Les biens de l'administration E-Book

David Renders

• Herausgeber: Bruylant
• Kategorie: Ratgeber
• Serie: Centre Montesquieu d'études de l'action publique
• Sprache: Französisch

Seitenzahl: 541

Veröffentlichungsjahr: 2014

Beschreibung

L’administration est instituée pour les besoins de l’action publique. En vue d’assurer la réalisation des missions qui lui sont confiées, l’administration a besoin de moyens humains et financiers. Elle doit également se pourvoir en moyens matériels, par l’acquisition et la gestion de biens tant mobiliers qu’immobiliers, quand certains biens ne tombent pas, par nature, dans le patrimoine qui est le sien. Parce qu’elle exerce des missions de service public et qu’elle s’alimente de deniers publics, l’administration n’a pas une maîtrise de ses biens comparable à celle reconnue aux particuliers. Un régime juridique spécifique est consacré qui, par les règles qu’il comporte, se donne pour but de respecter les contingences de l’action administrative. Ces contingences sont telles qu’il n’est pas un, mais deux régimes juridiques spécifiques : celui afférent au domaine public et celui afférent au domaine privé de l’administration. Des critères doivent ainsi être dégagés pour identifier le régime auquel appartient chaque bien. Il s’impose aussi de classer chacun de ceux-ci sous la bannière de l’un ou de l’autre régime et d’examiner les règles y consacrées. L’ouvrage appréhende ces différentes questions. Les auteurs — qui ont souhaité le rendre simple d’utilisation et varié dans l’illustration — le mettent à la disposition d’un large public qui va de l’étudiant à l’initié, en passant par tout qui — citoyen ou administration — viendrait, un jour ou l’autre, à être confronté à une question en rapport avec les biens de l’administration.

Leseprobe

L’objectif du Centre Montesquieu d’études de l’action publique de l’Université catholique de Louvain est de procéder à l’analyse de l’action, de l’organisation et du contrôle des pouvoirs publics en Belgique, en Europe et dans le monde.

En vue d’atteindre cet objectif, le Centre groupe tout à la fois des spécialistes des sciences politiques et administratives et des spécialistes des sciences juridiques et contentieuses.

La collection du Centre Montesquieu d’études de l’action publique accueille les publications du Centre, qu’il s’agisse de monographies, d’actes de colloques ou de travaux de recherches doctorales entrepris par ses membres.

Sous la direction de :

David Renders, Professeur à l’Université catholique de Louvain où il enseigne notamment le droit et le contentieux administratifs, avocat au barreau de Bruxelles.

Pour toute information sur nos fonds et nos nouveautés dans votre domaine de spécialisation, consultez nos sites web viawww.larciergroup.com.

© Groupe Larcier s.a., 2014

Éditions Bruylant

Rue des Minimes, 39 • B-1000 Bruxelles

Tous droits réservés pour tous pays.

Il est interdit, sauf accord préalable et écrit de l’éditeur, de reproduire (notamment par photocopie) partiellement ou totalement le présent ouvrage, de le stocker dans une banque de données ou de le communiquer au public, sous quelque forme et de quelque manière que ce soit.

EAN 9782802747772

Cette version numérique de l’ouvrage a été réalisée par Nord Compo pour le Groupe Lacier. Nous vous remercions de respecter la propriété littéraire et artistique. Le « photoco-pillage » menace l’avenir du livre.

OUVRAGES PUBLIÉS DANS LA MÊME COLLECTION

1. La Cour d’arbitrage. Actualité et perspectives, avec la collaboration de Robert ANDERSEN, Francis DELPÉRÉE, Benoît JADOT, Yves LEJEUNE, Anne RASSON-ROLAND, Marie-Françoise RIGAUX, Henri SIMONART, François TULKENS et Jacques VAN COMPERNOLLE, avant-propos d’Etienne GUTT, Bruxelles, Bruylant, 1988.

2. La Région de Bruxelles-Capitale, avec la collaboration de Robert ANDERSEN, Grégoire BROUHNS, Francis DELPÉRÉE, François JONGEN, Marie-Françoise RIGAUX, Henri SIMONART et Marc VERDUSSEN, avant-propos de Jean-Louis THYS, Bruxelles, Bruylant, 1989.

3. Geneviève CEREXHE, Les compétences implicites et leur application en droit belge, préface de Francis DELPÉRÉE, Bruxelles, Bruylant, 1989.

4. Francis DELPÉRÉE et Anne RASSON-ROLAND, Recueil d’études sur la Cour d’arbitrage. 1980-1990, Bruxelles, Bruylant, 1990.

5. Françoise LEURQUIN-DE VISSCHER, La dérogation en droit public, Bruxelles, Bruylant, 1991.

6. Médias et service public, sous la direction de François JONGEN, Bruxelles, Bruylant, 1992.

7. La Constitution fédérale du 5 mai 1993, avec la collaboration de Francis DELPÉRÉE, Godelieve CRAENEN, Karel RIMANQUE, Henri SIMONART, Rusen ERGEC, Xavier DELGRANGE, Pierre NIHOUL, François TULKENS, Marc UYTTENDAELE, Robert ANDERSEN, Francis HAUMONT, Marie-Françoise RIGAUX, Marc VERDUSSEN, Paul VAN ORSHOVEN, Jean LE BRUN, Philippe QUERTAINMONT, Jean-Claude SCHOLSEM, avant-propos de Francis DELPÉRÉE, Bruxelles, Bruylant, 1993.

8. La Belgique fédérale, sous la direction de Francis DELPÉRÉE, avec la collaboration de Robert ANDERSEN, Laurence BARNICH, Valérie BARTHOLOMÉE, Martin BAUWENS, Karine BIVER, Thierry BOSLY, Diane DÉOM, Sébastien DEPRÉ, Francis HAUMONT, Damien JANS, François JONGEN, Karl-Heinz LAMBERTZ, Jean LE BRUN, Yves LEJEUNE, Françoise LEURQUIN-DE VISSCHER, Francine MERCIER-NÉLISSE, Didier NAGANT DE DEUXCHAISNES, Pierre NIHOUL, Annick NOËL, Etienne ORBAN, Anne RASSON-ROLAND, Bernadette RENAULD, Henri SIMONART, Thierry STIÉVENARD, Michel STRUYS, Marc THEWES, Patrick THIEL, Marc VERDUSSEN et Albert VERHOEVEN, Bruxelles, Bruylant, 1994.

9. Regards croisés sur la Cour d’arbitrage – 10 ans de jurisprudence constitutionnelle, sous la direction de Francis DELPÉRÉE, Anne RASSON-ROLAND et Marc VERDUSSEN, avec la collaboration de Robert ANDERSEN, Valérie BARTHOLOMÉE, Christine DARVILLE-FINET, Donatienne DE BRUYN, Xavier DELGRANGE, Sébastien DEPRÉ, Rusen ERGEC, Louis FAVOREU, François JONGEN, Guy KEUTGEN, Pierre NIHOUL, Bernadette RENAULD, David RENDERS, Jean-Claude SCHOLSEM, Henri SIMONART, François TULKENS, Jacques VAN COMPERNOLLE, Paul VAN ORSHOVEN et Jan VELAERS, Bruxelles, Bruylant, 1995.

10. Le Médiateur, avec la collaboration de Francis DELPÉRÉE, Gilles DE KERCHOVE, Diane DÉOM, Sébastien DEPRÉ, François GLANSDORFF, Paul LEWALLE, Didier NAGANT DE DEUXCHAISNES, Thierry STIÉVENARD, Marc UYTTENDAELE, Jacques VAN COMPERNOLLE et Marc VERDUSSEN, conclusions de Robert ANDERSEN, Bruxelles, Bruylant, 1995.

11. La responsabilité pénale des ministres fédéraux, communautaires et régionaux, sous la direction de Francis DELPÉRÉE et Marc VERDUSSEN, avec la collaboration de André ALEN, Louis FAVOREU, Michel FRANCHIMONT, Alessandro PIZZORUSSO, Georges VEDEL et Gustavo ZAGREBELSKY, avant-propos de Raymond LANGENDRIES, Bruxelles, Bruylant, 1997.

12. La justice constitutionnelle en Europe centrale, sous la direction de Marc VERDUSSEN, avec la collaboration de Mariana T. KARAGIOZOVA-FINKOVA, László TRÓCSÁNYI, Leszek Lech GARLICKI, Florin Bucur VASILESCU, Milan CIC, Stefan OGURCÁK et Karel KLÍMA, préface de Robert BADINTER, Bruxelles, Bruylant, Paris, L.G.D.J., 1997.

13. La saisine du juge constitutionnel – Aspects de droit comparé, sous la direction de Francis DELPÉRÉE et Pierre FOUCHER, avec la collaboration de André BRAËN, Paul MARTENS, Gérard NIYUNGEKO, Eric OLIVA, Xavier PHILIPPE, Anne RASSON-ROLAND et Marc VERDUSSEN, Bruxelles, Bruylant, 1998.

14. Le nouveau Conseil supérieur de l’audiovisuel, sous la direction de François JONGEN, avec la collaboration de Robert ANDERSEN, Denis BARRELET, Danielle CARNEROLI, Jean-François DUMONT, Daniel FESLER, François HURARD, Evelyne LENTZEN et Dirk VOORHOOF, Bruxelles, Bruylant, 1998.

15. Elisabeth WILLEMART, Les limites constitutionnelles du pouvoir fiscal, préface de Marc VERDUSSEN, Bruxelles, Bruylant, 1999.

16. Le Conseil supérieur de la justice, Sous la direction de Marc VERDUSSEN, avec la collaboration de Henry-D. BOSLY, Donatienne DE BRUYN, Francis DELPÉRÉE, Benoît FRYDMAN, Karine GÉRARD, Olgierd KUTY, Paul MARTENS, Christine MATRAY, Jean-Marie PIRET, Marc PREUMONT, Marie-Françoise RIGAUX, Denis SALAS, Jacques VAN COMPERNOLLE, Pascal VANDERVEEREN et Tony VAN PARYS, Bruxelles, Bruylant, 1999.

17. Justice constitutionnelle et subsidiarité, sous la direction de Francis DELPÉRÉE, avec la collaboration de Gérald-A. BEAUDOIN, Maria Luísa DUARTE, Tonio GAS, Ferdinand MÉLIN-SOUCRAMANIEN, Petros PARARAS, Cesare PINELLI, Anne RASSON-ROLAND, Bernadette RENAULD, Francisco RUBIO LLORENTE, Epaminondas SPILIOTOPOULOS et Albrecht WEBER, Bruxelles, Bruylant, 2000.

18. Droit administratif et subsidiarité, sous la direction de Robert ANDERSEN et Diane DÉOM, avec la collaboration de Stefan BARRIGA, Mariano López BENÍTEZ, J. Sérvulo CORREIA, Winfried KLUTH, Willem KONIJNENBELT, Bruno LOMBAERT, Alain-Serge MESCHERIAKOFF, Pierre NIHOUL, Petros PARARAS, Manuel REBOLLO PUIG, Eivind SMITH, Epaminondas SPILIOTOPOULOS, Marc THEWES, Luciano VANDELLI et James Stewart WATSON, Bruxelles, Bruylant, 2000.

19. L’Europe de la subsidiarité, sous la direction de Marc VERDUSSEN, avec la collaboration de Johan CALLEWAERT, Olivier DE SCHUTTER, Leo FLYNN, Michel STRUYS, Melchior WATHELET et Elisabeth WILLEMART, Bruxelles, Bruylant, 2000.

20. Christine HOREVOETS et Pascal BOUCQUEY, Les questions préjudicielles à la Cour d’arbitrage – Aspects théoriques et pratiques, Bruxelles, Bruylant, 2001.

21. Dossier sur l’élection du bourgmestre, sous la direction de Francis DELPÉRÉE et Marc JOASSART, avant-propos de François-Xavier DE DONNÉA, Bruxelles, Bruylant, 2002.

22. Quelles réformes pour le Sénat ? Propositions de 16 constitutionnalistes, avant-propos de M. Armand DE DECKER, Bruxelles, Bruylant, 2002.

23. Welke hervormingen voor de Senaat ? Voorstellen van 16 grondwetsspecialisten, voorwoord door de h. Armand DE DECKER, Bruxelles, Bruylant, 2002.

24. Les lois spéciales et ordinaire du 13 juillet 2001 – La réforme de la Saint-Polycarpe, sous la direction de Francis DELPÉRÉE, avec la collaboration de Hugues DUMONT, Xavier DELGRANGE, Anne-Emmanuelle BOURGAUX, David RENDERS, Charles-Hubert BORN, Nicolas LAGASSE, Pascale VANDERNACHT, François TULKENS, Marc UYTTENDAELE, Elisabeth WILLEMART et Jérôme SOHIER, Bruxelles, Bruylant, 2002.

25. L’unité et la diversité de l’Europe – Les droits des minorités. Les exemples belge et hongrois, sous la direction de Francis DELPÉRÉE et László TRÓCSÁNYI, avant-propos de Philippe SUINEN, avec la collaboration de Marc BOSSUYT, Árpád GORDOS, Jean-Claude SCHOLSEM, Nicolas LAGASSE, János BRUHÁCS, Géza HERCZEGH, Péter PACZOLAY, Karl-Heinz LAMBERTZ et Marc VERDUSSEN, Bruxelles, Bruylant, 2003.

26. La procédure de révision de la Constitution, sous la direction de Francis DELPÉRÉE, avant-propos d’Herman DE CROO, avec la collaboration de André ALEN, Christian BEHRENDT, Xavier DELGRANGE, Sébastien DEPRÉ, Hugues DUMONT, David RENDERS, Jean-Claude SCHOLSEM, Henri SIMONART, Marc UYTTENDAELE, Sébastien VAN DROOGHENBROECK, Jan VELAERS et Marc VERDUSSEN, Bruxelles, Bruylant, 2003.

27. La Cour d’arbitrage, vingt ans après. Analyse des dernières réformes, sous la direction de Anne RASSON-ROLAND, David RENDERS et Marc VERDUSSEN, préface de Francis DELPÉRÉE, Bruxelles, Bruylant, 2004.

28. Le sport dopé par l’Etat. Vers un droit public du sport ?, sous la direction de Diane DÉOM, Marc VERDUSSEN et Sébastien DEPRÉ, avec la collaboration de Stanislas ADAM, Thomas BOMBOIS, Francis DELPÉRÉE, Laurence GALLEZ, Benoît GORS, Pierre NIHOUL, Geneviève SCHAMPS, Henri SIMONART, Marc VAN OVERSTRAETEN et Thierry ZINTZ, BRUXELLES, BRUYLANT, 2006.

29. Les sanctions administratives, sous la direction de Robert ANDERSEN, Diane DÉOM et David RENDERS, avec la collaboration de Olivier BERTIN, Thomas BOMBOIS, Henri BOSLY, Jacques BOUVIER, Philippe BOUVIER, Georges-Albert DAL, Yves DE CORDT, Francis DELPÉRÉE, Guy DURANT, Steve GILSON, Patrick GOFFAUX, Frédéric GOSSELIN, Francis HAUMONT, Benoît JADOT, Marc JOASSART, Fabienne KÉFER, Dominique LAGASSE, Paul LEWALLE, Bruno LOMBAERT, Jacques MALHERBE, Jérôme MARTENS, Paul MARTENS, Cédric MOLITOR, Marc NIHOUL, Pierre NIHOUL, Michel PÂQUES, Gautier PIJCKE, Florence PIRET, Anne RASSON-ROLAND, Henri SIMONART, François STEVENART MEEÛS, Christophe THIEBAUT, Anne VAGMAN, Sébastien VAN DROOGHENBROECK, Pierre-Paul VAN GEHUCHTEN, Elisabeth WILLEMART et Robert WTTERWULGHE, Bruxelles, Bruylant, 2007.

30. L’accès aux documents administratifs, sous la direction de David RENDERS, avec la collaboration de Thierry AFSCHRIFT, Robert ANDERSEN, Pascale BLONDIAU, Thomas BOMBOIS, Francis DELPÉRÉE, Diane DÉOM, David DE ROY, Michel DE WOLF, Luc DONNAY, Ann-Lawrence. DURVIAUX, Fernand FLABAT, Laurence GALLEZ, Benoît GORS, Simone GUFFENS, Damien JANS, Laure LEVI, Paul LEWALLE, Françoise MOLINE, Cédric MOLITOR, Michel PÂQUES, Géraldine ROSOUX, Jacques SAMBON, Frankie SCHRAM, François STEVENART-MEEÛS, Alain STROWEL, Christophe THIEBAUT, Nicolas VAN DER MAREN et Louis VANSNICK, Bruxelles, Bruylant, 2008.

31. L’arbitrage en droit public, Sous la direction de David RENDERS, Pierre DELVOLVÉ et Thierry TANQUEREL, avec la collaboration de Thomas BOMBOIS, Daniel CHABANOL, Pierre DELVOLVÉ, Ann Lawrence DURVIAUX, Damien FISSE, Marcel FONTAINE, Christine GUY-ECABERT, Guy KEUTGEN, Michel LEROY, Eleanor McGREGOR, Benoît MARÉCHAL, David RENDERS, Renaud SIMAR, Thierry TANQUEREL et Jacques VAN COMPERNOLLE, Bruxelles, Bruylant, Paris, L.G.D.J., 2009.

Les subventions, sous la direction de David RENDERS, avec la collaboration de Sarah BEN MESSAOUD, Thomas BOMBOIS, Philippe BOUVIER, Julien DE BEYS, Francis DELPÉRÉE, Diane DÉOM, David DE ROY, Laurence GALLEZ, Benoit GORS, Marc JOASSART, Paul LEWALLE, Jean-François NEVEN, Pierre NIHOUL, Marc OSWALD, Simon PALATE, Gautier PIJCKE, Philippe QUERTAINMONT, Vincent SÉPULCHRE, Christophe THIEBAUT, Nicolas VAN DER MAREN et Louis VANSNICK, Bruxelles, Larcier, 2011.

32. Philippe BOUVIER, La naissance du Conseil d’Etat de Belgique : une histoire française ?, préface de David Renders, avant-propos de Jean-Marc Sauvé, Bruxelles, Bruylant, 2012.

33. Actualités du droit de l’énergie – La transposition du « Troisième paquet énergie » européen, sous la direction de David RENDERS et Raphaël BORN, avant-propos de Olivier DELEUZE, avec la collaboration de Guy BLOCK, Pascal BOUCQUEY, Christine DECLERCQ, Jean-Michel HUBERT, Michaël HUNT, François TULKENS, Tom VANDEN BORRE, Damien VERHOEVEN et Elodie WAGNON, Bruxelles, Bruylant, 2013.

34 L’expropriation pour cause d’utilité publique, sous la direction de David RENDERS, préface d’Hélène PAULIAT, avec la collaboration de Sarah BEN MESSAOUD, Eric CAUSIN, Diane DÉOM, Luc DONNAY, Sarah GANTY, Michel KAISER, Frédéric KRENC, Dominique LAGASSE, Bernard PAQUES, Michel PÂQUES, Bernadette RENAULD, Christophe THIEBAUT, Pierre VANDERNOOT, Cécile VERCHEVAL, Bruxelles, Bruylant, 2013.

SOMMAIRE

INTRODUCTION

CHAPITRE 1

LA CLASSIFICATION DES BIENS APPARTENANT À L’ADMINISTRATION

Section 1. – Le critère de classification

Section 2. – L’entrée d’un bien dans le domaine public et sa sortie

CHAPITRE 2

LA COMPOSITION DU DOMAINE DE L’ADMINISTRATION

Section 1. – La composition du domaine public

Section 2. – La composition du domaine privé

CHAPITRE 3

LE RÉGIME JURIDIQUE DES BIENS DE L’ADMINISTRATION

Section 1. – Le régime juridique des biens du domaine public

Section 2. – Le régime juridique des biens du domaine privé

CONCLUSION

BIBLIOGRAPHIE

INDEX

INTRODUCTION

1. – L’administration est instituée pour les besoins de l’action publique. En vue d’assurer la réalisation des missions qui lui sont confiées, elle a besoin de moyens humains et financiers, mais doit également se pourvoir en moyens matériels. C’est par l’acquisition et la gestion de biens, tant mobiliers qu’immobiliers ; parfois aussi, par la gestion de biens qui, sans avoir dû être acquis, tombent, par nature, dans le patrimoine de l’administration.

2. – Parce qu’elle exerce des missions de service public et qu’elle est alimentée par des deniers publics, l’administration n’a pas une maîtrise de ses biens comparable à celle que le droit commun reconnaît aux particuliers.

Conçus pour satisfaire l’intérêt général, les pouvoirs publics sont, en effet, appelés à devoir poursuivre leur action sans discontinuer, tout en étant tenus au respect de l’égalité et à la contrainte permanente de l’éventuel changement. Plus difficiles à trouver que jamais, les deniers publics sont, par ailleurs, assujettis à des règles qui entourent leur utilisation et requièrent des justifications. Appréhendé au sens large, le patrimoine public se présente ainsi comme une denrée rare qui – à l’heure d’une crise qu’il faut croire structurelle ou d’un danger économique qu’il faut craindre sempiternel –, impose d’être protégé.

C’est pour respecter ces contingences administratives et financières qu’un régime juridique spécifique est consacré, qui ne date pas d’hier, mais qui doit faire avec aujourd’hui1.

3. – La nature et la variété des situations qui se présentent, dans le monde actuel, est en explosion. Les défis sont nombreux qui, par ce qu’ils exigent, imposent de disposer de monnaie sonnante et trébuchante ou de réaliser des alliances avec d’autres partenaires, publics ou privés.

Dans ce contexte, l’on assiste à la réalisation de certains biens publics, à l’exploitation économique accrue d’autres ou encore à la mise sur pied de grands projets dans lesquels l’utilisation de biens publics est appelée à jouer un rôle sinon déterminant, tout au moins nécessaire.

Il ne faut pas non plus négliger que, dans ce monde en perpétuel changement, les pouvoirs publics interagissent dans le cadre de rapports juridiques qui – la crise frappant aussi le citoyen et l’entreprise – emportent que ceux-ci en viennent à exiger leur dû, quitte à user de la manière forte : le recours au procès et, si nécessaire, à la contrainte.

4. – Tout un temps, l’on est parti de l’idée qu’il fallait distinguer les biens en deux ensembles : ceux relevant d’un régime dérogatoire prononcé au regard de celui applicable aux biens des particuliers : le domaine public ; ceux relevant d’un régime légèrement dérogatoire au regard de celui applicable aux biens des particuliers : le domaine privé.

C’est sur le dogme du double domaine que repose encore le droit des biens de l’administration aujourd’hui, motif pour lequel l’ouvrage que l’on tient dans les mains se présente sous la forme du triptyque suivant.

Puisqu’il existerait deux régimes juridiques applicables aux biens de l’administration, il s’agit d’abord d’identifier le critère susceptible de ranger chaque bien de l’administration dans l’un ou l’autre ensemble (Chapitre 1).

En s’appuyant sur le critère ainsi dégagé, il y a lieu ensuite de procéder, tant que faire se peut, au classement que le critère impose et de se demander à quel ensemble chacun des biens à classer appartient (Chapitre 2).

Le triage accompli, il s’agit alors d’appréhender les règles qui nourrissent chacun des régimes juridiques institués côte à côte, pour assurer aux biens de l’administration la protection qui se justifierait (Chapitre 3).

5. – D’entrée de jeu, l’on précise que la matière ne se présente pas comme des plus assises : sans préjudice de dispositions internationales ou européennes2, le Constituant3 n’évoque pas la question, tandis que le législateur n’apporte guère mieux que quelques balises4, ce qui conduit la jurisprudence et la doctrine à devoir faire œuvre de comblement5.

C’est le motif pour lequel le propos – qui se veut didactique et, en même temps, pratique – doit, bien souvent, rester prudent. C’est aussi le motif pour lequel les illustrations – pour le moins nombreuses – doivent, en général, être appréciées avec une dose minimale de circonspection.

Pour autant, l’ouvrage – qui ne se veut ni traité de droit des biens de l’administration, ni thèse de doctorat en la matière – devrait utilement pouvoir conduire l’étudiant comme l’initié vers des considérations et des références lui permettant de s’orienter, avec plus d’assurance, dans les contrées marécageuses que l’ouvrage entreprend de visiter.

6. – Bien que pratique, l’on cherche, au fil des pages, la trajectoire qu’épousent, le temps passant, les régimes juridiques auxquels les biens de l’administration sont assujettis.

Le dogme du double domaine est-il toujours dans l’air du temps ?

1. Sur la domanialité publique, voy. not. F. TIELEMANS, vo « Domaine », Répertoire de l’administration et du droit administratif de la Belgique, t. VI, Bruxelles, Ed. Weissenbruch Père, 1843, pp. 223-378 ; A. GIRON, Le droit administratif de la Belgique, t. 1er, Bruxelles, Bruylant-Christophe & Cie, 1881, pp. 286 et ss. ; ID., vo « Domaine public », Dictionnaire de droit administratif et de droit public, Bruxelles, Bruylant-Christophe & Cie, 1895, pp. 305-324 ; Les Pandectes, vo « Domaines (Administration des) », t. 31, Bruxelles, Larcier, 1889, col. 889-951 ; ID., vo « Domaine de l’Etat », op. cit., col. 952-989 ; ID., vo « Domaine public », op. cit., col. 1084-1180 ; J. PATRIARCHE et V. ESQUELIN, Traité du domaine de l’Etat, La Louvière, Imp. J. Hainaut et VVE M. Speckheuer, 1906, 635 pp. ; O. ORBAN, Manuel de droit administratif, 2e éd., Bruxelles, Libraire Albert Dewit, 1909, pp. 354-378 ; A. VALERIUS, Organisation, attributions et responsabilité des communes, t. III, Paris, L.G.D.J., Bruxelles, Larcier, 1912, pp. 52 et ss. ; R.P.D.B., vo « Domaine », t. IV, Bruxelles, Bruylant, 1950, pp. 1-37 ; M. VAUTHIER, Précis de droit administratif de la Belgique, t. II, 3e éd., Bruxelles, Larcier, 1950, pp. 391-416 ; G. DOR et J. DEMBOUR, « Le domaine public – Le domaine privé – Les servitudes légales d’utilité publique », in Les Novelles, Lois politiques et administratives, t. IV, Bruxelles, Larcier, 1955, pp. 15-99 ; P. WIGNY, Droit administratif. Principes généraux, 4e éd., Bruxelles, Bruylant, 1962, pp. 213-246 ; A BUTTGENBACH, Manuel de droit administratif, 1re partie, 3e éd., Bruxelles, Larcier, 1966, pp. 368-386 ; J. DEMBOUR, Les moyens d’action de l’administration, Liège, Faculté de droit de Liège, La Haye, Martinus Nijhoff, 1967, pp. 153-213 ; ID., Droit administratif, 3e éd., Liège, Faculté de droit de Liège, La Haye, Martinus Nijhoff, 1978, pp. 361-427 ; C. CAMBIER, Droit administratif, Bruxelles, Larcier, 1968, pp. 327-354 ; M. SOMERHAUSEN, « Le domaine public et le domaine privé », in Ve congrès de l’I.D.E.F. au Gabon, Heule, U.G.A., 1970, pp. 29-42 ; R. DERINE, F. VAN NESTE et H. VANDENBERGHE, Zakenrecht, Deel Ia, Anvers, Scriptoria, 1974, pp. 160-196 ; H. DE PAGE et R. DEKKERS, Traité élémentaire de droit civil, T. V, 2e éd., Bruxelles, Bruylant, 1975, pp. 683-725 ; J. VELU, Droit public, t. 1er, Le statut des gouvernants, Bruxelles, Bruylant, 1986, pp. 127-134 ; A.W. VRANCKX, H. COREMANS et J. DUJARDIN, Notarieel administratief recht, 3e éd., Bruges, La Charte, 1982, pp. 49-79 ; ID., Beheer over de onroerende goederen van openbare rechtspersonen, 9e éd., Bruges, La Charte, 2005, 145 pp. ; F. WASTIELS, Administratief goederenrecht, Gand, Story-Scientia, 1983, pp. 179-225 ; M.-A. FLAMME, Droit administratif, vol. 2, Bruxelles, Bruylant, 1989, pp. 1027-1098 ; A. MAST, A. ALEN et J. DUJARDIN, Précis de droit administratif, Bruxelles, Story-Scientia, 1989, pp. 181-192 ; A. MAST, J. DUJARDIN, A. VAN DAMME et J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, 19e éd., Mechelen, Kluwer, 2012, pp. 307-322 ; F. VAN NESTE, Zakenrecht, Deel I, Bruxelles, Story-Scientia, 1990, pp. 155-190 ; Ph. FLAMME, « Crise ou cure de jouvence de la domanialité publique : un obstacle au financement privé des équipements collectifs ? », J.T., 1991, pp. 441-454 ; V. VAN DEN HASELKAMP-HANSENNE, « La division des biens quant à leur titulaire. Généralités sur le domaine public et le domaine privé », in Guide de droit immobilier, 1991 (feuillets mobiles), I.2, 14 pp. ; J. PUTZEYS, « L’évolution de la domanialité publique », in Liber amicorum Léon Raucent, Louvain-la-Neuve, Bruylant-Academia, 1992, pp. 331-339 ; J. HANSENNE, Les biens, vol. 1, Liège, Ed. Fac. dr. Liège, 1995, pp. 135-150 ; L. DERIDDER et T. 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2. L’article 345 T.F.U.E. dispose ainsi que « les traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les Etats membres ». Cela signifie notamment que le droit européen entend rester neutre quant au statut des biens de l’administration (en ce sens, voy. not. P. GONOD, F. MELLERAY et Ph. YOLKA (dir.), Traité de droit administratif, t. 2, Paris, Dalloz, 2011, p. 295 ; égal. C. GAUTHIER, « Les incidences du droit de l’Union européenne sur le droit français des propriétés publiques », C.D.E., 2007, pp. 381-420).

3. La Constitution appréhende deux problématiques relatives aux biens en général (sur le rapport entre Constitution et domanialité publique en France, voy. not. E. FATÔME, « A propos des bases constitutionnelles du droit du domaine public », A.J.D.A., 2003, pp. 1192-1201 ; Y. GAUDEMET, « Constitution et biens publics », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, 2012, no 37, pp. 65-73) : celle de l’expropriation pour cause d’utilité publique des biens immobiliers, que l’article 16 autorise dans certaines limites (sur l’expropriation pour cause d’utilité publique, voy. not. D. RENDERS (dir.), L’expropriation pour cause d’utilité publique, Bruxelles, Bruylant, 2013, 647 pp. ; égal. B. PAQUES, L’expropriation pour cause d’utilité publique, Bruxelles, Larcier, 2001, 215 pp.), et celle la confiscation, dont l’article 17 précise qu’elle « ne peut être rétablie » et qui vise l’interdiction d’ériger en sanction pénale, la privation de tous les biens d’un particulier pour l’infraction que ce dernier aurait commise (ce qui n’exclut pas la confiscation spéciale de certains biens déterminés (voy. not. R. ERGEC, Introduction au droit public, t. II, Les droits et libertés, Bruxelles, Story-Scientia, 1995, p. 146. Pour des exemples de confiscation, voy. not. Code pénal, art. 42 et 43).

4. Le Code civil traite des biens aux articles 516 et suivants (sur les biens en général, voy. not. H. DE PAGE et R. DEKKERS, Traité élémentaire de droit civil, T. V, op. cit., pp. 535 et ss. ; F. VAN NESTE, Zakenrecht, Deel I, op. cit., pp. 5 et ss. ; J. HANSENNE, Les biens, 2 vol., Liège, Ed. Fac. dr. Liège, 1995 ; N. VERHEYDEN-JEANMART, Ph. COPPENS et C. MOSTIN, « Examen de jurisprudence (1989 à 1998). Les biens », R.C.J.B., 2000, pp. 59-215 et pp. 291-480 ; J.-F. ROMAIN (dir.), Droits réels. Chronique de jurisprudence 1998-2005, Bruxelles, Larcier, 2007, 332 pp. ; J. KOKELENBERG, T. VAN SINAY, V. SAGAERT, R. JANSEN, « Overzicht van rechtspraak. Zakenrecht 2000-2008 », T.P.R., 2009, pp. 1113-172 ; P. LECOCQ, Manuel de droit des biens, t. 1, Bruxelles, Larcier, 2012, 498 pp. ; N. BERNARD, Précis de droit des biens, op. cit., 536 pp.). Plusieurs dispositions sont relatives aux biens de l’administration (sur la portée de ces dispositions, voy. not. M. PÂQUES, D. DÉOM, P.- Y. ERNEUX et D. LAGASSE, Domaine public, Domaine privé, Biens des pouvoirs publics, op. cit., pp. 69-74). L’article 1712 du Code civil dispose, pour sa part, que « les baux des biens nationaux, des communes et des établissements publics, sont soumis à des règlements particuliers ». A dire vrai, les auteurs du Code civil n’entendaient pas définir le régime juridique des biens de l’administration, mais seulement celui des biens appartenant au particulier en les distinguant de ceux de l’administration (voy. not. R. BONNARD, Précis élémentaire de droit administratif, Paris, Sirey, 1926, p. 280. Voy. égal. C. CHAMARD, La distinction des biens publics et des biens privés, Paris, Dalloz, 2004, 786 pp.). En établissant ce régime, ils ont toutefois pointé l’existence de biens appartenant à l’administration et ont annoncé que des règles particulières leur seraient applicables, qui devaient prendre la forme d’un Code de droit public ou d’un Code domanial. Il n’y a cependant jamais eu ni Code de droit public, ni Code domanial (La France s’est dotée, pour sa part, d’un « Code général de la propriété des personnes publiques » (la partie législative résulte de l’ordonnance no 2006-460 du 21 avril 2006 (J.O., 22 avril 2006), ratifiée par l’article 138, 18°, de la loi no 2009-526 du 12 mai 2009 (J.O., 13 mai 2009) ; la partie réglementaire résulte du décret no 2011-1612 du 22 novembre 2011 (J.O., 24 novembre 2011)). A ce sujet, voy. not. Ch. MANGUE et G. BACHELIER, « La codification du droit des propriétés des personnes publiques », A.J.D.A., 2006, pp. 1073-1086 ; P. DELVOLVÉ, « Regard extérieur sur le Code », R.F.D.A, 2006, pp. 899-905. Il y a eu, çà et là, quelques dispositions qui ont réglé un point de droit particulier concernant les biens de l’administration (cfr. infra : nos 8 et ss., 173 et ss.).

5. Voy. not. R.P.D.B., vo « Domaine », t. IV, Bruxelles, Bruylant, 1950, p. 6 ; G. DOR et J. DEMBOUR, « Le domaine public – Le domaine privé – Les servitudes légales d’utilité publique », in Les Novelles, Lois politiques et administratives, t. IV, Bruxelles, Larcier, 1955, p. 31 ; C. CAMBIER, Droit administratif, op. cit., p. 332.

CHAPITRE 1

LA CLASSIFICATION DES BIENS APPARTENANT À L’ADMINISTRATION

7. – L’article 537 du Code civil dispose ce qui suit :

« Les particuliers ont la libre disposition des biens qui leur appartiennent, sous les modifications établies par la loi. Les biens qui n’appartiennent pas à des particuliers sont administrés et ne peuvent être aliénés que dans les formes et suivant les règles qui leur sont particulières ».

L’article 537 du Code civil énonce, ainsi, un principe fondamental, qui veut que le régime des biens de l’administration soit différent du régime juridique des biens appartenant à un particulier1 dans un souci de protection des biens concernés2.

8. – Dans la foulée de l’article 537 du Code civil, les articles 5383, 5394, 5405 et 5416 identifient certains biens qui appartiennent à l’administration.

Comme le relève Cyr Cambier, il s’agit là d’« une nomenclature non seulement fragmentaire, mais non systématique »7.

9. – La jurisprudence et la doctrine ont interprété les articles 537 et suivants du Code civil, en considérant que, parmi les biens de l’administration, il existait un premier ensemble de biens dont l’importance était telle, au regard de la continuité du service public, que le régime dérogatoire au droit commun devait être fort. Elles ont également considéré que, parmi les biens de l’administration, il existait un second ensemble de biens dont l’importance n’était pas telle, au regard de la continuité du service public, que le régime dérogatoire au droit commun devait être fort.

10. – Avant d’examiner ces deux régimes juridiques dérogatoires au droit commun8, il s’impose de classer les biens de l’administration dans l’un ou l’autre de ces ensembles, que la jurisprudence et la doctrine9 ont respectivement dénommés « domaine public » et « domaine privé » de l’administration10.

Le classement des biens de l’administration imposait de définir un critère de classement permettant de distinguer les biens du domaine public des biens du domaine privé11. En l’absence de consignes du législateur12, ce critère a, lui aussi, été fixé par la jurisprudence et la doctrine13.

Il en résulte d’inévitables incertitudes14.

11. – L’on examine, dans l’ordre, le critère de classification proprement dit (Section 1), puis la question de l’entrée d’un bien dans le domaine public et sa sortie (Section 2).

Pour autant que de besoin l’on précise qu’en principe, chaque personne morale de droit public15 dispose d’un domaine public et d’un domaine privé16.

SECTION 1. – LECRITÈREDECLASSIFICATION

12. – Différents critères permettent de distinguer les biens du « domaine public » des biens du « domaine privé » de l’administration17.

Un premier critère est celui retenu par la Cour de cassation de Belgique (§ 1). Un deuxième critère est celui retenu par la doctrine française et une partie de la doctrine belge (§ 2). Un troisième critère est celui retenu par la doctrine belge majoritaire et les juridictions de fond (§ 3)18.

§ 1. – Le critère de la Cour de cassation de Belgique

13. – Selon la Cour de cassation de Belgique, font partie du domaine public : les biens qui y ont été attribués expressément par une loi ou par un acte administratif d’affectation, ou qui servent indistinctement à l’usage de tous19.

L’on trouve ainsi, dans le domaine public, les biens indistinctement affectés à l’usage de tous en raison de leur nature20 et les biens indistinctement affectés à l’usage de tous en raison de ce qu’a décidé l’autorité compétente21.

S’agissant de ces derniers biens, l’on constate qu’un bien présentant les mêmes caractéristiques peut intégrer le domaine public ou le domaine privé, suivant que l’autorité compétente a décidé de l’affecter ou de ne pas l’affecter à l’usage de tous. La notion d’« affectation » devient ainsi centrale22.

14. – Le critère retenu par la Cour de cassation de Belgique conduit à classer un nombre limité de biens dans le domaine public de l’administration. C’est le motif pour lequel l’on qualifie généralement la position qui est la sienne de restrictive23.

Le critère retenu a, en effet, pour conséquence d’exclure du domaine public certains biens, parce que ne servant pas indistinctement à l’usage de tous, alors même qu’ils seraient destinés à un service public24, comme les écoles, les palais de justice25. De même, ce critère ne permet pas de justifier l’appartenance au domaine public d’autres biens, tels notamment les prisons26.

§ 2. – Le critère de la doctrine française et d’une partie de la doctrine belge

15. – Différents auteurs – français et belges – retiennent un critère différent27.

Suivant ces auteurs, font partie du domaine public, non seulement les biens qui sont affectés à l’usage de tous, mais aussi ceux qui sont affectés à un service public.

16. – Le critère retenu donne lieu à une conception extensive du domaine public : au pied de la lettre, il conduit, en pratique, à ranger tous les biens de l’administration – ou à peu près – dans le domaine public.

C’est la raison pour laquelle une partie importante de la doctrine a critiqué cette conception28.

§ 3. – Le critère de la doctrine belge majoritaire et des juridictions de fond

17. – Une conception doctrinale plus récente, largement majoritaire, appuyée par les juridictions de fond, dégage un critère situé à mi-distance entre le critère retenu par la Cour de cassation de Belgique et le critère retenu par la doctrine française et une partie de la doctrine belge.

Suivant cette conception, inspirée par Marcel WALINE, la simple affectation à un but d’utilité publique ne suffit pas. La justification qui préside à une distinction au sein de l’ensemble des biens de l’administration n’aurait, dans ces conditions, aucun sens.

Il faut, dès lors, repartir de ce qui fondait la jurisprudence et la doctrine à distinguer deux catégories de biens au sein de l’ensemble des biens de l’administration. Selon Marcel WALINE, le critère pertinent pour opérer la distinction doit correspondre à la justification même de la distinction. Or, si une distinction est souhaitable, c’est dans la mesure où certains biens doivent être absolument protégés des tiers, dès lors qu’ils sont indispensables au service public. Les autres biens peuvent se voir appliquer un régime juridique plus proche du droit commun, pour éviter le ralentissement inutile de la circulation des biens et pour ne pas porter atteinte, de façon inopportune, aux droits des citoyens.

18. – Ainsi, pour Marcel WALINE et la doctrine belge largement majoritaire – avec plus ou moins de sophistication29 –, mais aussi pour les juridictions de fond30, le domaine public est constitué des biens dont l’administration a absolument besoin et qui ne doivent pouvoir lui être soustraits que par son consentement formel et réfléchi. Fait ainsi partie du domaine public « tout bien appartenant à une personne administrative qui, soit à raison de sa configuration naturelle, soit à raison d’un aménagement spécial, soit peut-être même à raison de son importance historique ou scientifique, est nécessaire à un service public ou à la satisfaction d’un besoin public, et ne saurait être remplacé par aucun autre dans ce rôle »31.

C’est, du reste, le critère retenu par l’article 1412bis du Code judiciaire, lorsqu’il s’agit de déterminer les biens des personnes morales de droit public relevant du champ d’application de cette disposition, qui seront, le cas échéant, saisissables32. Cette disposition précise, en ce sens, qu’à défaut de liste préétablie, peuvent être saisis « les biens qui ne sont manifestement pas utiles à ces personnes morales pour l’exercice de leur mission ou pour la continuité du service public ».

19. – Certains auteurs – qui se sont ralliés à la conception de Marcel WALINE – ont jugé opportun de préciser encore la définition du domaine public33. Selon ces auteurs, le domaine public doit comprendre, non seulement les biens de l’administration qui sont nécessaires à un service public34, parce qu’ils y sont spécialement adaptés35, mais, en outre, ceux qui sont directement mis ou laissés à l’usage du public36.

Ils définissent ainsi le domaine public en y intégrant : les biens « qui sont affectés – soit directement à l’usage public ; – soit à un service public, pourvu cependant que dans cette seconde hypothèse ces biens soient, ou par nature ou par des aménagements spéciaux, adaptés exclusivement ou essentiellement au but particulier du service considéré et en quelque sorte irremplaçables »37.

20. – Quel que soit le critère retenu parmi les trois évoqués, les biens du domaine privé de l’administration sont les biens qui n’entrent pas dans le domaine public. La catégorie des biens du domaine privé de l’administration est ainsi résiduaire38.

SECTION 2. – L’ENTRÉED’UNBIENDANSLEDOMAINEPUBLICETSASORTIE

21. – Un constat doit être opéré : compte tenu de la définition du domaine public de l’administration, un bien n’a pas nécessairement vocation à demeurer dans le domaine public ou dans le domaine privé de l’administration. Dans ces conditions, il convient de se demander comment un bien de l’administration est susceptible de passer d’un ensemble à l’autre du patrimoine.

Dès lors que le domaine public constitue l’ensemble des biens qui reçoit la protection la plus dérogatoire au droit commun, la doctrine appréhende, de manière générale, la question du passage d’un bien de l’administration depuis le domaine public vers le domaine privé et non l’inverse39.

La question se pose donc dans le sens de savoir comment un bien de l’administration entre (§ 1) et sort (§ 2) du domaine public.

§ 1. – L’entrée d’un bien dans le domaine public

22. – La façon dont un bien entre dans le domaine public40 peut différer suivant que le bien tombe dans le domaine public en vertu de ses caractéristiques mêmes – l’on vise, dans ce cas, le domaine public naturel (Article 1) – ou qu’il y ait été affecté par l’administration – l’on vise, dans ce cas, le domaine public artificiel (Article 2) –41.

Article 1. – L’entrée dans le domaine public naturel

23. – Si un bien, de par ses caractéristiques physiques, est affecté à l’usage de tous – ou, le cas échéant à un service public –, son entrée dans le domaine public est tributaire de ses caractéristiques mêmes42 – ou pour l’écrire autrement, de « la nature des choses »43 –. L’administration n’a, dès lors, pas besoin de décréter que le bien est affecté à l’usage de tous ou est affecté à un service public et est irremplaçable ou difficilement remplaçable pour atteindre le but du service considéré44.

Il en va ainsi notamment des voies navigables et des rivages de la mer45.

24. – L’administration peut néanmoins adopter un acte qui affecterait le bien en question à l’usage de tous ou à un service public, bien que, par nature, tel soit le cas46. Cet acte n’aurait alors qu’une portée déclarative47. Il s’agirait, en effet, d’un acte recognitif, constatant une situation factuelle préexistante48, ce qui n’empêche pas que cet acte soit, le cas échéant, soumis au contrôle du Conseil d’Etat ou du juge judiciaire49.

Ainsi, un pouvoir public peut décréter que, dans la mesure où une voie d’eau est navigable, elle est affectée à l’usage de tous.

A cet égard, il est traditionnellement admis que l’administration compétente « possède le privilège de délimiter son domaine public naturel »50, et « est même tenue de procéder à cette délimitation si les riverains le lui demandent »51. L’exercice de ce privilège n’est toutefois pas arbitraire et demeure soumis au contrôle du juge52, notamment en cas d’incorporation indue au domaine public de parcelles appartenant à des particuliers.

25. – La consistance du domaine public naturel n’est pas pour autant figée une fois pour toutes. Elle peut varier, en raison d’évènements tantôt naturels53, tantôt artificiels54.

Article 2. – L’entrée dans le domaine public artificiel

26. – Les biens appartenant au domaine public artificiel sont tous ceux qui sont soit affectés à l’usage de tous, soit affectés à la réalisation d’un service public pour lequel leur existence est irremplaçable, mais qui ne s’imposent pas, dans ce domaine en raison de leurs caractéristiques physiques55.

Certains biens sont immobiliers, d’autres mobiliers. Les règles relatives à leur entrée dans le domaine public diffèrent selon qu’il s’agit d’un immeuble (Alinéa 1) ou d’un meuble (Alinéa 2).

Alinéa 1. – L’entrée d’un immeuble dans le domaine public artificiel

27. – L’entrée d’un immeuble dans le domaine public artificiel est régie par un principe (A.), lequel est cependant assorti d’un tempérament (B.).

A. – Le principe

28. – Sauf disposition législative expresse56, pour qu’un immeuble intègre le domaine public de l’administration, l’autorité compétente57doit, en principe, avoir expressément affecté58 cet immeuble à l’usage de tous ou l’avoir affecté à un service public avec un aménagement spécial59.

Le Conseil d’Etat souligne que « cette affectation au domaine public d’un bien place celui-ci sous un régime juridique particulier destiné à garantir la destination publique du bien en cause ou d’assurer son affectation à un service public en vue duquel il est spécialement aménagé »60.

En conséquence, le seul usage, par le public, d’un terrain appartenant à un pouvoir public ne suffit pas à faire entrer ce terrain dans le domaine public de l’autorité administrative qui en est le gestionnaire, dès lors que cette autorité n’a pas expressément affecté l’immeuble en question à l’usage de tous61.

29. – La décision d’affecter62 un bien au domaine public63 est, le plus souvent, expresse64.

Il s’agit, alors, d’un acte-condition, qui a pour conséquence de soumettre le bien immobilier concerné au régime juridique général préexistant de la domanialité publique.

A titre d’exemples65, l’on peut citer la décision d’inscrire un chemin vicinal à l’atlas des chemins vicinaux66, le plan d’aménagement du sol67 définissant le nouveau tracé d’une route68 ou encore le classement d’un cours d’eau.

Quelle que soit la manière dont il se traduit, le pouvoir d’affecter un bien au domaine public, est – largement – discrétionnaire69.

30. – Si la décision d’affectation prend traditionnellement la forme d’un acte administratif unilatéral, elle pourrait, nous semble-t-il, également résulter d’une convention entre le propriétaire et l’affectataire, en vertu de la théorie du choix de la voie contractuelle, qui veut que ce qui peut se faire par la voie unilatérale puisse se faire par la voie contractuelle, sauf si un texte en dispose autrement70.

31. – Les immeubles composant le domaine public artificiel peuvent faire l’objet d’une délimitation administrative71, au travers notamment des plans d’alignement, des plans d’aménagement du sol ou encore des plans d’expropriation72. A défaut de procédure consacrée, la détermination peut s’opérer par un bornage effectué par l’administration elle-même73, qui constitue « une application remarquable du privilège du préalable »74. Un tel bornage n’en demeure pas moins soumis au contrôle éventuel du juge75.

32. – Outre une décision d’affectation expresse, il faut que le bien ait été réellement mis à la disposition du public ou qu’après aménagement spécial, il ait été affecté à la réalisation d’un service public76. Tant qu’une telle affectation n’est pas concrètement réalisée, le bien demeure soumis au régime du domaine privé de l’administration77.

Ainsi, un bien acquis par un pouvoir public à la suite d’une expropriation pour cause d’utilité publique demeure dans le domaine privé de ce pouvoir aussi longtemps que cette affectation n’est pas réalisée. Ce n’est qu’une fois la réalisation effective de l’affectation que le bien entrera dans le domaine public78.

B. – Le tempérament

33. – Un tempérament est admis en jurisprudence, qui veut que certains biens immobiliers fassent partie du domaine public artificiel si l’administration a affecté, dans les faits, un bien à l’usage de tous, sans avoir pris, au préalable, une décision expresse d’affectation. Il est ainsi admis, de manière exceptionnelle, que l’affectation soit implicite, pour autant toutefois qu’elle soit certaine79.

34. – Les rares exemples qui peuvent être cités en la matière sont le plus souvent des biens immeubles constituant l’accessoire d’un autre bien immeuble quant à lui expressément affecté au domaine public ou naturellement affecté à l’usage public80.

Ainsi en va-t-il, pour reprendre les exemples mis en exergue par Dominique LAGASSE81, des « dépôts de marchandises » considérés comme une « dépendance nécessaire » d’un port, affecté à l’usage de tous82 ; de l’entrepôt frigorifique considéré comme un « accessoire indispensable » au fonctionnement d’un marché public de gros83 ; ou encore des objets mobiliers servant à l’usage ou à l’ornementation d’une église qui sont des immeubles par destination et qui font partie du domaine public artificiel dès leur incorporation84.

35. – L’on peut néanmoins relever l’existence d’un arrêt de la Cour de cassation qui reconnaît qu’un bien immobilier est intégré dans le domaine public artificiel, alors qu’il n’est pas l’accessoire d’un autre bien immeuble, appartenant, quant à lui, au domaine public. Il s’agit de certains chemins, qui entrent dans le domaine public à la suite d’un usage ininterrompu, public, non équivoque et à des fins de circulation publique par le public pendant trente ans et d’un entretien par la commune pendant le même laps de temps85.

36. – Quoi qu’il en soit, les différents éléments desquels résulterait l’affectation tacite d’un bien au domaine public demeurent soumis à l’appréciation souveraine du juge86.

Alinéa 2. – L’entrée d’un meuble dans le domaine public artificiel

37. – S’agissant des biens meubles87, il est traditionnellement enseigné que le principe est absolu. Il veut que, pour qu’un bien meuble entre dans le domaine public, l’autorité administrative compétente doit avoir expressément décidé d’affecter le bien en question à l’usage public ou à un service public et qu’elle ait effectivement affecté le bien en question à cet usage ou à ce service88.

Ainsi, selon cet enseignement, des livres n’entrent dans le domaine public que si l’autorité publique compétente a décidé de les affecter à une bibliothèque et qu’ils ont été mis à la disposition du public89.

38. – Une exception est toutefois reconnue pour les archives90, qui feraient partie, en soi – pour ne pas écrire, par nature –, du domaine public91.

39. – L’enseignement gagnerait peut-être à évoluer. En effet, dès l’instant où l’affectation tacite des immeubles au domaine public est admise, ne devrait-il pas en aller de même des biens meubles, pour autant, bien entendu, que cette affectation soit certaine ? Ainsi, l’on peut se demander s’il est praticable d’envisager une affectation expresse pour tous les biens meubles d’une bibliothèque ou d’un musée.

§ 2. – La sortie d’un bien du domaine public

40. – A quelles conditions un bien de l’administration sort-il du domaine public ? Il convient, ici encore, d’opérer la distinction entre le domaine public naturel (Article 1) et le domaine public artificiel (Article 2).

Article 1. – La sortie du domaine public naturel

41. – S’agissant des biens du domaine public naturel, la désaffectation peut intervenir de deux manières : par un événement naturel (Alinéa 1) ou par un évènement artificiel (Alinéa 2).

Alinéa 1. – La désaffectation par le biais d’un événement naturel

42. – La sortie d’un bien du domaine public naturel peut être causée par un évènement d’ordre naturel.

Ainsi en va-t-il de l’assèchement naturel d’une rivière, qui perd son caractère navigable et, par là même, son usage public. Il en va de même des portions du rivage de la mer qui sont soustraites aux marées et qui forment ainsi des relais de la mer appartenant au domaine privé92.

43. – L’arrêté qui aurait pour objet de constater qu’une rivière a cessé d’être navigable n’a qu’un effet déclaratif93. Il s’agit, dans ce cas également, d’un acte recognitif. Ce qui n’empêche pas que cet arrêté fasse, le cas échéant, l’objet d’un contrôle par le Conseil d’Etat ou les juridictions judiciaires94.

Alinéa 2. – La désaffectation par le biais d’un événement artificiel

44. – La sortie d’un bien du domaine public naturel peut également résulter d’un évènement qui n’est pas naturel, mais artificiel95.

Il s’agit tantôt d’une décision expresse de désaffectation96, tantôt d’une décision qui, sans désaffecter expressément le bien concerné, aura les mêmes effets, à l’instar d’une décision de réaliser des travaux sur ce bien, qui auraient pour conséquence de le réduire en tout ou en partie.

45. – Dans ces deux cas, la décision en question doit également être suivie d’effets, c’est-à-dire entraîner les (éventuels) travaux requis pour ôter au bien en question sa destination d’utilité publique.

Ainsi en va-t-il, par exemple, de la décision de l’autorité compétente d’assécher volontairement une partie d’une rivière navigable.

Article 2. – La sortie du domaine public artificiel

46. – La sortie d’un bien du domaine public artificiel, qu’il soit meuble97 ou immeuble, est réglée suivant un principe (Alinéa 1) que la jurisprudence a parfois tempéré (Alinéa 2) et qui peut, par ailleurs, dans le cas d’un immeuble, s’accompagner d’une situation particulière (Alinéa 3).

Alinéa 1. – Le principe

47. – En principe, il faut que l’autorité administrative compétente décide, de façon expresse98, qu’un bien est désaffecté pour qu’il sorte du domaine public99.

L’on considère traditionnellement qu’un bien ne sort pas du domaine public, au seul motif qu’il n’est plus utilisé à l’usage public auquel il était destiné100.

48. – Lorsqu’elle est expresse, la désaffectation101 prend la forme d’un acte contraire102, au sens où « l’acte défait ce qu’un précédent avait fait »103, de sorte que « le parallélisme des formes et des compétences est à respecter »104.

49. – La désaffectation doit ainsi obéir à des conditions strictes105. Comme l’écrit Cyr CAMBIER, « la règle qui veut que l’acte soit exprès, mérite une application plus rigoureuse quand il s’agit de faire rentrer dans le circuit privé ce qui en avait été écarté »106.

L’autorité compétente pour décider la désaffectation d’un bien du domaine public107 est, en principe, par application du principe du parallélisme des compétences, la même autorité que celle qui a décidé d’affecter ce bien au domaine public108.

Les formes et procédures observées pour affecter le bien devront également être respectées pour procéder à la désaffectation de celui-ci109, sauf disposition légale particulière110.

Ainsi, l’article 28 de la loi du 10 avril 1841 « sur les chemins vicinaux » prévoit l’obligation de tenir une enquête publique, préalablement à l’adoption par le conseil communal, de la délibération décidant de la suppression d’un chemin vicinal111.

De manière générale, la désaffectation doit être préalable à l’acte juridique contraire qui contreviendrait à la domanialité publique112 et, en tout cas, être distincte de l’acte d’aliénation du bien concerné113.

A l’instar de tout acte administratif unilatéral, la décision de désaffectation devra reposer sur des motifs exacts, pertinents et légalement admissibles114. S’agissant de l’acte contraire à l’acte-condition qu’est l’affectation, ces motifs devront figurer dans l’instrumentum, conformément à la loi du 29 juillet 1991 « relative à la motivation formelle des actes administratifs »115.

La décision de désaffectation pourra également, le cas échéant, être soumise au contrôle du juge116 et, selon le cas, de l’autorité de tutelle.

50. – Dès l’instant où l’on admet que, sauf texte contraire, l’affectation d’un bien au domaine public peut être réalisée au travers d’une convention117, il faudrait, dans la même mesure, accepter que la désaffectation expresse d’un bien du domaine public puisse résulter d’une stipulation contractuelle spécifique118.

Encore faudrait-il, en recourant à cette voie, que l’administration puisse conserver, s’il échet, la maîtrise du bien et soit, dès lors, en mesure de le réaffecter à tout moment au domaine public, moyennant, le cas échéant, indemnisation du cocontractant119.

51. – En toute hypothèse, la décision de désaffectation doit, elle aussi et sauf prévision légale contraire, être suivie d’effet120.

52. – La désaffectation d’un bien du domaine public est-elle totalement libre ? Autrement dit, une administration peut-elle librement désaffecter un bien du domaine public, pour les besoins d’un acte déterminé, alors même que l’utilisation de ce bien demeure identique ?

Une réponse négative paraît s’imposer121. Comme le souligne, Diane DÉOM, l’« on ne peut pas “faire semblant” que le bien quitte le domaine public, s’il conserve une affectation qui justifie cette qualification »122.

Le droit français semble, à cet égard, faire preuve d’une certaine souplesse. Le Conseil constitutionnel admet, en effet, la désaffectation d’un bien affecté à un service public, pour autant que la loi prévoie les mesures garantissant la continuité de ce service123.

En Belgique, la réglementation n’est pas en reste.

L’article 31, § 1er, de l’arrêté royal du 26 septembre 1996 « établissant les règles générales d’exécution des marchés publics et des concessions de travaux publics »124 offrait « un exemple de désaffectation “pour les besoins de la cause” »125. Il prévoyait, en effet, à propos des concessions de travaux, que « les terrains du domaine public sur lesquels le concessionnaire doit construire des ouvrages indispensables ou simplement utiles pour l’exploitation de la concession, doivent faire préalablement l’objet d’une décision de désaffectation de la part du pouvoir adjudicateur dont ils relèvent »126.

Désormais, l’article 105, § 1er, de l’arrêté royal du 14 janvier 2013 « établissant les règles générales d’exécution des marchés publics et des concessions de travaux publics »127 prévoit que « le concessionnaire peut bénéficier pendant toute la durée de la concession d’un droit de superficie sur les terrains, qui peuvent être désaffectés à cet effet s’il s’agit de terrains du domaine public. Le concessionnaire ne bénéficie toutefois pas des droits prévus aux articles 5 et 6 de la loi du 10 janvier 1824 sur le droit de superficie »128.

Les articles 28 à 30 de la loi-programme du 20 juillet 2006129 autorisent, quant à eux, la vente, l’apport ou la constitution d’une emphytéose sur les immeubles appartenant à l’Etat belge occupés par les juridictions et spécialement aménagés en vue de l’exercice du service public de la justice, à la condition que soit conclu concomitamment un bail, dont les clauses garantissent, aussi longtemps que le bien est affecté au service public, la continuité de ce service.

Avec d’autres, nous sommes d’avis que des applications similaires ne peuvent pas être admises en dehors des cas expressément réglés par la loi, le décret ou l’ordonnance130.

Alinéa 2. – Le tempérament

53. – La Cour de cassation a admis, à la faveur d’une évolution jurisprudentielle131, que, si l’autorité pose un acte qui suppose nécessairement une décision préalable de désaffectation, le bien en cause est sorti du domaine public de l’administration132.

La désaffectation tacite133 est toutefois strictement encadrée par la jurisprudence de la Cour de cassation134.

Celle-ci doit demeurer exceptionnelle. Il est, en effet, requis que « l’acte posé par l’autorité ne puisse être interprété autrement que comme valant désaffectation »135.

Comme le souligne André Mast, « la portée plus restreinte de l’arrêt [du 3 mai 1968] est que l’acte par lequel la personne administrative donne un bail n’entraîne pas par lui-même la désaffectation du bien ou, autrement dit, ne suppose pas nécessairement de la part de l’autorité la volonté de mettre un terme à l’affectation »136. Cela vaut également pour la signature d’une convention octroyant un droit réel sur le bien concerné137. Par contre, à notre estime, la conclusion d’une concession domaniale ne peut emporter désaffectation tacite du bien concerné138, puisqu’il s’agit justement, dans ce cas, d’une utilisation privative d’un bien du domaine public.

54. – De même, n’est pas admise la désaffectation tacite à la suite du fait que l’administration compétente aurait mentionné qu’elle transférait le bien en question vers son domaine privé139.

Il semble même que la désaffectation tacite ne puisse être admise pour certains biens particuliers, à savoir ceux pour lesquels il existe une procédure spécifique de désaffectation organisée par la réglementation applicable à ces biens140.

55. – Si les juridictions de fond semblent moins strictes que la Cour de cassation en ce qui concerne la désaffectation tacite141, il n’en demeure pas moins que celle-ci est rarement admise142 et qu’« elle ne peut jamais être plaidée qu’avec des chances aléatoires de succès »143.