Les institutions de la Belgique E-Book

Marc Uyttendaele

• Herausgeber: Bruylant
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Les inédits de droit public
• Sprache: Französisch

Seitenzahl: 405

Veröffentlichungsjahr: 2014

Beschreibung

Dans un État comme la Belgique, plus encore qu’ailleurs, le spécialiste du droit constitutionnel a un devoir de pédagogie. Il doit, avec modestie et détermination, donner aux citoyens les instruments de compréhension du système politique national.

L’ambition de cet ouvrage est d’offrir une explication des traits essentiels du système politique. Il ne s’agit pas d’une oeuvre de vulgarisation. En effet, ce terme est insultant à l’égard du lecteur. Il induit l’idée qu’il faudrait s’abaisser ou l’abaisser pour lui permettre d’accéder à la compréhension de ce qui est exposé. Il s’agit, au contraire, sans concession à la nécessaire rigueur de l’exposé, de livrer une vision épurée des institutions belges.

Bâti sur une structure claire et simple, le présent ouvrage est organisé en quatre chapitres : un État constitutionnel, démocratique, parlementaire et fédéral; les institutions fédérales; les entités fédérées; les juridictions. De la sorte, il vise à offrir le socle minimal de compréhension des institutions de la Belgique et de la vie politique nationale, afin de les rendre intelligibles, sinon familières.

Leseprobe

La collection Les inédits de droit public, dirigée par Marc Uyttendaele, poursuit un double objectif.

Il s’agit, d’une part, de publier des monographies qui visent à rendre accessibles des questions intéressant le droit public – en les exposant de manière suffisamment pédagogique – à tout juriste, voire de manière plus large à toute personne souhaitant bénéficier d’une information claire, mais précise sur les thèmes traités ; d’autre part, d’examiner, quasiment en temps réel, de manière rigoureuse et approfondie, des questions relevant de l’actualité du droit public.

Comité de rédaction : Marc Uyttendaele, Anne Feyt et Joëlle Sautois

Pour toute information sur nos fonds et nos nouveautés dans votre domaine de spécialisation, consultez nos sites web via www.larciergroup.com.

© Groupe Larcier s.a., 2014 Éditions Larcier Rue des Minimes, 39 • B-1000 Bruxelles

EAN : 978-2-8027-4864-9

Cette version numérique de l’ouvrage a été réalisée par Nord Compo pour le Groupe Larcier. Nous vous remercions de respecter la propriété littéraire et artistique. Le « photoco-pillage » menace l’avenir du livre.

À toi, Dom, mon amià qui j’avais déjà dédié une version fort ancienne de cet ouvrage,toi qui depuis longtemps et pour longtemps encore esau quotidien mon plus précieux complice.

« Celui qui n’est pas passionné devient tout au plus un pédagogue ;c’est toujours par l’intérieur qu’il faut aller aux choses,toujours, toujours, en partant de la passion. »

Stefan Zweig, La confusion des sentiments

Introduction

Pierre Mendes-France écrivait que « le plus grand péril que court toujours la démocratie et le gouvernement du peuple par le peuple, c’est dans la négligence des citoyens [qu’il] réside. Car eux seuls peuvent les faire vivre dans une action incessante ou les laisser s’affaiblir par l’indifférence ou leur inertie. La politique appartient à tous et elle n’est pas la chose de ceux-là seuls qui s’y consacrent entièrement. »1 Pour faire vivre la démocratie, les citoyens doivent connaître leur pays et ses institutions. Ils doivent juguler leur indifférence, affronter le découragement que provoque chez eux la complexité du système politique. Or, en Belgique, celle-ci a atteint un degré inégalé. Les conflits communautaires ont provoqué, en moins d’un demi-siècle, six vagues de réformes institutionnelles qui ont transformé un État unitaire en un État fédéral. Cette mue est le produit d’innombrables tensions entre communautés et s’est traduite par une addition de compromis tortueux qui ont fait perdre aux institutions une part importante de leur lisibilité. Le citoyen est à la fois le bénéficiaire et la victime de ce processus. Il en est le bénéficiaire car la machine étatique n’a jamais été irrémédiablement bloquée et la paix civile a toujours été préservée. Il en est la victime parce que l’opacité du système politique l’incite à emprunter les voies de l’indifférence et de l’inertie. Dans un État comme la Belgique, plus encore qu’ailleurs, le spécialiste du droit constitutionnel a un devoir de pédagogie. Il doit, avec modestie et détermination, offrir aux citoyens les instruments de compréhension du système politique national. Le plus grand péril qui le guette est de se laisser happer par la complexité du système, de s’enivrer d’appartenir avec certains de ses collègues, quelques responsables politiques et quelques praticiens du droit à une caste au langage chiffré qui seule dispose des clefs historiques et juridiques de compréhension du système institutionnel. L’ambition de cet ouvrage est de rompre avec cette logique et d’offrir une explication des traits essentiels du système politique. Il ne s’agit pas d’une œuvre de vulgarisation. En effet, ce terme est insultant à l’égard du lecteur. Il induit l’idée qu’il faudrait s’abaisser ou l’abaisser pour lui permettre d’accéder à la compréhension de ce qui est exposé. Il s’agit au contraire, sans concession à la nécessaire rigueur de l’exposé, de livrer une vision épurée des institutions belges. Le but poursuivi est d’en décrire les traits essentiels, le noyau dur, afin de les rendre intelligibles, sinon familières. Bref, le présent ouvrage vise à offrir le socle minimal de compréhension de la vie politique et institutionnelle de la Belgique2.

L’objectif ainsi défini explique la structure, délibérément simple, de la table des matières. Il s’agira, tout d’abord, de décrire les traits fondamentaux du système politique. La Belgique est un État constitutionnel, démocratique, parlementaire et fédéral (Chapitre 1er). Ensuite, seront examinées les institutions fédérales (Chapitre 2), les entités fédérées (Chapitre 3) et les juridictions (Chapitre 4).

1. P. MENDES-FRANCE, Œuvres complètes. Une vision du monde, t. 6, Paris, Gallimard, 1990, p. 244.

2. Le lecteur qui souhaiterait disposer d’une analyse plus approfondie du système institutionnel, des controverses et des problématiques qui le concernent pourra notamment se reporter à notre précis de droit constitutionnel : Trente leçons de droit constitutionnel, 2e éd., Limal, Anthemis-Bruylant, 2014.

Chapitre 1er

Un État constitutionnel, démocratique, parlementaire et fédéral

1. La Constitution belge

1.1. La Constitution de 1831

1.La Belgique est née d’une révolution. Celle-ci a été amorcée le 25 août 1830 lors de la représentation d’un opéra La Muette de Portici au théâtre de la Monnaie. Étudiants, intellectuels et ouvriers, catholiques et libéraux se dressent contre le régime hollandais. Dans les jours qui suivent, des combats ont lieu autour du Parc de Bruxelles et les troupes hollandaises ne viennent pas à bout des émeutiers. Le 24 septembre 1830, la population apprend qu’en l’absence de toute autorité constituée à Bruxelles, à la suite de l’expulsion des autorités hollandaises, une commission administrative de trois personnes et de deux secrétaires a pris le pouvoir.

Le 26 septembre, cette commission s’élargit en un gouvernement provisoire composé de sept membres et de deux secrétaires. Cet organe veille à substituer rapidement à son autorité de fait une autorité de droit. Le 4 octobre 1830 – une semaine après sa création –, il prend en effet l’arrêté suivant :

« Le Gouvernement provisoire,

Considérant qu’il importe de fixer l’état futur de la Belgique

Arrête :

Art. 1 : Les provinces de la Belgique violemment détachées de la Hollande constitueront un État indépendant.

Art. 2 : Le Comité central1 s’occupera au plus tôt d’un projet de Constitution.

Art. 3 : Un Congrès national, où seront représentés tous les intérêts des provinces sera convoqué. Il examinera le projet de constitution belge, le modifiera en ce qu’il jugera convenable, et le rendra, comme constitution définitive, exécutoire dans toute la Belgique. »

Dès le 6 octobre, le gouvernement provisoire charge une commission de 14 membres – seuls sept d’entre eux prirent une part active aux discussions – de rédiger un projet de Constitution. Jean-Baptiste Nothomb et Paul Devaux, jeunes juristes, âgés respectivement de 25 et 29 ans, sont les chevilles ouvrières de la commission. Sur les indications de celle-ci, ils rédigent un avant-projet dont un certain nombre d’articles sont encore en vigueur aujourd’hui. Les travaux de la commission, entamés le 12 octobre, sont achevés en cinq jours. Le texte préparé par Jean-Baptiste Nothomb et Paul Devaux, adopté par la commission sans qu’il y soit apporté de modification significative, est communiqué au gouvernement provisoire le 27 octobre.

Le 3 novembre, les 200 membres du Congrès national sont élus dans le respect du suffrage censitaire, 30 000 électeurs sur 46 000 inscrits procèdent à cette élection.

Le Congrès national se réunit le 10 novembre 1830. Il en informe le gouvernement provisoire le 11 novembre, qui, le 12 novembre 1830, remet « à cet organe légal et régulier du peuple belge le pouvoir provisoire, qu’il a exercé depuis le 24 septembre 1830, dans l’intérêt et avec l’assentiment du pays ». Le président du Congrès national lui répond en ces termes : « Le Congrès national, appréciant les grands services que le gouvernement provisoire a rendus au peuple belge, nous a chargés de vous en témoigner sa vive reconnaissance et celle de la Nation dont il est l’organe. Il nous a chargés également de vous manifester son désir, sa volonté même, de vous voir conserver le pouvoir exécutif, jusqu’à ce qu’il soit autrement pourvu par le Congrès. »

On constate donc qu’un gouvernement de pur fait a pris toutes les mesures nécessaires pour se doter d’une légitimité nationale. Celle-ci est réalisée dès le 12 novembre 1830. La Belgique n’est, cependant, pas encore un État de droit, ne serait-ce que parce que le système institutionnel et le système normatif n’existent qu’en germe.

Avant d’aborder l’examen du projet de Constitution, le Congrès national adopte deux décrets. Aux termes du premier, daté du 18 novembre 1830, « le Congrès de la Belgique proclame l’indépendance du peuple belge, sauf les relations du Luxembourg avec la Confédération germanique ». Dans le second décret, daté du 24 novembre 1830, « le Congrès national déclare que les membres de la famille d’Orange-Nassau sont à perpétuité exclus de tout pouvoir en Belgique ». Par un décret du 24 février 1831, le Congrès national déclare que c’est comme corps constituant qu’il a porté ses décrets des 18 et 24 novembre 1830, relatifs à l’indépendance du peuple belge et à l’exclusion à perpétuité des membres de la famille d’Orange-Nassau de tout pouvoir en Belgique. Cette procédure curieuse a pour objet de donner aux deux premiers décrets une valeur identique à celle de la Constitution, tout en les soustrayant à la possibilité de révision à laquelle les dispositions de la Constitution proprement dite sont soumises en vertu de son article 195. Les décrets des 18 et 24 novembre 1830 ont donc valeur constitutionnelle, mais sont intangibles2.

L’œuvre principale du Congrès national consiste à adopter la Constitution. Celle-ci est achevée le 7 février 1831, soit trois mois après la réunion de l’assemblée.

Les travaux du Congrès national portent sur un nombre limité de dispositions. Il se contente, en effet, d’adopter telles quelles la plupart des dispositions du projet établi par la commission. Il ne fait œuvre novatrice qu’en ce qui concerne, d’une part, les règles de composition du Sénat – il opte pour une assemblée composée de membres élus – et, d’autre part, les rapports entre l’Église et l’État et leur incidence sur la liberté des cultes et l’enseignement.

La Constitution est promulguée le 11 février et entre en vigueur – à l’exception des dispositions relatives à la royauté et sous réserve du fait que les pouvoirs des deux chambres sont exercés par le Congrès national jusqu’à la prestation de serment de Léopold Ier, le 21 juillet 1831 – lors de l’installation du Régent Érasme-Louis Surlet de Chokier, le 25 février. Les articles 60 et 61 anciens sont complétés le 20 juillet 1831 par l’indication du nom du Prince Léopold de Saxe-Cobourg en qualité de fondateur de la dynastie. La Constitution entre, dès lors, pleinement en vigueur le 21 juillet 1831 par la prestation de serment de Léopold Ier.

2.La Belgique adopte une Constitution carrefour qui est bien plus originale que ne pourrait le laisser croire l’examen de ses sources formelles3.

Sa principale originalité réside dans le fait qu’elle donne naissance à un nouveau type d’État : la monarchie parlementaire fondée sur la souveraineté nationale et la notion d’État de droit. Elle consacre, en effet, l’abandon du principe monarchique qui a caractérisé les constitutions allemandes entre 1814 et 1830. S’inspirant notamment de la Constitution française de 1791, ses auteurs s’efforcent de limiter considérablement les pouvoirs du Roi – dans une mesure bien plus large que ne le faisait la Charte constitutionnelle française de 1830 – en affirmant que tous les pouvoirs émanent de la Nation et que le Roi n’a d’autres pouvoirs que ceux que lui attribue formellement la Constitution. Ces principes, complétés par la règle du contreseing, privent le Roi de tout pouvoir personnel, le contraignant, en toute chose, à obtenir préalablement à toute décision l’accord d’un de ses ministres.

Une seconde originalité de la Constitution belge tient dans le fait qu’il s’agit – déjà – d’un texte de compromis. La Révolution belge a été rendue possible par l’unionisme, à savoir une volonté commune des libéraux et des catholiques de mettre fin au régime hollandais. L’unionisme entre libéraux et catholiques, propriétaires fonciers et bourgeois, se traduit dans l’affirmation d’un certain nombre de libertés. Elle consacre la liberté individuelle et l’égalité devant la loi, le droit de propriété, la liberté linguistique ainsi que les libertés de conscience, de culte, d’enseignement revendiquées par les catholiques et les libertés de presse, de réunion, d’association et de pétition appelées de leurs vœux par les libéraux4. Pour établir ce catalogue de libertés – d’une rare modernité pour l’époque –, les auteurs de la Constitution s’inspirent notamment du droit public britannique – la garantie de liberté individuelle contenue dans l’article 12, alinéa 3, s’inspire de l’habeas corpus –, de la Constitution américaine et de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

Enfin, les auteurs de la Constitution – imprégnés par la nécessité de réaliser un compromis entre les thèses des catholiques et des libéraux – inaugurent un système original de séparation entre l’Église et l’État. L’Église peut organiser librement le culte, l’enseignement catholique et les œuvres de bienfaisance sans avoir à craindre les risques de l’indépendance. En effet, l’État prend en charge les traitements des ministres du culte, en guise de compensation pour les biens du clergé qui avaient été confisqués sous le régime français. Cette formule qui avantageait l’Église témoigne à la fois du poids prépondérant des catholiques au sein du Congrès national et du fait que de nombreux libéraux voyaient dans l’Église un garant de l’ordre social5.

3.La Constitution de 1831 a bénéficié d’une très grande stabilité. Elle a été modifiée en 1893 et 1921, essentiellement pour consacrer des modifications du système électoral et organiser progressivement le suffrage universel. Toutefois, elle était impuissante à transformer un État unitaire en État composé. Il a donc fallu, à partir de 1970, en revoir profondément l’économie. En raison de la complexité des conflits et des intérêts divergents qui s’expriment dans toute société démocratique en général et dans tout État divisé en particulier, il a fallu renoncer à ce qui faisait sa qualité essentielle, à savoir la simplicité des termes et la concision des règles. Chaque nouvelle disposition constitutionnelle étant le produit d’un compromis patiemment élaboré, elle se caractérise, le plus souvent, par une formulation par trop détaillée – chacun souhaitant intégrer dans le texte même de la Constitution toutes les garanties qu’il estime pouvoir revendiquer – ou confuse – le texte étant conçu de telle sorte que chacun puisse l’interpréter dans le sens qui lui convient.

1.2. La procédure de révision de la Constitution

4.Le droit en général et le droit constitutionnel en particulier sont des matières en constante mouvance. Un texte, fût-il de qualité, et tel était assurément le cas de la Constitution belge de 1831, ne peut régir indéfiniment un système institutionnel. Celui-ci doit s’adapter à l’évolution de la société et à celle des mentalités. Chaque constitution organise donc la manière dont elle peut être modifiée.

Cependant, en certaines circonstances, il est interdit de réviser la Constitution, soit en totalité, soit partiellement. Il est interdit de modifier pendant une régence les articles relatifs aux pouvoirs constitutionnels du Roi6, ainsi que les dispositions relatives à la désignation du titulaire de la fonction royale ou du régent et au statut du chef de l’État7. L’objectif qui est ainsi poursuivi est d’interdire que la situation de la couronne soit modifiée à une époque où la fonction royale est exercée, à titre intérimaire, par un Régent8. Il est, en outre, interdit de procéder à une révision constitutionnelle en temps de guerre ou lorsque les chambres se trouvent empêchées de se réunir librement sur le territoire national9. Le but est d’éviter qu’un régime dictatorial ne soit instauré dans le respect apparent des formes constitutionnelles. Il ne peut s’agir ici que d’une déclaration d’intention car si un tel régime était instauré, l’une de ses premières préoccupations serait de priver d’effectivité toutes les dispositions – même irréformables – qui constituent le fondement de l’État de droit.

Encore faut-il déterminer comment on peut modifier la Constitution10.

1.2.1. La déclaration de révision de la Constitution

5.Le premier acte de la procédure de révision est une déclaration, faite par le pouvoir législatif, qu’il y a lieu à la révision de certaines dispositions qui doivent être désignées. Les trois branches du pouvoir législatif fédéral, à savoir la Chambre des représentants, le Sénat, le Roi – qualifiées de préconstituant – sont appelées à intervenir dans la procédure. Chacune procède séparément à une déclaration. Si l’une de ces branches omet de reprendre une disposition dans sa déclaration, elle ne peut être modifiée.

La déclaration porte, en principe, sur une disposition, à savoir un article ou une partie d’article. Dans leur déclaration, il n’appartient pas aux chambres ou au Roi d’indiquer dans quel sens la révision doit être effectuée. À supposer que cette précision soit néanmoins opérée, elle ne lie pas le pouvoir constituant. Celui-ci est toujours libre de s’écarter des principes énoncés par le préconstituant.

La situation est, toutefois, plus complexe lorsqu’il s’agit d’insérer une disposition nouvelle. Lorsque celle-ci ne présente pas de lien évident avec un article existant, le préconstituant se borne à indiquer qu’il y a lieu à la révision de tel chapitre ou titre de la Constitution, en mentionnant sommairement l’objet de la disposition à insérer.

Lorsque chacune des chambres a voté la déclaration de révision, le Roi fait, à son tour, une déclaration, laquelle est évidemment contresignée par un ou plusieurs ministres.

1.2.2. La dissolution de plein droit des chambres

6.La déclaration de révision de la Constitution est publiée au Moniteur. Elle emporte de plein droit la dissolution des chambres. Elle est suivie des arrêtés royaux portant convocation des électeurs dans les 40 jours et des nouvelles chambres dans les deux mois. La dissolution répond à une double préoccupation. Tout d’abord, en mettant fin au mandat des parlementaires, elle les empêche d’engager à la légère un processus de révision constitutionnelle. Ensuite, elle permet à la population de se prononcer, par son vote, sur la manière d’opérer la révision.

Si ce second objectif pouvait avoir un sens lorsque le corps électoral était constitué par une infime minorité de la population et lorsque l’objet de la révision était à la fois simple et limité – le choix d’un système électoral par exemple –, il relève désormais de la fiction. En effet, les campagnes électorales qui précèdent un processus de révision constitutionnelle ne sont pas d’une autre nature que celles qui précèdent une élection législative ordinaire. Les programmes des partis sont à ce point diversifiés qu’il serait impossible à un observateur objectif comme à un acteur politique de déterminer, après les élections, dans quel sens les électeurs souhaitent voir modifier la Constitution. Ce constat est encore renforcé par le fait qu’en raison de l’éclatement du paysage politique belge, les axes de la révision ne peuvent être dégagés qu’à la suite des négociations consécutives aux élections, et par le fait que les révisions concernent aujourd’hui de nombreuses dispositions dont les objets sont des plus variés.

1.2.3. La révision proprement dite

7.Le pouvoir constituant comprend, comme le préconstituant ou le législateur fédéral, trois branches : la Chambre des représentants, le Sénat et le Roi. À la suite d’un renouvellement des chambres, il est habilité à modifier les dispositions qui sont soumises à révision en respectant certaines procédures de délibération.

L’initiative, en matière de révision constitutionnelle, n’est réglée par aucune disposition. Dans les faits, elle est prise sous forme de propositions, émanant soit de parlementaires – lesquels sont souvent des personnalités en vue, voire des présidents de partis –, soit du gouvernement. Dans ce dernier cas, les propositions sont l’œuvre des ministres. Le Roi n’a jamais déposé de projet de modification de la Constitution11.

Pour le vote, la Constitution exige un quorum spécial et une majorité spéciale12. En effet, les chambres ne peuvent délibérer que si les deux tiers de leurs membres sont présents et les propositions mises aux voix doivent recueillir les deux tiers des suffrages. Les abstentions sont considérées comme des suffrages pour le calcul du quorum – à savoir le nombre de membres de l’assemblée présents au moment du vote –, mais non pour celui de la majorité spéciale13. Dès lors, selon cette interprétation qui repose donc exclusivement sur des règlements d’assemblées et non sur la Constitution elle-même, parmi l’ensemble des votes positifs et négatifs émis, deux tiers doivent être positifs. Une disposition constitutionnelle peut donc, en théorie, être adoptée par la Chambre (150 députés) par 2 voix pour, 1 voix contre et 147 abstentions.

1.2.4. Une procédure inadaptée

8.La procédure de révision peut donc être résumée dans le schéma suivant :

Législature no 1

Déclaration de révision de la Chambre des représentants et du Sénat, votée à la majorité simple dans les deux chambres

Élections législatives fédérales

Dissolution de plein droit des chambres, convocation des élections dans les 40 jours et des nouvelles chambres dans les deux mois

Législature no 2

Révision proprement dite – Quorum de deux tiers des députés et des sénateurs et, dans chaque assemblée, il faut deux tiers de voix positives par rapport aux voix négatives

9.La procédure de révision constitutionnelle n’est plus guère adaptée à la réalité institutionnelle du pays.

Tout d’abord, depuis 1978, les chambres n’ont pas cessé d’être constituantes, à l’exception de la législature 1985-1987. Il en résulte que ce qui était exceptionnel jusqu’en 1970 – à savoir une réflexion sur l’opportunité de modifier certaines règles essentielles au fonctionnement de l’État – est aujourd’hui devenu la règle.

Ensuite, les objectifs poursuivis par le constituant de 1831 ne sont plus guère réalisés. La dissolution automatique des chambres n’implique pas réellement un débat institutionnel devant les électeurs et les résultats du scrutin ne peuvent éclairer les parlementaires sur la manière d’orienter le processus de révision. De même, le verrou qui est constitué par la déclaration de révision de la Constitution paraît inutilement rigide, et cela d’autant plus que les chambres, une fois élues, s’efforcent, pour autant que les majorités requises soient réunies, de trouver les moyens de contourner cette difficulté et procèdent, de manière plus ou moins consciente, à des révisions implicites de dispositions non soumises à révision. Il s’agit de modifier une disposition soumise à révision pour dénaturer ou priver d’effet une disposition non soumise à révision, mais qui demeure néanmoins dans le texte constitutionnel14.

Par ailleurs, cette procédure a été imaginée à une époque où la Belgique était un État unitaire et les majorités qu’elle impliquait étaient nationales. Or, en 1970, le constituant a institué le concept de lois votées à la majorité spéciale. Elles requièrent que, dans chaque chambre, la majorité des membres d’un groupe linguistique soit réunie, que le texte recueille une majorité des suffrages dans chaque groupe linguistique et, enfin, que le total des votes positifs émis dans les deux groupes linguistiques atteigne les deux tiers des suffrages exprimés15. À bien des égards, elles apparaissent comme un prolongement amélioré et adapté de la procédure de révision constitutionnelle. L’institution des lois spéciales préfigurait l’éclatement de l’État unitaire. Elles constituent, en effet, un mécanisme protecteur de la minorité francophone du pays. La combinaison, dans la mise en œuvre du processus de réforme de l’État, des règles de révision constitutionnelle et de l’exigence de majorités spéciales pour certaines lois d’application de la Constitution peut avoir des effets singuliers. En effet, il est beaucoup plus facile à la majorité flamande d’imposer une nouvelle disposition constitutionnelle que d’obtenir le vote d’une loi spéciale nécessaire à sa mise en œuvre. Les lois spéciales sont donc plus protectrices de la minorité francophone que la Constitution.

Le schéma suivant en apporte la démonstration :

Constitution

Loi spéciale

Quorum

2/3

50 % + 1

Groupe linguistique

Néant

Majorité dans chaque groupe linguistique

Vote sur le texte

2/3

2/3

Ainsi, une modification de la Constitution doit, pour autant que la Chambre des représentants siège au complet, réunir 100 voix sur 150. Il suffit donc que 12 députés francophones sur 62 se joignent à l’ensemble de leurs 88 homologues flamands pour que la Constitution soit modifiée. De même au Sénat, il suffit que 5 sénateurs francophones rejoignent les 35 sénateurs flamands pour que la majorité requise des deux tiers soit atteinte.

Enfin, cette procédure ne se concilie pas avec l’accélération du temps politique. Les négociations politiques relatives à la mise en œuvre de la réforme de l’État sont ardues et complexes. Quand elles aboutissent à la conclusion d’un accord réalisé à l’issue d’un processus souvent laborieux, elles exigent une mise en œuvre immédiate par la majorité qui a pu s’entendre à leur propos. Il ne pourrait être question de prendre le risque d’en reporter la traduction dans les textes à la législature suivante alors même que rien ne garantit que cette majorité existe encore.

10.La sixième réforme de l’État a été l’occasion de démontrer le caractère obsolète de la procédure de révision de la Constitution. L’accord institutionnel conclu par huit formations politiques impliquait la révision d’un certain nombre de dispositions constitutionnelles qui ne figuraient pas dans la déclaration de révision. Par contre, l’article 195 lui-même était repris dans cette liste. Le constituant en a profité pour réviser cette disposition à titre « transitoire »16, le temps d’une seule législature. Ainsi a-t-il autorisé la modification d’un certain nombre de dispositions constitutionnelles qui ne figuraient pas dans la déclaration et qu’il a énumérées tout en indiquant le sens dans lequel elles devaient être révisées.

Pour autant que l’article 195 figure dans la déclaration de révision17, il est désormais possible d’en contourner le prescrit. Le paradoxe est saisissant : faute de dégager un accord sur une procédure modernisée de révision de la Constitution, le constituant lui-même organise, dans le respect formel du droit, les mécanismes permettant de mettre en échec une procédure qu’il s’avère incapable de modifier mais qu’il n’entend plus respecter. Or, il ne serait guère difficile de s’accorder sur une formule nouvelle et adaptée de révision constitutionnelle. Il suffirait, par exemple, de prévoir que celle-ci peut être réalisée en une seule législature et dans le respect des majorités requises pour l’adoption des lois spéciales18. La différenciation entre le vote d’une disposition constitutionnelle et celui d’une loi spéciale pourrait résulter de l’obligation pesant sur chaque assemblée de voter le texte constitutionnel en une première et une deuxième lectures. La période s’écoulant entre ces deux votes pourrait être mise à profit pour obtenir l’avis des institutions des entités fédérées, voire pour provoquer des débats publics au sein de la population19.

1.3. La hiérarchie des normes

1.3.1. Une pyramide de règles

11.La hiérarchie des normes implique l’existence de différentes strates de normes. Toute norme doit respecter celles qui figurent au-dessus d’elle dans la hiérarchie de normes.

Il existe une controverse sur les normes qui figurent au sommet de cette hiérarchie. Pour la Cour de justice de l’Union européenne, la Cour de cassation et le Conseil d’État, il s’agit indiscutablement des normes de droit international qui ont des effets directs dans l’ordre juridique interne. La Cour constitutionnelle, par contre, a longtemps semblé considérer qu’aucune norme de droit international n’autorise la Belgique à méconnaître sa Constitution et qu’en conséquence, c’est bien la Constitution qui se situe au sommet de la pyramide. Le législateur spécial a pris attitude dans cette controverse en considérant que la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et ses protocoles additionnels ainsi que les traités constituants de l’Union européenne sont les normes suprêmes, lesquels sont supérieurs à la Constitution qui est, quant à elle, supérieure au reste du droit international20.

La Constitution est en tous les cas la norme supérieure en droit interne. Toutes les normes inférieures doivent la respecter, quelle que soit leur nature (législative ou réglementaire) et quel que soit leur auteur (autorité fédérale, régionale ou communautaire).

En dessous de la Constitution, on trouve les lois spéciales qui organisent les institutions et qui complètent la Constitution sur des questions essentielles. Elles s’imposent à tous les partenaires de la Belgique fédérale : autorité fédérale, régions, communautés, etc. Il en va de même des lois ordinaires qui organisent la réforme de l’État, telles la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles ou la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone.

Viennent ensuite les accords de coopération législatifs. Ce sont des traités internes liant différents partenaires de la Belgique fédérale et auxquels leurs pouvoirs législatifs respectifs ont donné leur assentiment. Ils ne peuvent être modifiés que de l’accord des parties qui les ont conclus. Autrement dit, ils se situent dans la hiérarchie des normes au-dessus des normes prises par chaque autorité pour ce qui la concerne. Ils s’appliquent dans tous les ordres juridiques des parties à l’accord21. Il en va de même des décrets conjoints qui diffèrent des accords de coopération par le rôle qui est conféré aux assemblées législatives pour leur élaboration et par la faculté qui est réservée à leurs auteurs de les abroger unilatéralement22.

Certaines entités fédérées – la Communauté flamande, la Région wallonne, la Communauté française, la Région de Bruxelles-Capitale et la Communauté germanophone – se sont vu reconnaître une certaine autonomie constitutive. Elles peuvent, en effet, régler librement certaines questions intéressant leur fonctionnement institutionnel. Elles adoptent pour ce faire des décrets spéciaux ou, pour la seule Région de Bruxelles-Capitale, des ordonnances spéciales. Leur adoption n’est possible que pour autant que soit réuni un quorum de deux tiers et que le texte proposé recueille une majorité de deux tiers des voix. L’adoption d’une ordonnance spéciale requiert en outre que le texte ait été adopté à la majorité de chaque groupe linguistique du Parlement régional bruxellois.

Les différents partenaires de la Belgique fédérale disposent d’un pouvoir législatif. L’autorité fédérale adopte des lois. La Communauté flamande, la Région Wallonne, la Communauté française, la Commission communautaire française et la Communauté germanophone adoptent des décrets. La Région de Bruxelles-Capitale et la Commission communautaire commune adoptent des ordonnances. Sous réserve de quelques nuances en ce qui concerne les ordonnances23, ces différentes normes législatives sont d’égale valeur et ne s’appliquent que sur le territoire de l’autorité qu’elles concernent.

Viennent ensuite, dans cette hiérarchie, les règlements pris par les autorités exécutives, le Roi au niveau fédéral et les gouvernements dans les entités fédérées, notamment en vue d’exécuter les normes législatives. Ces autorités disposent également d’un pouvoir réglementaire direct qui leur permet d’organiser leurs administrations.

Enfin, les pouvoirs locaux – communes et provinces – disposent également d’un pouvoir réglementaire. Leurs règlements se situent tout en dessous de la pyramide des normes.

Celle-ci peut donc être présentée ici dans la conception qui en est livrée par le législateur spécial :

1.3.2. Le contrôle de la hiérarchie des normes

12.Il serait vain d’établir une hiérarchie des normes si n’étaient pas mis en œuvre des mécanismes visant à en contrôler le respect.

Il appartient à diverses juridictions d’opérer ce contrôle.

La section de législation du Conseil d’État opère un contrôle préventif sous la forme d’avis relatifs aux avant-projets de loi, de décret et d’ordonnance, ainsi qu’aux projets d’arrêté et de règlement pris par le Roi et les gouvernements des entités fédérées24. L’autorité n’est pas tenue de suivre l’avis ainsi donné mais, si elle passe outre, elle le fait à ses risques et périls, la norme ainsi adoptée pouvant être censurée ultérieurement par une juridiction.

La Cour constitutionnelle contrôle, quant à elle, la constitutionnalité des normes législatives. Elle vérifie, plus particulièrement, si celles-ci sont conformes au titre II de la Constitution qui énumère les libertés publiques, aux règles figurant dans la Constitution et dans les normes prises en vertu de celle-ci pour assurer la répartition des compétences entre l’autorité fédérale, les régions et les communautés, à l’article 143 de la Constitution qui consacre le principe de loyauté fédérale, aux articles 170 et 172 de la Constitution qui consacrent l’égalité devant l’impôt, à l’article 191 de la Constitution qui accorde aux étrangers se trouvant sur le territoire national les mêmes droits que ceux reconnus aux Belges. La Cour constitutionnelle peut soit annuler la norme législative, soit, interrogée par une autre juridiction, la déclarer invalide et donc inapplicable dans un litige particulier.

La section du contentieux administratif, quant à elle, à le pouvoir d’annuler tous les règlements et les décisions individuelles qui sont contraires à des normes ou des principes qui leur sont supérieurs dans la hiérarchie des normes.

Enfin, l’ensemble des cours et tribunaux use, en vertu de l’article 159 de la Constitution, de la possibilité d’écarter l’application d’une loi, d’un décret ou d’une ordonnance contraire à une disposition de droit international qui a des effets directs dans l’ordre juridique interne et de tout acte ou règlement qui est contraire à n’importe quelle norme de droit supérieur. Il s’agit du contrôle par voie d’exception ou du contrôle diffus de la hiérarchie des normes.

2. La démocratie belge

13.Hans Kelsen écrit : « La démocratie moderne repose entièrement sur les partis politiques, dont l’importance est d’autant plus grande que le principe démocratique reçoit une plus large application »25. C’est, ajoutait-il, « illusion ou hypocrisie que soutenir que la démocratie est possible sans partis »26. Or, on ne trouve dans la Constitution belge ni le terme démocratie, ni le terme partis. L’explication réside dans l’époque où la Constitution a été élaborée. La démocratie telle que nous la concevons aujourd’hui n’existait pas encore et les partis politiques n’apparaissaient encore qu’à l’état embryonnaire. Ses modifications ultérieures ont acté la naissance du régime démocratique – par les modifications apportées au régime électoral – et ont constitué une réponse à la nécessaire fédéralisation de l’État. La Constitution, cependant, n’a jamais été réécrite à partir d’une page blanche, ce qui aurait conduit ses auteurs à affirmer solennellement le caractère démocratique du système politique et le rôle central des partis27.

La Belgique n’en est pas moins une démocratie. L’ensemble du système institutionnel, caractérisé notamment par la séparation des pouvoirs et par la protection juridictionnelle du citoyen, en témoigne. Cependant, quelques institutions méritent une attention particulière : le système électoral, le statut juridique des partis politiques et les mécanismes de consultation populaire.

2.1. Le système électoral

2.1.1. Le principe

14.L’article 3 du premier Protocole de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales exige que les États « s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans des conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif ». Cette disposition a été approuvée en Belgique par la loi du 13 mai 195528.

À tous les niveaux de pouvoirs – européen, fédéral, régional, provincial et communal –, les citoyens sont appelés à élire leurs représentants.

2.1.2. L’électorat

15.Les conditions de l’électorat pour les élections législatives fédérales ont évolué dans le temps29. Plusieurs révisions constitutionnelles ont permis de faire bénéficier du droit de vote des catégories toujours plus importantes de la population.

La Belgique a ainsi, tour à tour, connu les régimes électoraux suivants :

le suffrage censitaire à cens différentiel30 (1831-1848), puis à cens uniforme (1848-1893)31 ;

le suffrage universel tempéré par le vote plural (1893-1919)32 ;

le suffrage universel pur et simple pour les hommes âgés d’au moins 21 ans (1919-1948), qui fut ensuite étendu aux femmes33 (1948-1981) et, enfin, aux hommes et femmes âgés d’au moins 18 ans (depuis 1981).

L’abandon du vote plural a coïncidé avec l’inscription dans la Constitution du principe selon lequel « chaque électeur n’a droit qu’à un vote »34.

L’évolution était loin d’être achevée. À la suite des obligations nées du Traité sur l’Union européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992, la Constitution est modifiée afin de permettre au législateur de conférer les droits d’électorat et d’éligibilité aux ressortissants des États membres de l’Union européenne et, de manière plus générale, à tout étranger établi en Belgique35. La loi du 27 janvier 1999 consacre le droit de vote des ressortissants de l’Union européenne pour les élections communales36. La loi du 19 mars 2004 va plus loin et accorde, pour les mêmes élections, le droit de vote aux étrangers qui ne sont pas ressortissants de l’Union européenne pour autant qu’ils aient établi leur résidence principale en Belgique de manière ininterrompue pendant les cinq ans précédant l’introduction de la demande par laquelle ils sollicitent le droit d’être électeur37. Il est permis d’imaginer qu’il s’agit là d’un premier pas et que ce droit sera étendu, à terme, pour les autres élections.

16.À l’heure actuelle, les conditions de l’électorat sont au niveau fédéral au nombre de quatre. Il faut être Belge38, âgé d’au moins 18 ans et être inscrit au registre de la population d’une commune belge. Pour les élections législatives, peuvent également participer au scrutin les Belges résidant à l’étranger qui sont inscrits dans les registres de population tenus dans les postes diplomatiques ou consulaires de carrière. Enfin, il faut ne pas se trouver dans un des cas d’exclusion prévus par la loi39.

Avant 1988, il fallait, en outre, être domicilié dans la même commune depuis au moins six mois. Cette condition avait été instaurée, en 1893, afin d’écarter les vagabonds du droit de vote. Elle est supprimée lors de la révision constitutionnelle du 7 juillet 1988 afin, d’une part, de permettre aux Belges résidant à l’étranger d’exercer le droit de vote40, et, d’autre part, de lever les objections d’inconstitutionnalité qui auraient pu peser sur la loi du 9 août 1988, dite de pacification communautaire. Cette loi, en effet, autorise les électeurs de Fourons et de Comines-Warneton à exercer leur droit de vote – pour les élections européennes et législatives – soit dans leur commune, soit, respectivement, à Aubel et Heuvelland41.

Pour les élections régionales, les conditions d’électorat sont identiques, si ce n’est que la condition de domicile subsiste. Pour être électeur, il faut être domicilié dans l’aire territoriale de compétence de l’entité concernée42.

Depuis la loi du 11 avril 1994, les ressortissants des autres États membres de l’Union européenne peuvent acquérir la qualité d’électeur pour les élections européennes s’ils sont âgés de 18 ans, sont inscrits au registre de la population de la commune où ils résident, ne se trouvent pas dans les conditions d’exclusion prévues par la loi et ont manifesté leur volonté d’exercer ce droit de vote en Belgique43.

2.1.3. L’éligibilité

17.Pour être éligible à la Chambre des représentants, il faut être belge, jouir des droits civils et politiques, être domicilié en Belgique et avoir atteint l’âge de 18 ans44. Il est prévu, en outre, qu’aucune autre condition d’éligibilité ne peut être requise. Les conditions d’éligibilité des sénateurs ont évolué dans le temps. Aujourd’hui, elles sont les mêmes que pour les députés45.

Les conditions d’éligibilité pour les parlements régionaux sont identiques. Il faut, en effet, être belge, jouir de ses droits civils et politiques et avoir son domicile dans une commune située sur le territoire de la région considérée. Il faut pour être élu avoir 18 ans accomplis. Il en est de même en ce qui concerne les conditions d’éligibilité au Parlement de la Communauté germanophone46.

Les ressortissants des autres États de l’Union européenne qui ont acquis la qualité d’électeur sont éligibles au Parlement européen et au Conseil communal47. Par contre, les étrangers qui ne sont pas ressortissants d’un État de l’Union européenne ne sont pas éligibles. Depuis 2006, les conseillers communaux ressortissants des autres États de l’Union européenne peuvent également accéder au mandat d’échevin, mais ne peuvent pas exercer celui de bourgmestre48.

2.1.4. La parité hommes-femmes

18.La Constitution pose le principe selon lequel « l’égalité des femmes et des hommes est garantie »49 et impose aux différents législateurs de veiller à favoriser « l’égal accès des hommes et des femmes aux mandats publics et électifs »50.

En application de ces dispositions constitutionnelles, le législateur a adopté les lois ordinaire et spéciale du 18 juillet 2002 assurant une présence égale des hommes et des femmes sur les listes de candidats aux différentes élections qu’elles soient législatives, régionales et communautaires. Désormais, chaque liste doit compter au moins un candidat de chaque sexe dans les trois premiers candidats présentés. Chaque liste doit, en principe, être composée d’un nombre égal d’hommes et de femmes Le législateur a envisagé l’hypothèse où une liste compterait un nombre impair de membres. Dans ce cas, l’écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un51.

2.1.5. L’effet utile du vote

19.Il était fréquent, lorsque les élections fédérales et régionales n’étaient pas organisées simultanément, que des personnalités marquantes se présentent successivement à chacune de ces élections, afin de drainer un maximum de voix au bénéfice de leur parti, puis s’abstiennent de siéger dans l’assemblée dans laquelle ils venaient d’être élus. Lors de la sixième réforme de l’État, il a été décidé de remédier à cette situation52.

Désormais, le membre d’un parlement élu dans une autre assemblée perd de plein droit son mandat originaire dès son élection dans cette assemblée, et cela même s’il renonce à l’exercice de ce mandat effectif. Cette règle s’applique aussi s’il a cessé momentanément d’exercer son mandat parlementaire du fait de sa nomination en qualité de ministre ou de sa désignation en qualité de membre d’un gouvernement régional ou communautaire53.

Par ailleurs, il est interdit de se présenter sur une même liste en qualité d’effectif et de suppléant. De même, nul ne peut se porter candidat simultanément à deux élections – fédérales, régionales ou européennes – qui se tiennent le même jour, pour autant évidemment que l’exercice des mandats convoités soit incompatible54. Un candidat ne peut pas non plus se présenter aux élections du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et au Parlement flamand si elles se tiennent le même jour.

2.1.6. Les caractéristiques constitutionnelles du vote

20.La Constitution consacre trois caractéristiques du vote55.

Tout d’abord, est affirmé le principe selon lequel « les élections se font par le système de la représentation proportionnelle que la loi détermine ». Le système majoritaire était appliqué en Belgique au XIXe siècle. Avec l’instauration du suffrage universel avec vote plural, il aurait entraîné, à terme, l’élimination du parti libéral56. La majorité catholique, ne souhaitant pas être confrontée au seul parti socialiste – considéré, à l’époque, comme révolutionnaire – modifia le système électoral afin de permettre le maintien d’une force intermédiaire.

Ensuite, depuis 1893, le vote est obligatoire. Cette particularité s’analyse comme la contrepartie de l’instauration du suffrage universel. Le constituant a estimé, en effet, qu’il s’agissait là d’un élément modérateur : les électeurs qui ne votent que parce qu’ils y sont contraints ne porteraient généralement pas leur voix sur des partis extrémistes. L’obligation de vote élimine également les fluctuations uniquement dues à une différence de participation au scrutin, laquelle peut résulter de facteurs très divers, notamment météorologiques. Le Code électoral prévoit que les infractions à l’obligation de voter sans excuse légitime sont déférées devant le Tribunal de police qui statue sans appel. La première absence non justifiée est, en principe, sanctionnée d’un avertissement ou d’une amende. Des peines plus graves sont prévues en cas de récidive. Ces sanctions ne sont, cependant plus guère infligées, ce qui explique, peut-être, un taux significatif d’abstentions57.

Enfin, le vote est secret. Il s’agit d’une condition indispensable à l’indépendance et à la sincérité du scrutin. Ce principe n’a été instauré qu’en 1921 et visait à empêcher les fraudes électorales, qui étaient innombrables au siècle dernier. Des mesures avaient déjà été prises auparavant, et notamment par la loi du 9 juillet 1877 qui avait imposé l’existence d’isoloirs dans les bureaux de vote. La Belgique peut s’enorgueillir de cette invention, affirme l’auteur français Joseph Barthelemy, « comme l’Allemagne et la Hollande le font de l’invention de l’imprimerie et la France et l’Angleterre des premières applications de la vapeur »58.

2.1.7. La répartition des sièges de députés entre circonscriptions

21.Le territoire national est découpé par la loi en plusieurs circonscriptions électorales59.

Le découpage des circonscriptions électorales pour les élections fédérales est une compétence réservée par la Constitution à la loi, de telle manière que le gouvernement ne peut pas à lui seul fixer leurs limites en fonction de ses intérêts électoraux. En 2002, le législateur a remplacé les anciennes circonscriptions sur la base desquelles étaient organisées les élections à la Chambre des représentants par des circonscriptions provinciales. Il n’avait été dérogé à ce principe que pour l’ancienne province de Brabant, et plus particulièrement pour ce qui concerne les arrondissements de Bruxelles-Hal-Vilvorde et de Louvain. Le législateur avait institué un système original qui permettait tout à la fois de ne pas scinder l’arrondissement électoral de Bruxelles-Hal-Vilvorde et de considérer comme un ensemble les voix exprimées par les électeurs flamands dans les deux arrondissements considérés. Ce volet de la réforme a été censuré par la Cour constitutionnelle60, ce qui a impliqué, pour le territoire couvert par l’ancienne province de Brabant, un retour au système antérieur, fondé sur trois arrondissements distincts. La loi du 19 juillet 2012 met fin à cette anomalie61. Désormais, le scrutin est organisé sur la base de dix circonscriptions provinciales et d’une circonscription électorale de Bruxelles-Capitale. Il est toutefois prévu que dans le canton électoral de Rhode-Saint-Genèse – qui recouvre les six communes à statut linguistique spécial de la périphérie bruxelloise62 – les électeurs peuvent voter à leur choix, soit pour les candidats se présentant dans le Brabant flamand, soit pour ceux se présentant dans la circonscription électorale de Bruxelles-Capitale.

22.Le Parlement flamand et le Parlement wallon peuvent, chacun pour ce qui le concerne, modifier le découpage des circonscriptions ainsi que les chefs-lieux de celles-ci, en adoptant un décret à la majorité des deux tiers des suffrages et à la condition que la majorité des membres du Parlement soit présente. Il s’agit là de l’une des conséquences de l’autonomie constitutive qui leur a été reconnue en 1993. Ces parlements pourraient, par exemple, créer une circonscription électorale unique pour l’ensemble du territoire régional. Le législateur wallon s’est abstenu de toute initiative en la matière de telle manière que les élections régionales sont organisées sur la base des anciennes circonscriptions fédérales63. Le Parlement flamand, par contre, a usé de son autonomie constitutive en adoptant le décret spécial du 30 janvier 2004, lequel organise les élections régionales sur base de circonscriptions provinciales, à l’instar du mode retenu au niveau fédéral.

2.1.8. Le seuil d’éligibilité

23.La loi du 13 décembre 2002 a également consacré pour les élections législatives fédérales l’introduction dans le droit constitutionnel belge du seuil d’éligibilité. Pour qu’une liste puisse bénéficier d’un élu dans une circonscription, elle doit y avoir obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés64.

Le législateur a également mis en place un seuil électoral pour les élections régionales65. Contrairement à la modification du découpage des circonscriptions électorales, l’établissement d’un tel seuil pour les élections régionales demeure de la compétence du législateur fédéral qui doit disposer d’une majorité spéciale.

L’application du seuil de 5 % varie selon les régions. En Région flamande, dans la mesure où le Parlement flamand a mis en place des circonscriptions provinciales, le seuil de 5 % ne joue qu’à l’échelle de chaque circonscription provinciale. En Région wallonne, le seuil de 5 % doit être atteint d’une part en ce qui concerne les sièges directement obtenus au niveau des circonscriptions, mais également, le cas échéant, pour l’attribution complémentaire des sièges par apparentement au niveau provincial66. Enfin, dans la Région de Bruxelles-Capitale, il est prévu que le seuil de 5 % se calcule, non pas sur l’ensemble des suffrages exprimés au sein de l’unique circonscription électorale, mais respectivement sur l’ensemble des suffrages exprimés en faveur des listes appartenant à chaque groupe linguistique. Sans une telle règle, les listes flamandes seraient privées de toute représentation au Parlement bruxellois.

2.1.9. Le mode de désignation des élus

24.La répartition des sièges entre les listes concurrentes se fait dans le respect du système D’Hondt, du nom d’un professeur de droit civil de l’Université de Gand du XIXe siècle qui a mis au point de savants calculs permettant la mise en œuvre de la représentation proportionnelle67.

Il reste alors à procéder à la désignation des candidats élus. Il faut, en premier lieu, relever que le scrutin est obligatoirement, comme pour tout système de représentation proportionnelle, un scrutin de liste assorti de la possibilité pour l’électeur d’émettre un vote de préférence en faveur d’un ou de plusieurs candidats d’une même liste lui permettant ainsi d’influencer l’attribution des sièges obtenus par la liste aux candidats de celle-ci. Ce système de vote préférentiel est tempéré par un autre mécanisme appelé case de tête, que l’électeur est censé cocher lorsqu’il approuve l’ordre de présentation des candidats choisis par le parti auquel il accorde son suffrage. Les votes en case de tête sont, en conséquence, attribués d’abord au premier candidat, ensuite au second et ainsi de suite, pour chaque liste. Cependant, l’effet dévolutif de la case de tête ne vaut que pour moitié. Autrement dit, les voix de la case de tête réparties entre les différents candidats constituent 50 % des voix exprimées en case de tête68. Il en résulte que seuls les candidats classés en ordre utile, c’est-à-dire dans les premières places de la liste, peuvent espérer augmenter leur potentiel de votes nominatifs, en bénéficiant de ce pot commun. En pratique, il est rare que, lors des élections fédérales, un candidat mal placé ait assez de votes de préférence pour être élu, et cela aussi parce que l’électeur, à l’exception notable du dernier de la liste, a tendance à voter pour les premiers candidats.

25.Il est permis de résumer ainsi les grandes lignes de notre régime électoral, en se fondant sur les règles applicables à l’élection des députés fédéraux :

2.2. Les partis politiques

2.2.1. Le financement des partis et le contrôle des dépenses électorales

26.Pendant très longtemps les partis politiques ont échappé en tant que tels à toute réglementation. Il a été mis fin à cette situation par l’adoption de la loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour l’élection de la Chambre des représentants ainsi qu’au financement et à la comptabilité ouverte des partis politiques.

Cette loi constitue une avancée démocratique en ce sens qu’elle consacre simultanément le financement public des partis politiques et l’obligation qui leur est faite de respecter un certain nombre de règles et de principes.

Jusqu’à son adoption, les partis se finançaient notamment grâce à des dons privés, lesquels pouvaient émaner de personnes morales de droit privé et demeurer anonymes. Ce système était malsain et pouvait obérer l’indépendance des responsables publics. Il a été à l’origine de nombreuses dérives, allant jusqu’à la mise en œuvre de mécanismes de corruption.

Le financement privé des partis politiques a été considérablement restreint et s’inscrit dans une logique de transparence. En effet, les partis et les mandataires politiques ne peuvent plus recevoir de dons émanant de personnes morales. Depuis la sixième réforme de l’État, ils peuvent cependant bénéficier d’un sponsoring de la part d’entreprises privées69. Ils peuvent également bénéficier de dons provenant de particuliers, mais le montant de ceux-ci est plafonné70