como una creación de la nación (representada por el Estado) y sujeta a las modalidades que dicte el interés público. Los principios que justifican y regulan la facultad del Estado para definir los derechos de propiedad se encuentran codificados en un concepto original de propiedad que contradice el ideal liberal clásico de la propiedad privada como un derecho natural prácticamente ilimitado. No obstante, la Constitución mexicana otorga a la propiedad privada un papel central en la organización social y económica de México que ha permitido el desarrollo de un poderoso sector privado, hijo privilegiado de la Revolución mexicana.

El objetivo de este libro es analizar la relación entre el gobierno y los empresarios en un marco institucional que le otorga al presidente una amplia facultad para definir los derechos de propiedad. Muchos economistas neoclásicos y teóricos políticos liberales han escrito sobre la importancia de que los derechos de propiedad estén bien definidos.1 ¿Qué ocurre cuando no es así?

En este libro se hace un estudio de las consecuencias de la nacionalización de la banca2 que tuvo lugar el 1° de septiembre de 1982. La expropiación de los bancos permite estudiar la importancia de la definición legal de los derechos de propiedad en México, ya que constituyó un ejemplo notable del poder autónomo del presidente para expropiar repentinamente a uno de los grupos empresariales más importantes del país. Los banqueros habían sido de capital importancia para el desarrollo económico de México, habían disfrutado de una relación muy estrecha con el gobierno y gozaban de una gran influencia. En México, la decisión de nacionalizar sólo requiere la firma del presidente y, lo que es más, los dueños de la propiedad expropiada quedan en una posición muy insegura con respecto al monto y la fecha de la compensación.

La bibliografía sobre la relación entre el sector privado y el gobierno y sobre la estructura de la comunidad empresarial mexicana aumentó significativamente después de los conflictos que surgieron entre el gobierno y los empresarios durante la administración de Luis Echeverría (1970-1976), y aún más tras la nacionalización de los bancos.3 Sin embargo, no se ha analizado con profundidad la manera en que los empresarios han manejado la relación con un gobierno que tiene la clase de poderes puesta de manifiesto en acciones como la expropiación de los bancos.4 Las reglas informales del juego que se desarrollaron a partir del decenio de 1940 no han sido analizadas en el contexto de las reglas formales, ni se ha considerado en detalle la oposición de los empresarios a las atribuciones legales del Poder Ejecutivo.

Cuando surgió el conflicto en las relaciones entre el gobierno y el sector privado en 1970, fue visto como una disputa sobre la política económica y el poder político.5 Son pocas las referencias al conflicto en torno a la capacidad del Estado para definir los derechos de propiedad. A menudo, la bibliografía en la materia ve con simpatía la expropiación de los bancos,6 lo cual dificulta comprender la reacción de los empresarios; y, también con frecuencia, se subestima el daño que hizo la nacionalización a la confianza del sector privado. En algunas obras, cuando se hace referencia al problema de la confianza, este término se entrecomilla, porque se le considera como un mero instrumento ideológico de los empresarios para obtener más concesiones del gobierno.7

Tampoco se examina en detalle la importancia que tiene la seguridad para los propietarios ni los mecanismos que éstos poseen para compensar la falta de protección legal de sus propiedades en los momentos críticos.8 La mejor reflexión sobre la falta de seguridad de los propietarios se encuentra en el último capítulo del libro de Carlos Arriola, en el que el autor analiza la desconfianza de los empresarios en el gobierno mexicano. Desafortunadamente, este capítulo no tiene un gran peso en la obra en conjunto.9

Los estudiosos extranjeros han analizado la relación entre el sector privado y el gobierno desde diversos ángulos. Roderic A. Camp refleja bien la importancia de las disputas sobre las reglas del juego,10 pero no centra su análisis en esta cuestión; su interés es el cuadro global de la relación.

Para Russell White, las relaciones entre el gobierno y el sector privado pueden estudiarse desde el punto de vista de la lucha de clases.11 Russell llega a la conclusión de que la nacionalización demostró que “la relativa autonomía estatal parece ser una anomalía histórica”12 resultado de la magnitud de la crisis. Según él, los acontecimientos previos a la nacionalización y los que vinieron después pusieron de manifiesto el poder del capital financiero. Campea en su análisis la creencia de que “la nacionalización demostró el ingenio político del sector financiero de la burguesía y no la autonomía relativa del Estado ni la reproducción del interés general del capital”.13 Esto no le permite ver las consecuencias que esta autonomía estatal “anómala” tuvo para el sector privado mexicano. Después de todo, la nacionalización fue posible y existen argumentos de peso para defender su legalidad.

Sylvia Maxfield, quien quizá ha escrito el libro más completo sobre el tema, considera que las tensiones entre el gobierno y los empresarios son el resultado de la disputa entre dos “alianzas políticas” que han dominado la política mexicana desde el decenio de 1930: la “alianza de los banqueros” y la “alianza de los cardenistas”.14 Afirma que, si se sitúa la disputa entre ambas “alianzas políticas” en el contexto de las condiciones económicas de principios del decenio de 1980, es posible entender la nacionalización. Aunque su explicación aborda una característica importante de la política mexicana, su análisis parece darse en un vacío constitucional y otorgar demasiada importancia a las condiciones internacionales, lo cual la hace simplificar las complejidades de la política mexicana.

Al inicio de su obra, Maxfield se pregunta cómo pudo la nacionalización de los bancos de 1982, “una violación tan drástica de los derechos de propiedad privada, ocurrir en un país capitalista con una larga tradición de estímulo al desarrollo de la empresa privada, en especial la banca”.15 Sin embargo, nunca analiza el acuerdo institucional ni el marco legal que hicieron posible la expropiación. Dado este marco jurídico, los derechos de propiedad no son violados, pues son derechos limitados. Tampoco examina el impacto que tuvo este marco institucional sobre las reglas informales que se fueron desarrollando en la compleja relación entre el gobierno y los empresarios. Menciona que la nacionalización “subraya el poder de la presidencia mexicana”,16 pero no examina la base institucional de este poder ni estudia en detalle las implicaciones que tiene para las relaciones entre el gobierno y el sector privado.

Lo que sostendré en este libro es que el concepto constitucional mexicano sobre los derechos de propiedad otorga al presidente la facultad discrecional de limitar estos derechos. Se puede argumentar que la expropiación de los bancos de 1982 no violó los derechos de propiedad, tal como están definidos en la Constitución mexicana.

Con excepción del campo, donde casi la mitad de la tierra es propiedad de los campesinos conforme a un sistema de tenencia comunal o ejidal, la concepción mexicana sobre los derechos de propiedad sigue considerando como fundamental la propiedad privada. Con todo, esta concepción define los derechos de propiedad de tal manera que otorga al presidente una firme base legal para imponerles límites importantes, como lo han sido, por ejemplo, la reforma agraria, la nacionalización de la industria petrolera en 1938, la creación, en 1963, de la ley que obliga a las empresas a distribuir una proporción de sus utilidades entre sus trabajadores y la nacionalización de los bancos en 1982. La manera en que la Constitución define legalmente los derechos de propiedad afecta la estructura de incentivos de la economía mexicana, el costo que se impone a cada grupo y las soluciones que se han dado a los conflictos políticos relacionados con los derechos de propiedad.

En México la disputa sobre los derechos de propiedad influye en las relaciones sociales de manera diferente de como lo hace en los Estados Unidos y, quizá, incluso en el resto de América Latina. En México la propiedad está condicionada; la nación (representada por el Estado) puede recuperarla. Antes de las reformas constitucionales de 1992, un campesino sin tierra podía reclamar su derecho a una propiedad. El Estado debía decidir si aceptaba ese derecho sobre el derecho de propiedad de los supuestos terratenientes.

Las disputas sobre los derechos de propiedad no se limitan a las cuestiones constitucionales. Como en todos los países, estas disputas incluyen asuntos concretos como la política económica, terreno en el que el empresario ejerce una gran influencia sobre el gobierno. En México, no obstante, aun cuando existe consenso respecto al alcance de un derecho de propiedad específico, ello no resuelve la ambigüedad constitucional, por lo cual el presidente mantiene una importante facultad discrecional para limitar los derechos de propiedad en lo futuro. Aun así, debido a que los propietarios conservan una gran capacidad para decidir qué hacer con su propiedad, ya que la propiedad privada sigue siendo un elemento de capital importancia para el sistema económico del país, el presidente se enfrenta a una restricción objetiva para limitar los derechos de propiedad.

Una importante característica de las instituciones políticas de México, el poder de su presidente,17 se relaciona estrechamente con su facultad para determinar los derechos de propiedad. La cuestión que se desea abordar en este texto es la manera en que la importante facultad del presidente para definir los derechos de propiedad ha influido en la relación entre el gobierno y el sector privado. Cuando los propietarios invierten, buscan condiciones propicias, no sólo a corto plazo sino también en lo futuro. ¿Qué ocurre cuando existe una amenaza potencial a la seguridad de sus derechos de propiedad? ¿Qué reglas informales surgen para estabilizar los derechos de propiedad? ¿Son seguras estas reglas a largo plazo? ¿Cuáles son las consecuencias si las reglas no son seguras?

Se puede argumentar que vale la pena analizar la ley en las sociedades en que se respeta, pero no en un país como México, donde, a menudo, el estado de derecho parece carecer de importancia. No obstante, buscaré demostrar que la facultad discrecional del presidente está comprendida en la estructura legal y que ello ha tenido un impacto importante sobre las relaciones entre el gobierno y el sector privado. En México la ley es particularmente ambigua y el presidente tiene la facultad de determinar su aplicación particular.

Por lo demás, incluso cuando se viole la ley, el marco legal es importante para entender la manera en que se relacionan los diferentes grupos sociales. Un campesino que no tiene tierra, pero que tiene derecho a ella, se encuentra en una situación diferente a la de un campesino que carece de tierra y del derecho a ella. Tener el derecho significa tener la posibilidad de demandar la protección del Estado.

La parte empírica de este libro se basa en una investigación bibliográfica y en entrevistas personales con la mayoría de quienes tuvieron una participación importante en la nacionalización de la banca y durante los primeros años del gobierno de Miguel de la Madrid. Las entrevistas, que incluyeron a funcionarios en puestos clave, empresarios que fueron dirigentes de organizaciones importantes y algunos hombres de negocios de la élite empresarial, se emplearon para cotejar y corroborar el material impreso al alcance del público. Confirmar la verdad de cada declaración, impresa o no, es siempre difícil; no obstante, el contar con diferentes fuentes aumenta las probabilidades de detectar las incongruencias.

En la introducción de cada capítulo se ofrece una descripción del contenido de las distintas partes de la obra. En resumen, en el capítulo I se describe el concepto de propiedad que se emplea en el libro. El capítulo se inicia con una definición abstracta, que luego se desarrolla desde un punto de vista más específico. Después de definir los derechos de propiedad, se aborda la manera en que éstos se establecen y las consecuencias que tiene para una sociedad el haber adoptado una concepción en particular de la propiedad.

En el capítulo II se analiza la concepción de propiedad que se desprende de la Constitución mexicana. El enfoque se centra en la facultad discrecional legal del presidente para imponer límites a los derechos de propiedad, facultad que está comprendida en la concepción constitucional de la propiedad, pero que se hace posible e incluso aumenta como resultado de otras características de las instituciones políticas de México, de las que se hace una breve descripción.

A pesar de la inseguridad potencial de sus propiedades, los empresarios mexicanos invirtieron y ahorraron fuertemente en México de 1940 a 1970. El tema del capítulo III es la manera en que ocurrió este desarrollo y los aspectos que caracterizaron la relación entre el gobierno y el sector privado.

Aun cuando parecían haber funcionado bien, las reglas del juego fueron modificadas repentinamente: a principios del decenio de 1970, el gobierno de Echeverría intentó imponer más límites a los derechos de propiedad. En el capítulo IV se intenta explicar esta decisión y las consecuencias que tuvo para la relación entre el gobierno y el sector privado. En la segunda parte de este capítulo se describe cómo la administración de José López Portillo trató de restablecer una buena relación con el sector privado y, asimismo, la manera en que la reconciliación fracasó al final, lo cual ocasionó la expropiación de los bancos.

El capítulo V se centra en la expropiación bancaria y en la reacción inmediata del sector privado. Aunque eran muy poderosos en comparación con otros grupos sociales, los banqueros no pudieron impedir la nacionalización.

La expropiación se llevó a cabo tres meses antes de que Miguel de la Madrid asumiese la presidencia. En el capítulo VI se examina su reacción y también se analiza la decisión de la Suprema Corte con respecto a la legalidad de la expropiación, el marco legal que propuso el nuevo presidente para dar seguridad a los propietarios y por qué este marco fue criticado por muchos hombres de negocios.

A pesar del fracaso de los cambios legales introducidos por De la Madrid, el gobierno pudo recuperar el apoyo de los hombres de negocios más importantes. En el capítulo VII se describe la política económica de De la Madrid y la nueva estrategia de desarrollo, así como los efectos que una y otra tuvieron en la confianza de los empresarios. También se hace un análisis de los esfuerzos políticos de De la Madrid para neutralizar la oposición de los empresarios que creyeron que una política económica más favorable para el sector privado no era suficiente.

En la conclusión del libro se explica por qué, a pesar de que el gobierno retuvo su facultad formal para definir los derechos de propiedad, la situación de los propietarios cambió. Debido a que concede más margen de acción a los hombres de negocios, el nuevo programa económico aumenta el costo de recurrir a la facultad del Estado para limitar los derechos de propiedad, lo cual ha satisfecho a los empresarios más influyentes. Con todo, gracias a una democracia muy imperfecta y una reserva de facultad autónoma basada en un marco legal que se mantiene sin cambios, el gobierno conserva esta facultad política.

1 Véase, por ejemplo, Friederich Hayek, The Constitution of Liberty (The University of Chicago Press, Chicago, 1960); James Buchanan, “The Constitution of Economic Policy”, The American Economic Review, vol. 77, núm. 3 (1987), pp. 243-250, y Milton Friedman, Capitalism and Freedom (The University of Chicago Press, Chicago, 1982). Respecto a un análisis histórico de la importancia de los derechos de propiedad en el desarrollo económico capitalista, véase Douglas C. North y Robert Paul Thomas, The Rise of the Western World (Cambridge University Press, Cambridge, 1979). Los escritores de la tradición marxista también consideran que los derechos de propiedad son importantes para el desarrollo económico; véase, por ejemplo, Robert Brenner, “The Social Basis of Economic Development”, en John Roemer (comp.), Analytical Marxism (Cambridge University Press, Cambridge, 1986), pp. 23-53. En cuanto al tema de la evolución real de la intervención gubernamental en el mundo industrializado, en especial en Gran Bretaña, véase Dieter Helm, “The Economic Borders of the State”, en Dieter Helm (comp.), The Economic Borders of the State (Clarendon Press, Oxford, 1990), pp. 9-45.

2 El término nacionalización no es neutro. Los partidarios de la nacionalización lo emplean, mientras que sus críticos prefieren utilizar expropiación o estatización. La administración de Carlos Salinas de Gortari empleó este último término en los documentos oficiales que justifican la privatización de los bancos iniciada en 1990 y terminada en 1992. Ambos términos, nacionalización y expropiación, serán utilizados indistintamente a lo largo de la obra, mientras que, en su título, se emplea el término de uso más común.

3 Matilde Luna y Francisco Valdés, “Perspectivas teóricas en el estudio de los empresarios en México”, Revista Mexicana de Sociología, vol. 2 (1990), pp. 3-17, ofrecen una revisión de parte de la bibliografía de 1970 a 1989. Respecto a una bibliografía comentada de los estudios más importantes sobre los empresarios mexicanos, véase Carlos Arriola Woog, Los empresarios y el Estado: 1970-1982 (Miguel Ángel Porrúa, México, 1988), pp. 273-289, y Roderic A. Camp, Entrepreneurs and Politics in Twentieth-Century Mexico (Oxford University Press, Oxford, 1989), pp. 285-294. En esta introducción se hará referencia únicamente a las obras más importantes en que se analiza la nacionalización de los bancos y su efecto en las relaciones entre el gobierno y los empresarios.

4 Con todo, existe una vasta bibliografía —sobre todo de economistas, abogados y administradores públicos— sobre el papel del Estado mexicano en el impulso al desarrollo económico. Por lo general, no se analiza el efecto que este papel del Estado tiene en las relaciones entre el gobierno y el sector privado y se supone que la intervención es una condición necesaria para el desarrollo económico de un país como México. Véase, por ejemplo, Marcos Kaplan et al., Regulación jurídica del intervencionismo estatal en México (Fondo de Cultura Económica, México, 1988), y José Ayala Blanco, Estado y desarrollo: la formación de la economía mixta mexicana (1920-1982) (Fondo de Cultura Económica, México, 1988). Véase también, no obstante, Raymond Vernon, The Dilemma of Mexico’s Development (The Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1971), quien sí toma en consideración la importancia de las relaciones entre el gobierno y el sector privado en las perspectivas del desarrollo de México. El impacto que ha tenido en el campo la facultad del Estado para definir los derechos de propiedad es analizado por Steven E. Sanderson, Agrarian Populism and the Mexican State: The Struggle for Land in Sonora (University of California Press, Berkeley, 1981).

5 Véase, por ejemplo, Matilde Luna Ledesma, Los empresarios y el cambio político (Ediciones Era, México, 1992).

6 Rogelio Hernández, por ejemplo, considera que la nacionalización fue la única manera de proteger la “soberanía del Estado”: Empresarios, banca y Estado: El conflicto durante el gobierno de José López Portillo, 1976-1982 (Miguel Ángel Porrúa, México, 1988), p. 12. Véase también Alonso Aguilar M. et al., La nacionalización de la banca: La crisis y los monopolios (Editorial Nuestro Tiempo, México, 1982).

7 Véase, por ejemplo, Celso Garrido y Cristina Puga, “Transformaciones recientes del empresariado mexicano”, Revista Mexicana de Sociología, vol. 2 (1990), p. 59.

8 En el análisis de las reformas constitucionales de 1983 Luna reconoce la “importancia del debate sobre los principios de organización de las relaciones entre el Estado y la sociedad”; sin embargo, no analiza el impacto de estos principios sobre la relación entre el gobierno y el sector privado. Su estudio se centra en el efecto que ha tenido la organización burocrática mexicana sobre el sector privado y sobre el proceso de la política económica: véase Luna, Los empresarios y el cambio político, p. 77. En el que es quizá uno de los mejores artículos sobre los empresarios y la política después de la nacionalización, Luna, Tirado y Valdés dedican cierto espacio a la crisis de confianza resultante de la nacionalización; no obstante, su principal interés analítico se limita al acceso a la elaboración de políticas; véase Matilde Luna, Ricardo Tirado y Francisco Valdés, “Businessmen and Politics in Mexico, 1982-1986”, en Sylvia Maxfield y Ricardo Anzaldúa (comps.), Government and Private Sector in Contemporary Mexico (University of California Press, San Diego, 1987), pp. 18-19. Véase también María Amparo Casar, “Empresarios y Estado en el gobierno de Miguel de la Madrid: en busca de un nuevo acuerdo”, en Carlos Bazdresch et al. (comps.), México: Auge, crisis y ajuste, vol. 1 (Fondo de Cultura Económica, México, 1992), en el que la autora describe brevemente la demanda de los empresarios con respecto a la necesidad de volver a definir las reglas del juego.

En el primer capítulo de Empresarios, banca y Estado…, Hernández ofrece una buena descripción de las normas que regulan la relación entre el gobierno y los empresarios. Sin embargo, el libro se opone claramente al sector privado, rasgo hasta cierto punto común en la bibliografía mexicana. En ciertos pasajes se describe la acción de los empresarios como parte de una conspiración contra el gobierno; por ejemplo: cuando aborda la actuación de López Portillo, Hernández dice que “fue ingenuo […] al hacer tanto énfasis en la necesidad de restaurar la confianza del sector privado” (p. 257) —para el autor, el haber dado seguridad a los empresarios era “reconocer que [los empresarios] tenían razón en su juicio sobre el país”—. A lo largo de todo el libro considera que éste fue el mayor error de López Portillo, pues los empresarios no fueron capaces de respetar ningún pacto (p. 102).

9 Arriola, op. cit., pp. 199-227.

10 Dice, por ejemplo, que las reacciones a las reformas constitucionales de 1983 “confirman nuevamente la importancia de la Constitución como símbolo de las normas y relaciones sociales en la vida mexicana”: Roderic A. Camp, op. cit., p. 134.

11 Russell N. White, State, Class and the Nationalization of the Mexican Banks (Crane Russak, Nueva York, 1992).

12Ibid., p. 145.

13Ibid., p. XX.

14 Véase Sylvia Maxfield, Governing Capital: International Finance and Mexican Politics (Cornell University Press, Ithaca, 1990). Como ella misma lo reconoce, el enfoque de la autora es similar al adoptado, sobre todo, por Nora Hamilton, The Limits of State Autonomy (Princeton University Press, Princeton, 1982), y Rolando Cordera y Carlos Tello, La disputa por la nación (Siglo XXI, México, 1979).

15 Sylvia Maxfield, op. cit., pp. 1-2.

16Ibid., p. 142.

17 Cosío Villegas afirmó alguna vez que México era la única república gobernada por una monarquía absolutista que dura seis años; véase Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano (Joaquín Mortiz, México, 1972), p. 31.

I. LOS DERECHOS DE PROPIEDAD

INTRODUCCIÓN

En este capítulo se desarrolla un marco general para analizar los derechos de propiedad. El marco será útil en los capítulos siguientes, primero, para estudiar la estructura institucional que regula quién es propietario de qué en México y algunas de sus implicaciones políticas y, segundo, para desarrollar un estudio de caso: la relación entre los empresarios y el gobierno después de la nacionalización de los bancos en 1982.

Como es bien sabido, las instituciones de la propiedad son de capital importancia para entender la dinámica política y económica de una sociedad. Sin embargo, la distinción fundamental entre una economía capitalista con un sistema de propiedad privada absoluta y una economía socialista basada en la propiedad pública es muy cruda. Es cierto que en la distinción se incorpora un elemento fundamental de la manera en que puede organizarse una sociedad; a saber, si los individuos pueden o no pueden ser propietarios privados de los medios de producción, y ello tiene profundos efectos en la organización política y económica de la sociedad. Una consecuencia de gran importancia es que los propietarios retienen cierto margen de poder propio con respecto al poder público.

Con todo, una vez que una sociedad ha aceptado que la propiedad privada debe desempeñar una función de primer orden en la producción y distribución de recursos —como ahora se acepta en casi todo el mundo—, la simplificada noción de una sociedad capitalista basada en la propiedad privada absoluta y la existencia de un mercado en el que se distribuyan los recursos sin interferencias externas (del gobierno) no es suficiente. Debe examinarse con detalle cómo se definen los derechos de propiedad.1

La teoría política liberal lockeana y la economía clásica hacen una distinción entre política y economía que es central en su concepción de propiedad privada absoluta. Desde el punto de vista más sencillo, el Estado se limita a la importante función de proteger los derechos de propiedad.2 Sin embargo, la política, entendida como el empleo del poder público y la competencia para tener acceso a él o para limitarlo, desempeña un papel muy importante que no se toma en consideración en el modelo simplificado de propiedad privada absoluta. La política (tanto las disputas pasadas como las presentes) es una variable esencial para determinar las fronteras de lo que constituye la propiedad privada —esto es, las fronteras de su área de autonomía— y, por ende, de lo que son los límites de la función del mercado en la distribución de los recursos. Incluso la política puede ser un elemento central para determinar qué individuos pueden ser propietarios, o quién tiene mayores posibilidades de adquirir más propiedades.

En este capítulo se estudia la relación entre economía y política. Si bien en el análisis se da prioridad a los derechos de propiedad, puesto que son la base institucional de los mercados, no debe olvidarse que los factores políticos son muy importantes para explicar cómo se determinan estos derechos. Se sostendrá que la propiedad privada absoluta que muchos especialistas en filosofía política han dado por supuesta3 sólo es útil en lo que respecta a objetos triviales. Se argumentará que la noción general de propiedad —mejor entendida como derechos de propiedad— depende en diversos grados del poder público.

Aquí no se analizan las cuestiones normativas (al menos no explícitamente), aunque la manera en que se organiza la obra —esto es, en torno a los derechos de propiedad— puede tener implícita una posición normativa. La forma en que se plantea la pregunta influye en la respuesta. La realidad se explora con un cristal entintado —con la palabra propiedad, como yo la entiendo, grabada claramente—, lo cual oscurece muchos elementos que resultarían evidentes con un cristal diferente, pero nos permite ver otros aspectos que son muy importantes para entender la relación entre el gobierno y los empresarios.

El capítulo consta de tres partes. En la primera se definen los derechos de propiedad. El punto de partida es muy abstracto, pero la argumentación avanza poco a poco hacia las formas más específicas en que las sociedades modernas definen los derechos de propiedad. En la segunda parte se presentan algunas ideas sobre cómo se crean y modifican los derechos de propiedad. La argumentación comienza con un enfoque legal, porque las definiciones legales constituyen el mapa de cómo se definen formalmente los derechos de propiedad. Con todo, las definiciones legales no son estáticas, por lo cual a continuación se analiza la relación entre los fenómenos legales, políticos y económicos. En la tercera parte se examina el impacto de la tradición histórica y cultural sobre la manera en que se entiende la propiedad, así como la manera en que ello afecta la relación entre el gobierno y los propietarios. En este caso se toma a los Estados Unidos como un estudio de caso estilizado que más tarde servirá para compararlo con el caso mexicano, que se analiza en el capítulo II.

DERECHOS DE PROPIEDAD

Una definición simple

La propiedad es un fenómeno complejo que incluye elementos políticos, económicos y legales. En términos muy sencillos, decir que X es propiedad de A (que equivale a afirmar que A es propietario de X), es decir que A puede hacer con X lo que quiera.

Aunque sencilla, la definición anterior nos da una idea de lo que es la propiedad. Sin embargo, no es muy útil. Toda definición de la propiedad debe abordar dos problemas fundamentales. Primero, si en verdad A puede hacer con X literalmente lo que quiera. Segundo, qué puede hacer alguien más con respecto a X. Definir quién puede hacer qué con X y con qué límites es definir la propiedad.

Podremos entender mejor lo anterior si decimos que, cuando A es propietario de X, esto significa que A tiene ciertos derechos sobre X. Siguiendo a S. Munzer, el término “derecho” se emplea “en el sentido amplio de una ventaja individual garantizada por la ley”.4

Para definir lo que es la propiedad es necesario conocer los derechos (y obligaciones) de A. Un objeto, X, evidentemente, no puede ser responsable del respeto a los derechos o del cumplimiento de las obligaciones.5 Lo anterior significa que los demás individuos deben respetar los derechos de A sobre X (y si estos derechos entrañan alguna obligación, asegurarse de que A la cumpla).

La propiedad es una relación social. Si se espera que cualquiera otra persona respete el derecho de A sobre X, esta persona debe saber cuándo A tiene un derecho sobre X y cuál es el alcance de este derecho (y obedecerlo, por aceptación voluntaria o por temor a la coerción), lo cual sólo es posible si la gente comparte un conjunto de reglas.

La propiedad puede entenderse también como el objeto poseído. En este caso, no obstante, me centraré en la relación entre diferentes individuos con respecto a un objeto.6 Según Snare, la propiedad es un “conjunto complejo de derechos y de obligaciones”.7 Es un sistema de reglas que relacionan a los actores sociales con los objetos.

En la tradición occidental posterior a la Edad Media, el titular de este derecho ha sido, por lo general, el individuo, pero los diferentes grupos sociales, como la familia o algunos más complejos, como las empresas o las comunidades, también pueden ser propietarios.8 De las reglas específicas de cada sociedad sobre la propiedad depende también qué individuos tienen derecho a tener propiedades y qué clase de objetos pueden ser poseídos.

Las reglas de propiedad carecen de sentido para un observador externo que no las conoce. Según Snare, “después de todo, una manzana robada no se ve distinta a otra manzana”.9A puede tener ciertos derechos (y obligaciones) sobre X y B puede respetarlos, pero C, un extranjero que no conoce las reglas, puede ser incapaz de respetar los derechos de A, aun cuando no tuviese la intención de violar ninguna regla. Su ignorancia puede hacerlo violar los derechos de propiedad de A. El problema consiste en saber qué reglas (qué clase de derechos y obligaciones) definen la propiedad. El contenido de estas reglas define lo que es la propiedad.

Los derechos de propiedad, las reglas del juego sobre la propiedad y las instituciones relacionadas con la propiedad son más o menos intercambiables. La idea clave consiste en que los derechos de propiedad específicos de un individuo determinan el conjunto de oportunidades con respecto al empleo de los recursos.10

La propiedad privada absoluta

Una manera de resolver el problema de qué derechos posee un propietario consiste simplemente en defender la noción de que A tiene derecho sobre todos los derechos posibles. Dicho de otra manera, el derecho que deben respetar los no propietarios es la posibilidad del propietario de hacer con su propiedad lo que quiera. Cuando el propietario tiene todos los derechos posibles, tiene la propiedad privada absoluta sobre X. Conforme a este enfoque, Blackstone afirma que la propiedad es “este dominio único y despótico que un hombre tiene sobre las cosas exteriores del mundo, en exclusión total del derecho de cualquier otro individuo en el universo”.11 Ésta es una versión retórica de lo que se denomina propiedad privada liberal absoluta, esto es, control absoluto sobre las cosas poseídas.12

La anterior definición extrema de la propiedad privada es común en el uso cotidiano. También es la base de la mayoría de las obras (sobre todo normativas) de la tradición liberal de los dos últimos siglos y de los llamados libertarios contemporáneos.13

Con todo, aun los defensores de la propiedad privada absoluta tienen que aceptar que, en la mayoría de las situaciones, el propietario no puede matar con su propiedad. Conforme a este punto de vista, la única restricción para el propietario la impone otro conjunto de reglas. A puede dejar su cuchillo sobre la mesa, pero no en el pecho de B, porque B tiene el derecho a no ser asesinado.14

El problema reside entonces en saber cuál es el conjunto de derechos que pueden ser justificados para limitar la propiedad privada. La cuestión fundamental aún no ha sido resuelta, a saber: ¿cuándo tienen prioridad los derechos de propiedad sobre otros derechos? Si no se puede exportar capital desde cierto país, es porque el derecho de este país a tener suficientes divisas tiene prioridad sobre el derecho individual a llevar capital al extranjero. Para los defensores de la propiedad privada absoluta el conjunto de reglas que pueden limitar los derechos de propiedad es reducido y se restringe a los derechos (civiles) básicos de los otros individuos, pero no incluye ningún derecho social “abstracto”. Otras tradiciones intelectuales, no obstante, defienden la idea de que los derechos sociales pueden tener prioridad sobre los derechos de propiedad privados, con lo que incluso pueden llegar a sugerir la necesidad de prohibir la propiedad privada.

Sea lo que fuere, aun cuando la propiedad privada se defina como absoluta, en la práctica tiene algunas limitaciones. Si propiedad absoluta significa exención de control social, jamás ha existido. Según Honoré: “Aun en las épocas más individualistas de Roma y Estados Unidos [… la propiedad] ha tenido un aspecto social, el cual se ha expresado en incidentes de posesión tales como el deber de impedir el uso pernicioso, la obligación de otorgamiento por deuda y la obligación de cumplir con el gravamen o expropiación impuestos por la autoridad pública”.15 Aun una constitución liberal como la de los Estados Unidos incluye ciertas disposiciones relacionadas con la expropiación, la cual es sancionada tácitamente en el siguiente pasaje de la Declaración de Derechos: “…ni deberá tomarse la propiedad privada para uso público sin una justa compensación”. El problema principal, por ende, consiste en justificar tanto el uso público como la “justa compensación”.16

La propiedad como conjunto de derechos

Dado que la propiedad no es nunca una propiedad privada absoluta, sino que está sujeta a diferentes clases de limitantes, en lo sucesivo el ser propietario de algo se entenderá como un conjunto de derechos y obligaciones. Descomponiendo la propiedad en un conjunto de derechos, tenemos una definición general de la propiedad que puede aplicarse a cualquier sociedad. Lo que falta es describir el contenido de este conjunto.

Desde un punto de vista abstracto, los derechos (y obligaciones) del conjunto son, según Becker, los siguientes: el derecho a poseer, a usar, a administrar, al ingreso, a consumir o destruir, a modificar, a alienar (dar a otros el objeto poseído), a transmitir, a la seguridad, a la inexistencia de término y a reglas residuales. Creo que los derechos enumerados se explican por sí mismos, con excepción de los dos últimos. La inexistencia de término significa que el derecho no tiene límite temporal; en la mayoría de las sociedades el derecho de propiedad comprende incluso el derecho a legar.17 Las reglas residuales son las que regulan la reversión a terceros de la propiedad que ha expirado o ha sido abandonada.18

Becker incluye también la prohibición al uso pernicioso contra los derechos de otras personas y la “responsabilidad de que se me quite la cosa como pago de una deuda”.19 La responsabilidad, no obstante, debe entenderse en un sentido más general: si mi propiedad destruye la tuya por accidente, debo pagar el daño causado.20 Así, no sólo se debería hablar de un conjunto de derechos, como generalmente se hace, sino de derechos y obligaciones. Con toda razón, Munzer afirma que la “idea de derechos de propiedad es más limitada que la de propiedad”; sin embargo, cuando en esta obra se emplee la idea de derechos de propiedad, se entenderán incluidas las obligaciones de los propietarios, idea en la que el término “derechos” sustituye al de “derechos y obligaciones”. Empleada de esta manera, ya no es más limitada que la idea de propiedad.21

De todos estos derechos, la seguridad es decisiva. Para tener sentido, todos los otros derechos deben estar garantizados. O, para invertir el argumento, siguiendo a Becker, el derecho a la seguridad puede considerarse como parasitario de los otros derechos: la seguridad por sí misma no es suficiente; es necesario saber a qué derecho se refiere. Así, lo importante es que cualesquiera de los primeros ocho derechos, más la seguridad, es suficiente para hablar de derechos de propiedad.22

El derecho clave de cualquier sistema de propiedad es a la seguridad. La propiedad, según Munzer, “hace posibles expectativas legales con respecto a las cosas”.23 Para que estas expectativas sean posibles, el derecho de propiedad debe estar garantizado. Debido a que el derecho a la seguridad tiene una gran importancia para el estudio de caso de esta obra, se analizará en detalle. Primero se abordará la seguridad legal de los propietarios frente a la facultad del gobierno para expropiar y después se hará un análisis más general del concepto de seguridad.

El derecho a la seguridad es, en muchos sentidos, responsabilidad del gobierno, si bien el propietario también tiene derecho a defender su propiedad contra los intrusos.24 Para los propósitos del estudio de caso que nos ocupa, el aspecto más pertinente con respecto al derecho a la seguridad es el papel del gobierno frente a los propietarios.

Como afirma Honoré, “una facultad general para expropiar cualquier propiedad con cualquier propósito sería incoherente con la institución de la propiedad” (es decir, con la propiedad privada).25 En un marco institucional en el que la expropiación fuese común y se pagase una compensación justa, el propietario seguiría siendo desposeído, contra su voluntad, del conjunto de derechos específicos a los que tuviese derecho. Con la compensación se le hace la promesa (en dinero) de que podrá adquirir derechos sobre otra propiedad hasta del mismo valor monetario de su conjunto de derechos original; pero, si se le puede expropiar sin ninguna restricción, su único derecho real es el valor de su conjunto de derechos original.

Aunque en la práctica la facultad absoluta para expropiar entrañaría la inexistencia de los derechos de propiedad, el derecho a la seguridad no implica el de ser protegido contra toda expropiación en cualquier circunstancia. En la mayoría de las sociedades, la expropiación puede ser justificada en función del interés público, aunque debe ser compensada adecuadamente. Lo que varía es qué se entiende por interés público y cuándo éste tiene prioridad sobre el derecho de propiedad.

Para que exista cierta seguridad sobre la propiedad, la expropiación (incluida la compensación) o la confiscación (esto es, la expropiación sin compensación) deben obedecer ciertas reglas. Estas reglas deben ser definidas con tanta claridad como sea posible y deben incluir un poder judicial independiente que resuelva las disputas de manera justa conforme a la interpretación de las reglas. En cada sociedad las reglas varían y, por ende, ofrecen diferentes grados de seguridad.

Como se verá más adelante, el derecho a la seguridad se relaciona con la concepción de propiedad que cada sociedad tiene. Y esta concepción, que está comprendida en un marco legal, es un reflejo de los valores más importantes relacionados con los derechos de los propietarios. La manera en que se define el derecho a la seguridad es pertinente no sólo en lo que respecta a la expropiación, limitante generalizada de los derechos de propiedad, sino también con respecto a limitantes menos drásticas, como los impuestos.

En un país en el que la propiedad esté más claramente garantizada, ceteris paribus, los propietarios tenderán a ser más independientes del gobierno. En el caso opuesto, mediante su facultad discrecional para decidir quién obtiene qué, el gobierno tenderá a reprimir el desarrollo de una clase de propietarios más autónoma. En este tipo de sociedad la propiedad privada puede seguir siendo un elemento fundamental de la organización social, pero otorga a los propietarios un grado de independencia menor.

Un derecho discrecional desdibuja la noción de sociedad independiente como la presupuesta por la teoría liberal. El área de autonomía de la propiedad privada es también el área de autonomía de los propietarios; es el resultado de la fuerza política de éstos con respecto al gobierno, al proceso histórico condensado en el marco legal y, como se analiza más adelante, al poder estructural de los propietarios mismos.

Si bien cierto derecho contra la expropiación arbitraria y el derecho a una compensación justa son esenciales para los derechos de propiedad, aun en las sociedades donde no se regula con precisión la expropiación es, por lo general, una política de excepción: en las economías de mercado generalmente no se expropia a los propietarios. Para éstos, no obstante, una expropiación es una señal del riesgo real a que se enfrentan.

La facultad del Estado para limitar o cancelar la propiedad afecta siempre a los propietarios. Sus propiedades nunca están del todo garantizadas frente al poder político. El gobierno puede afectar los derechos de propiedad de diferentes maneras.

De acuerdo con Michael Mann, se considerará que el Estado posee dos tipos de poderes. El primer tipo, que en esta obra se denominará poder autónomo, es “la gama de acciones que la élite gubernamental tiene la facultad de emprender, sin una negociación institucionalizada rutinaria, con los grupos civiles de la sociedad”.26 Con respecto a la propiedad, es la facultad del gobierno de imponer límites discrecionales a los propietarios, como en el caso de una expropiación repentina.

El segundo tipo de poder, llamado infraestructural, es “la capacidad del Estado para penetrar realmente en la sociedad civil y poner en práctica decisiones políticas en toda ella”.27 Con respecto a la propiedad, la facultad de gravar, conforme a ciertas reglas, es un buen ejemplo del poder infraestructural. Por lo general, el poder infraestructural se basa en cierto grado de consenso con la sociedad.

La distinción entre poder autónomo y poder infraestructural es heurística; ambos están siempre presentes en diferentes grados y el gobierno puede emplear ambos para limitar o cancelar los derechos de propiedad. El primer tipo de poder es difícil de predecir y sus fronteras son menos precisas; cuando se emplea se mina la seguridad y se limita claramente la autonomía de los propietarios. En el caso del poder infraestructural, los propietarios pueden resultar afectados, pero por lo general saben por anticipado a qué atenerse.

La lista de derechos y obligaciones descrita por Becker, y sus posibles combinaciones, es útil para entender lo que es la propiedad; sin embargo, la lista es una mera abstración de los diferentes derechos de propiedad que pueden existir realmente. Como se dijo, para analizar el derecho a la seguridad no sólo importa saber cuál es la combinación de estos derechos y obligaciones sino, algo que es aún más importante, su alcance real (esto es, las restricciones de cada derecho).

La propiedad es un conjunto de derechos, pero, como ya se dijo, sus fronteras son irregulares y de lento movimiento, como una amiba, pues son el resultado del contexto histórico y político de cada sociedad. Un análisis completo de un sistema de propiedad tendría que incluir todas las reglas específicas que lo regulan. En algunos países, por ejemplo, el capital no se puede exportar, lo cual significa que el derecho a poseer capital es más restringido que en países donde el capital sí puede ser exportado.

El gobierno afecta el alcance de los derechos de propiedad mediante reglamentos que pueden estar diseñados para proteger a los individuos de los efectos perniciosos de ciertos propietarios, como los reglamentos sobre el ambiente y la salud. Así, cuando se protegen o fomentan otros valores, se limitan los derechos de propiedad. Asimismo, el gobierno puede fomentar ciertos derechos de propiedad específicos, como, por ejemplo, cuando protege al sector industrial.

La intervención gubernamental puede implicar la creación de “derechos de propiedad” muy específicos. Se puede argumentar que, v. g., un permiso de importación es un privilegio, es decir, un derecho muy específico otorgado a un individuo. Así como, en muchos sentidos, los derechos de propiedad son privilegios protegidos por el gobierno, un permiso de importación es un privilegio específico. Obviamente, la diferencia reside en que el gobierno es el que otorga este último y que a menudo su legitimidad es dudosa. La propiedad no otorgada por el gobierno (aunque protegida por él) puede considerarse como más legítima que los “derechos de propiedad” específicos otorgados por aquél. En comparación con los derechos de propiedad generales, los privilegios específicos tienen una menor seguridad. Una nueva decisión gubernamental puede cancelar el privilegio otorgado, sin reclamación alguna de compensación por parte del titular del “derecho”.28 Los privilegios que otorga el gobierno pueden ser más o menos generales (como una exención general de impuestos) o privilegios muy específicos que el Ejecutivo puede otorgar mediante su facultad discrecional (como una concesión para producir ciertos bienes).

Hay otro aspecto que vale la pena mencionar. La propiedad privada absoluta y los mercados no se encuentran lógicamente interconectados. Tras hacer una crítica a Nozick, Arrow afirma con razón que los monopolios pueden ser el resultado de una asociación voluntaria entre propietarios.29 Mediante la prohibición de un monopolio se limitan los derechos de propiedad. No importa cómo se crearon u originaron. Lo único que importa es que, aun en cuanto ejercicio de la libre voluntad de los propietarios, los monopolios afectan el interés público, y para proteger este último se prohíben, limitando en consecuencia los derechos de propiedad.

Con respecto al derecho a la seguridad, la teoría liberal suele suponer que lo que importa es la seguridad legal. El gobierno garantiza la propiedad, no el valor; pero la seguridad, al menos la de algunos de los derechos del conjunto de derechos de propiedad, va más allá de la protección legal que el gobierno podría otorgar a los propietarios. El derecho al ingreso puede existir como un derecho indisputable, pero, por definición, la posibilidad de ejercer este derecho a un valor específico nunca está garantizada. Un ejemplo de lo anterior es el de los valores en el mercado accionario: en circunstancias normales y suponiendo que no esté en duda la naturaleza de las reglas del mercado, la función del gobierno se limita a garantizar que se respeten las reglas del juego. La lógica de ciertas actividades es que el ingreso no esté garantizado, por lo cual el juego consiste en aprender de dónde provendrá el ingreso futuro.

Hasta ahora he argumentado que el derecho a la seguridad es válido en los derechos del conjunto y no en el valor de la propiedad. No obstante, en la tradición legal de los Estados Unidos existe un debate respecto a qué determina cuándo el gobierno debe compensar al propietario afectado por la regulación pública. En algunos casos impugnados, la Suprema Corte de ese país ha fallado en el sentido de que, cuando el gobierno devalúa gravemente el valor de la propiedad, aun respetando en lo formal el derecho a la propiedad, tiene que compensar al propietario.30 Ahora se emprenderá un análisis más amplio de estos temas.

Considérese un gobierno que desea redistribuir la riqueza. La ley del país es tal que no permite la expropiación ni los impuestos con propósitos distributivos y el gobierno quiere mantenerse dentro de los límites de la ley; sin embargo, no existe un control legal sobre la política monetaria y sus cifras se mantienen en secreto.

Siguiendo el consejo de economistas muy ortodoxos preocupados por la inflación, el gobierno normalmente imprime una suma de dinero M cada año. La magnitud de M es compatible con un incremento del PIB de 4% y una inflación de 0%. Supongamos que el gobierno desea imprimir más dinero durante un año, digamos M’. El gobierno emplea M como suele hacerlo, pero distribuye el resto a los pobres. Llamemos N a esta otra cantidad de dinero, es decir, M’ – M. Esta política monetaria empuja los precios al alza. Suponiendo que el alza en los precios de su canasta es menor que el ingreso transferido, hacia finales del año los pobres tendrán más riqueza que si no hubiesen recibido N, pero los que no recibieron N con seguridad tendrán menos riqueza en términos reales que la que tendrían si no se hubiese distribuido dinero entre los pobres.31

La distinción entre los límites impuestos a la propiedad por un sistema de derechos y obligaciones y los impuestos por los cambios de valor del derecho de propiedad no es clara. En las sociedades modernas la obligación de pagar impuestos limita la propiedad; pero otra manera de elevar el ingreso es mediante el impuesto inflacionario, como en el ejemplo ilustrado.32 En este caso no se limitan los derechos de propiedad, pero se erosiona el valor del derecho a la propiedad. La pérdida de valor tiene el mismo efecto que el impuesto, aunque es menos predecible, en especial si no se discute ni se aprueba democráticamente la política monetaria inflacionaria. Mediante la disminución del valor de una propiedad específica, el gobierno puede obtener una cantidad de recursos equivalente a los que obtiene gravando la propiedad.33

No obstante, desde el punto de vista político el impuesto inflacionario es más fácil, al menos a corto plazo, porque por lo general puede evitar al Congreso, institución en la que, en una democracia, están representados los ciudadanos y mediante la cual se les consulta antes de todo aumento de impuestos.34 La inflación es el instrumento que los gobiernos revolucionarios tienden a emplear como un medio rápido para hacerse de recursos; y lo mismo ocurre en el caso de los gobiernos que están en guerra. Un rebelde de la guerra de independencia estadunidense decía: “El impuesto inflacionario, natural e inevitable, es el más seguro, expedito e igualitario que pudo concebirse. Todo poseedor de dinero ha pagado un impuesto proporcional al tiempo que lo ha poseído”.35

El ingreso futuro de una propiedad depende en gran medida de las políticas del gobierno. Una política económica que no pueda fomentar un ambiente macroeconómico estable erosionará el valor de los derechos de propiedad de algunos, mediante la inflación y la devaluación, y en cambio beneficiará a otros. Si, después de meses de una política monetaria y fiscal expansionista, habiendo perdido sus reservas de divisas, un gobierno se viera forzado un día a devaluar la moneda nacional en 50%, la pérdida neta de propiedad en términos de su valor en moneda internacional sería percibida por los propietarios como responsabilidad de aquél. El gobierno habría fracasado en dar seguridad a la propiedad.

Aun sin asignar recursos para favorecer específicamente a un grupo, la política económica afecta a los propietarios. El gobierno puede manejar la economía de tal manera que produzca inflación, con lo que fracasaría en dar seguridad al valor de la propiedad. Si el gobierno respeta los derechos del individuo sobre cierta cantidad de dinero, pero el valor del dinero disminuye, este derecho sufre una erosión efectiva. Para alguien con ahorros monetarios, tal fenómeno equivale a una erosión de sus derechos de propiedad, a pesar de que hubiese una fuerte protección jurídica contra la expropiación de los bienes monetarios. Para muchos propietarios, una devaluación puede ser semejante a una expropiación.36

En toda sociedad la seguridad es mucho más que una mera protección legal de los derechos de propiedad. Después de todo, como ya se dijo, la propiedad provee expectativas. Si el valor de la propiedad se pierde, también se pierde la posibilidad de alcanzar alguna meta en lo futuro.

POLÍTICA Y DERECHOS DE PROPIEDAD

Definición de los derechos de propiedad

Nada se ha dicho todavía sobre la manera en que se establecen los derechos de propiedad en una sociedad específica. La teoría liberal más ortodoxa afirma que, al menos en su definición más abstracta, los derechos de propiedad deben considerarse como naturales, es decir, previos a toda organización social.37 Para los propósitos de este capítulo, no es importante el que haya existido algo cercano al estado de naturaleza ni cuáles derechos de propiedad se justificaban entonces; lo importante es que la ley debe estabilizar los derechos de propiedad, aun cuando éstos puedan ser el resultado de convenciones sociales anteriores.38

La estructura legal es la base formal del Estado. En su función de administrador de la ley, al gobierno lo restringe el marco legal, marco que, no obstante, puede ser modificado conforme a ciertas reglas. Por definición, el Estado es soberano, pero la ley limita a los Estados modernos.

Un momento importante en la historia es aquel en el que se convienen las leyes básicas que especifican los derechos de propiedad y la manera de modificarlos, porque estas leyes servirán como guía en toda disputa sobre tales derechos. Lo anterior no implica que realmente haya existido un contrato social ideal en lo pasado, pero los países modernos tienen leyes que definen los derechos de propiedad y estas leyes fueron establecidas en momentos históricos específicos. Tras definir los derechos de propiedad, se pueden respetar o alterar las convenciones sociales, pero, aun en el caso de que se respeten, debe definirse una regla básica, a saber, cómo se podrán alterar las reglas de propiedad. Éste es uno de los límites comprendidos en el derecho de seguridad.

Para seguridad de los propietarios, es de capital importancia saber si es probable que las reglas sean mantenidas en lo futuro. Por ejemplo, una constitución que impone límites estrictos a la expropiación pero es poco estricta con respecto a las modificaciones que puedan hacerse a la estipulación relacionada con la expropiación protege menos que una constitución que no puede modificarse fácilmente. No sólo es importante que el gobierno pueda afectar la propiedad o no pueda hacerlo, sino también cómo se convendrán las reglas que definan esta última, incluida la intervención gubernamental.

Las disputas en torno a los derechos de propiedad

Los derechos, tal y como estén definidos legalmente, son el resultado de disputas políticas previas que fueron resueltas mediante una concepción en particular de quién comenzaría con qué y de cómo se resolverían en lo futuro los conflictos relacionados con la distribución de los recursos. El alcance real de los derechos de los propietarios es el resultado de la manera en que se aplica e interpreta la ley. Muy esquemáticamente, se puede considerar que los derechos de propiedad son el equilibrio de poder entre el gobierno, los propietarios y los no propietarios.39

La ley es una referencia de capital importancia que restringe al gobierno y a la sociedad; sin embargo, es sólo el punto de partida. Lo importante es cómo funciona realmente un sistema de propiedad, con qué oportunidades específicas cuentan los diferentes grupos y cómo se resuelven las disputas sobre la legitimidad de estas oportunidades.

Más aún, como se verá en el último apartado de este capítulo con respecto a la tradición legal de los Estados Unidos, la ley nunca es estática, sino que está abierta a interpretaciones y modificaciones. Como resultado de sus objetivos y de su poder real, cada gobierno defiende una interpretación en particular de la ley. Los diferentes grupos de una sociedad presionan en favor de la interpretación que prefieren y del papel del Estado en la economía que más beneficie sus intereses. Como resultado de esta contienda política, los derechos de los propietarios pueden alterarse, ya sea dentro o fuera del marco legal.40 Las disputas sobre el espíritu de la ley son conflictos sobre la distribución de los recursos.

Ningún marco legal constituye una protección definitiva de los propietarios: una nueva distribución del poder quizá dé como resultado incluso una redefinición radical de los derechos de propiedad —como podría ser el caso después de una revolución que evadiera las disposiciones constitucionales para modificar la ley— o una política económica que afectara de manera radical los intereses de cierto grupo de propietarios.

Con todo, un sistema legal que desde el principio defienda claramente el derecho a la propiedad privada será más difícil de cambiar, o bien tenderá a cambiar de una manera menos radical. En un sistema así, la ley impondrá más obstáculos a quienes quieran limitar los derechos de propiedad. Una clara defensa constitucional del derecho de propiedad también puede tener un papel ideológico importante para justificar que los propietarios tengan una autonomía amplia.

La ley de un país también es útil para entender el marco institucional específico que da acceso a los propietarios a la toma de decisiones. Dado que el gobierno puede reclamar el derecho y la responsabilidad de formular y aplicar la política económica, la cuestión central es: ¿con sujeción a qué controles?