Manual de Técnica Legislativa Sistémica. E-Book

O. Susana Menas

• Herausgeber: Editorial Autores de Argentina
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 145

Veröffentlichungsjahr: 2021

Beschreibung

Este Manual de Técnica Legislativa Sistémica ha sido elaborado con la finalidad de poner a disposición de los redactores de legislación (legisladores, concejales, asesores) conceptos de técnica legislativa que les permitan apreciar y resolver problemáticas sistémicas que afectan la armonía del sistema normativo o, incluso, del sistema jurídico, para resaltar su importancia y para distinguirlas de cuestiones formales o estéticas de la redacción o de estructuración de la norma. Se presenta metodológicamente diseñado para obtener una aproximación conceptual a los temas con puntualización de problemáticas definidas. Se incluyen modelos y casos de legislación, así como mapas mentales para la visualización inmediata de situaciones problemáticas, sus alcances y posibles soluciones, permitiendo un uso eficaz del conocimiento adquirido por el lector. Si bien el Manual tiene una orientación práctica y temática relacionada con legislación municipal y provincial, la construcción conceptual y teórica tiene la pretensión de profundizar el camino hacia la consolidación de un saber científico y también de sumarse, más allá de cualquier frontera y jurisdicción, al enriquecimiento del arte de legislar.

Leseprobe

Índice de contenido

PORTADA

CRÉDITOS

INTRODUCCIÓN

La técnica legislativa en el conocimiento

¿Ciencia o técnica?

La evolución del concepto

Aportes conceptuales

Sistema normativo

Relaciones normativas

CAPÍTULO I - PRINCIPIOS BÁSICOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA

TIPOS DE LEYES/ORDENANZAS

ESTRUCTURA

La estructura formal de la ley/ordenanza

La fórmula de sanción

La identificación de la Ley/Ordenanza

El título de la Ley/Ordenanza

Texto normativo

División y articulación del texto normativo

Parte final de la ley/ordenanza

REDACCIÓN

Algunas reglas de redacción

La sistemática interna

Coherencia, completitud y economicidad

CAPÍTULO II - MODIFICACIONES AL SISTEMA NORMATIVO

GENERALIDADES DE LA MODIFICACIÓN

FÓRMULA CLÁSICA DE MODIFICACIÓN

VARIANTES

OTRAS FÓRMULAS DE MODIFICACIÓN UTILIZADAS. PROBLEMÁTICAS

EL PROCESO DE MODIFICACIÓN

MODOS DE LA MODIFICACIÓN

MODIFICACIONES MÚLTIPLES

MODIFICACIÓN CONSECUENCIA

FALSA MODIFICACIÓN O MODIFICACIÓN TOTAL

FALSA DEROGACIÓN O DEROGACIÓN PARCIAL

PROBLEMAS SISTÉMICOS. MODIFICACIÓN DE MODIFICATORIAS

ERROR SISTÉMICO ESPACIAL Y TEMPORAL. CONFUSIÓN ENTRE MODIFICATORIA Y MODIFICADA

CAPÍTULO III - DEROGACIONES

GENERALIDADES DE LA DEROGACIÓN

DEROGACIÓN TOTAL

DEROGACIÓN PARCIAL

FALSA DEROGACIÓN PARCIAL

PROBLEMA SISTÉMICO. DEROGACIÓN DE DEROGATORIA

DEROGACIÓN CONSECUENCIA

MODOS DE LA DEROGACIÓN

CAPÍTULO IV - RELACIONES NORMATIVAS. NEXOS SISTÉMICOS

REMISIONES. GENERALIDADES DE LA TÉCNICA

REMISIÓN ESTÁTICA Y REMISIÓN DINÁMICA

ADHESIONES

ANEXOS Y CONVENIOS

CAPÍTULO V - EL TRATAMIENTO NORMATIVO

LA PUBLICACIÓN

EL ESTADO DE LAS NORMAS

EL TEXTO ORDENADO (TO)

EL ORDENAMIENTO Y SISTEMATIZACIÓN DEL SISTEMA NORMATIVO

BIBLIOGRAFÍA

NOTAS

SINOPSIS

ÍNDICE

Hitos

Índice de contenido

Portada

O. SUSANA MENAS

Manual de Técnica Legislativa Sistémica

Legislación Provincial - Legislación Municipal

Menas, O. SusanaManual de Técnica Legislativa Sistémica : Legislación Provincial : Legislación Municipal / O. Susana Menas. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Autores de Argentina, 2021.

Libro digital, EPUB

Archivo Digital: descarga y online

ISBN 978-987-87-2116-3

1. Ensayo. I. Título.CDD 306.23

EDITORIAL AUTORES DE [email protected]

Queda hecho el depósito que establece la LEY 11.723Impreso en Argentina – Printed in Argentina

A mi querida familia y, en especial, a la pequeña Olivia, por la diaria creación de un hermoso mañana, más justo, solidario e inclusivo.

“Que nadie se engañe, solo consigo la simplicidad a través de mucho trabajo”

Clarice Lispector

, La hora de la estrella, 1977.

La palabra “técnica”, de origen griego, fue traducida al latín como ars

 y de allí pasó al castellano “arte”, que significa, objetivamente: el método para hacer alguna cosa, el manual en que se lo expone, la obra plasmada según sus reglas; y, subjetivamente, la habilidad del artista que posee el arte. No será difícil, según el contexto, advertir cuál es el significado pertinente; en la presente obra se le ha agregado “de legislar”, para aludir a la actividad a la cual se aplica, así como la medicina es el arte de curar, la retórica el arte de persuadir, etc. Se sigue así la línea de un antiguo precedente hispánico, el del Fuero Juzgo, cuyo Libro I, Título I, reza “

Qual deve ser el arte de fazer las leyes”. 

Luis Alberto Marchili

,Cómo legislar con sabiduría y elocuencia, 2009

Con la orientación que sabiamente expresa el maestro y profesor Dr. Luis Alberto Marchili, este Manual ha sido elaborado con una finalidad práctica: poner a disposición de los redactores de legislación algunos conceptos básicos de técnica legislativa sistémica, principalmente aquellos que definen problemáticas sistémicas y que, eventualmente, inciden en la interpretación y aplicación de la normativa.

La larga experiencia laboral y de asesoramiento en cuestiones legislativas del Poder Legislativo de la Provincia de Córdoba, de la Administración Pública Provincial y del ámbito municipal, así como también —y de modo específico— en ordenamiento y sistematización de normas para la elaboración de digestos, capitalizada y traducida aquí en trabajos teórico-prácticos, con la intención de compartirlos con quienes manifiesten idénticos intereses o con quienes ejerzan facultades o funciones legislativas y requieran una guía práctica en estos temas.

El avance alcanzado por las ahora denominadas Ciencias de la Legislación, en muchos aspectos aún en proceso de construcción teórica, es de considerable dimensión y riqueza, y provee de gran cantidad de material, cuyo conocimiento permite intervenir de modo sistemático en el proceso de legislar. Este Manual es apenas un pequeño aporte al enorme campo de estas ciencias. Mirando hacia ese objetivo, he reunido aquí parte de la enseñanza que me ha brindado la diaria realidad de la legislación provincial y de municipios cordobeses, que me han enriquecido de conocimiento cierto, convirtiéndose en mi motivo de observación y mi motor intelectual por años, y que hoy puedo ofrecer con mayor claridad teórica, conceptual y con un alto grado de certeza desde la ciencia política.

Como propósito de largo alcance, este material forma parte de estudios un poco más amplios y complejos relativos a lo que denomino GESTIÓN DE LEGISLACIÓN, que comprende objetivamente el tratamiento de la legislación durante todo su proceso de producción, hasta concretar el ordenamiento y sistematización de las normas como método sistémico. Esos estudios están especialmente dirigidos a quienes participan como actores en el proceso de elaboración de legislación, principalmente a nivel provincial. Por ello, he incluido en la reseña bibliográfica, a modo de invitación a su lectura, una serie de artículos ya publicados en otras ediciones especializadas y que pueden resultar de utilidad por comparación para quienes consulten este Manual.

El Manual se presenta metodológicamente diseñado para que se obtenga una aproximación conceptual a los temas, con puntualización de algunas problemáticas definidas, y, en algunos casos, se acompañan sugerencias a seguir en situaciones concretas. También se incluyen, cuando la explicación lo requiere, modelos y casos de legislación que permiten visualizar situaciones problemáticas, sus alcances y posibles soluciones. Los casos remiten a problemas reales; los modelos muestran ejemplos reales o esquemas de soluciones posibles. La incorporación de mapas mentales tiene la pretensión de ofrecer una representación de determinadas problemáticas para su visualización inmediata y un uso eficaz del conocimiento adquirido por el lector de este Manual.

Considero que el trabajo de campo, sobre todo en esta materia, tiene alta relevancia y por ello me he esforzado en este aspecto en particular, al reunir un sinnúmero de modelos y casos de la realidad legislativa que he podido recolectar en mi camino de aprendizaje. Sucede que muchas cuestiones de técnica legislativa (y, con más razón, respecto de aquellas con incidencia sistémica) no se advierten hasta el momento en que un caso de la realidad las pone en evidencia: los casos reales nos ayudan a encuadrar la conceptualización y a sostener la construcción teórica. El Manual puede leerse de ambos modos, desde el caso práctico hacia su teorización y desde el concepto teórico hacia su demostración a través de un caso particular.

El acento del Manual está puesto en las problemáticas sistémicas del sistema normativo. La pretensión es guiar a quien redacta legislación hacia la visualización de cuestiones de técnica legislativa sistémica relacionadas con su incidencia en el sistema normativo o, incluso, en el sistema jurídico, para resaltar su importancia y para distinguirlas de otras cuestiones formales o estéticas de la redacción o de estructuración de la norma.

Para enfatizar esta mirada específica sin alejarnos de la practicidad y simplicidad pretendida del Manual, no se abordan con profundidad temáticas generales de la técnica legislativa que ya han sido claramente explicitadas por otros autores; por ello, y para complementar el Manual, incluyo también una referencia bibliográfica de aquellos autores a quienes he leído, consultado siempre y admirado, y que seguramente completarán el interés que se despierte en quienes consulten este Manual.

Finalmente, si bien este Manual tiene una orientación práctica y temática relacionada con la legislación municipal y provincial, y la muestra de casos y modelos provienen también del extenso campo de legislación de tales jurisdicciones, la construcción conceptual y teórica tiene la pretensión de profundizar el camino hacia la consolidación de un saber científico y también de sumarse, más allá de cualquier frontera y jurisdicción, al enriquecimiento de este arte de legislar, como bien dice el muy respetado profesor Dr. Luis Alberto Marchili en su maravilloso libro, del que no dejo de aprender cada día.

La Paisanita, provincia de Córdoba, 2019

INTRODUCCIÓN

La técnica legislativa en el conocimiento

¿Ciencia o técnica?

Para comenzar, vale la pena preguntarnos qué tipo de conocimiento es la técnica legislativa.

¿Es un conocimiento técnico o es un conocimiento científico?

Si bien la respuesta más aproximada se encuentra en el propio nombre de la materia (Técnica), el conocimiento teórico desarrollado por numerosos estudios hasta la actualidad permite suponer que puede alcanzar la calidad de conocimiento científico en algunos aspectos y que tiene la potencialidad para llegar a tal si se profundizan los mecanismos de demostración de su inevitable incidencia en la conformación y armonía de los sistemas normativos, o bien de su alteración.

Igualmente, en sí misma y como conocimiento técnico, contiene un alto valor como herramienta para la creación de legislación. Además, se la utilice o no en forma consciente, se revela por sí sola ante un análisis objetivo de cualquier texto normativo, respecto del cual, habitualmente, se suele expresar que “tiene buena técnica legislativa” o “tiene defectos de técnica legislativa”. La simple percepción del “error de técnica legislativa” nos lleva a la necesidad de acercarnos a este conocimiento técnico, en la búsqueda de respuestas y soluciones concretas.

La calidad de conocimiento técnico, asociado al concepto de herramienta, permite suponer que la técnica legislativa puede utilizarse o no en la redacción de un texto de ley. Pero cuando tal conocimiento alcanza la categoría de científico, su validez es otra; ya no puede evitarse su aplicación, su utilización. 

La realidad nos dice que una ley/ordenanza con errores de técnica legislativa no pierde su valor, su poder de imposición, su capacidad de regulación. Pero una ley/ordenanza que no contiene errores de técnica legislativa es, definitivamente, más clara, más asequible al ciudadano y hasta quizás más y mejor aceptada y, sobre todo, menos conflictiva jurídicamente. 

Incluso su armónica inserción en el sistema normativo evita, de algún modo, interpretaciones distorsionadas respecto de su objeto o mandato. Ello nos permite trabajar con mayor preocupación en las problemáticas de técnica legislativa con incidencia sistémica, con una proyección más allá de la redacción o estructura de la norma.

La evolución del concepto

Lamentablemente, el concepto ha sido y es aún trabajado desde una estricta mirada jurídica, bajo el amparo de la teoría del derecho y atado a tal condición. 

Este error teórico genera una tensión innecesaria en la tarea de redacción de legislación, lo que llega, en algunos casos, al extremo de negarle al legislador su capacidad y autonomía política en la elaboración de un texto de legislación. 

Creer que la redacción de legislación es una problemática estricta del conocimiento jurídico es una pretensión exagerada que no advierte que la ley/ordenanza se origina en una idea política y se consolida mediante un acto político. Por lo tanto, el concepto y desarrollo de la técnica legislativa y su camino hacia o dentro de las ciencias de la legislación merecen ser clarificados desde la ciencia política1.

La técnica legislativa es una herramienta para quienes legislan, cuenten o no con otro tipo de asesoramiento profesional, según la especificidad de la normativa a sancionar. La técnica legislativa es una herramienta que permite o facilita la redacción o estructuración del discurso político que habrá de convertirse en un texto de ley/ordenanza.

La redacción de normativa es una problemática política, no una problemática jurídica. Quienes legislan, ciudadanos que han sido electos por otros para ello, lo hacen para todos los demás ciudadanos como ellos, no para los juristas. El diálogo fundamental se produce entre estos dos grupos de ciudadanos (los que legislan y los que deben cumplir la ley/ordenanza), por ello la ley/ordenanza ha de ser clara, simple, directa, expresada en un lenguaje natural. Quien la redacta es un ciudadano devenido en legislador gracias a la Constitución y a la democracia; quien la debe cumplir es otro ciudadano igual a aquel. Ambos utilizan para comunicarse entre sí un lenguaje común o lenguaje natural, como suele ser denominado, cuyas ambigüedades o vaguedades pueden ser superadas con los recursos propios de la lingüística y la colaboración de la técnica legislativa.

Quien legisla es alguien que viene de la política y, eventualmente, puede ser profesional (veterinario, ingeniero, enfermero, etc.) o docente, comerciante, electricista, productor, artesano. O nada de eso; sencillamente alguien que participa en política. Para tener una percepción acertada de esta realidad, simplemente hay que pensar en pequeños municipios y la conformación de sus concejos deliberantes, o más aún, pensar en las comunas2, gobernadas por una comisión de tres miembros que ejercen ambos poderes, ejecutivo y legislativo. Allí es donde más se evidencia que el acto de legislar lo ejerce el ciudadano que ha llegado legítimamente a la función pública sin otros requisitos que los que democráticamente se exigen: una edad determinada y la residencia en el lugar o jurisdicción que representa, y que tal legitimidad no solo no puede obviarse, sino que ha de constituirse en el principio a partir del cual se desgrane cualquier análisis, hipótesis, teorización o conceptualización respecto de la “calidad de la legislación”.

La técnica legislativa, entendida como herramienta de quien legisla, le permitirá, si es que esa persona así lo necesita, canalizar su discurso político, su idea política, para que llegue en forma de ley/ordenanza a todos los ciudadanos y estos puedan comprenderla en toda su dimensión. Para reforzar su diálogo con el ciudadano.

Se trata, además, de nutrir a la técnica legislativa de conceptos y teoría que hoy se encuentran amarrados a la ciencia del derecho solo porque provienen de autores que pertenecen a esa profesión; es necesario comprender que el conocimiento que se genera alrededor de la técnica legislativa surge de la expresión del discurso político que habrá de convertirse en derecho, y no a la inversa.

Por ello es oportuno detenernos a pensar qué tipo de conocimiento es la técnica legislativa, en el marco de qué ciencias se encuadra, cuál es la evolución de ese conocimiento y fundamentalmente hacia dónde se dirige, para que se convierta verdaderamente en la herramienta del ciudadano devenido en legislador.

Figura 1: La técnica legislativa y el sistema normativo

Fuente: elaboración propia 

La figura 1 muestra el ámbito en el que se resuelve la creación de una ley/ordenanza, en el que actúan la política, la técnica legislativa, las ciencias de la legislación y la ciencia política. Por otro lado, cuando la ley/ordenanza es sancionada, pasa a formar parte del sistema normativo, y este, a su vez, forma parte del sistema jurídico.

El sistema normativo se diferencia del sistema jurídico. El sistema normativo es una unidad perfectamente diferenciable (y aislable) dentro del sistema jurídico. El sistema jurídico contiene al sistema normativo, y se completa con la doctrina y la jurisprudencia; por lo tanto, es un concepto mucho más amplio e involucrado en la problemática jurídica, es decir, cuando una norma del sistema normativo ha sido puesta en cuestión por razones conflictivas de interpretación, aplicabilidad o cumplimiento.

Mientras no exista un conflicto jurídico que ponga en marcha la maquinaria de la interpretación jurídica, metodológicamente es posible trabajar pacíficamente con el concepto de sistema normativo desde la perspectiva de la técnica legislativa y, más específicamente, desde aquellos aspectos de la técnica legislativa que han de incidir en el sistema normativo y afectar la armonía de su integración.

Figura 2: La idea política se convierte en ley/ordenanza, pero está dirigida al ciudadano

Fuente: elaboración propia 

Insistiendo con la idea del diálogo entre el legislador y el ciudadano, la figura 2 nos muestra los dos campos diferenciados que componen el proceso de legislar: un campo dominado por las ideas políticas que nutren al legislador y que habrán de configurar el texto de la ley/ordenanza que, así sancionada, pasará a formar parte del derecho y se integrará al otro campo, constituido por el sistema jurídico.

Pero lo importante es lo que conecta a estos dos campos: EL INSTANTE MISMO DE LA SANCIÓN, que es la que, en definitiva, convierte una idea política en derecho. Ese preciso momento es el que nos interesa; en ese momento queremos detenernos para visualizar una gran verdad: la sanción de una ley (u ordenanza) está dirigida al CIUDADANO. 

El legislador no le “habla” al sistema jurídico (o a sus operadores). Le “habla” a los ciudadanos. La idea política convertida en ley/ordenanza se dirige al ciudadano. 

Aportes conceptuales

He realizado aquí una breve selección de algunos aportes conceptuales de los estudiosos de técnica legislativa que me resultan más significativos, que expresan con claridad y precisión el objeto de la materia, y avanzan metodológicamente en la generación de nuevas definiciones que nos permiten apreciar la amplitud y riqueza del objeto, su contexto y sus fines.

PABLO SALVADOR CODERCH

“La técnica legislativa persigue mejorar y homogeneizar la calidad de las leyes y otras disposiciones jurídicas en dos aspectos fundamentales: su composición o estructura formal y su redacción o lenguaje”. Así lo expresa Pablo Salvador Coderch3. Y agrega: “… presupone el marco cultural de la lengua natural en la que se formulan las leyes y demás disposiciones jurídicas, pero, además, se incardina en un determinado sistema legal, judicial y administrativo”4.