La transición energética E-Book

Nicolás Gadano

• Herausgeber: Editorial Biblos
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: La Argentina contemporánea
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 354

Beschreibung

En un mundo volátil y desafiante, la transición global hacia un sistema energético que minimice las emisiones de gases de efecto invernadero constituye una de las principales herramientas para acotar el calentamiento global −cuyo avance constituye un serio riesgo a los ecosistemas, a la vida humana y a las actividades económicas que le dan sustento−.   En ese marco, Argentina debe definir una estrategia propia de transición energética consistente con los objetivos globales, pero acorde a la dotación de recursos, necesidades y prioridades del país; una estrategia que se traduzca en una adecuada planificación de las necesidades y posibilidades de abastecimiento energético del país en equilibrio con el cuidado del medio ambiente.    Sin embargo, no existe aún una visión consistente sobre cómo Argentina debe enfrentar este desafío y día a día surgen preguntas nuevas: ¿Qué hacer con la producción no convencional de Vaca Muerta? ¿Debe promocionarse la exploración off shore? ¿Qué hacer con los biocombustibles y los vehículos con motor a combustión interna? ¿Tenemos que construir infraestructura para exportar gas natural masivamente al mundo? ¿Hay que acelerar la electrificación de nuestro consumo energético? Son algunos de los interrogantes que no tienen una respuesta única.    A partir de entrevistas, este trabajo refleja la visión que tienen algunos referentes del sistema energético local −empresarios, académicos, consultores, miembros de ONG, funcionarios y ex funcionarios del área, dirigentes políticos− sobre La transición energética global y las oportunidades y amenazas que abre para la Argentina. En un conjunto de coincidencias y matices, se identifican diez puntos centrales que, sin duda, formarán parte de la discusión pública en torno a nuestra estrategia de transición.

Leseprobe

LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA EN LA VISIÓN DE SUS PROTAGONISTAS

En un mundo volátil y desafiante, la transición global hacia un sistema energético que minimice las emisiones de gases de efecto invernadero constituye una de las principales herramientas para acotar el calentamiento global −cuyo avance constituye un serio riesgo a los ecosistemas, a la vida humana y a las actividades económicas que le dan sustento−.

En ese marco, Argentina debe definir una estrategia propia de transición energética consistente con los objetivos globales, pero acorde a la dotación de recursos, necesidades y prioridades del país; una estrategia que se traduzca en una adecuada planificación de las necesidades y posibilidades de abastecimiento energético del país en equilibrio con el cuidado del medio ambiente.

Sin embargo, no existe aún una visión consistente sobre cómo Argentina debe enfrentar este desafío y día a día surgen preguntas nuevas: ¿Qué hacer con la producción no convencional de Vaca Muerta? ¿Debe promocionarse la exploración off shore? ¿Qué hacer con los biocombustibles y los vehículos con motor a combustión interna? ¿Tenemos que construir infraestructura para exportar gas natural masivamente al mundo? ¿Hay que acelerar la electrificación de nuestro consumo energético? Son algunos de los interrogantes que no tienen una respuesta única.

A partir de entrevistas, este trabajo refleja la visión que tienen algunos referentes del sistema energético local −empresarios, académicos, consultores, miembros de ONG, funcionarios y ex funcionarios del área, dirigentes políticos− sobre la transición energética global y las oportunidades y amenazas que abre para la Argentina. En un conjunto de coincidencias y matices, se identifican diez puntos centrales que, sin duda, formarán parte de la discusión pública en torno a nuestra estrategia de transición.

Nicolás Gadano. Nació en Buenos Aires, Argentina. Licenciado en Economía por la Universidad de Buenos Aires, y Máster en Economía por la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT). Se ha especializado en finanzas públicas, banca pública y en la industria de los hidrocarburos. Se desempeñó como subsecretario de Presupuesto de la Nación, economista senior de YPF, jefe de Gabinete del Ministerio de Economía, y gerente general del Banco Central. Actualmente es consultor en energía, docente universitario e investigador asociado en el CEPE de la Escuela de Gobierno de la Universidad Di Tella, donde fue director de la Maestría de Políticas Públicas. Es autor de artículos y libros, entre ellos Historia del Petróleo en Argentina (Edhasa, 2006).

Gerardo Rabinovich. Ingeniero industrial, egresado de la Universidad de Buenos Aires (UBA) (1982). Master of Sciences en Economía de la Energía del Institut d’Economie et de Politique de l’Energie (I.E.P.E.) de la Universidad de Ciencias Sociales de Grenoble, Francia (1987). Vicepresidente 2º del Instituto Argentino de la Energía “General Mosconi”. Director de la Empresa Mendocina de Energía (EMESA).

Presidente de la Asociación Latinoamericana de Economistas de Energía (ALADEE). Miembro Asociado de la International Association for Energy Economics (IAEE). Investigador especialista de energía del Centro de Estudios en Cambio Climático Global de la Fundación Torcuato Di Tella (FTDT). Profesor de Economía de la Energía en la Universidad de Buenos Aires y en la Universidad Nacional de Cuyo.

Luciano Caratori. Consultor especializado en temas vinculados a la energía e investigador con foco en energía, cambio climático y gestión del conocimiento en la Fundación Torcuato Di Tella.

Fue subsecretario de Planeamiento Energético del Ministerio de Hacienda de Argentina. Entre 2016 y 2018 fue director nacional de Información Energética del Ministerio de Energía y Minería.

En 2018 fue responsable, junto con la Agencia Internacional de Energía, de los desarrollos en cuestiones vinculadas a la transparencia de datos energéticos y digitalización de mercados en el marco del Grupo de Trabajo de Transiciones Energéticas de G20, y en 2019 fue jefe de la delegación argentina del mismo grupo de trabajo durante la reunión ministerial de Transiciones Energéticas y Ambiente Global para el Crecimiento Sostenible (ETWG-ESOM).

Desde 2011 es miembro de la Comisión Directiva del Instituto Argentino de la Energía “General Mosconi” y miembro de la Asociación Latinoamericana de Economía de la Energía.

NICOLÁS GADANOGERARDO RABINOVICHLUCIANO CARATORI

LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA

EN LA VISIÓN DE SUS PROTAGONISTAS

Índice

CubiertaAcerca de este libroPortadaIntroducciónLa visión de los entrevistados1. La transición energética es un proceso inexorable2. Hay tantas transiciones como países involucrados en ellas3. La gobernanza internacional de la transición, incierta y cambiante4. Argentina debe construir su propia estrategia de transición5. La matriz energética argentina constituye una ventaja para la transición6. La movilidad en la transición, un futuro incierto7. Los gobiernos –nacional, provincial– y la transición: condicionados por las urgencias del corto plazo8. Las empresas: un actor clave para la transición9. El rol de la sociedad civil: ¿oportunidad o amenaza?10. YPF: ¿herramienta para la transición?Anexo. EntrevistasSergio AffrontiBernardo AndrewsJuan José ArangurenNicolás ArceoDoris CapurroJuan José CarbajalesWalter ContClaudio CunhaDaniel GeroldGladys GonzálezAlejandro MacfarlaneGustavo MarianiMarcelo Martínez MosqueraFernando NavajasGuillermo NielsenEnrique VaquiéPablo Vera PintoJuan Carlos “Cali” VillalongaMartín WalterMás títulos de Editorial BiblosCréditos

Introducción

Mientras los argentinos permanecemos enredados en discusiones recurrentes –cómo aprovechar el potencial productivo de Vaca Muerta, qué hacer con los retrasos tarifarios y el crecimiento de los subsidios fiscales, cómo establecer una política de precios razonable para los combustibles líquidos–, el mundo avanza en el desafío de una transformación inédita en la forma como se produce, transporta y consume energía.

Existe un consenso en la comunidad científica a nivel internacional acerca de que la concentración creciente en la atmósfera de gases de efecto invernadero (GEI), cuya emisión proviene principalmente del sistema energético, ha provocado un aumento de la temperatura media del planeta que, de profundizarse, constituye un serio riesgo a la vida humana y a las actividades económicas que le dan sustento.

En este contexto, los principales países desarrollados, las instituciones supranacionales y los organismos multilaterales han puesto en marcha iniciativas y estrategias dirigidas a minimizar las emisiones de GEI, fundamentalmente dióxido de carbono y metano, como herramienta principal para acotar el calentamiento global. Asimismo, las herramientas de mitigación van acompañadas de otras de adaptación en aquellos casos donde se han producido o se prevé se producirán en el corto plazo cambios irreversibles en los ecosistemas.

El desafío de alcanzar emisiones netas cero de GEI a mediados del presente siglo implica un enorme esfuerzo en dos planos. Por un lado, obliga a un proceso sostenido de mejora en la eficiencia energética que permita sostener el crecimiento de la población y del producto interno bruto (PIB) mundial sin que aumente el consumo global de energía. Simultáneamente, esa producción de energía debe transformarse por completo, para reemplazar a las fuentes asociadas a las emisiones de GEI (centralmente carbón, pero también petróleo y gas natural) con energías renovables.

Resulta cada vez más claro que la transición energética global condicionará a la Argentina de múltiples maneras: cambios tecnológicos, impuestos compensatorios en frontera, límites al financiamiento de los organismos multilaterales, restricciones de las propias empresas privadas para desarrollar nuevos proyectos fósiles, entre otros ejemplos; todo será más difícil para los países que no avancen de manera decidida y consistente en la dirección de la transición que impone el mundo.

A partir de un diagnóstico fundado de la situación actual y las perspectivas de la transición, la Argentina debe definir una estrategia energética de largo plazo consistente con los objetivos globales de la transición y con nuestra dotación de recursos, que se traduzca en una adecuada planificación de las necesidades y posibilidades de abastecimiento energético del país, en equilibrio con el cuidado del medioambiente.

No existe hasta ahora, sin embargo, una visión consistente sobre cómo debe la Argentina enfrentar este desafío, ni en el sector privado ni en el sector público. ¿Cómo desarrollar Vaca Muerta?, el consumo y la producción de gas natural ¿deben promocionarse o restringirse? ¿Es necesario invertir recursos en infraestructura de gas? ¿Qué hacer con los biocombustibles y los vehículos con motor de combustión interna? ¿El Estado debe subsidiar las energías renovables? Son algunos de los interrogantes que no tienen una respuesta única y coherente.

En este contexto, nos propusimos entrevistar a un conjunto de referentes del sector energético con distintas visiones y roles –empresarios, funcionarios públicos nacionales y provinciales, académicos, dirigentes políticos, representantes de bancos multilaterales– para detectar la visión general existente sobre la transición, sus características y su impacto potencial para la Argentina.

A continuación, se presenta un documento de síntesis de las entrevistas realizadas, cuya transcripción se encuentra en el anexo.

La visión de los entrevistados

1. La transición energética es un proceso inexorable

La transición energética es un proceso tan complejo y dinámico que parece difícil encontrar verdades únicas respecto de sus características, alcance y desarrollo. Hay un punto de partida, sin embargo, sobre el que parece existir consenso unánime y a esta altura incuestionable: la transición energética, entendida como la transformación en el modo en el que el mundo produce, transporta, almacena y, fundamentalmente, consume energía, es un fenómeno en marcha e irreversible, con enormes consecuencias para el mundo de la energía a escala local e internacional. Se trata de un proceso inédito en la historia de la energía, que no es impulsado por la búsqueda de mejoras en términos de eficiencia energética de los combustibles, o de logística Su disparador fue identificar las principales fuentes de energía utilizadas durante décadas que implicaron costos con relación al impacto sobre el medioambiente que no han sido debidamente internalizados.

El consenso en torno a la irreversibilidad de la transición no debe hacernos creer que hay una visión única sobre las causas del problema. Como ocurre en el mundo, entre los entrevistados hay quienes aún tienen dudas sobre la evidencia y los fundamentos técnicos/científicos respecto de la relación de causalidad entre la producción y el consumo de energía basada en fósiles, las emisiones de GEI y su acumulación en la atmósfera, el aumento de la temperatura media y el cambio climático acelerado. En todos los casos, sin embargo, hasta los más escépticos reconocen que es un “debate perdido”, que el consenso en torno a esta causalidad ya es universal y que, con fundamentos más o menos sólidos, el mundo se encamina a reducir, y eventualmente abandonar, la dependencia energética respecto de los hidrocarburos que dominó el desarrollo económico de los últimos 150 años.

Este consenso, que hace algunos años solo parecía imponerse en las organizaciones de la sociedad civil defensoras del medioambiente, domina hoy a gran parte de la ciudadanía, a la política, a los gobiernos de los principales países del G7 y del mundo (especialmente a China y la India), y a los organismos multilaterales (también al Fondo Monetario Internacional –FMI–, normalmente ajeno a estas discusiones que van más allá de la estabilidad macroeconómica y financiera global). La transición energética es también una realidad en el mundo de las empresas, incluso en las compañías productoras y refinadoras de hidrocarburos. Este proceso de internalización empresarial de la transición dentro del mundo de los hidrocarburos, que se inició en las compañías petroleras europeas, alcanza hoy también a las grandes empresas de Estados Unidos y también a la mayoría de las National Oil Companies (NOC), que perciben al proceso como imposible de revertir.

Todos los entrevistados han detectado una aceleración de la transición en los últimos años, en particular en el período de la pandemia. La dramática percepción internacional de cómo un fenómeno global –el COVID– puede afectar a todos los habitantes del planeta de manera conjunta contribuyó a poner mayor atención al fenómeno del calentamiento global, el cambio climático y sus causas. La publicación del reporte Net Zero 2050 de la Agencia Internacional de la Energía (IEA, por su sigla en inglés) en mayo de 2021 provocó una verdadera revolución en el mundo, al plantear de manera detallada y fundamentada la dimensión del esfuerzo de transformación que debería realizarse en los próximos años para reducir las emisiones de GEI de manera tal que el incremento de la temperatura media global del planeta a fines de este siglo pueda ser acotado en 1,5/2º C respecto de los valores previos a la revolución industrial.

Como señalan algunos de los entrevistados, el reporte de la IEA no debe ser interpretado como un pronóstico de lo que va a suceder, como una proyección sobre el futuro. Lo que muestra es un escenario –uno de varios– que contiene un conjunto de acciones, políticas y medidas que podrían llevar las emisiones netas a cero en 2050. Es un informe que nos dice: “¿Queremos ponerle un límite al calentamiento global?, entonces vamos a tener que hacer todo esto, y los resultados en términos de producción, reconversión, empleos, etcétera, serían estos”.

Las entrevistas realizadas coincidieron con la invasión rusa a Ucrania y la visión compartida es que el conflicto armado en Europa, por las características de los países involucrados, ha puesto en shock al sistema energético de la región y del mundo. Como señalan algunos de los entrevistados, la guerra y sus consecuencias –disrupciones en los flujos de gas natural hacia Europa, aumento vertiginoso de los precios– han revalorizado la preocupación de los gobiernos sobre la seguridad en el abastecimiento de energía. En ese contexto nuevo, no es que la preocupación por la transición haya disminuido, pero se combina con urgencias y necesidades de corto plazo tan o incluso más relevantes para los gobiernos y las sociedades. El shock del conflicto en Ucrania y su impacto en el mercado mundial de la energía confirma que la transición energética es un proceso sin vuelta atrás, pero también que su dinámica estará muy condicionada por otros acontecimientos –políticos, económicos, naturales– que afecten, en distintas dimensiones, a la comunidad mundial. El abastecimiento energético en Europa en el invierno 2022-2023 puede ser muy traumático para las poblaciones del viejo continente.

2. Hay tantas transiciones como países involucrados en ellas

Un segundo consenso que surge de las entrevistas realizadas consiste que es imposible imaginar la transición como un proceso único, homogéneo, con las mismas medidas, métricas y velocidades en todos los países del mundo. La idea de que “la transición” será en realidad una “suma de transiciones” aparece en todas las conversaciones, más allá de las diferentes justificaciones y explicaciones.

Naturalmente, este acuerdo es muy importante para la Argentina, y para su estrategia de transición. Así como parece imprescindible contar con un programa de transición, hay consenso respecto de que debemos evitar que nos impongan una agenda única, y dicho programa debe corresponderse con las características, la historia, la dotación de recursos y las necesidades del país.

Uno de los argumentos detrás de “cada país con su transición”, muy presente en las discusiones globales sobre el tema, remite a las responsabilidades relativas de las distintas regiones del mundo en las emisiones a lo largo del tiempo y, por ende, a su acumulación en la atmósfera. A lo largo de los últimos 150 años las economías desarrolladas –Europa, Estados Unidos y algunos países de Asia y Oceanía– registraron niveles de consumo de energía per cápita muy superiores a los del resto del mundo, asociados a un desarrollo y estándares de vida más elevados. Esos consumos energéticos, basados centralmente en hidrocarburos, explican gran parte de la concentración de GEI en la atmósfera.

Por lo tanto, si el aporte relativo de los países al problema ha sido diferente, ¿por qué debería ser distribuido en partes iguales el esfuerzo para la solución?, ¿por qué los países con economías emergentes, que apenas ahora aspiran a alcanzar un consumo energético como el que otros países disfrutan hace años, deben limitarse y/o pagar costos mucho más altos por esos estándares de vida?

El planteo de “distintas transiciones” lleva detrás la noción de una transición justa, en la que las naciones mayormente responsables por el flujo de emisiones del pasado –que no casualmente son las economías más desarrolladas y ricas– soporten una carga más elevada del costo de la transición. Un tema central es entonces la cuantificación de esos costos, y con qué instrumentos son financiados por los países centrales.

Este argumento general tiene para la Argentina un peso específico mayor porque, gracias a nuestro consumo energético primario singular (mucho gas natural, hidroelectricidad, nuclear y poco carbón), la intensidad de las emisiones ha sido aun menor. Nuestra matriz de generación eléctrica es relativamente baja en emisiones hace varias décadas, y ese es un elemento que debería jugarnos a favor.

Existe otro elemento relacionado con la singularidad de las transiciones de cada país que es la existencia –o no– de recursos hidrocarburíferos, de una industria que los explote y de las condiciones de acceso al capital. En ese sentido, el punto de partida también condiciona las posibilidades de la transición. La estrategia nunca será la misma cuando se trate de países sin hidrocarburos –el caso de algunos países de Europa, Japón y otros– que cuando hablemos de economías que cuentan con una industria petrolera importante, que naturalmente intentarán alcanzar metas de reducción de emisiones con esquemas que minimicen el daño a su propia economía. Lo mismo sucede en nuestra región. La dotación de recursos energéticos, tanto sesgada a hidrocarburos o con potencial para las nuevas energías (eólica, solar y otras renovables), constituye un elemento central para la definición de una estrategia nacional de transición en cualquier país.

Asimismo, como lo ha puesto de manifiesto la crisis en Europa provocada por la invasión rusa a Ucrania, la prioridad en la seguridad energética puede llevar a los países a adoptar decisiones de corto plazo conflictivas con los objetivos de la transición, redefiniendo los plazos y las estrategias previamente adoptados.

Finalmente, la noción de “responsabilidades diferenciadas” excede el marco de las naciones, y se cruza con la distribución del ingreso a escala global. En perspectiva histórica, el consumo elevado de energía –y las emisiones de GEI asociadas– puede vincularse a los segmentos más ricos de la población mundial. Son ellos, entonces, quienes tienen que soportar la carga más importante de la transición, y colaborar para que los segmentos más pobres puedan acceder a energía segura, limpia y a precios razonables.

Hay que señalar, además, que en el proceso de transición no hay, al menos hasta ahora, una única tecnología que se imponga de manera exclusiva sobre las otras. A modo de ejemplo, en el campo de la movilidad y el transporte, los vehículos eléctricos han ganado mucho terreno, pero no son la única alternativa que se plantea para el futuro. Hidrógeno, combustibles líquidos bajos en emisiones, biocombustibles, la tecnología es dinámica y permanentemente aparecen desarrollos nuevos y alternativas en todos los segmentos, orientados al mismo objetivo de: reducir las emisiones con soluciones energéticas seguras, asequibles, sustentables y competitivas. La combinación de este marco de diversidad tecnológica, junto a las necesidades y los objetivos de cada país, dará lugar a procesos nacionales/regionales de transición con puntos en común, pero también con características singulares en función de la disponibilidad de recursos, de los stocks de equipamiento y de transformación existente, y del acceso al financiamiento.

3. La gobernanza internacional de la transición, incierta y cambiante

Por sus características, la transición energética es un fenómeno global, interrelacionado, imposible de administrar a escala local y/o nacional. La concentración de GEI en la atmósfera no distingue el origen de las emisiones y el calentamiento global afecta a todo el planeta, sin distinción de límites o fronteras. Por ende, las soluciones de escala local, razonables cuando se trata de un impacto específico y acotado en el espacio geográfico, como puede ser el efecto de la contaminación en un curso de agua, o en el aire de una ciudad, no son las adecuadas en este caso.

Siendo un fenómeno mundial, el proceso de transición requiere una gobernanza global, que por la naturaleza de las instituciones supranacionales, es y será muy imperfecta. No existe un “gobierno mundial” con facultades para imponer regulaciones y límites a las emisiones, impuestos al carbono en todo el planeta, nuevas normas para la movilidad vehicular, por citar solo algunos ejemplos. Con este marco, el proceso termina siendo conducido por un conjunto de organismos e instituciones globales y/o regionales con distintas atribuciones y alcance (Naciones Unidas, G7, G20, FMI, Unión Europea, entre otros), y por las decisiones de los propios países. Hay quienes hasta ponen en duda si se va a poder hacer, y si se va a poder hacer bajo el paradigma de descentralización de decisiones en el que ha funcionado el mundo de la energía a lo largo de décadas.

Las entrevistas realizadas dan cuenta de este fenómeno y de cómo el problema ha sido abordado a lo largo de los años con distintos instrumentos internacionales específicos (protocolo de Kyoto, Acuerdo de París, entre ellos), con esquemas diferentes (mandatorios “de arriba hacia abajo”, voluntario de “abajo hacia arriba”) y con resultados dispares. También se considera importante el rol que últimamente han tomado instituciones como la IEA, que con la publicación en 2021 del informe Net Zero 2050 introdujo un benchmark muy importante para evaluar los compromisos de reducción de emisiones, su impacto a lo largo del tiempo y los hitos necesarios para conseguirlos.

Desde la perspectiva argentina, aparece la preocupación sobre el potencial impacto del proceso en el comercio internacional (el riesgo de la imposición de border adjustment taxes) que “corrijan” la menor imposición al carbono en países exportadores respecto de los productores domésticos en regiones/países con mecanismos de precios existentes. También se abre el interrogante de cómo influirá la transición en el comportamiento de instituciones multilaterales de crédito que le prestan fondos al país, como el FMI, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco de Inversiones de América Latina (conocido por su antigua sigla, CAF). Más allá de cuál sea la estrategia de transición propia que finalmente defina la Argentina, es altamente probable que la agenda global sobre el tema “permee” a través de los condicionamientos y las recomendaciones de este tipo de organismos.

La diversidad y heterogeneidad en el entramado institucional global que le da soporte al proceso de transición muestra además una volatilidad derivada de los procesos políticos y económicos de cada país/región. En el caso de Estados Unidos, por ejemplo, el último cambio de administración (del presidente Trump al presidente Biden) implicó una fuerte modificación en la posición del país respecto del cambio climático y la transición. Mas recientemente, en Alemania y otros países de la Unión Europea las definiciones y prioridades en el uso de las distintas fuentes de energía se han modificado –al menos temporalmente– frente al fuerte impacto de la invasión rusa en Ucrania sobre los flujos de importación de energía (principalmente gas) de la Unión Europea desde Rusia.

Varios entrevistados mencionaron la preocupación por el divorcio que puede producirse entre la velocidad deseada del proceso de transición (muchas veces reflejadas en documentos como el de la IEA) y la velocidad posible condicionada por todas las restricciones, los costos, los dilemas, etcétera. Para ejemplificar el problema y enfatizar la necesidad de coordinar un proceso complejo con objetivos y metas temporales reales, un entrevistado contó un cuento:

En 1920 se hizo un muy lindo puente de madera en un condado de Europa o de Estados Unidos. Bellísimo, con pilotes de madera, todo perfecto. Pasaron cien años y el puente, los pilotes del puente, están empezando a fallar, porque son muchos años, y son pilotes de madera. Estos pilotes de madera son, en definitiva, los combustibles fósiles, es decir el carbón, petróleo y gas natural. El puente tiene problemas, así que después de una reunión importante, en el condado llegan a la conclusión de que no va más: el puente es muy importante, muy interesante, y lo único que hay que hacer es cambiar los pilotes. Es una solución que parece sencilla: se sacan los pilotes de madera y se colocan pilotes de concreto. Así que a los dos meses, mientras se estaban fabricando los pilotes de concreto, el líder del proyecto llega al sitio y ve que estaban sacando los pilotes de madera. Habían sacado veinte pilotes. Y le dice a los obreros:

–¿Qué hacen?

–¿Cómo qué hacemos? Nos pusimos de acuerdo y vamos a sacar los pilotes de madera, y vamos a poner pilotes de concreto.

–Sí, pero no están listos los pilotes de concreto, ¿qué están haciendo?

–No sé, bueno, nosotros estamos a cargo de sacar los pilotes de madera.

Los pilotes de concreto son la energía nuclear, la eólica, la solar, el auto eléctrico, todo. No estás listo, pero el mundo está sacando ya los pilotes fósiles.

El timing es el mismo que yo describo en este ejemplo del puente. Hay un tipo que está sacando y el resto, los nuevos, los pilotes de concreto, van a tardar entre tres, cinco, diez y quince años.

Al plantearse contribuciones y metas voluntarias, muchas veces demasiado ambiciosas y poco fundadas cuyo incumplimiento no genera ningún tipo de perjuicio y/o sanción concreta, aparece el escepticismo sobre la probabilidad de que los objetivos para limitar el aumento de la temperatura media puedan alcanzarse. Adicionalmente, muchas veces la frustración entre metas y realidades, la percepción pública de que para frenar el calentamiento global se proponen objetivos ambiciosos que luego no son alcanzados, agregan tensión a la sociedad civil y a sus reclamos por mayor acción por parte de los gobiernos y las empresas. El carácter “declamativo” de muchos de los compromisos que se anuncian en las reuniones locales y globales termina erosionando su propia credibilidad.

Como fue señalado en la conversación, 2020 fue el año de una suerte de “ilusión optimista” respecto de la transición, porque las restricciones a la movilidad derivadas de la estrategia de lucha contra la pandemia del COVID-19 provocaron una inédita caída de la demanda de energía y, como consecuencia, de las emisiones. En la salida de la pandemia, por el contrario, la recuperación del consumo de energía y las emisiones asociadas han provocado el efecto contrario, fenómeno ahora agravado por la crisis bélica en Ucrania y sus efectos sobre el sistema energético global.

En definitiva, con una gobernanza sui generis el proceso termina siendo la construcción social a escala global de un nuevo paradigma en torno a la energía, las emisiones y los límites al calentamiento.

4. Argentina debe construir su propia estrategia de transición

Enfocándonos en nuestro país, aparece un nuevo consenso muy claro entre los entrevistados: la Argentina no puede quedar ajena a lo que sucede en el mundo pero, más allá de lo que hagan otros países o sugieran los organismos y las instituciones internacionales, debe construir su propia estrategia de transición.

¿Qué características debe contener esa estrategia? No hay una respuesta única a esa pregunta, pero pueden encontrarse algunos puntos en común, de los cuales queremos enfatizar cuatro:

El aporte relativo del país al problema. Como fue mencionado, los países desarrollados reconocen que el aporte a la concentración de GEI en la atmósfera ha sido desigual, y que eso implica responsabilidades diferentes en el esfuerzo que implica limitar el calentamiento global. La Argentina es un país cuyas emisiones han sido relativamente menores, y debe aprovechar esa característica para plantear una estrategia justa de transición, que le permita obtener preferencias en términos de plazos, financiamiento, acceso a los mercados, etcétera. La dotación de recursos energéticos y la infraestructura. Más del 80% del consumo de energía primario de la Argentina corresponde al petróleo y al gas natural, que en su gran mayoría es producido localmente, en las distintas cuencas del país. Varios de los entrevistados señalaron que los rasgos que adopta el proceso de transición en los distintos países se encuentran condicionados por su dotación de recursos energéticos y que es razonable que los gobiernos, aun comprometidos con la transición, protejan y defiendan a sus industrias, y busquen las alternativas menos disruptivas. Hay que señalar además que otros rasgos específicos de los países (su disponibilidad de infraestructura, la extensión de su territorio, la densidad de población, los accesos a puertos, la geografía) pueden resultar también determinantes. En el caso de la movilidad vehicular, por ejemplo, asegurar la infraestructura de carga y servicios en todo el país para reconvertir toda la flota a autos eléctricos puede ser un desafío muy costoso si nos comparamos con países más pequeños como Uruguay, por ejemplo. La estrategia exportadora argentina. Por su impacto macroeconómico, la capacidad exportadora de energía actual y futura tiene un papel importante en la definición del carácter de la transición. Las amplias posibilidades de exportación de hidrocarburos (petróleo y gas natural) a los mercados mundiales deben ser consideradas, así como también el potencial de nuevos bienes exportables asociados a la transición (hidrógeno, electricidad renovable y otros). Las prioridades en la política pública en un país económicamente inestable y con el 40% de su población en situación de pobreza. Sin desmerecer la importancia de los objetivos de la transición, es innegable que la agenda de los problemas económicos de la Argentina tiene títulos críticos, y que las políticas públicas deben encontrar un equilibrio que refleje los intereses del país. Transformar el sistema de producción y consumo de energía es muy costoso, y la crítica situación fiscal y financiera de la Nación limita sobremanera cualquier programa que requiera fondos públicos para ser llevado adelante.

En la coyuntura actual, la Argentina enfrenta un problema enorme de precios bajos de la energía y fuertes subsidios fiscales a los hogares en el consumo de gas y electricidad asociados. El camino desde los precios subsidiados hacia precios que al menos paguen sus costos e internalicen la emisión de GEI –con impuestos al carbono– es sin dudas complejo, y requiere tiempo.

Con el ejemplo de las intervenciones del primer ministro de la India, Narendra Modi, uno de los entrevistados lo repitió de manera clara y enfática: la Argentina debe abrazar con un compromiso verdadero los objetivos de la descarbonización y la lucha contra el cambio climático, pero con la misma fuerza debe defender los argumentos de su propia estrategia de transición, que seguramente será más prolongada en el tiempo de lo que esperan y/o pretenden algunos actores en el plano global. La economía argentina tiene que crecer y corregir sus problemas de pobreza y distribución inequitativa del ingreso, y la transición no puede convertirse en obstáculo para lograr esos objetivos.

Algunos de los entrevistados mencionaron también el desafío de la creación de empleo y el carácter capital intensivo de los renovables (eólicos, solar), con muy poca utilización de mano de obra una vez finalizada la construcción/instalación.

La idea de la “transición propia” no debe ser, sin embargo, una excusa para postergar la elaboración de una estrategia nacional de transición de largo plazo, que combine la consistencia, claridad y precisión necesarias para que funcione como una herramienta útil para orientar y enmarcar las decisiones de inversión públicas y privadas, con la flexibilidad y adaptabilidad que requiere un proceso dinámico, complejo y cambiante.

La estrategia de transición, alejada de las disputas de la coyuntura y de la grieta, podría ser una buena oportunidad para que las fuerzas políticas conformen una mayoría de consenso, que otorgue soporte a una iniciativa de política pública que deberá mantenerse durante años.

5. La matriz energética argentina constituye una ventaja para la transición

Cuando uno compara el consumo primario de la energía con el promedio mundial surgen claramente dos rasgos que nos distinguen del resto del mundo: el mayor uso del gas natural y el consumo prácticamente nulo de carbón. En la Argentina el uso del gas natural explica el 54% del total de energía primaria consumida, porcentaje que más que duplica el promedio mundial (23%). En el otro extremo, mientras que en el mundo el carbón es responsable del 27% del consumo primario, en la Argentina ronda apenas el 1%.

La “gasificación” de la matriz energética argentina llevada a cabo en las últimas cinco décadas (en 1970 el gas explicaba solo el 11% del consumo primario) ha sido el resultado de políticas públicas dirigidas a tal fin (ampliación de la red, sustitución de derivados del petróleo por gas en generación eléctrica, en transporte, en industrias), sustentadas en la amplia dotación de reservas de gas, especialmente después del descubrimiento y puesta en producción del mega yacimiento de Loma La Lata en Neuquén.

Teniendo en cuenta que el nivel de emisiones de GEI por energía producida del gas natural es sensiblemente inferior al del carbón y, en menor medida, al de los derivados del petróleo, este rasgo de la matriz argentina, consecuencia de la composición de sus recursos hidrocarburíferos explotados, constituye una gran ventaja con relación a la transición energética.

La mayor parte de los entrevistados coincide en que la Argentina debe sacar ventaja de su potencial gasífero, especialmente de los recursos no convencionales de Vaca Muerta. En el mundo, si bien los escenarios prospectivos como el Net Zero 2050 de la IEA proyectan una reducción a largo plazo del consumo de gas natural, y su eventual reemplazo por combustibles libres de emisiones, lo cierto es que en los últimos años unos de los factores principales que explican la reducción de emisiones en algunos países es la sustitución del carbón por el gas natural en la generación eléctrica. Es decir, el gas natural aparece como “amenazado” por las tendencias de la transición de largo plazo. Pero, en el corto, en tanto exista generación térmica relevante, su utilización es una herramienta potente de reducción de emisiones.

Como surge de las conversaciones, esta discusión es sumamente relevante para la Argentina, y condiciona decisiones importantes de su política energética y de las inversiones en infraestructura. Expandir la producción de gas natural –no solamente para reemplazar derivados del petróleo en la generación térmica local, sino también para sustituir importaciones de gas desde Bolivia y de gas natural licuado (GNL), y eventualmente exportar– es una decisión estratégica que requerirá importantes inversiones (gasoductos, plantas de licuefacción), que, más allá de que sean realizadas por el sector privado, deberían estar enmarcadas en la estrategia nacional de transición. Para las visiones ambientalistas más extremas, esos recursos no deberían invertirse en infraestructura adicional para el gas, sino destinarlos a renovables. Esa opción, sin embargo, tendría fuertes impactos económicos no solo por el lado de los precios que pagarían los consumidores como consecuencia de esa transformación acelerada, sino también porque convertiría en stranded assets, es decir, activos sin valor, a gran parte de los recursos hidrocarburíferos del subsuelo argentino (Vaca Muerta y otros) y a la infraestructura asociada.

En definitiva, más allá de cuál sea la estrategia finalmente elegida, contar con una estructura de consumo orientada al gas natural –especialmente en la matriz eléctrica– y con importantes recursos gasíferos que potencialmente pueden ser extraídos para el mercado interno y externo, es una ventaja importante de la economía argentina de cara a la transición energética.

En este marco, también deberá discutirse qué hacer con el petróleo, cuya transición se espera más rápida que la del gas natural. En el escenario Net Zero de la IEA, el consumo de petróleo se reduce 75% en los próximos treinta años, con el consecuente impacto en los precios. ¿Cómo debe ser la política petrolera argentina frente a un escenario semejante? La mayor parte de los entrevistados considera que en tanto haya un mercado petrolero y los precios sean atractivos (como sucede en la actualidad), la Argentina debe maximizar su producción y sus exportaciones, para darle valor a los recursos del subsuelo. Ante la posibilidad de limitar la exploración y/o el desarrollo de nuevos proyectos petroleros (ejemplo offshore), hay muchas voces que plantean la estrategia contraria: acelerar la explotación para maximizar la valorización de esos recursos, antes de que sea demasiado tarde. Como en el caso del gas natural, se trata de una discusión sumamente relevante para la estrategia de transición que se debe la Argentina.

6. La movilidad en la transición, un futuro incierto

Uno de los aspectos específicos de la transición energética global que genera interrogantes es la transformación que sufrirá la movilidad, en particular de las personas. Durante ya más de un siglo los automóviles con motores de combustión interna que consumen derivados del petróleo han dominado casi por completo la escena del transporte; ¿qué sucederá en el futuro? ¿Cuál será la energía que moverá a los vehículos y cómo será producida, transportada y almacenada? ¿Cómo será la reconversión de la industria automotriz?

Todas estas preguntas resultan sumamente relevantes cuando se analiza la transición, especialmente para aquellos actores –gobiernos, empresarios del downstream, organizaciones de la sociedad civil– más cercanos al problema.

En los últimos años, los autos eléctricos parecen haber picado en punta como tecnología alternativa y sustituta de los vehículos tradicionales. Naturalmente, si el futuro de los vehículos fuera 100% eléctrico, muchos activos (ya no solamente del upstream petrolero) perderían valor, y sería necesario un enorme esfuerzo de infraestructura nueva complementaria para asegurar el funcionamiento de esos nuevos vehículos en todo el territorio nacional. ¿Qué sucedería con las refinerías de petróleo argentinas? ¿Cómo debería transformarse la red de estaciones de servicio? ¿Qué proceso de reconversión sufriría la industria automotriz local?

De las conversaciones con los entrevistados, particularmente con aquellos más involucrados en esta problemática, surge nuevamente la idea de “múltiples transiciones”, en este caso ya no refiriéndonos a países, sino a tecnologías, energías y procesos de sustitución. Es altamente probable que en el futuro no haya una única tecnología que monopolice el abastecimiento energético para la movilidad, y que los autos eléctricos no alcancen el 100% de cobertura. Dado el desarrollo de las tecnologías y la competencia entre ellas, es posible imaginar para las próximas décadas un mundo para la movilidad en el que convivan distintas soluciones: vehículos con motores que utilicen combustibles fósiles pero con niveles de emisiones muy reducidos respecto de los actuales, un desarrollo más profundo de los biocombustibles, celdas de combustibles con hidrógeno, autos eléctricos tradicionales, combustibles sintéticos. Una amplia variedad de tecnologías y energías cuyo desarrollo está en marcha, y que competirán por imponerse por calidad, eficiencia, simpleza y precio.

Como ya fue mencionado, el stock de capital existente –que involucra no solamente a la industria actual (upstream & downstream), sino también a los activos de los consumidores (incluyendo los millones de automóviles que hoy circulan por las calles)– es un fuerte condicionante para la elección de la mejor solución. Ceteris paribus, toda tecnología que permita algún uso –al menos parcial– del stock de capital existente en una determinada economía, será preferida a otra que destruya valor –para empresas, países y consumidores– y exija un esfuerzo de nueva infraestructura desde cero.

En el corto plazo, de las conversaciones surge que las empresas locales involucradas hoy en la movilidad porque producen combustibles (YPF, PAE) deben prepararse para un escenario de transformación dinámica, con múltiples tecnologías pugnando por establecerse y dominar el mercado. Los riesgos son muy grandes; así como un inmovilismo conservador puede ser letal frente a una realidad tan cambiante, “casarse” prematuramente con una única nueva solución tecnológica puede también convertirse en un lastre enorme. Con esta perspectiva, las empresas, los gobiernos, e incluso los consumidores, deben estar atentos y dispuestos a adaptarse de la forma más inteligente y pragmática a la evolución del mundo de la energía para la movilidad.

7. Los gobiernos –nacional, provincial– y la transición: condicionados por las urgencias del corto plazo

En la Argentina no hay un consenso claro respecto del rol del Estado en la economía. Por el contrario, existen fuertes diferencias entre quienes creen que una mayor presencia estatal es fundamental para asegurar el desarrollo económico, y otros que, desde la vereda de enfrente, piensan que reducir el peso del Estado es condición necesaria para recuperar un sendero de crecimiento.

En el caso de la transición, sin embargo, nadie discute el rol central que le cabe al Estado federal como gran organizador y coordinador de una estrategia nacional que integre a todos los sectores, fije metas y prioridades, y defina roles y acciones de manera consistente. Dicho de otro modo, sin la presencia ordenadora del Estado Nacional, es altamente probable que el proceso de transición adopte un carácter desordenado e ineficiente, con mayores costos para las compañías y la sociedad.

¿Está el Estado Nacional en condiciones de asumir ese rol? En la respuesta a esta pregunta aparecen numerosas dudas. Todos los entrevistados coinciden en que, más allá de las características del gobierno de turno, la política pública en la Argentina suele estar casi completamente focalizada en los problemas de corto plazo, y que en esas condiciones cuesta mucho que la dirigencia levante la cabeza y dedique tiempo y esfuerzo a pensar y resolver problemas con un horizonte más largo. A modo de ejemplo, si los funcionarios del área de energía están pendientes de los problemas de desabastecimiento del mercado de gasoil y los retrasos tarifarios en la energía para los hogares, es muy difícil pedirles que se ocupen de diseñar una estrategia de transición para los próximos treinta años. Las urgencias se devoran a la planificación, y todo el proceso se torna más improvisado, reactivo, imprevisible.

En el plano institucional, pueden identificarse algunos avances. En diciembre de 2019 se aprobó la ley 27.520 de “Presupuestos mínimos de adaptación y mitigación al cambio climático global” para garantizar acciones, instrumentos y estrategias adecuadas de mitigación y adaptación al cambio climático en todo el territorio nacional.

La ley 27.520 creó el Gabinete Nacional de Cambio Climático (GNCC), cuyo objetivo es coordinar las acciones de las distintas áreas de gobierno de la Administración Nacional, el Consejo Federal de Medioambiente y distintos actores de la sociedad civil, para el diseño de políticas públicas consensuadas que apunten a reducir las emisiones de GEI y generar respuestas coordinadas para la adaptación de sectores vulnerables a los impactos del cambio climático. La ley también estableció la necesidad de aprobar un Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático. En noviembre de 2019 la Secretaría de Gobierno de Ambiente y Desarrollo Sustentable hizo pública la primera versión de este Plan Nacional, acompañado de sus respectivos planes sectoriales.1 Como suele suceder en varios ámbitos, se trata de una ley ambiciosa en sus objetivos, pero cuyos resultados se alejan –al menos hasta ahora– de lo pretendido.

Más allá de lo formal, la coordinación entre las distintas áreas muestra dificultades. A modo de ejemplo, en 2021 la secretaria de Energía publicó por su cuenta un ejercicio prospectivo llamado “Lineamientos para un Plan de Transición Energética al 2030” en el que, de manera parcial y sin integrarse con otras áreas (como por ejemplo agricultura), se construye un escenario cuantitativo con un par de alternativas de transformación de la matriz de generación eléctrica, que derivan en una reducción de las emisiones de GEI. Más allá de las virtudes del documento, no hay un ejercicio prospectivo consolidado del Estado Nacional, y mucho menos una visión estratégica del proceso, que pueda traducirse en un conjunto de medidas concretas para la transición.

Pesimista respecto del accionar del gobierno, uno de los entrevistados señaló su preocupación por una situación en la que, desde la perspectiva de los gobernantes, por los riesgos asociados a algunas decisiones, “el costo de actuar es más grande que el costo de no hacer nada”. Es en esos casos cuando los gobiernos se paralizan, no asumen una posición activa y terminan “corriendo” a los acontecimientos desde atrás.

De las entrevistas realizadas surge que los estados provinciales tienen también un rol importante a cumplir, especialmente en aquellas jurisdicciones con recursos energéticos de importancia (en particular las provincias petroleras). Si bien existen dudas sobre las capacidades técnicas y profesionales de los estados provinciales al respecto, y de la necesaria coordinación federal, se percibe también una flexibilidad y capacidad adaptativa importante de algunas provincias, especialmente de aquellas habituadas a lidiar con la cuestión energética. En esos casos, muchas veces son las empresas privadas las que contribuyen a poner la problemática internacional –en este caso la transición– en la agenda de los gobiernos subnacionales. Hay que señalar también que, en muchos casos, las provincias están implementando distintos esquemas de asociación con el sector privado para impulsar proyectos vinculados a la transición.