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- Herausgeber: Universidad de los Andes
- Kategorie: Fachliteratur
- Sprache: Spanisch
- Veröffentlichungsjahr: 2023
La desigualdad en América Latina tiene múltiples manifestaciones que se entrelazan y refuerzan mutuamente. Este libro se refiere a una forma particular de la desigualdad: la que existe entre los distintos territorios que integran la geografía del desarrollo en cada país de nuestra región. Nos referimos a las diferencias que son el resultado de la acción humana, expresada, por ejemplo, en fallas de mercado, en instituciones económicas o no económicas o en los procesos de decisión de las políticas públicas. Además de dos artículos introductorios —síntesis general y aspectos metodológicos— este libro documenta los cambios entre mediados de la década de 1990 y mediados de la década del 2000 en el ingreso o consumo per capita, en la incidencia de pobreza y en la distribución del ingreso o del consumo per capita en poco más de nueve mil municipios, provincias o departamentos, según el caso, de nueve países: Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua y Perú. Los trabajos contenidos en este libro tienen un indudable valor instrumental para la comunidad de investigadores y decisores políticos interesados en los temas del desarrollo, en tanto que cada uno de ellos y colectivamente establecen una base de información de alta calidad sobre la evolución reciente de importantes indicadores de bienestar.
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LOS DILEMAS TERRITORIALES DEL DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA
LOS DILEMAS TERRITORIALES DEL DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA
Félix Modrego Benito Julio A. Berdegué
(editores)
Los dilemas territoriales del desarrollo en América Latina / Félix Modrego Benito, Julio A. Berdegué (compiladores). -- Bogotá: Universidad de los Andes, Facultad de Economía, Ediciones Uniandes, 2016.
Otros autores: Chris Elbers, Peter Lanjouw, Antonio Yúnez Naude, Jesús Arellano González, Jimena Méndez Navarro, Wilson Romero Alvarado, Pedro Samuel Zapil Ajxup, Ninoska Damianović, Rodrigo Valenzuela Fernández, Tomás Rodríguez, Ligia Gómez, Helle Munk Ravnborg, Karla Bayres, Manuel Fernández, Carlos Hernández, Ana María Ibáñez, Christian Jaramillo, Carlos Larrea, Renato Landín, Ana Isabel Larrea, Wladymir Wrborich, Rosario Fraga, Javier Escobal, Carmen Ponce, Eduardo Ramírez, Andrea Tartakowsky, Esteban Jara, Arilson Favareto, Ricardo Abramovay.
ISBN 978-958-774-268-8
1. Pobreza – América Latina 2. Distribución del ingreso – América Latina 3. América Latina – Condiciones económicas – Desigualdad regional I. Modrego Benito, Félix II. Berdegué, Julio A. III. Universidad de los Andes (Colombia). Facultad de Economía.
CDD 339.46SBUA
Primera edición: abril del 2016
© Félix Modrego Benito y Julio A. Berdegué (compiladores)
© Chris Elbers, Peter Lanjouw, Antonio Yúnez Naude, Jesús Arellano González, Jimena Méndez Navarro, Wilson Romero Alvarado, Pedro Samuel Zapil Ajxup, Ninoska Damianović, Rodrigo Valenzuela Fernández, Tomás Rodríguez, Ligia Gómez, Helle Munk Ravnborg, Karla Bayres, Manuel Fernández, Carlos Hernández, Ana María Ibáñez, Christian Jaramillo, Carlos Larrea, Renato Landín, Ana Isabel Larrea, Wladymir Wrborich, Rosario Fraga, Javier Escobal, Carmen Ponce, Eduardo Ramírez, Andrea Tartakowsky, Esteban Jara, Arilson Favareto, Ricardo Abramovay
© Universidad de los Andes, Facultad de Economía
Esta publicación es un producto del programa Cohesión Territorial para el Desarrollo, coordinado por Rimisp - Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural y financiado por el International Development Research Centre (IDRC, Canadá).
Ediciones Uniandes
Calle 19 n.° 3-10, oficina 1401
Bogotá, D. C., Colombia
Teléfono: 3394949, ext. 2133
http://ediciones.uniandes.edu.co
ISBN: 978-958-774-268-8
ISBNe-book: 978-958-774-269-5
Corrección de estilo: Fabián Bonnett
Diagramación y diseño de cubierta: Precolombi EU-David Reyes
Conversión ePub: Lápiz Blanco S.A.S.
Hecho en Colombia
Made in Colombia
Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida ni en su todo ni en sus partes, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electro-óptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.
CONTENIDO
Índice de figuras
Índice de cuadros
Capítulo 1
Distribución territorial del crecimiento, la pobreza y la desigualdad en América Latina
Julio A. Berdegué y Félix Modrego Benito
Capítulo 2
Captando dinámicas de pobreza en el nivel subnacional: seguimiento de cambios por medio de la estimación de áreas pequeñas
Chris Elbers y Peter Lanjouw
Capítulo 3
Dinámica del consumo, la pobreza y la desigualdad municipal en México (1990-2005)
Antonio Yúnez Naude, Jesús Arellano González y Jimena Méndez Navarro
Capítulo 4
Dinámica territorial del consumo, la pobreza y la desigualdad en Guatemala (1998-2006)
Wilson Romero Alvarado y Pedro Samuel Zapil Ajxup
Capítulo 5
Dinámicas de desigualdad en El Salvador: hogares y pobreza en cifras en el período 1992-2007
Ninoska Damianović y Rodrigo Valenzuela Fernández
Capítulo 6
Cambios en consumo, pobreza y equidad en Nicaragua (1998-2005)
Tomás Rodríguez, Ligia Gómez, Helle Munk Ravnborg y Karla Bayres
Capítulo 7
Dinámicas provinciales de pobreza en Colombia (1993-2005)
Manuel Fernández, Carlos Hernández, Ana María Ibáñez y Christian Jaramillo
Capítulo 8
Mapas de pobreza, consumo per capita y desigualdad social en Ecuador (1995-2006)
Carlos Larrea, Renato Landín, Ana Isabel Larrea, Wladymir Wrborich y Rosario Fraga
Capítulo 9
Dinámicas provinciales de pobreza en el Perú (1993-2007)
Javier Escobal y Carmen Ponce
Capítulo 10
La heterogeneidad territorial del desarrollo en la década de oro de la economía chilena
Félix Modrego, Eduardo Ramírez, Andrea Tartakowsky y Esteban Jara
Capítulo 11
Contrastes territoriales de los indicadores de ingreso, pobreza monetaria y desigualdad en el Brasil de los años noventa
Arilson Favareto y Ricardo Abramovay
ÍNDICE DE FIGURAS
Capítulo 2. Captando dinámicas de pobreza en el nivel subnacional: seguimiento de cambios por medio de la estimación de áreas pequeñas
Capítulo 3. Dinámica del consumo, la pobreza y la desigualdad municipal en México (1990-2005)
Capítulo 4. Dinámica territorial del consumo, la pobreza y la desigualdad en Guatemala (1998-2006)
Capítulo 5. Dinámicas de desigualdad en El Salvador: hogares y pobreza en cifras en el período 1992-2007
Capítulo 6. Cambios en consumo, pobreza y equidad en Nicaragua (1998-2005)
Capítulo 7. Dinámicas provinciales de pobreza en Colombia (1993-2005)
Capítulo 8. Mapas de pobreza, consumo per capita y desigualdad social en Ecuador (1995-2006)
Capítulo 9. Dinámicas provinciales de pobreza en el Perú (1993-2007)
Capítulo 10. La heterogeneidad territorial del desarrollo en la década de oro de la economía chilena
Capítulo 11. Contrastes territoriales de los indicadores de ingreso, pobreza monetaria y desigualdad en el Brasil de los años noventa
ÍNDICE DE CUADROS
Capítulo 3. Dinámica del consumo, la pobreza y la desigualdad municipal en México (1990-2005)
Capítulo 4. Dinámica territorial del consumo, la pobreza y la desigualdad en Guatemala (1998-2006)
Capítulo 5. Dinámicas de desigualdad en El Salvador: hogares y pobreza en cifras en el período 1992-2007
Capítulo 6. Cambios en consumo, pobreza y equidad en Nicaragua (1998-2005)
Capítulo 7. Dinámicas provinciales de pobreza en Colombia (1993-2005)
Capítulo 8. Mapas de pobreza, consumo per capita y desigualdad social en Ecuador (1995-2006)
Capítulo 9. Dinámicas provinciales de pobreza en el Perú (1993-2007)
Capítulo 10. La heterogeneidad territorial del desarrollo en la década de oro de la economía chilena
Capítulo 11. Contrastes territoriales de los indicadores de ingreso, pobreza monetaria y desigualdad en el Brasil de los años noventa
Capítulo 1
DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL CRECIMIENTO, LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD EN AMÉRICA LATINA
Julio A. Berdegué1 y Félix Modrego Benito2
La desigualdad en América Latina tiene múltiples manifestaciones que se entrelazan y refuerzan mutuamente: grupos étnicos; mujeres y hombres; personas con y sin acceso a buena educación; quienes concentran los ingresos y la riqueza y quienes no tienen para comer; quienes realizan nuevos emprendimientos económicos porque cuentan con los recursos y redes para ello, y quienes sobreviven con un trabajo informal; los que participan en la vida pública y aquellos que son invisibles para el Estado porque ni siquiera están registrados como ciudadanos; quienes tienen poder y quienes no lo tienen o no lo ejercen.
Este libro se refiere a otra forma particular de la desigualdad: aquella que existe entre los distintos lugares o territorios que integran el mosaico de la geografía del desarrollo en cada país de nuestra región. No nos referimos a las diferencias puramente geográficas, sino a aquellas que son el resultado de la acción humana, expresada, por ejemplo, en fallas de mercado, en instituciones no económicas o en los procesos de decisión de las políticas públicas. Hay abundante evidencia de que las desigualdades territoriales son diferentes y adicionales a las que afectan a los individuos o a los grupos sociales, y que constituyen un componente importante de la desigualdad general3.
Todos reconocemos las manifestaciones más evidentes de la desigualdad espacial de cada uno de nuestros países. Distinguimos con nitidez las diferencias entre el norte y el sur de México; la región Pacífico y la región central de Colombia; la costa y la sierra de Perú o de Ecuador; el altiplano de Oruro y Potosí y las tierras bajas de Santa Cruz, en Bolivia: la pampa y el noroeste argentinos, y el sur y el nordeste brasileños. Sin embargo, en los últimos 30 años estas fracturas regionales, sus causas, costos y consecuencias habían tendido a desaparecer de la agenda pública. Por una parte, la política económica, desde la década de 1980 hasta hace poco, se concentró en las grandes relaciones macroeconómicas y, consecuentemente, en los indicadores agregados nacionales. Por otra, se señalaba que para mejorar esos indicadores macro debíamos dejar que se expresaran lo más libremente posible las ventajas comparativas de los países y de sus regiones.
El Banco Mundial argumentaba, todavía en el año 2009 (Banco Mundial, 2009), que el crecimiento espacialmente desequilibrado conduciría finalmente al desarrollo socialmente incluyente. Quienes asumían esta perspectiva confiaban en dos fuerzas económicas básicas. En primer lugar, en los flujos de capital y de trabajo entre regiones con diferenciales de productividad y salario, que gradualmente producirían una convergencia y un equilibrio espacial de los niveles de bienestar. En segundo lugar, en los efectos directos y en las externalidades de la aglomeración geográfica de capital y trabajo. El primer problema con este razonamiento es que estas fuerzas económicas reales no operan en un mundo sin fricciones (económicas y no económicas) y, por ende, los resultados difieren de los predichos por la teoría (Puga, 2002). Además, hay creciente evidencia empírica y soporte teórico en relación con la idea de que la aglomeración creciente tiene un límite después del cual sus costos y externalidades pueden llegar a ser difíciles de aceptar (Glaeser y Kahn, 2004; Accetturo, 2010). Finalmente, los tiempos de esos procesos son extremadamente largos, intergeneracionales4y muchas veces incompatibles con las expectativas, los ritmos, las tensiones acumuladas y las necesidades de las sociedades. Ya lo dijo Keynes: “En el largo plazo, todos estaremos muertos”.
La desigualdad territorial tiene causas que justifican la acción pública
El libro que el lector o lectora tiene en sus manos parte de una perspectiva diferente. Pensamos que las desigualdades —especialmente cuando son tan extremas como en América Latina y cuando afectan las capacidades y oportunidades de las personas para realizar sus objetivos de vida— no solo son éticamente condenables, sino que, además, tienen un costo social significativo. Debemos destacar que estos costos no afectan solamente a quienes se ven directamente perjudicados por el hecho de vivir o de haber nacido y crecido en un determinado lugar, sino también al país. Esta perspectiva sobre la desigualdad espacial tiene antecedentes directos en una abundante literatura de las ciencias sociales5.
De este bagaje de conocimientos queremos destacar las nociones de “trampas de pobreza” (Azariadis y Stachurski, 2005; Bowles, Durlauf y Hoff, 2006) y “trampas de desigualdad” (Bourguignon, Ferreira y Walton, 2007; Rao, 1996), por dos motivos. Primero, creemos que nos ayudarán a entender mejor la desigualdad territorial que se documenta en los capítulos del libro. Segundo, porque es la existencia de este tipo de situaciones, que no son ni naturales ni aleatorias, las que justifican políticas públicas orientadas a disminuir las desigualdades territoriales. Las trampas de pobreza son mecanismos autorreforzados que impiden a las personas superar su condición de pobreza (Azariadis y Stachurski, 2005). Las trampas de desigualdad son “(…) situaciones donde toda la distribución es estable porque las varias dimensiones de la desigualdad (riqueza, poder y estatus social) interactúan para proteger a los ricos de una movilidad descendente y para prevenir que los pobres puedan ascender” [Rao, 2006, p. 10 (traducción libre nuestra)]. Ambas situaciones pueden resultar en pérdida de eficiencia en la sociedad como un todo (Banco Mundial, 2005). Bourguignon, Ferreira y Walton (2007) categorizan los mecanismos causales como circunstancias ajenas a la voluntad de la sociedad local, al esfuerzo de la misma y a las políticas públicas. Bowles, Durlauf y Hoff (2006) agrupan los mecanismos causales en efectos de umbrales críticos de recursos, instituciones y efectos de vecindad. Hay trampas de pobreza y desigualdad que son localizadas en el espacio porque algunas de sus causas son manifestaciones específicas del lugar. Lo que importa para nuestros propósitos es que, en presencia de estas trampas, no bastará el propio esfuerzo de las sociedades locales para superar su condición, desarrollarse y, como diría Sen, lograr más libertad. Si hay trampas localizadas de pobreza y de desigualdad, se requiere de la acción pública intencionada para erosionar sus causas y generar un movimiento hacia un nuevo equilibrio, en el cual tanto las sociedades locales como la general habrán ganado bienestar.
El programa Dinámicas Territoriales Rurales
Los capítulos que constituyen este libro (a excepción del de Elbers y Lanjouw) son resultado de un programa colaborativo de investigación de las dinámicas territoriales rurales en once países de América Latina, que se llevó a cabo entre los años 2007 y 2012, con la participación de alrededor de cincuenta organizaciones asociadas. El programa buscaba dar respuesta a tres preguntas: a) ¿Existen en América Latina territorios que recientemente hayan experimentado, de manera simultánea, crecimiento económico, inclusión social y sustentabilidad ambiental?, b) ¿Qué factores explican las dinámicas de esos territorios? y c) ¿Qué políticas públicas pueden ser eficaces para estimular y apoyar ese tipo de procesos?
Esta publicación contiene parte de la respuesta a la primera pregunta. Documentamos los cambios en el ingreso o consumo per capita, en la incidencia de pobreza y en la distribución del ingreso o del consumo per capita en los poco más de 9000 municipios6 de nueve países: Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua y Perú. En conjunto, hacia el año 2010, estos nueve países representaban el 78 % de la población total, el 81 % de los pobres y el 73 % del PIB de los países latinoamericanos.
Para cada indicador (ingreso o consumo, pobreza, distribución) se hizo la comparación estadística entre los puntos en el tiempo para cada territorio con el objeto de determinar si hubo un avance estadísticamente significativo en el período analizado. Entendemos por “avance” un aumento en el ingreso o el consumo per capita promedio en el territorio, una caída en la tasa de pobreza o una reducción en el índice de Gini que mide la concentración del ingreso o del consumo per capita. Así, para cada indicador tenemos dos posibles resultados: se mejoró o no se mejoró significativamente. Al combinar los tres indicadores con sus tres resultados, llegamos a ocho posibles tipos de dinámicas, que se documentan en cada país. Estas son:
La dinámica tipo 1 representa la mejor situación desde el punto de vista normativo y la tipo 8, en la que nada mejora, es obviamente la más desfavorable. Se debe considerar que estamos hablando de cambios en los indicadores y no de valores absolutos. Así, por ejemplo, un territorio puede corresponder al tipo 1 (en que todo mejoró), pero seguir siendo un lugar con una economía pequeña, con mucha pobreza y mucha desigualdad, solo que mejoró significativamente en todas esas dimensiones al final del período. De igual forma, hay que explicitar que estas dinámicas afectan a territorios con distintos tamaños poblacionales, por lo que, por ejemplo, un territorio tipo 2 no es necesariamente equivalente a un territorio tipo 7 en términos de la cantidad de personas afectadas por esas dinámicas. Nada impide, en todo caso, que los resultados que se han generado y que están disponibles sean ponderados ya sea por tamaño de la población o de la economía, o por la tasa de pobreza.
El período analizado para documentar los cambios en esos indicadores de crecimiento y bienestar se ubica entre mediados de la década de 1990 y mediados de la década del 2000, con variaciones de más o menos un par de años, dependiendo de los datos disponibles en cada país. No se trata de cualquier período de nuestra historia. En estos años, América Latina salió del marasmo de “la década perdida” y comenzó a recuperar cierto dinamismo económico y social7. A excepción de Ecuador, en la década los países incluidos en este libro registraron tasas de crecimiento que variaron entre el modesto 0,8 % por año de Brasil, hasta el 3,7 % de El Salvador y el 4,9 % de Chile. A partir del 2000, casi todos ellos aceleraron su crecimiento. En ese período todos los países que incluimos en el libro redujeron significativamente la pobreza monetaria, algunos en diez y hasta quince puntos porcentuales. Con la excepción de El Salvador, también se avanzó fuertemente en la reducción de la extrema pobreza, en algunos casos en forma notable, como en Brasil o Chile, que disminuyeron su incidencia a la mitad y a una cuarta parte, respectivamente, de lo que se observaba al inicio de la década de 1990. La región no mejoró en la distribución del ingreso en la década de 1990 y hasta mediados de la del 2000. De hecho, hubo una regresión en países como Colombia y Nicaragua. En suma, en comparación con el desastre de los años ochenta, el período comprendido entre mediados de los años noventa y mediados de los años 2000 fue, en varios sentidos, una buena época para casi todos los países considerados, especialmente desde el punto de vista de la reducción de la pobreza.
Cabe preguntarse cómo se distribuyeron estos avances relativos económicos y sociales, entre los municipios y otras unidades subnacionales de los países de América Latina. Por ejemplo, Chile y Brasil crecieron mucho y redujeron la pobreza fuertemente en el período estudiado, pero ¿todo Chile y todo Brasil vivieron esta mejoría en sus indicadores de crecimiento y bienestar? ¿El progreso relativo se concentró en las grandes regiones que tenían supuestamente ventajas comparativas, como el noroeste mexicano o el sur brasileño o la costa de Perú? ¿Se profundizaron las brechas entre estas regiones y aquellas que ya estaban rezagadas económica y socialmente? Más adelante volveremos sobre estas preguntas y otras semejantes, pero primero debemos explicar cómo llegamos a los resultados que discutiremos.
Los mapas territoriales de cambios en bienestar
A continuación de esta síntesis, el libro se organiza en diez capítulos. El capítulo 2 presenta la metodología de manera formal y detallada. Los siguientes nueve capítulos son estudios nacionales de los cambios en ingreso o consumo per capita, incidencia de pobreza monetaria y distribución del ingreso o del consumo per capita, entre las décadas de 1990 y del 2000.
Salvo el estudio de Brasil, los trabajos se basan en el método de estimación de áreas pequeñas (Small Area Estimates) de Chris Elbers, Jean Lanjouw y Peter Lanjouw, publicado en el año 2003. El capítulo de Elbers y Lanjouw, en este volumen, describe el método formalmente y en detalle. Además, los autores discuten las principales críticas al método y analizan los problemas y desafíos específicos que se presentan cuando se generan mapas de bienestar para distintos puntos de tiempo, es decir, una suerte de paneles de mapas, como se hace en los nueve trabajos nacionales.
En términos simples, el método de estimación de áreas pequeñas busca combinar las fortalezas y reducir las debilidades de los censos y de las encuestas nacionales de hogares como fuentes de información para el estudio de la pobreza y de otros temas relacionados con el desarrollo y el bienestar. Los censos tienen la ventaja de que, en general, abarcan a toda la población de un país, pero presentan la dificultad de que usualmente carecen de información sobre variables importantísimas, dentro de las que se destaca el consumo o el ingreso de las personas. Las encuestas nacionales de medición de estándares de vida, por su parte, incluyen dicha información, pero su representatividad estadística generalmente se limita a grandes regiones o grupos de regiones, por lo que no se pueden usar para analizar procesos más locales, por ejemplo, a escala municipal o de territorios. Como señalan Elbers y Lanjouw en el capítulo de este volumen de su autoría: “La idea básica es simple (…) En primer lugar, los datos de la encuesta se utilizan para estimar un modelo de predicción, ya sea para el consumo o para los ingresos. La selección de variables explicativas se limita a aquellas que también pueden encontrarse en el censo (o algún otro gran conjunto de datos) o en un conjunto de datos terciarios que pueda estar vinculado tanto a los censos como a las encuestas. Las estimaciones de los parámetros son aplicadas a los datos del censo; se predicen los gastos y se derivan las cifras de pobreza junto con otras estadísticas de bienestar”.
Los capítulos de México, Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Colombia, Ecuador, Perú y Chile usan el método de Elbers, Lanjouw y Lanjouw, con base en las mismas fuentes de datos (los dos últimos censos nacionales de población que estaban disponibles en cada país en el momento que se hicieron los trabajos originales, es decir, en el 2009, y las encuestas nacionales de hogares de los años más próximos a los respectivos censos). Los datos fueron además procesados con el mismo software, PovMap 2.0, un paquete de acceso libre desarrollado por el Banco Mundial para hacer operativo el método de estimación de áreas pequeñas. El estudio de Brasil sigue un método distinto, porque los autores optaron por hacer uso directamente de los datos de consumo recogidos en los censos demográficos del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística.
Es necesario tomar en cuenta que el método de estimación de áreas pequeñas hace un análisis de la población en un momento dado del tiempo. En los capítulos del libro basados en este método, esta mirada estática se aplica a dos puntos temporales en un período intercensal. En este lapso temporal, en cada territorio suceden numerosos fenómenos de la más diversa naturaleza, algunos exógenos y otros endógenos. Entre otras cosas, por ejemplo, hay procesos migratorios en los cuales participan de forma diferenciada distinto segmentos de la población. El análisis en los capítulos del libro no logra distinguir el efecto particular de cada uno de esos fenómenos que suceden en cada territorio; no sabemos, por ejemplo, en qué medida una caída de la pobreza en el territorio x se debe a que hubo crecimiento económico, a que se distribuyó mejor el mismo ingreso total y/o a que los más pobres del territorio emigraron hacia otro territorio. El lector por tanto debe tener cuidado al interpretar los cambios observados, particularmente con miras a hacer recomendaciones de política8.
Antonio Yúnez-Naude, Jesús Arellano González y Jimena Méndez Navarro, todos del Programa de Estudios del Cambio Económico y la Sustentabilidad del Agro Mexicano (Precesam) y del Centro de Estudios Económicos del Colegio de México, analizan las dinámicas de 2403 municipios de su país entre 1990 y el 2005. En el período estudiado la economía mexicana tuvo un desempeño mediocre causado por el impacto de las crisis de 1994 y 1995 y de inicios de la década del 2000. La pobreza y la distribución del consumo también tuvieron una evolución zigzagueante, provocando un deterioro en las condiciones sociales desde mediados de los años noventa, y una cierta recuperación a contar del 2001 o el 2002. Yúnez Naude y sus colaboradores encuentran que poco menos del 3 % de los mexicanos vive en solo 89 municipios donde hubo mejoría conjunta en el consumo, la incidencia de pobreza y la distribución del consumo. Otro 15 % vive en 751 municipios, donde el crecimiento medido por el aumento del consumo se vio acompañado de una reducción significativa de la tasa de pobreza, pero no de la desigualdad. En el otro polo, casi la mitad de la población vive en 911 municipios, donde no hubo mejoría en ninguno de los indicadores; adicionalmente, otra quinta parte vive en 259 municipios donde no creció el consumo ni se redujo la pobreza, aunque sí se redujo la desigualdad (muy probablemente por pérdida de riqueza más que por reducción de pobreza). A diferencia de otros países como Perú o Nicaragua, cuyas dinámicas de cambio reflejan los grandes quiebres macrorregionales, en México los municipios que mejoran tienden a concentrarse en un eje norte-sur, en el centro del país. En este período, en buena parte del rico noroeste, por ejemplo, aumentó la tasa de pobreza y los ingresos se concentraron aún más.
Wilson Romero Alvarado y Pedro Samuel Zapil Ajxup, del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar, estudian las dinámicas del consumo, la pobreza y la desigualdad en 330 municipios de Guatemala entre 1998 y el 2006. Durante este período Guatemala experimentó una importante reducción de la pobreza, aunque al final de esta etapa la incidencia continuaba siendo extremadamente alta, especialmente en las zonas rurales. En contraste, la desigualdad aumentó en forma importante, a pesar de que había registrado una mejoría a inicios de la década del 2000. El crecimiento del producto fue mediocre hasta el año 2003 y de ahí en adelante se aceleró considerablemente. Guatemala y Perú, en comparación con los demás, tuvieron un mejor resultado en el porcentaje de territorios que experimentaron mejoras significativas en el aumento del ingreso y la reducción de la pobreza y la desigualdad. Casi una quinta parte de la población vive en los 86 municipios que mejoraron los tres indicadores, y otro tanto corresponde a 59 municipios que, si bien no redujeron la desigualdad, crecieron y redujeron su pobreza. Poco menos de una cuarta parte de la población vive en 87 municipios en los que nada mejoró. Romero y Zapil encuentran, además, que hay proporcionalmente menos indígenas que no indígenas en los municipios donde hay mejorías, y más indígenas que no indígenas en aquellos en que nada parece mejorar. Más del 60 % de los indígenas guatemaltecos vive en municipios donde se observan pocos o nulos avances. En el mapa, las mayores diferencias están entre el noroccidente y el norte, que no avanzan, y el suroccidente y el suroriente, donde se registra el mayor número de municipios con dinámicas positivas de cambio.
Ninoska Damianović, Rodrigo Valenzuela Fernández y Sergio Vera Schnëider, consultores de un convenio entre Cepal y Rimisp, hicieron el estudio de 265 municipios en El Salvador entre 1992 y el 2007. El período se inicia con el término de la guerra civil, en 1992. En este tiempo, las dinámicas territoriales también se ven afectadas por las fuertes tasas de emigración y el flujo de remesas, por el enorme impacto destructivo del huracán Mitch, por la dolarización decretada a inicios del nuevo siglo y por la pérdida de peso de la agricultura y la orientación de la economía hacia los servicios y la maquila. El PIBper capita creció con cierta fuerza durante los años noventa y luego, nuevamente, a partir de los años 2005 y 2006. La pobreza disminuyó, aunque en forma más lenta que en la mayoría de los otros países incluidos en este volumen. El índice de Gini comenzó a disminuir en forma leve a partir del año 2000. Solo un 7 % de la población vive en los 28 municipios que experimentaron cambios favorables en ingreso, pobreza y distribución en el período estudiado. Sin embargo, otro 45 % de los salvadoreños vive en otros 169 municipios que, si bien no mejoraron en desigualdad, sí lo hicieron en el ingreso per capita y en la disminución de la pobreza. El Salvador se destaca por ser el país con menor población en municipios que no registran mejoría en ninguno de los indicadores: menos del 1 %, en contraste con el 25 %, 35 % y 46 % de Chile, Brasil y México, respectivamente; al parecer, las remesas y el vaciamiento poblacional de este tipo de municipios explican en gran parte este resultado.
Tomás Rodríguez, Ligia Gómez y Karla Bayres, del Instituto Nitlapan de la Universidad Centroamericana, y Helle Munk Ravnborg, del Instituto Danés para Estudios Internacionales, tuvieron a su cargo la preparación del estudio de Nicaragua. El estudio se ubica entre 1998 y el 2005, período durante el cual el país fue severamente afectado por el huracán Mitch, se benefició con la condonación de su deuda externa y registró un alto crecimiento de la economía y del sector agroalimentario en particular. El estudio contempló los 153 municipios del país. Los autores encuentran que apenas dos de cada cien nicaragüenses viven en municipios que experimentaron crecimiento con reducción de pobreza y mejor distribución del consumo per capita. Otro 18 % de la población vive en municipios donde hubo crecimiento con reducción de pobreza o con reducción de la desigualdad (pero no ambos indicadores sociales). En contraste, poco más de dos tercios de la población viven en municipios donde no hubo crecimiento del consumo ni se redujo la pobreza. Además, el 72 % de los pobres de Nicaragua vive en estos municipios donde no se observa mayor progreso económico ni social. Las regiones central, de Managua y del Atlántico, es decir, la mayor parte del territorio, contienen los municipios con mal desempeño, en tanto que en los extremos norte y sur de la región Pacífico se observan dinámicas más favorables.
Manuel Fernández, Carlos Hernández, Ana María Ibáñez y Christian Jaramillo, todos de la Facultad de Economía de la Universidad de Los Andes, son los autores del estudio de las dinámicas de cambio en el gasto, la pobreza y la desigualdad del gasto en 131 provincias colombianas, entre 1993 y el 2005. La economía tuvo tres etapas en el período analizado: crecimiento hasta 1997, fuerte contracción hasta el 2000 y nuevamente crecimiento, a tasas incluso mayores que las de la primera etapa. El conflicto armado, que se agudizó hasta el 2003, condujo al desplazamiento forzado de entre uno y tres millones de colombianos, lo que indudablemente afectó las dinámicas territoriales de desarrollo. La pobreza al final del período fue la misma que al inicio, lo que es el resultado de un fuerte aumento hasta 1999, seguido de una caída en este indicador y también en la desigualdad durante la década del 2000. Los resultados de este estudio indican que solo un 1 % de la población vive en provincias que experimentaron crecimiento con reducción de pobreza y de desigualdad en este período. Además, hay otro 27 % de la población que reside en provincias que no tuvo un aumento en la distribución del ingreso, aunque sí en crecimiento y en reducción de pobreza. En el otro extremo, hay una cuarta parte de las provincias, donde vive el 15 % de la población, que no experimentó mejorías en ninguno de los tres indicadores. Un hallazgo importante es que casi tres cuartas partes de los colombianos viven en provincias en las que la pobreza no retrocedió o incluso aumentó en el período estudiado. A diferencia de otros países, no hay en Colombia una concentración marcada de los diferentes tipos de dinámicas en una macrorregión determinada.
El estudio de Ecuador fue hecho por un equipo de la Universidad Andina Simón Bolívar, sede Quito, integrado por Carlos Larrea, Renato Landín, Ana Isabel Larrea, Wladymir Wrborich y Rosario Fraga. El estudio analizó los cambios en consumo, pobreza y distribución del consumo en 978 parroquias de Ecuador, entre 1995 y el 2006. Durante el período, Ecuador prácticamente no creció y registró una profunda crisis a partir de 1998, que culminó con la dolarización del país en el 2000. El ingreso se concentró en el mismo período. La combinación de muy bajo crecimiento y desigualdad creciente se tradujo en un aumento de la pobreza entre 1995 y 1999, y en los últimos años del período disminuyó como resultado de las remesas de los migrantes, el mejor precio del petróleo y las políticas sociales focalizadas. De acuerdo con este trabajo, solo en ocho parroquias, donde vive poco menos del 2 % de la población, se registraron cambios favorables en los tres indicadores. En contraste, el 39 % de la población vive en 677 parroquias (69 % del total) donde no se observó ninguna mejoría en crecimiento, pobreza o desigualdad. Con estos resultados, Ecuador es uno de los países que muestra un desempeño más pobre, junto con Nicaragua y México.
Javier Escobal y Carmen Ponce, del Grupo de Análisis para el Desarrollo (Grade), examinan en su capítulo las dinámicas del gasto per capita, de la pobreza y de la distribución del gasto en Perú, entre 1993 y el 2007. Se trata de un período en el que la economía peruana creció fuertemente y durante el cual se comenzó a registrar una fuerte caída de las tasas de pobreza en el país, particularmente en los últimos años de dicho período. El análisis abarca las 195 provincias del Perú, que son unidades políticoadministrativas situadas entre las regiones y los distritos. Escobal y Ponce encuentran que alrededor de la mitad de la población peruana vive en 29 provincias que, en el período estudiado, experimentaron crecimiento, reducción de pobreza y de la desigualdad del gasto per capita. Esto coloca a Perú como un ejemplo de mejora socioeconómica más extendida en el nivel territorial. En el otro extremo, 4 de cada 10 peruanos viven en 141 provincias donde no se produjo crecimiento y donde la pobreza no disminuyó. Escobal y Ponce destacan que el 83 % de las provincias donde todos los indicadores se movieron en la dirección deseada son urbanas. En contraste, el 80 % de las provincias sin crecimiento y sin reducción de pobreza son rurales. Otro hallazgo importante de Escobal y Ponce es que si bien la desigualdad intraprovincial no mostró cambios significativos en el período estudiado, se registra un aumento considerable en los índices de polarización espacial, es decir, de las desigualdades interprovinciales. Esta polarización se expresa entre la costa, que avanza en crecimiento económico y bienestar social, y la sierra y la mayor parte de la selva amazónica, que corresponden a las regiones estancadas y que retroceden. No es difícil asociar esta polarización espacial con las dinámicas políticas observadas con ocasión de la elección presidencial del 2011.
Un equipo de Rimisp integrado por Félix Modrego, Eduardo Ramírez y Esteban Jara, en colaboración con Andrea Tartakowsky del Ministerio de Desarrollo Social9, es responsable del estudio de Chile. En este país se analizaron las dinámicas de 342 comunas10 en el período que los autores llaman “la década de oro”, entre 1992 y el 2002. En este decenio, el PIB creció cada año en torno a un promedio de 7 %, y la pobreza se redujo casi a la mitad respecto del inicio del período. Sin embargo, Chile mantuvo una muy alta y constante concentración del ingreso. Los autores concluyen que el crecimiento económico estuvo concentrado geográficamente en alrededor del 39 % de las comunas, que en la mitad de ellas no hubo una reducción significativa de la pobreza y que en solo el 17 % de estos territorios mejoró la distribución del ingreso. Dados estos resultados, no sorprende que solo en ocho comunas, donde vive el 1 % de la población, se hayan registrado cambios positivos en los tres indicadores, lo que contrasta con la realidad del 25 % de la población que vive en el 34 % de las comunas, donde ninguna de estas dimensiones mejoró significativamente.
El último de los nueve estudios nacionales es el de Brasil, realizado por Arilson Favareto y Ricardo Abramovay, con la colaboración de Ana Barufi. El período estudiado transcurre entre 1991 y el 2000. El análisis se realiza en Áreas Mínimas Comparables (AMC)11. Durante esta década, la concentración del ingreso aumentó levemente, lo que mantuvo a Brasil como el país más desigual de América Latina. Sin embargo, la pobreza cayó en forma importante, impulsada por las políticas sociales más que por el crecimiento del PIBper capita, que fue de menos del 1 % promedio anual para el período, afectado por una crisis política a inicios de la década y por la crisis asiática a partir de 1997. Uno de los resultados destacado por los autores es el desempeño de los territorios rurales que, en términos generales, fue mejor que el de los urbanos. En términos agregados, Brasil tiene un mejor desempeño que la mayoría de los países incluidos en este libro, pues el 11 % de la población vive en 892 AMC con mejoras en los tres indicadores de bienestar (ingreso, pobreza y desigualdad), en tanto que “solo” poco más de un tercio de la población vive en 693 AMC donde no hay ningún progreso significativo en estos indicadores. Una particularidad del capítulo de Favareto y Abramovay es el análisis detallado de estas dinámicas municipales para cada una de las grandes macrorregiones de Brasil. Contrastan, por ejemplo, los cambios en el empobrecido nordeste con aquellos que se observan en el mucho más rico sur del país.
Los autores de los nueve capítulos nacionales trabajaron en forma colaborativa a lo largo de todo el proceso, desde las primeras pruebas con el método, hasta la revisión de los resultados iniciales para preparar las versiones finales contenidas en este libro. Las primeras versiones fueron revisadas críticamente a fines del 2009 por Peter Lanjouw y Ericka Rascon; como resultado, se realizaron modificaciones significativas que implicaron, en la mayoría de los estudios, el ajuste de los modelos y el desarrollo de nuevas estimaciones. De esta forma, se ha logrado lo que, a nuestro entender, no existe en ninguna otra región del mundo, como es un estudio sistemático de varios países que, en su conjunto, representan la mayor parte del territorio, la población, la pobreza y la economía de todo un continente. Este material aporta una importante base empírica para el análisis de la evolución de la pobreza y la distribución del ingreso en una escala municipal y con una cobertura regional. Hemos asumido el desafío de mantener este recurso actualizado, haciendo nuevos análisis conforme tengamos acceso a informaciones más recientes, como es el caso de los censos de población realizados en el 2010 y el 2011 en varios países de la región, incluyendo México, Brasil y Ecuador.
A pesar de todos los esfuerzos desplegados para hacer comparables los estudios de nivel nacional, hay suficientes diferencias entre los países en cuanto a los datos y las definiciones estadísticas. Por ejemplo, las líneas de pobreza nacionales son distintas y las variables disponibles en los censos y las encuestas nacionales tampoco son siempre las mismas ni están siempre definidas de la misma forma. Así, para usar una metáfora popular, los estudios nacionales que presentamos en el libro no comparan “peras con manzanas”, pero si “manzanas rojas con manzanas verdes”.
Tendencias destacadas
Ya hemos dicho que los resultados obtenidos en estos nueve estudios no admiten una comparación rigurosa, por las diferencias en las unidades territoriales, en la información disponible, en las definiciones utilizadas en cada país sobre aspectos como líneas de pobreza y en las variables a partir de las cuales se construyen los indicadores de pobreza y desigualdad. En cambio, los estudios son muy similares, por lo que es posible leer transversalmente y comparar los resultados para identificar algunas tendencias que vale la pena destacar. Se trata, por cierto, de tendencias estilizadas, pero que de todas formas nos ayudan a interpretar —con una lógica más bien normativa— los mapas de la desigualdad territorial de América Latina.
La primera observación, y tal vez la más importante, es que en todos los países, incluyendo aquellos muy pobres y que tuvieron bajo crecimiento en el período analizado, es posible encontrar territorios que fueron capaces de crecer y, simultáneamente, de reducir la pobreza y mejorar la distribución del ingreso. Hemos visto que en casi todos los países (salvo Chile) el período estudiado no fue de particular bonanza social y económica, pero aun así hubo varios millones de latinoamericanos que en alrededor del 12 % de los territorios estudiados elevaron su bienestar en las tres dimensiones señaladas.
Es cierto que si solo consideramos las dinámicas tipo 1 (mejoras en los tres indicadores), la mayoría de los países (Chile, Colombia, Ecuador, México, Nicaragua) muestran porcentajes muy bajos de población en esa situación. Pero al agregar los territorios tipo 2 y 3, donde hubo crecimiento con mejoramiento en al menos uno de los dos indicadores sociales, incluso en esos países llegamos a una presencia significativa de las dinámicas más favorables al desarrollo. Estos casos son suficientes para concluir que no se trata de anomalías excepcionales. Es decir, el crecimiento con grados importantes de inclusión social ha sido posible en América Latina a escala territorial.
La segunda observación, que complementa la primera, es que, lamentablemente, este es un tipo de desarrollo muy poco frecuente si se toma en cuenta que solo existe en el 12 % de los municipios, donde vive menos del 10 % de la población. Es decir, no podemos esperar que el statu quo conduzca por sí mismo al tipo de desarrollo territorial al que todos aspiramos, y cambiar esta tendencia requerirá de una acción intencionada de la sociedad y del Estado.
Otra tendencia digna de resaltar es que el éxito medido en los promedios o agregados nacionales no implica que en el nivel subnacional se observe un mayor número de municipios con dinámicas tipo 1 en los que mejoren los tres indicadores. El caso más nítido es el de Chile, que en la década de 1990 experimentó un espectacular crecimiento económico y un avance en reducción de la pobreza tanto o más impresionante; sin embargo, apenas el 2 % de los municipios (con menos del 1 % de la población) muestran dinámicas de crecimiento con reducción de pobreza y una distribución del ingreso más equitativa. Incluso si agregamos los territorios tipo 2, resulta que solo el 40 % de la población de Chile vive en territorios cuyo desempeño sigue el patrón nacional agregado. En el sentido inverso, El Salvador es un país que en el período estudiado no tuvo un desempeño económico-social particularmente destacado; sin embargo, en el nivel subnacional cuenta con casi un 11 % de territorios con dinámicas tipo 1, las que involucran al 7 % de la población. La lección es que en países tan desiguales como los nuestros, los promedios suelen esconder importantes diferencias, y que el progreso agregado de un país no significa necesariamente que todo o siquiera la mayor parte de los territorios del país se haya beneficiado.
Otro punto que queremos enfatizar es que si bien las macrorregiones de cada país delimitan zonas de mayor o menor riqueza, aun en las más pobres hay territorios que están creciendo, reduciendo pobreza y reduciendo desigualdad. El trabajo de Brasil, por Favareto y Abramovay, es especialmente útil para ilustrar este asunto, pues muestra, por ejemplo, que en la macrorregión del nordeste, una zona de extendida y arraigada pobreza, el 17 % de los municipios experimenta crecimiento con reducción de la pobreza y la desigualdad, y otro 22 % muestra crecimiento con caída de la pobreza. En México, Yúnez Naude y sus colaboradores observan, entre los 570 municipios estudiados en el estado de Oaxaca, caracterizado por su pobreza y por la alta proporción de indígenas, cinco municipios con mejorías en todos los indicadores, y 267 donde, si bien no disminuyó la desigualdad, hubo una caída significativa de la pobreza. En contraste, en los ricos estados de Sinaloa y Sonora no hubo ningún municipio tipo 1, es decir, que experimentara una mejoría simultánea en los tres indicadores, y apenas se observaron dos municipios donde el crecimiento estuvo acompañado de una reducción significativa de la pobreza, aunque no de la desigualdad.
La siguiente observación debe leerse en conjunto con la primera, pues aquella mostraba “el vaso medio lleno”, mientras esta se refiere a lo que falta por hacer. A nivel agregado para los nueve países, la categoría más frecuente, tanto en número de territorios como en población, es el tipo 8, en la que no se observó crecimiento ni desarrollo social por medio de mejoras en los niveles de pobreza y de desigualdad del ingreso. Si a ello agregamos el tipo 7, donde no hubo crecimiento ni reducción de pobreza y donde el mejor índice de Gini se debió muy probablemente a que la mayor parte de la población se ha empobrecido —ya sea por una caída generalizada de los ingresos o por la emigración de los menos pobres o no pobres—, observamos que el 54 % de los 387 millones de personas de estos países son habitantes de territorios en los que no se observó ningún progreso en el período estudiado. Si bien México y Brasil pesan mucho en estos números agregados, en siete de los nueve países observamos esta misma preponderancia de los peores tipos de dinámicas territoriales. El caso más dramático es el de Ecuador, donde tres cuartas partes de las parroquias del país experimentaron una dinámica de estancamiento (tipos 7 y 8), lo que afectó a poco más del 40 % de la población. Este predominio de municipios con dinámicas de estancamiento es también observable en países de mejor desempeño agregado, como Chile, donde el 40 % de los municipios, en los que vive casi un tercio de la población, muestra dinámicas tipo 7 u 8, lo que significa que no han recibido en igual medida los beneficios del crecimiento observado en el nivel nacional.
Una tendencia que nos parece importante se puede constatar si se analizan los resultados exclusivamente desde la perspectiva del crecimiento: menos de la mitad (42 %) de las unidades subnacionales de estos países muestran evidencia de crecimiento significativo de los ingresos o del consumo. El hecho de que la población residente en este tipo de unidades sea proporcionalmente menor (36 %) matiza la supuesta relación unívoca entre aglomeración y crecimiento económico. Mientras en algunos países como Ecuador, Perú, Colombia y Chile las dinámicas con crecimiento económico (tipos 1 al 4) tienden a abarcar mayor población que las unidades subnacionales, en varios otros, como Brasil, El Salvador y México, el crecimiento del ingreso de los hogares parece haber sido más frecuente en unidades subnacionales de relativamente más baja población.
Sin embargo, ahí donde hay crecimiento es más probable que haya reducción de pobreza; es decir, los tipos 1 y 2 son mucho más frecuentes e involucran mucha más población que los tipos 3 y 4. Esta tendencia se observa en todos los países, salvo en Colombia, donde la dinámica de crecimiento sin ningún indicio de inclusión social es la más frecuente y afecta al 40 % de la población. Del total de los territorios con crecimiento, el 85 % muestra, además, reducciones de pobreza. Hay países donde la relación es casi absoluta, como Ecuador, donde el 98 % de las parroquias en las que hubo crecimiento también redujeron pobreza. Sin embargo, también observamos que la población promedio de los territorios en que hay crecimiento sin reducción de pobreza es 2,5 veces mayor que la población promedio de aquellos donde el crecimiento va acompañado de una caída en el porcentaje de los pobres. Esto sugiere que el crecimiento observado en territorios con ciudades pequeñas o medianas es más propobre que el de las ciudades grandes y que el de las metrópolis.
La relación entre crecimiento y reducción de la desigualdad en la distribución del ingreso es mucho más esquiva que la relación entre crecimiento y caída de la pobreza. Establecemos la comparación entre las dinámicas de tipo 1 y 3 (crecimiento con mayor equidad) y las de tipo 2 y 4 (crecimiento sin avances en la distribución). Solo el 30 % de los territorios que aumentaron sus ingresos promedio mejoró también la distribución de esos beneficios. Esta tendencia en que el crecimiento está desasociado de la distribución es particularmente clara en Chile, Ecuador y México, todos con menos del 10 % de los municipios que crecen reduciendo también la desigualdad (6 %, 7 % y 9 %, respectivamente). A diferencia de lo que observamos sobre la relación entre crecimiento y pobreza, en el caso del binomio crecimiento-distribución no hay diferencias de tamaño poblacional entre los territorios que crecen con o sin mejor distribución. Dada la evidencia en relación con el efecto reductor del potencial pro-pobres del crecimiento económico, que conlleva una mayor inequidad (Datt y Ravallion, 1992; Bourguignon, 2003), podemos conjeturar que ante los elevados y persistentes niveles de desigualdad en la mayoría de los territorios en la región, el crecimiento económico ha perdido su potencial de expandir territorialmente la reducción de la pobreza.
En seis países de los nueve, las dinámicas de reducción de pobreza sin
