La presencia de China en el hemisferio occidental E-Book

Guadalupe Paz

• Herausgeber: Libros del Zorzal
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2021

Seitenzahl: 575

Beschreibung

Con la visita del Presidente Hu Jintao en noviembre de 2004 a América Latina, China hizo saber al resto del mundo su creciente interés por la región. El avance hacia el así llamado "patio trasero" de Estados Unidos generó preocupación en el círculo político de ese país, ya que este movimiento podría desafiar la primacía norteamericana en el hemisferio occidental. Algunos analistas, sin embargo, ven el noviazgo de China con América Latina como algo natural debido a su necesidad largoplacista de commodities y soluciones en materia energética. La presencia de China en el hemisferio occidental presenta una exposición reveladora y multidisciplinaria de esta relación triangular, así como también las motivaciones que subyacen a cada uno de los implicados. Con ese objetivo, expertos de América Latina, China, Europa y los Estados Unidos reflexionan acerca de las ramificaciones del surgimiento de China como potencia mundial. A lo largo de los capítulos se compagina un marco para anticipar aspectos relacionados con la seguridad en materia económica y energética en la relación entre China y América Latina. Este informado análisis de la política desplegada por China en el hemisferio provee al lector de un panorama exhaustivo, centrándose en un aspecto particularmente sensible de su pacífico ascenso.

Leseprobe

La presencia de China en el hemisferio occidental

Consecuencias para América Latina y Estados Unidos

Riordan RoettGuadalupe PazEditores

Traducción Carlos Morales de Setien RavinaCristina Motta

La presencia de China en el hemisferio occidental: consecuencias para América Latina y Estados Unidos.

1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Libros del Zorzal, 2012.

E-Book.

ISBN 978-987-599-292-4

1. Ciencias Políticas.

CDD 320

Título original: China’s Expansion into the Western Hemisphere: Implications for Latin America and the United States, Brookings Institution Press, Washington, DC, 2008.

© Libros del Zorzal, 2009

Buenos Aires, Argentina

Printed in Argentina

Hecho el depósito que previene la ley 11.723

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Índice

1. Introducción | 8

PARTE I

Diferentes perspectivas sobre el versátil panorama de las relaciones entre China y América Latina | 43

2. La perspectiva de la política exterior china | 44

3. Otra mirada desde China | 70

4. Una mirada desde América Latina | 92

5. La perspectiva Sur-Sur: la importancia del vínculo con Brasil | 144

PARTE II

Aspectos económicos y de seguridad energética en las relaciones chino-latinoamericanas: ¿qué cabe esperar en el futuro? | 170

6. El ascenso económico de China | 171

7. América Latina en la ecuación económica. Ganadores y perdedores: ¿qué pueden hacer los perdedores? | 229

8. América Latina como suministrador de energía para China | 264

PARTE III

Analizando el contexto más amplio:lecciones para América Latina derivadas del papel de China en el sudeste asiático y África | 296

9. La influencia creciente de China en el sudeste asiático | 297

10. Las nuevas relaciones de China con África | 328

PARTE IV

Estados Unidos, China y América Latina: ¿qué tipo de triángulo? | 365

11. El triángulo entre Estados Unidos, China y América Latina: consecuencias para el futuro | 366

Agradecimientos

Muchas personas e instituciones permitieron realizar este libro. Nuestra mayor gratitud es para con la Fundación Tinker, cuyo generoso apoyo hizo posible que durante dos años realizáramos el proyecto China y el hemisferio occidental que culmina con esta publicación.

Queremos agradecer especialmente a Renate Rennie y Nancy Truitt por su apoyo y participación durante el proyecto. También estamos en inmensa deuda con los autores por sus invaluables contribuciones. Muchas otras personas desempeñaron un papel determinante en la preparación del manuscrito. Especial reconocimiento hacemos a Frank Phillippi por su hábil asistencia editorial y su generosa paciencia.

También quisiéramos agradecer a los participantes de los tres talleres realizados en Washington, Beijing/Shanghai y Buenos Aires y, en particular, a Peter Brookes, Alejandro Casiró, Lucio Castro, Sergio Cesarín, Daniel Erikson, Antoni Estevadeordal, Stephen Johnson, David Michael Lampton, Thomas Lovejoy, Rodrigo Maciel, Thomas Mesa, João Batista do Nascimento Magalhães, Renee Novakoff, Martín Pérez Le-Fort, Fernando Petrella, Susan Kaufman Purcell, Roberto Russell, J. Stapleton Roy, Julia Sweig, Sergio Toro, Lia Valls Pereira, Manfred Wilhelmy y Zheng Bingwen.

Estamos muy agradecidos con Liliana Díaz, Emmanuel Guerisoli, Sarah Johnston-Gardner, Amy H. Lin, Anne McKenzie, Susana Moreira, Hernando Andrés Otero y Mariano Turzi por su asistencia en la investigación y en la ejecución del proyecto. Por sus invaluables comentarios agradecemos también a los lectores anónimos que revisaron el primer manuscrito.

Quisiéramos finalmente expresar nuestro reconocimiento a varias personas de Brookings Institution Press cuyo trabajo no sólo fue esencial en el proceso editorial, sino que fue un placer trabajar con ellos: Christopher J. Kelaher, Mary Kwak, Susan Woollen y Janet Walker. A todas las otras personas que tuvieron que ver con la producción de este libro también manifestamos nuestros sinceros agradecimientos.

Esta edición en español fue realizada con el generoso apoyo de Juan Gabriel Tokatlian; reconocemos también la importante contribución de Carlos Morales de Setien Ravina y de Cristina Motta, los traductores, al igual que la labor de la editorial Libros del Zorzal.

1. Introducción

La importancia de la creciente presencia de China en el hemisferio occidental

Riordan Roett y Guadalupe Paz

La presencia global de China crece vertiginosamente a comienzos del siglo XXI. Evaluar las implicaciones de este crecimiento económico, político y en temas de seguridad es una tarea imperiosa, aunque difícil, ya que un cálculo errado sobre las intenciones de China y del alcance real de su poder puede traer serias consecuencias.1 El autoproclamado “ascenso pacífico” de China ha motivado importantes discusiones intelectuales acerca de los cambios en el panorama internacional, e incluso ha planteado la pregunta sobre si la hegemonía estadounidense ha comenzado su inexorable declive.2 Uno de los debates más relevantes discute si el emergente sistema internacional multipolar –que incluye a una cada vez más poderosa Unión Europea y al bloque asiático– tendrá un efecto desestabilizador en un orden mundial hasta ahora basado en la hegemonía de Estados Unidos.

En el mismo momento en que Estados Unidos destina tanta atención y recursos a la guerra contra el terrorismo, China incursiona en regiones como el sudeste de Asia y África expandiendo visiblemente su influencia en el exterior. Otro aspecto reciente de la estrategia china de irrupción global es su interés por América Latina. Los crecientes vínculos diplomáticos y económicos chinos con la región –tradicional “patio trasero” de Estados Unidos– han despertado nuevas inquietudes en los círculos políticos estadounidenses. Los más escépticos ven en la presencia de China en América Latina la inauguración de una ofensiva diplomática de Beijing para desafiar los intereses de Estados Unidos en el hemisferio occidental. Un punto de vista más benigno considera que la expansión de los vínculos de China con América Latina es más una oportunidad que una amenaza, y la ven como una manifestación natural de su creciente necesidad de materias primas y recursos energéticos.

Los capítulos de este libro ofrecen varias miradas sobre las consecuencias que puede tener la ampliación de la presencia internacional de China. En la primera parte académicos chinos y latinoamericanos ofrecen diversas opiniones sobre la política exterior china, sus tendencias geopolíticas y las repercusiones que puede tener la profundización de los vínculos de China con América Latina. La segunda parte se concentra en los aspectos económicos y de seguridad energética presentes en la relación entre China y América Latina. ¿Cuál es el impacto del ascenso económico chino y de su creciente compromiso con América Latina en el desarrollo y la prosperidad económica de esta región? ¿Qué puede aprender América Latina del éxito económico chino? ¿De qué manera afectarán a América Latina las acciones de China tendientes a satisfacer sus necesidades energéticas de largo plazo? En la tercera parte, los autores proporcionan un marco amplio de análisis sobre el impacto de la creciente presencia china en el sudeste asiático y en África. ¿Puede América Latina aprender del papel de China en otros países en desarrollo? Finalmente, la cuarta parte esboza algunas conclusiones inspiradas en los diferentes puntos de vista expresados en este libro acerca de las implicaciones de los cambios ocurridos en las relaciones entre China, Estados Unidos y América Latina.

En términos generales, el libro busca responder varias preguntas claves. ¿Hay alguna razón para creer que los intereses económicos y comerciales de China en América Latina pondrán en peligro la relación estratégica de ese país con Estados Unidos? ¿Qué buscan ganar los países de América Latina con el creciente protagonismo económico y diplomático chino? Finalmente, ¿de qué manera se ve afectada la tradicional percepción de la hegemonía de Estados Unidos en América Latina por los crecientes vínculos económicos y diplomáticos entre China y el hemisferio occidental?

Esta introducción examina las relaciones entre China, Estados Unidos y América Latina en un esfuerzo por comprender mejor la situación actual. Ante todo es importante reconocer la naturaleza asimétrica de esta relación triangular; asimetría que proviene de la primacía estadounidense. Aún si la hegemonía de Estados Unidos en el hemisferio occidental se considerara incuestionable, la clara supremacía de los vínculos económicos y diplomáticos de China con Estados Unidos por sobre los vínculos que tiene con América Latina determina la aproximación pragmática que caracteriza el compromiso chino con la región. De igual manera, Estados Unidos seguirá siendo para América Latina el mercado más importante, al menos en el futuro inmediato. Sin embargo, la creciente presencia de China en la región abre interesantes oportunidades, aún si trae consigo claros costos en algunos sectores. Todos estos elementos deben ser tomados en cuenta cuando se analizan las posibilidades de profundización de los vínculos entre China y América Latina.

¿Es la estrategia china un ascenso pacífico?

Una de las principales razones por las cuales el rápido ascenso económico de China preocupa al resto del mundo es su impacto en el precio de las materias primas, las divisas internacionales y los mercados de crédito. La creciente influencia geopolítica de China preocupa cada vez más, en especial a Estados Unidos y, a otros países desarrollados, por las implicaciones que puede tener en el orden mundial actual. Como lo plantea Xiang Lanxin en el capítulo 3, China ha “lanzado una ofensiva diplomática” para atenuar los miedos de la comunidad internacional en relación con los potenciales efectos de desestabilización geopolítica derivados de su creciente poder y para convencer al mundo de que lo suyo es un “ascenso pacífico”. Si bien la perspectiva oficial del gobierno, presentada en el capítulo 2 por Jiang Shixue, sostiene que China está simplemente siguiendo una estrategia global, en los capítulos siguientes esta posición es cuestionada por quienes argumentan que las preocupaciones geopolíticas son el factor decisivo de la política exterior china. Dicho esto, también se debe señalar que existe un consenso general entre los autores de este libro sobre la actual estrategia internacional de China. En general, ésta no parece ser de naturaleza revisionista, sino más bien parece estar caracterizada por el pragmatismo y la cautela, y guiada por necesidades y oportunidades primordialmente de carácter económico y comercial.

Como lo explica Robert Devlin en el capítulo 6, la exitosa diversificación económica china y el crecimiento de su perfil internacional han sido facilitados por importantes factores políticos: una estrategia de planeación y fijación de objetivos de largo plazo y el énfasis en el desarrollo de las capacidades locales y sobre bases sustentables como tasas de cambio competitivas, altas tasas de ahorro e inversión, educación, investigación y desarrollo, entre otros factores. Finalmente, han sido facilitados por un Estado proactivo que juega un papel importante en las intervenciones horizontales o verticales, de acuerdo con las necesidades. Esta visión del desarrollo económico está siendo vista cada vez más como un modelo viable para ser emulado por otras regiones.

Como señala Joshua Kurlantzick en el capítulo 9, China se está volviendo más sofisticada e influyente en el frente diplomático. Varios autores de este libro subrayan una de las más eficaces estrategias diplomáticas chinas: fraguar asociaciones estratégicas en los foros multilaterales mediante la promoción de formas de cooperación Sur-Sur. En África, por ejemplo, China se ha beneficiado del mayor bloque unificado de votos de las organizaciones multilaterales. Como lo señala Chris Alden en el capítulo 10, los votos de África han sido cruciales en varias áreas de interés de China, incluyendo el voto a favor de realizar las Olimpíadas de 2008 en Beijing. La influencia diplomática de China ha sido facilitada por herramientas como la ayuda humanitaria, la inversión extranjera directa, el “poder suave”, la diplomacia simbólica y la política exterior libre de restricciones. Esta aproximación a la acción sin restricciones, que Alden denomina “política sin ataduras políticas” ha generado el temor de que lo que esté emergiendo sea un “consenso de Beijing” capaz de contrarrestar los principios del llamado “Consenso de Washington”. Como lo explica Alden, este modelo de política exterior está basado en la no interferencia en los asuntos domésticos de los Estados y en la defensa de la integridad de la soberanía; lo que resulta atractivo para muchos países en desarrollo, incluso para los Estados paria. China ha sido ampliamente criticada por aplicar esta aproximación en desmedro de prácticas comerciales sólidas, del respeto por los derechos humanos y de la buena gobernabilidad.

La política exterior china en el siglo XXI dependerá de la combinación de varios aspectos: seguridad, comercio e inversión, recursos naturales y geopolítica. Hasta ahora, gran parte de los esfuerzos de China se han concentrado en la retórica de “mutuos beneficios” para promover la armonía, la paz mundial, la cooperación económica y diplomática Sur-Sur, y la estabilidad política en Asia, su área de influencia. Como lo señala Kurlantzick, un aspecto interesante de esa política exterior ha sido la tendencia a dirigirse a naciones cuya relación bilateral con Estados Unidos es tensa. Por ejemplo, China amplió la cooperación y la ayuda a Filipinas después de que la presidenta Gloria Macapagal-Arroyo retirara sus tropas de Irak en 2004, como parte de un acuerdo para liberar un rehén filipino. Este acuerdo llevó a Estados Unidos a suspender la asistencia económica a ese país. Sin embargo, China ha tenido también cuidado en evitar tensiones con Estados Unidos. Si bien su dependencia económica con Estados Unidos es un buen motivo para buscar diversificar sus vínculos económicos, por ahora las relaciones entre China y Estados Unidos siguen siendo de primordial importancia.

Las relaciones entre China y Estados Unidos

A pesar del escepticismo vigente en algunos círculos políticos estadounidenses, los lazos estratégicos entre Washington y Beijing siguen profundizándose y matizándose año tras año. Todo indica que en el siglo XXI la relación bilateral más importante será la relación entre Estados Unidos y China. De esta relación surgen consecuencias positivas y negativas.

Temas de seguridad: Taiwán y otros

Del lado negativo sobresale la diferencia entre las perspectivas de cada país en relación con el estatus de Taiwán. El documento que define las relaciones estadounidenses con Taiwán es el Taiwan Relations Act (TRA) de 1979. La decisión de Estados Unidos de mantener relaciones diplomáticas con la República Popular China se funda en las expectativas, señaladas en el TRA, de que “el futuro de Taiwán será establecido por medios pacíficos” y de que “cualquier esfuerzo por fijar el futuro de Taiwán de manera diferente a los medios pacíficos… (sería)… visto por Estados Unidos como un serio problema”. El documento también autoriza al gobierno de Estados Unidos a “proveer armas de carácter defensivo a Taiwán”. De hecho, el documento sirve como garantía del derecho de Taiwán a una existencia pacífica.

A pesar de que el TRA considera la seguridad de Taiwán como un “tema importante para Estados Unidos”, el documento no especifica la manera en que Washington reaccionaría ante una amenaza al actual estatus de la isla. Por ejemplo, en marzo de 1996, el presidente demócrata Bill Clinton envió dos portaaviones de guerra a las costas de la isla como respuesta a las pruebas de misiles balísticos realizadas por China. En abril de 2001, el presidente republicano George W. Bush afirmó que su administración haría “lo necesario para ayudar a Taiwán a defenderse” si fuera atacada por el gobierno de la China continental.3 Éstos son sólo dos ejemplos de acciones realizadas por administraciones de los distintos partidos políticos en Estados Unidos.

Las relaciones entre Beijing y Taiwán son considerablemente inestables. Durante décadas el régimen de Beijing ha sostenido que en algún momento Taiwán volverá a estar bajo la soberanía de la China continental. Sin embargo muchos, tanto en Estados Unidos como en Taiwán, creen que la promisoria democracia de la isla contrasta claramente con el régimen autoritario de la China continental y por ello insisten en que Taiwán debe mantener su soberanía. Cada parte empuja para su lado; la China continental envía severas advertencias a la vez que la isla pretende mayor autonomía. En marzo de 2005, por ejemplo, el legislativo chino aprobó una ley anti-secesionista. Un año y medio después, Taiwán propuso modificar su Constitución para reemplazar el nombre República de China por el de República de Taiwán como símbolo de mayor independencia.4

Tanto Estados Unidos como China están profundamente preocupados por la eventualidad de una confrontación entre la isla y la China continental. El principal objetivo de China es mantener el status quo mientras mantiene sus opciones abiertas hacia el futuro. Para cualquier gobierno americano la política hacia Taiwán es una herencia difícil de modificar que además de contar con el fuerte apoyo del cabildeo de Taiwán, tiene el de un número importante de miembros del Congreso. Estas tensiones permitirán que las cosas continúen inalteradas de manera indefinida y que las tres partes estén preparadas para un rápido escalamiento si alguna de ellas emprende una acción precipitada.

Taiwán no es la única preocupación de los funcionarios encargados de la seguridad nacional en Estados Unidos. En 2006, en el Quadrennial Defense Review, China era considerado el país con el “potencial más grande para competir militarmente con Estados Unidos”.5 El informe explica que China es el poder mundial más apto para “detentar peligrosas tecnologías militares que podrían… contrarrestar la tradicional superioridad militar estadounidense”.6 Desde la perspectiva de Beijing, las relaciones estratégicas de Estados Unidos con Asia son vistas con igual recelo. La reciente decisión de Washington de negociar un nuevo acuerdo de seguridad con Tokio que permite a Estados Unidos ubicar en Japón portaaviones propulsados nuclearmente y baterías de misiles antibalísticos Patriot es vista por Beijing como una provocación. La decisión tomada por Estados Unidos en julio de 2005 en la que resuelve compartir tecnología nuclear y espacial con India también puede ser interpretada como un esfuerzo por construir un contrapeso militar a China. Más aún, Estados Unidos se encuentra hoy desarrollando programas de entrenamiento militar en dos países vecinos a China: Vietnam y Mongolia. Como una posible reacción a estos programas, en diciembre de 2005 Beijing apoyó una cumbre de países del este asiático. El encuentro se llevó a cabo en Kuala Lumpur, Malasia, como actividad adjunta al encuentro de la Asociación de Estados del Asia del Este (ASEAN).7 El nuevo concepto es ASEAN más tres; siendo los tres miembros adicionales China, Japón y Corea del Sur. Estados Unidos no fue invitado a participar ni a asistir como observador. El involucramiento creciente de China en Asia también puede observarse en su desempeño en la Organización de Cooperación de Shanghai8 y en los diálogos de los seis países encargadas de una resolución pacífica a las preocupaciones de seguridad en torno a Corea del Norte. Este enfoque refleja la posición mantenida con frecuencia por los académicos chinos en cuanto a que China estaría buscando un ascenso pacífico para llegar a adquirir el estatus de gran poder ya que entiende los problemas que generaría una estrategia política o militar más agresiva. Sin embargo, algunos analistas ven estos grupos regionales, particularmente el ampliado bloque ASEAN más tres, como amenazas al liderazgo de Estados Unidos en el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés).9

No obstante la importancia de estos aspectos de la relación bilateral es el desarrollo de armas nucleares de Corea del Norte el tema que exige que China y Estados Unidos trabajen conjuntamente. El anuncio hecho en octubre de 2006 acerca de que Corea del Norte había detonado un artefacto nuclear aumentó la necesidad de colaboración. China es el salvavidas indispensable del régimen de Pyongyang ya que le suministra el 90% de su petróleo y el 40% de sus alimentos.10 El comercio y la inversión de China en Corea del Norte se estima en alrededor de dos mil millones de dólares al año.11 Su relación bilateral está sustentada en el tratado de asistencia mutua y de amistad chino-norcoreana de 1961. Hasta la prueba nuclear de 2006, Beijing se negaba a considerar el uso de sanciones contra el régimen norcoreano. Esa postura estaba guiada por el temor a la inestabilidad en Corea del Norte que se expresaría en la afluencia de refugiados, el colapso de un “Estado tapón” y, a pesar de ser regímenes muy diferentes, la desaparición de un colega ideológico. Como la política exterior china se ha expandido, Corea del Norte es parte de su esfera de influencia, sin reparar en qué tan tensas puedan llegar a ser las relaciones entre estos dos países comunistas.

Hasta la última prueba nuclear realizada por Corea del Norte, China se oponía a la demanda estadounidense por el “completo, verificable e irreversible desmantelamiento” de armas nucleares.12 Beijing también criticaba la oposición de Estados Unidos a los diálogos directos con Pyongyang; por ello es la alternativa de los diálogos entre seis países (Estados Unidos, China, Corea del Sur, Japón, Rusia y Corea del Norte) la que ha prevalecido. Con la aprobación, por unanimidad, de la resolución 1718 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en octubre de 2006 una colaboración más cercana entre Washington y Beijing se hizo posible. La resolución establece sanciones para la venta o transferencia de materiales que puedan ser utilizados en la fabricación de armas nucleares, biológicas o químicas y de misiles balísticos. La prohibición incluye también los viajes internacionales de cualquier persona vinculada al programa nuclear norcoreano y prevé el congelamiento de activos en el exterior.

Estos temas claves de seguridad explican la preponderancia que tiene la relación entre China y Estados Unidos. A pesar de las diferencias en las prioridades de uno u otro país, existe un acuerdo fundamental sobre los temas sensibles que podrían llegar a crear o intensificar una situación de crisis. Este objetivo primordial –estar alerta y prevenir crisis internacionales– es la principal guía de las relaciones entre China y Estados Unidos y permite explicar las que tiene cada país con sus contrapartes en el el hemisferio occidental.

Los vínculos económicos entre China y Estados Unidos

Las relaciones económicas entre China y Estados Unidos son también de gran importancia. Los números son asombrosos. El comercio total entre los dos países pasó de $5.000 millones en 1980 a aproximadamente $343.000 millones en 2006, una taza de crecimiento no igualada por ningún otro socio comercial importante de Estados Unidos.13 Para Estados Unidos, China no sólo es el cuarto mercado de exportaciones, en tamaño y crecimiento, sino que además es su segundo socio comercial.14 Las exportaciones de Estados Unidos a China crecieron un 20,5% entre 2004 y 2005, cifra importante si se compara con el crecimiento de sólo el 8,4% en las exportaciones a México, su segundo mercado de exportaciones.15 Un estudio sugiere que el crecimiento del consumo en China va a seguir aumentando. Se estima que para 2014 China será el segundo mercado de consumo a nivel mundial, después de Estados Unidos (China era el séptimo en 2004) con un total de gasto por hogar de aproximadamente $3.700 billones.16 La enorme infraestructura china, junto a una población cada vez más rica, empujarán la demanda global de capital extranjero, conocimiento técnico y bienes de consumo en los próximos años y Estados Unidos se perfila como el mayor beneficiario de esas tendencias.

Si bien el comercio arroja números extraordinarios, hay también aspectos negativos en esa relación. A pesar de que China absorbe gran parte de las exportaciones de Estados Unidos, exporta un volumen aun mayor y creciente de bienes a ese país. China es actualmente el segundo mercado de importaciones estadounidenses, que crecieron en un 18,2% entre 2005 y 2006.17 El amplio y creciente déficit comercial de Estados Unidos, que pasó de $30.000 millones en 1994 a $232.000 millones en 2006, ha dado lugar a una controversia considerable en Estados Unidos.18

El déficit comercial de Estados Unidos con China promete ser el tema más contencioso entre Washington y Beijing en el futuro próximo. Críticos estadounidenses, tanto del Congreso como del sector privado, sostienen que China utiliza prácticas comerciales indebidas: una moneda subvaluada, la ausencia de protecciones a la propiedad intelectual, el “dumping” y bajos estándares laborales y ambientales. Funcionarios comerciales de Estados Unidos argumentan que la moneda china, el yuan, está subvaluada en un 15 a un 40%, dando a los exportadores chinos una ventaja injusta frente al mercado estadounidense.19 Algunos reclaman que la moneda subvaluada amenaza el mercado laboral y los salarios en Estados Unidos. Sin embargo, un estudio reciente del Bureau of Labor Statistics muestra que sólo alrededor del 2% de los despidos se debe a desajustes causados por las oportunidades laborales fuera de Estados Unidos.20

El tema se complica aún más por la acumulación de títulos del tesoro estadounidense por parte del gobierno chino. De acuerdo con datos oficiales, las reservas cambiarias de China han superado los $1.400 billones hacia finales de 2007.21 Mientras que esas compras financian el déficit federal de Estados Unidos y mantienen las tasas de interés estadounidenses relativamente bajas, hay preocupación acerca de que China pueda llegar a controlar el futuro económico de Estados Unidos. Cualquier tentativa de convertir sus activos a otras monedas tendría un impacto inmediato devastador para la economía de Estados Unidos. Otros sostienen que los intereses financieros de China están tan superpuestos con los de Estados Unidos, que movimientos de este estilo son improbables, cuando no impensables. La visita del secretario del Tesoro, Henry M. Paulson, a Beijing en septiembre de 2006, fue cordial, pero logró poco en términos de los objetivos de Estados Unidos. Es decir, el reajuste de la tasa de cambio, las restricciones en los mercados de capital chinos, la resolución de disputas comerciales y la eliminación de la gran piratería de productos estadounidenses como software, cine y farmacéuticos. A pesar de que Paulson y sus contrapartes chinas acordaron un nuevo diálogo económico, no se alcanzaron promesas o resultados concretos.

Hay iniciativas del Congreso de Estados Unidos para “castigar” a China por su insistencia en esas prácticas. Por ejemplo, en 2005, el senador demócrata por Nueva York, Charles Schumer, y el senador republicano por Carolina del Sur, Lindsey Graham, presentaron una propuesta legislativa que buscaba aplicar un arancel de 27,5% a las importaciones provenientes de China, en un esfuerzo por forzar al gobierno de Beijing a revaluar su moneda. Los senadores Charles Grassley, republicano por Iowa, y Max Baucus, demócrata por Montana, presentaron una propuesta que hubiera llevado a Estados Unidos a vetar cualquier aumento en los derechos de voto en el Fondo Monetario Internacional para un país “con una moneda fundamentalmente desalineada”. Ambas propuestas fueron retiradas antes de que Paulson visitara Beijing. Sin embargo, en el Congreso de Estados Unidos subsiste una gran disconformidad por la incapacidad para lograr mayores concesiones por parte de China.

La Casa Blanca es claramente consciente de la necesidad de comprometer a China en temas comerciales. En agosto de 2006, en su primera visita a Beijing como Representante de Comercio de Estados Unidos, Susan Schwab exhortó a China a jugar un papel más importante, consecuente con su nuevo poderío económico, para revivir la causa de la liberalización del comercio mundial con posterioridad al colapso de la Ronda de Doha de la Organización Mundial de Comercio (OMC).22 Schwab planteó que Estados Unidos quisiera ver nuevas alianzas entre poderes comerciales globales para avanzar en las negociaciones estancadas, incluyendo un rol más activo de China. China se ha resistido a asumir un papel de alto perfil en la Ronda Doha argumentando, en privado, que las negociaciones que hizo como parte de su entrada a la OMC le impedían tomar posición en una nueva ronda de medidas para la apertura de los mercados.23

El encuentro anual del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en Singapur en 2006 ofrece mayor claridad acerca de la forma en que Estados Unidos concibe la responsabilidad de China en los organismos multilaterales. A pesar de las tentativas de los senadores Grassley y Baucus, Estados Unidos brindó importante apoyo al aumento de las cuotas del FMI para China, Corea del Sur, Turquía y México. Este proceso de reformas se ha orientado por la necesidad de adaptar las reglas del FMI de forma tal que reflejen los significativos cambios ocurridos en el poder económico global, particularmente el ascenso de los países de Asia y otros de rápido desarrollo. La decisión refleja claramente el crecimiento inexorable de la economía china y la necesidad de generar un mayor papel para Beijing en el proceso de toma de decisiones.

La cooperación energética y ambiental entre China y Estados Unidos

La necesidad de cooperación en el campo energético es un área importante de la relación bilateral que con frecuencia es dejada de lado. David M. Lampton estima que “los destinos energéticos de China y Estados Unidos están entrelazados en áreas claves como la dependencia del petróleo, el calentamiento global y la contaminación ambiental”.24 Los dos países son grandes consumidores de petróleo y ambos contribuyen a aumentar la demanda. Hay un crecimiento del consumo automotriz en el continente chino debido a la rápida expansión de una clase media consumidora de energía. El desafío para ambas naciones es manejar la demanda creciente mediante la cooperación en el desarrollo de nuevas tecnologías industriales, de transporte y de construcción.

La contaminación atmosférica de China (el dióxido sulfúrico, los óxidos de nitrógeno, las partículas, el ozono y los metales pesados) afecta directamente a Estados Unidos. Un tercio de la contaminación ambiental de la costa oeste de Estados Unidos, así como un quinto del mercurio total que afecta los Grandes Lagos, provienen de China. Adicionalmente, Estados Unidos es el líder mundial en producción de emisiones de dióxido de carbono y China es el segundo.25 Es entonces evidente que China y Estados Unidos necesitan trabajar de manera conjunta para mejorar las políticas energéticas y ambientales.

Las relaciones entre China y Estados Unidos en perspectiva

A pesar de que el estatus y la influencia de China no deben ser sobrevaluados, el hecho de que se haya convertido en un importante actor global exige especial atención de parte de Washington en términos de sus políticas de planeamiento estratégico. Como lo han señalado algunos analistas, debido a que el futuro y la inestabilidad interna de China están lejos de ser seguros, “una mayor integración de China a la comunidad global ofrece más posibilidades de ajustar los intereses y la conducta de ese país a las normas internacionales de seguridad, comercio, finanzas, derechos humanos, además de fortalecer la colaboración para enfrentar los desafíos que ambos países tienen por delante”.26 Los funcionarios de Estados Unidos han buscado animar a China a convertirse en actor responsable del sistema internacional para que el manejo de las diferencias entre los dos países pueda ser negociado dentro de un marco más estable de intereses políticos, económicos y de seguridad compartidos.27

No hay duda acerca de que las relaciones bilaterales entre China y Estados Unidos son una prioridad para ambos países. Un comentarista chino lo expresó de esta manera: “Estados Unidos es un líder global en economía, educación, cultura, tecnología y ciencia. China, por lo tanto, debe mantener una relación cercana con Estados Unidos para que sus esfuerzos por la modernización sean exitosos. En efecto, una asociación cooperativa con Washington es de primera importancia para Beijing, donde la prosperidad económica y la estabilidad social son ahora las mayores preocupaciones”.28 Estos temas vinculan a China con Estados Unidos en un diálogo continuo y ofrecen el marco de referencia para reflexionar acerca del papel creciente de China en el hemisferio occidental, así como su incidencia en el futuro de las relaciones de Estados Unidos con América Latina.

Estados Unidos y América Latina

Otro punto fundamental de enlace en el naciente triángulo China-Estados Unidos-América Latina es la relación entre Estados Unidos y América Latina.29 La importancia de Estados Unidos como mercado para las exportaciones latinoamericanas está fuera de cuestionamiento. La inversión extranjera proveniente de Estados Unidos es muy importante, y la mayoría de las 500 compañías más grandes, según la revista Fortune, participan en el mercado latinoamericano.30 Además, la Organización de Estados Americanos (OEA) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), dos organizaciones de las cuales Estados Unidos es el mayor contribuyente, son actores importantes en el hemisferio occidental.

Sin embargo, las relaciones están cambiando. Algunos gobiernos latinoamericanos responsabilizan a Estados Unidos de los fracasos de los procesos de reforma económica instaurados en la década de los noventa. Conocidas como el Consenso de Washington, estas reformas, orientadas hacia el mercado, intentaban hacer a la región más competitiva y abordar temas críticos tales como el desempleo, una desigual distribución del ingreso y la ausencia de derechos de propiedad. Hoy hay un consenso general acerca del fracaso del programa.

Comenzando con la elección de Hugo Chávez en 1998, varios líderes políticos en la región han criticado tanto la filosofía como la implementación del Consenso de Washington. Las críticas se basan en que no sólo fracasó en alcanzar sus objetivos, sino que, de hecho, empeoró las condiciones sociales y económicas de muchos ciudadanos de la región. El discurso en varios países se ha convertido en una creciente e irritante retórica antimercado y anti-globalización. En efecto, el Banco Mundial y el FMI, dos instituciones en las que Estados Unidos es el más importante decisor, son acusadas de adoptar las políticas del Consenso de Washington para beneficio de los intereses económicos y financieros de Estados Unidos.

La guerra en Irak, las acciones militares de Estados Unidos en Afganistán, la crisis del Líbano y temas similares son muy impopulares en la región. En particular, la administración del presidente George W. Bush es generalmente vista con antipatía. Las expectativas acerca de que la nueva administración en Estados Unidos mejore significativamente las relaciones de Estados Unidos y América Latina permanecen inconclusas. Dos importantes áreas de decisión muestran la naturaleza problemática de estas relaciones: las políticas comerciales y migratorias. Ambas son consideradas vitales para la seguridad y el desarrollo regional y en ambos temas la gestión de Estados Unidos es considerada deficiente, al menos hasta la fecha.

La política migratoria y el fracasado proyecto de reforma

La política migratoria es de particular importancia para México y los países centroamericanos y del Caribe, y es el símbolo de la indolencia de Estados Unidos frente al destino de millones de ciudadanos latinoamericanos. Lo más llamativo del fracaso de la reforma a la inmigración es que fue originalmente una prioridad de la administración Bush. En su discurso sobre el Estado de la Unión, en enero de 2004, el presidente Bush propuso un programa para trabajadores temporales. El programa fue ante todo una respuesta a la preocupación por la seguridad nacional en relación con la inmigración ilegal y sus posibles vínculos con la guerra contra el terrorismo. También fue una respuesta a presiones provenientes de ambos lados del espectro político.

Desde la derecha, los conservadores manifestaban preocupaciones acerca de los flujos incontrolados de migrantes que, según afirman, toman con frecuencia trabajos destinados a los ciudadanos americanos, elevan los índices de criminalidad y usan los escasos recursos públicos de salud y educación. Si bien la izquierda liberal propugna cada vez más por la protección de los derechos civiles de los migrantes, tanto los documentados como los indocumentados, esta postura está siendo superada por el temor a las fronteras abiertas y por la guerra contra el terrorismo. La evidente contribución hecha por los migrantes a las economías de Estados Unidos y de sus países de origen es, con frecuencia, desconocida. Hay quienes afirman que los migrantes son cruciales para la economía de Estados Unidos porque realizan trabajos que ni siquiera los estadounidenses pobres aceptarían. Más aún, los miles de millones de dólares que envían ayudan a mantener la estabilidad económica de sus países de origen.

El debate acerca de la reforma migratoria ha dividido profundamente a Estados Unidos. Las encuestas muestran un endurecimiento de la opinión frente a los migrantes, incluso los documentados. En tres encuestas de mediados de 2006, casi la mitad de los encuestados decía que la inmigración perjudicaba a Estados Unidos por sustraer empleos, sobrecargar los servicios públicos o amenazar “costumbres y valores”.31 Esto manifiesta que la inmigración, que fuera pensada como un tema de política exterior, está hoy guiada por preocupaciones políticas domésticas.

En breve, un tema que es crítico para la mayoría de los países del hemisferio occidental ha quedado estancado por las preocupaciones domésticas y por las políticas partidarias de Estados Unidos. Los legisladores se sienten cada vez menos capaces de asumir posturas que puedan acarrear consecuencias electorales. Por esto, las posibilidades de una legislación efectiva en el futuro próximo son pocas, así como es improbable que surja el necesario liderazgo legislativo para generar un progreso significativo. De hecho, el saliente y debilitado presidente republicano contaba con muy limitado poder de persuasión en el Capitolio dado que los demócratas controlaban ambas cámaras del Congreso.

Política comercial regional

Otro tema de gran importancia para América Latina es el acceso al excesivamente protegido mercado interno de Estados Unidos (también al de la Unión Europea). En este tema, como en el de la inmigración, Estados Unidos y América Latina se encuentran en lados opuestos del debate. El Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), propuesto por el presidente Bill Clinton en la Cumbre de las Américas en Miami en 1994, ha sido recientemente categorizado como “moribundo”.32 Clinton perdió la oportunidad para el ALCA cuando el Congreso rechazó extenderle la autorización para firmar estos tratados. Este tipo de autorización “fast-track” permite a la Casa Blanca presentar al Congreso un tratado comercial que éste podrá aprobar o desaprobar sin admitir enmiendas. Cuando el presidente George Bush llegó a la presidencia en 2000 prometió reactivar lo que denominó una agenda comercial estancada. El Congreso concedió autorización a la Casa Blanca bajo el nuevo nombre de Trade Promotion Authority (TPA) y apoyó al presidente aprobando pactos bilaterales con Jordania, Singapur, Marruecos y Australia.

Pero el espacio de negociación más amplio abarcando el hemisferio perdió impulso y se detuvo. Brasil, codirector con Estados Unidos del esfuerzo original por llegar a un acuerdo del ALCA para enero de 2005, con frecuencia encabezaba la resistencia sudamericana frente a Washington en un proyecto considerado por Estados Unidos como un claro triunfo. La tarea se complicó aún más con la elección de Hugo Chávez en 1998, quien declaró que el ALCA era parte de la estrategia de Estados Unidos para ejercer un indebido control de la política comercial de las Américas, arguyendo que era parte de un esquema imperialista. El ALCA también se volvió un tema de la controversia que dominó las negociaciones de Doha.

Cuando la Casa Blanca comprendió que las negociaciones del ALCA estaban estancadas, optó por una segunda estrategia: los acuerdos bilaterales o subregionales. Chile fue el primer país de la región en firmar un tratado bilateral con Estados Unidos. El pesimismo de Santiago frente a MERCOSUR (el mercado común sudamericano del cual es miembro asociado) y su creciente molestia por la feroz retórica antiamericana de Venezuela y las tácticas obstruccionistas de Brasil y otros países lo llevaron a aprovechar la oportunidad y cerrar un acuerdo con Estados Unidos.

La oficina del Representante Comercial de Estados Unidos firmó después un acuerdo con República Dominicana y los países centroamericanos, pero cuando el proyecto de ley fue presentado al Congreso, la oposición a los tratados de libre comercio crecía en Estados Unidos. Algunos miembros de la Cámara de Representantes consideraban que con estos tratados se verían perjudicados negocios importantes y grupos comerciales de sus lugares de origen. El debate fue acalorado y, en 2005, la Casa Blanca obtuvo el triunfo por sólo dos votos en la Cámara de Representantes (el senado había aprobado el proyecto de ley anteriormente con 54 votos contra 45). Esta victoria exigió un cabildeo significativo y de alto nivel: el vicepresidente Dick Cheney tuvo que pasar la mayor parte del último día asegurando los votos de la Cámara. La administración tuvo que pactar con congresistas y garantizar auxilios y concesiones para intereses particulares como el azúcar y la industria textil a cambio de sus votos.

Posteriormente, Estados Unidos negoció acuerdos bilaterales con Colombia y Perú, inició conversaciones con Panamá y fomentó el interés de Uruguay en un acuerdo marco. Sin embargo, en el Capitolio el entusiasmo frente al libre comercio es escaso. Muchos miembros del Congreso plantean que los acuerdos de libre comercio con frecuencia ignoran los bajos estándares laborales y ambientales de los países pequeños y en vías de desarrollo y la pérdida de empleos en Estados Unidos es una preocupación constante. Debido al rechazo por parte de los líderes del Partido Demócrata a apoyar al presidente Bush en materia comercial, en noviembre de 2006 los tratados pendientes con América Latina parecían haber fracasado. Es poco probable que el ALCA avance en el futuro próximo, y no es claro que logre avanzar en un futuro lejano.

Un tema paralelo que también parece haber perdido su oportunidad es el de la Ronda de Doha. Como con el ALCA, el asunto más problemático son los subsidios agrícolas en el mundo desarrollado. Los esfuerzos de los últimos años no lograron un acuerdo y cada una de las partes responsabiliza a la otra del fracaso. La comunidad internacional de negocios, frustrada con la parálisis del tema, ha solicitado a los líderes que lleguen a un acuerdo. Recientemente, el Diálogo Trasatlántico de Negocios (TABD) declaró “inaceptable” que las diferencias alrededor del tema de la agricultura, que representa menos del 3% del PBI trasatlántico, estuvieran determinando el acceso a los mercados de bienes y servicios que componen la mayoría del comercio mundial.33 En esencia, el TABD estaba más en sintonía con el mundo en desarrollo que con los países industrializados.

Un hecho importante en el proceso de Doha fue la creación del Grupo de las veinte naciones en vías de desarrollo (G-20).34 Como lo explica Mónica Hirst en el capítulo 5, el grupo de las naciones en vías de desarrollo (G-20) se estableció, en agosto de 2003, durante las últimas etapas de la preparación de la quinta conferencia ministerial de la OMC desarrollada en Cancún, México. El punto central era, y continúa siendo, la equidad de las políticas agrícolas de los países industrializados. A pesar de que el encuentro de Cancún fracasó, el G-20 continúa siendo una fuerza política importante que lucha por reglas comerciales más equitativas. El G-20 ha organizado frecuentes encuentros ministeriales y una serie de intercambios técnicos. El último encuentro se llevó a cabo en Río de Janeiro, en septiembre de 2006, con la participación de funcionarios clave de Estados Unidos, la Unión Europea y la OMC. El encuentro de Río buscó el regreso a la mesa de negociaciones, pero las expectativas frente a un avance significativo son escasas.

A comienzos de 2007, la administración Bush impulsó importantes reformas para las actuales políticas agropecuarias de Estados Unidos en una nueva ley agrícola presentada al Congreso. La iniciativa Bush, considerada “la ley agrícola más reformista en décadas” proponía reducir los subsidios agrícolas en $10.000 millones durante los siguientes cinco años y eliminar los pagos a hacendados ricos.35 La Casa Blanca se preocupaba porque sabe que sin una reducción considerable de los subsidios, especialmente de aquellos destinados a los cultivos importantes de algodón, maíz, trigo, arroz y soja, los países exportadores de productos agrícolas, particularmente en las Américas, “criticarán una a una las políticas agrícolas de Estados Unidos” ante el órgano de resolución de conflictos de la OMC en Ginebra.36 Ya Brasil había tenido éxito en este proceso, en el caso del algodón, logrando una decisión histórica en contra de Estados Unidos. A fines de 2007, sin embargo, una reforma significativa en la política agrícola de Estados Unidos no parecía posible. En junio de ese año, el Comité de Agricultura del Congreso de Estados Unidos rechazó la reforma propuesta por la Casa Blanca y decidió mantener los subsidios agrícolas. La versión del Senado de la Ley Agrícola, presentada en noviembre de 2007, también dejó los subsidios inalterados. A pesar de las amenazas de veto del gobierno de Bush, son escasas las posibilidades de una reforma significativa, al menos en el futuro próximo.37

Aun si se diera esa reforma en Estados Unidos, para poder hablar de progreso se requieren concesiones recíprocas de la Unión Europea, que debería reducir aún más sus aranceles agrícolas, y por parte de los países del G-20, que deberían reducir sus aranceles industriales. Dada la dinámica interna de la Unión Europea, esto parece poco probable. Desde la perspectiva de los países latinoamericanos y el G-20, el pronóstico es pesimista. La inflexibilidad de los países industrializados es producto de las preocupaciones del electorado expresadas por los legisladores. En América Latina existe también una resistencia profunda a responder a las demandas de los países industrializados para obtener concesiones en temas clave como los derechos de propiedad intelectual. A pesar de que todos los participantes del ALCA y de los diálogos de Doha anuncian de viva voz los beneficios del libre comercio, no hay disposición para las concesiones y los compromisos.

Por otra parte, la importancia de China en sus estrategias comerciales en la región es evidente para las capitales latinoamericanas. La demanda china de materias primas impulsa los superávit comerciales latinoamericanos año tras año. Para muchos observadores, la prosperidad actual de Sudamérica es, en gran medida, producto de la dinámica comercial china. Como lo explica Hirst en el capítulo 5, China ha dejado en claro en numerosas ocasiones que es un miembro simpatizante del G-20. Hay legítimas razones para que China apoye a Brasil, India, Argentina, Sudáfrica y los otros miembros en términos comerciales. Pero la importancia del apoyo político y diplomático de Beijing todavía no es completamente reconocida y apreciada en la región.

América Latina y la nueva izquierda

Una reflexión final sobre las relaciones entre Estados Unidos y América Latina es suscitada por el surgimiento de lo que algunos han denominado la “izquierda equivocada” en oposición a la “izquierda correcta”. Como lo plantea Jorge Castañeda:

Los líderes de izquierda, surgidos de un pasado populista, nacionalista, y con pocos fundamentos ideológicos —Chávez con su pasado militar, Kirchner con sus raíces peronistas, Morales con su militancia agrícola entre los cultivadores de coca y su propaganda de agitación y López Obrador con sus orígenes en el PRI– han demostrado muy poca receptividad a las influencias modernizadoras. Para ellos la retórica es más importante que la sustancia y el poder es más importante que ejercerlo de manera responsable. El sufrimiento de los electores pobres es un instrumento antes que un desafío y la mofa a Estados Unidos rebasa la promoción de los intereses reales de sus países en el mundo.38

Desde el punto de vista de algunos analistas, así como de funcionarios gubernamentales, la “izquierda equivocada” parece llevar la delantera, al menos en términos retóricos. Para otros, la situación es menos marcada. Algunos líderes comprometidos con el cambio social y el desarrollo son también conservadores en materia fiscal, como los presidentes de Chile, Brasil y Uruguay. Sin embargo, Hugo Chávez de Venezuela encarna una amenaza ideológica no vista desde que Fidel Castro llegara al poder en 1959. La “izquierda equivocada” es realmente antiamericana, antimercado, anti-ALCA, anti-Doha, y antiimperialista. Pero, ¿es éste el futuro de la región? ¿Expresa una visión contraria a la presencia de Estados Unidos en el hemisferio occidental o enuncia la voz de sectores largamente excluidos y marginalizados que nunca se habían beneficiado de anteriores modelos de distribución económica?

Estados Unidos queda mal posicionado en este debate. Con un enorme déficit presupuestario y comercial tiene poca riqueza disponible para atender demandas sociales. La ayuda externa no es popular en el Congreso ni en el pueblo americano. Más aún, la “izquierda equivocada” ve instituciones como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo con gran desconfianza y como estratagemas de Estados Unidos. Para los pesimistas, la llegada de China a las Américas va a producir el inexorable fortalecimiento de la “izquierda equivocada”. El Partido Comunista Chino y su postura ideológica son una abierta amenaza para aquellos recelosos de los intereses estratégicos de Beijing en la región. Para los más optimistas, la expansión de los intereses de China en América Latina es un desarrollo lógico derivado del rápido crecimiento económico de China, de su necesidad de recursos naturales y materias primas y de la complementariedad de su economía con la de la mayoría de las economías regionales.

Las cambiantes relaciones entre China y América Latina y la respuesta estadounidense

La mayoría de los autores de este volumen coincide en que a pesar de que China ha intensificado de manera perceptible sus vínculos diplomáticos con la región, su agenda estratégica con América Latina está guiada principalmente por intereses económicos. Para América Latina China ofrece varias oportunidades atractivas. Económicamente, la región puede beneficiarse de la diversificación comercial, de la inversión extranjera directa, de las importaciones con bajos precios y del crecimiento de sectores complementarios al comercio chino con la región. Desde el punto de vista diplomático, América Latina puede lograr un mayor perfil en el sistema internacional a través de una agenda Sur-Sur propuesta en un momento en el cual el compromiso tradicional de Estados Unidos con la región ha disminuido debido a su atención en otras partes del mundo.

En su capítulo, Mónica Hirst afirma que China y América Latina comparten una aproximación regionalista que fomenta la cooperación económica y la coexistencia pacífica entre los estados. Esta agenda, afirma, está motivada por el interés de contrarrestar la influencia de Estados Unidos. América Latina y China pueden trabajar con miras a una asociación estratégica basada en las complementariedades políticas y económicas. Más aún, como lo señala Hirst, hay un gran potencial para una mayor colaboración en educación, ciencia y tecnología, y salud. Sin embargo, Xiang Lanxin advierte que la estrategia económica que está siguiendo China en América Latina se parece más a un modelo Norte-Sur en términos de la concentración de las inversiones en los sectores energético y de materias primas, modelo similar al que está siguiendo China en el sureste asiático y en África.

A pesar de que el creciente involucramiento de China en América Latina abre nuevas oportunidades para el comercio y la inversión, el lado negativo de esta relación es que, en el largo plazo, puede ser que beneficie sólo a China.39 Ya se escuchan quejas reiteradas acerca de que las mercancías baratas hechas en China están reemplazando las producidas domésticamente, en parte porque la diferencia salarial es sustantiva. Como explica Francisco González en el capítulo 7, México es, de lejos, el país que más ha sufrido por la competencia china. Como medida de protección, los países latinoamericanos han impuesto cada vez más barreras no arancelarias contra las exportaciones chinas. De hecho, los países de la región han llevado juntos a la Organización Mundial del Comercio más casos antidumping contra China que Estados Unidos.40

Sin embargo, es evidente que entre China y los países latinoamericanos hay sobretodo importantes complementariedades. Como lo explica Devlin, los índices sugieren que las exportaciones chinas y latinoamericanas son considerablemente diferentes y, por lo tanto, con algunas excepciones en sectores de México y los países del Caribe duramente afectados por la competencia china, no compiten directamente ante terceros mercados. El declive de las exportaciones latinoamericanas a terceros mercados obedece más a condiciones de oferta doméstica por parte de los proveedores que a una escasa demanda generada por la competencia con las exportaciones chinas.

En el capítulo 7, González describe las relaciones económicas entre China y América Latina en términos de competencia por el mercado estadounidense. González afirma que la llamada “lotería de las materias primas” ayuda a entender las tendencias generales en las relaciones económicas entre China y Estados Unidos. Las economías exportadoras de recursos naturales, como Chile y Perú, son de las más complementarias con China y han recibido enormes beneficios. Países con una estructura de exportaciones mixta, como Brasil y Argentina, se han beneficiado en el sector de las materias primas, pero se han visto damnificadas en el sector manufacturero. Los países que basan sus exportaciones en bienes que exigen un uso intensivo de mano de obra poco calificada, como México y Costa Rica, han sufrido los peores efectos de la presencia china en el hemisferio occidental.

Para la mayoría de los gobiernos de América Latina la relación comercial con China ha producido una bonanza que ha generado superávit comerciales altamente deseables. Si bien el comercio total es relativamente pequeño para ambas partes, la tendencia está creciendo acentuadamente. Sin embargo, a pesar de que las relaciones comerciales latinoamericanas crecen como resultado de las exportaciones de materias primas hacia China, cada vez es más preocupante la correlación entre los ciclos comerciales de ese país y los precios mundiales de esos productos.41 Algunos han incluso expresado el temor de que el excesivo énfasis en la exportación de materias primas –históricamente la ventaja comparativa de América Latina–, impida que estos países puedan agregar valor a sus exportaciones. Así, en lugar de desarrollar exportaciones alternativas y de valor agregado en los mercados mundiales, la región terminará dependiendo del curso que sigan los recursos naturales a través de los cuales obtienen las ganancias de divisas por la producción de materias primas.

Como lo explican Devlin y González, el tema de la competitividad es crucial para el futuro de la participación de América Latina en la economía global. El informe de competitividad global de 2006-2007 que prepara anualmente el Foro Económico Mundial sostiene que América Latina debe ponerse al día con otras regiones en desarrollo, en particular con el sudeste asiático. Cada año, el Foro Económico Mundial categoriza un número de países (125 en 2006) en un grupo de índices clave, siendo el más importante el índice de competitividad. Este índice “ofrece una visión integral de los factores esenciales para determinar la productividad y la competitividad y los agrupa en nueve pilares: instituciones, infraestructura, macroeconomía, salud y educación primaria, educación secundaria y terciaria, eficiencia del mercado, desarrollo tecnológico, sofisticación de los negocios e innovación”.42

Chile, como es usual, está ubicado en el primer lugar de América Latina, ocupando el lugar número 27 a nivel mundial. Brasil, la economía más importante de la región, descendió del puesto 57 al 66 debido a su pobre posición en la columna de la macroeconomía. México, cuya economía es la segunda de la región, se mantuvo en el puesto 58. Sin embargo, la ausencia de instituciones sólidas y creíbles continúa siendo un obstáculo en muchos países de América Latina, como Venezuela (88), Ecuador (90), Honduras (93), Nicaragua (95), Bolivia (97) y Paraguay (106). Sus bajos promedios en general, que los sitúan dentro de los que tienen un peor desempeño, se deben a la ausencia de elementos básicos de gobernabilidad, incluyendo instituciones razonablemente abiertas y transparentes. Todos estos países ofrecen una pobre protección a los de derechos de propiedad y sufren de excesiva burocracia e ineficiencia gubernamental. Además, tienen espacios inestables para los negocios, lo que dificulta la competencia eficaz con la región y con el mundo.43 La lección es clara: como afirma Devlin, América Latina y el Caribe deben reconocer el desolador contraste con China en términos de competitividad y deben interpretarlo como un llamado de atención para mejorar las deficiencias institucionales reseñadas por el Foro Económico Mundial.

Abordando estas preocupaciones, Devlin y González comparten la idea de que los gobiernos de América Latina deben implementar mejores políticas industriales que promuevan alianzas más eficientes entre los ámbitos público y privado, inversión en la innovación y asistencia para superar las fallas del mercado con la creciente diversificación comercial. En breve, deben implementar políticas dirigidas a incrementar la competitividad internacional. Xiang Lanxin afirma que América Latina tiene mucho que aprender del modelo asiático acerca de cómo alcanzar el balance correcto entre el rol del Estado y el rol del mercado. México y los países de Centroamérica y el Caribe deben, según González, aprovechar más su cercanía con Estados Unidos.

El número creciente de acuerdos entre los gobiernos latinoamericanos y China es una tendencia que marca un posible crecimiento de la inversión extranjera directa de China en la región. Un ejemplo reciente son los acuerdos con Brasil sobre desarrollo satelital en los que China provee el 70% del financiamiento y la tecnología y Brasil el restante 30%.44 Los dos países sellaron también acuerdos para construir acerías en el norte del Brasil para procesar mineral de hierro en acero.

Adicionalmente, como explica Luisa Palacios, China ha estado muy activa en la industria petrolera de América Latina. Con un nivel de consumo petrolero que se prevé alcanzará el 14% del consumo mundial de petróleo crudo para el año 2030 (Palacios señala que en el 2006 China había ya alcanzado el 9% del consumo mundial de petróleo) y con el declive de su producción doméstica, la dependencia China de importaciones petroleras crecerá inevitablemente. Los chinos se han convertido ya en importantes productores de petróleo en Perú y Ecuador y están empezando a invertir en los sectores energéticos de Bolivia, Brasil, Colombia y Venezuela.

A pesar de esto, Devlin explica que hasta la fecha las inversiones directas chinas en la región son escasas y ese país continúa siendo un inversor extranjero en América Latina relativamente modesto. De acuerdo con Devlin, la inversión directa oficialmente aprobada en América Latina sólo alcanzó $77 millones en 2005, menos del 1% de la inversión total china. Por lo tanto, América Latina es aún, en términos relativos, un destino menor para la inversión directa china.45

El tema de Taiwán también juega un rol importante en las relaciones entre China y América Latina ya que China trabaja para cambiar el reconocimiento oficial de Taiwán y la adopción de una política hacia una sola China. Como lo plantea Juan Gabriel Tokatlian en el capítulo 4, doce de los veinticuatro países que actualmente reconocen a Taiwán están en América Latina, especialmente en América Central y el Caribe, y estos países han sido de especial enfoque para programas de ayuda externa china que han financiado la construcción de hospitales, escuelas y carreteras.

El contexto de la expansión de China en el hemisferio occidental: ¿estamos frente a un nuevo triángulo transpacífico?

Hasta hoy hay poca o ninguna evidencia de que la presencia de China en América Latina tenga objetivos diferentes a los diplomáticos, comerciales o de inversión. Beijing ha buscado minimizar cualquier conexión con la llamada “izquierda equivocada”. Las relaciones con estados como Venezuela, Cuba y Bolivia han sido cuidadosamente correctas y corteses. Si hay alguna cercanía en sus relaciones emergentes es con países como Chile, que pertenece claramente a la “izquierda correcta”, o Brasil, que ofrece la más rica variedad de materias primas. En este sentido, como lo indica Xiang Lanxin, China no puede evitar las implicaciones geopolíticas de sus lazos con América Latina, porque Estados Unidos continúa siendo un elemento clave en las relaciones de China con América Latina.

Estados Unidos necesita balancear cuidadosamente la alta política de las relaciones bilaterales y no permitir que se contamine con preocupaciones sobre supuestos objetivos malignos de China en las Américas. Como lo explican Jiang Shixue y Xiang Lanxin, la cuarta generación de líderes chinos es consciente del escepticismo de algunos círculos en Estados Unidos acerca de su nueva y creciente presencia en la región. Saben también que la transparencia en las relaciones aporta mayores beneficios a sus intereses de largo plazo en el hemisferio occidental. Otros analistas asiáticos también subrayan los objetivos pacíficos de China en el sistema global emergente. Zheng Bijian, por ejemplo, afirma que China no está buscando hegemonía internacional, sino, al contrario, está comprometida en la defensa de “un nuevo orden económico y político que pueda ser alcanzado a través de reformas incrementales y de la democratización de las relaciones internacionales”.46

Así como la llegada de China puede ofrecer una oportunidad importante para que América Latina repiense sus necesidades y aumente su competitividad en el mercado global, también puede servir para abrir el debate acerca de cuáles son las mejores políticas en relación con la inmigración, el comercio y la inversión y otras prioridades regionales. Sin embargo, el espacio para el optimismo es exiguo. En última instancia, lo que es claro es que no es necesaria la discusión acerca de si Estados Unidos perdió a América Latina a manos de China. Como lo establece Tokatlian, “sería contraproducente volver a una geopolítica apocalíptica basada en el temor desmedido a una supuesta toma de América Latina por parte de China”. Al contrario, el papel creciente de China en América Latina debería ser visto como una oportunidad única para fortalecer las relaciones triangulares entre China, Estados Unidos y América Latina.

PARTE I

Diferentes perspectivas sobre el versátil panorama de las relaciones entre China y América Latina

2. La perspectiva de la política exterior china

Jiang Shixue

Las relaciones entre China y América Latina pueden ser trazadas al año 1570, cuando empezó a florecer el comercio sobre el Pacífico. China exportaba seda, porcelana e hilo de algodón a México y Perú a cambio de monedas de plata y otros productos. En el siglo XIX, campesinos del sur de China viajaban a América del Sur y el Caribe para trabajar en las minas y las plantaciones. A pesar de estos datos históricos, hasta hace poco América Latina era una región bastante desconocida para la mayoría del pueblo chino. Importantes barreras de comunicación, culturales, geográficas y políticas, unidas a la escasa cobertura en los medios sobre la región explican en parte por qué el contacto entre China y América Latina permaneció históricamente limitado.

Sin embargo, a comienzos del siglo XXI, China ha “redescubierto” América Latina. En un despliegue de atención sin precedentes para el gobierno chino, el Presidente Hu Jintao y el Vicepresidente Zeng Qinghong visitaron la región a finales de 2004 y principios de 2005 respectivamente. Pocos meses después se llevaron a cabo dos visitas de alto perfil.47 Estos hechos recientes no han pasado desapercibidos.

Las prioridades de la política exterior china evolucionaron de manera considerable durante la segunda mitad del siglo XX e inicios del siglo XXI. Es claro que el rápido crecimiento económico está generando transformaciones fundamentales en el papel global de China. Es en este contexto que este libro aborda las implicaciones económicas y geopolíticas que está produciendo la creciente presencia de China en el hemisferio occidental.

Los analistas de política exterior fuera de China han empezado a debatir el significado, no sólo para la región, sino para el resto del mundo y en particular para Estados Unidos, de la progresiva presencia de China en América Latina. Como lo señalan Riordan Roett y Guadalupe Paz en el capítulo 1, y lo reiteran los otros autores a lo largo del libro, la naturaleza triangular de las relaciones de China con los países del hemisferio occidental, en donde Estados Unidos tiene una presencia hegemónica, ofrece un conjunto único de desafíos y oportunidades. China entiende el carácter sensible que tiene el incremento de sus lazos con América Latina, región tradicionalmente percibida como el “patio trasero” de Estados Unidos, y de ninguna manera la presencia china en esta región debe ser interpretada como un desafío a la hegemonía de Estados Unidos en el hemisferio occidental.