Nueva Agenda Regional E-Book

Julio Berdegué

• Herausgeber: Editorial Universitaria de Chile
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 461

Veröffentlichungsjahr: 2022

Beschreibung

Chile es un país con niveles inaceptables de desigualdad, donde las brechas entre los territorios son un componente muy importante del problema general. Preocupados especialmente por esta situación, este libro y el proyecto de investigación que lo origina, abordan tres proposiciones fundamentales: primero, que en el escenario político actual están dadas las condiciones para avanzar en superar la dimensión territorial de la desigualdad. Segundo, que la solución al problema no se va a encontrar en la proyección de la misma estrategia de regionalización y descentralización de las últimas décadas. Tercero, que hace falta una nueva agenda regional que ponga en común los recursos, capacidades y prioridades del gobierno nacional, los gobiernos regionales, los municipios y de los actores sociales y privados para construir una estrategia de largo plazo de desarrollo con cohesión territorial.

Leseprobe

338.983

N964aNueva agenda regional / Julio A. Berdegué, M. Ignacia Fernández editores; [prólogo de Ricardo Lagos Escobar]

1ª reimpresión de la 1ª ed. – Santiago de Chile: Universitaria, 2015.310 p.: cuadros, grafs.; 15,5 x 23 cm. – (Estudios)Incluye notas a pié de páginaIncluye bibliografías y anexos.

ISBN edición impresa: 978-956-11-2431-8ISBN edición digital: 978-956-11-2752-4

1. Desarrollo regional – Chile. 2. Desarrollo económico - Chile.

3. Mercado laboral – Chile. 4. Educación – Chile. 5. Salud pública – Chile.

I. Berdegué, Julio A., ed. II. Fernández, M. Ignacia, ed. III. Lagos Escobar, Ricardo, 1938-., pról.

© 2014. CORPORACIÓN DE DERECHO PRIVADO RIMISP

CENTRO LATINOAMERICANO PARA EL DESARROLLO.

Inscripción Nº 239.610 Santiago de Chile.

Derechos de edición reservados para todos los países por

© EDITORIAL UNIVERSITARIA, S.A.

Avda. Bernardo O‘Higgins 1050, Santiago de Chile

Ninguna parte de este libro, incluido el diseño de la portada,

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incluidas las fotocopias, sin permiso escrito del editor.

Texto compuesto en tipografía Palatino LT Std 10/13

“El trabajo en que se basa esta publicación fue hecho con el apoyo de

una donación del International Development Research Centre, Ottawa, Canadá”

FOTOGRAFÍA DE PORTADA

Pablo Corvalán Meza

DIAGRAMACIÓN Y PORTADA

Yenny Isla Rodríguez

Diagramación digital: ebooks [email protected]

ÍNDICE

PRESENTACIÓNUna nueva agenda regional para la cohesión territorial

PRÓLOGOCohesión Territorial para el Desarrollo.

Ricardo Lagos Escobar

Una Nueva Agenda Regional para el desarrollo de Chile.

Julio A. Berdegué, M. Ignacia Fernández, Danae Mlynarz y Claudia Serrano

Desafíos y opciones de las Políticas de Desarrollo Territorial en Chile.

Mario Marcel

Economías regionales en Chile: desigualdad y heterogeneidad.

Hernán Frigolett

Desigualdades Territoriales en los Mercados Laborales en Chile.

Andrea Bentancor

Cohesión Territorial y Pobreza.

Juan Carlos Feres

Concentración del capital humano, crónica de una muerte anunciada para la Cohesión Territorial y el desarrollo regional.

Miguel Crispi Serrano

Desigualdad territorial en el sistema escolar: la urgencia de una reforma estructural a la Educación Pública en Chile.

César Muñoz y Gonzalo Muñoz

Salud y Desigualdad Territorial.

Ricardo Fábrega L.

Fortalecimiento de las capacidades regionales.

Gonzalo Delamaza

De la descentralización administrativa a la descentralización política.

Egon Montecinos

Propuestas para avanzar en descentralización fiscal en Chile.

Sergio Granados y Jorge Rodríguez

AUTORES

PRESENTACIÓNUNA NUEVA AGENDA REGIONAL PARA LA COHESIÓN TERRITORIAL

Chile tiene una oportunidad para dar un vuelco a la manera en que aborda problemas cruciales de su integridad como país, de encarar frontalmente el lastre del centralismo y las profundas desigualdades territoriales que lo caracterizan al país, construyendo una sociedad más inclusiva e integrada donde el nacer en un territorio u otro no marque de manera determinante las oportunidades de las personas.

Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, viene aportando ya hace algún tiempo a la discusión sobre desigualdad territorial y desarrollo de las regiones. Durante el año 2013 realizamos un esfuerzo especial para poner en común cifras, argumentos y propuestas que pudieran mostrar la grave pérdida que para el país representan las desigualdades territoriales. Estas ideas coinciden, en buena medida, con las propuestas de reforma institucional, social y económica que ha propuesto la nueva Presidenta de la República en materia de descentralización del país y desarrollo de los territorios.

Entendemos que la perspectiva territorial del desarrollo es más ambiciosa aún que la ya desafiante agenda descentralizadora, al hacerse cargo de las desigualdades que persisten entre los territorios como remanentes difíciles de modificar, aun cuando el país muestre satisfactorios promedios nacionales. La Nueva Agenda Regional que propone este libro profundiza esta perspectiva y nos invita a pensar en un país con “cohesión territorial”, donde todas las personas tengan las mismas oportunidades de desarrollo, independiente del lugar donde nacen, crecen o viven. Proponemos un pacto de cohesión territorial que supone un compromiso nacional para dar espacio y oportunidad para el pleno desarrollo del potencial de territorios y regiones diversas, cada una con sus propias visiones, desafíos y oportunidades.

Ante este desafío, este libro entrega una completa perspectiva de la problemática territorial desde diversas áreas, tales como la economía, los mercados laborales, la pobreza, la salud, la educación escolar y universitaria o la política fiscal, proponiendo medidas y acciones concretas para avanzar en el camino del desarrollo con igualdad de oportunidades.

La agenda es ambiciosa y los desafíos que se plantean requieren de grandes esfuerzos. Es importante no perder de vista dos objetivos fundamentales. El primero consiste en ir entregando cada vez más cuotas de poder a los gobiernos descentralizados y, el segundo, en fortalecer y expandir las capacidades de la sociedad civil en los territorios. La invitación es, con estos objetivos en mente, a abrir un espacio de diálogo que permita avanzar en la construcción de un acuerdo país que fije una agenda de trabajo de largo plazo que efectivamente permita otorgar a los territorios la posibilidad de crecer y superar sus brechas y desigualdades.

CLAUDIA SERRANO

Directora Ejecutiva

Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural

PRÓLOGOCOHESIÓN TERRITORIAL PARA EL DESARROLLO

El libro que tiene en sus manos nos invita a reflexionar sobre un Chile con mayores grados de cohesión territorial. ¿Por qué me parece tan relevante lo que se debate en este libro? El centralismo histórico en este país arranca de muy antiguo. La pregunta de si Chile debiera ser un país federal o un país unitario fue planteada por los padres de la patria. José Miguel Infante en 1826 planteó una Constitución Federal, pero a partir de allí Chile ha sido un país esencialmente centralizado y unitario. En la medida que nuestro país ha progresado hacia el desarrollo los debates respecto de la centralidad o la pluralidad de las decisiones a lo largo del territorio han sido constantes. Digámoslo también, hay un conjunto de elementos que explican esta realidad. Y es cierto: luego de la recuperación de la democracia hemos tenido niveles de crecimiento económico satisfactorios en comparación con los estándares internacionales. A medida que somos capaces de crecer económicamente mejoramos los indicadores económico-sociales y manifestamos nuestra satisfacción, a pesar de que mantenemos un conjunto de dualismos. Por ejemplo, en materia de mortalidad infantil estamos a muy buen nivel en América Latina, con una cifra de ocho muertes por cada mil nacidos vivos. El problema es que ese ocho es un promedio, y que ese ocho es dos en Vitacura y se transforma en cuarenta y tres en Puerto Saavedra. La realidad del país también podría variar entre cuatro y dieciséis, y sin embargo el promedio seguiría siendo ocho. ¿Queremos vivir en un país de cuatro y dieciséis o en un país de dos y cuarenta y tres? Nuestro problema pasa a ser la gradiente; y la gradiente entre dos y cuarenta y tres está lejos de ser una gradiente horizontal. Ahí está el meollo del tema: el paradigma implícito de que a medida que hay crecimiento económico mejora sus indicadores, es un paradigma real solo hasta un cierto punto.

En todos los países a medida que aumenta el ingreso por habitante se evidencian mejoras en indicadores sociales tales como la esperanza de vida, la mortalidad infantil, los niveles educacionales o de salud. El problema para el desarrollo humano es que después de los 20.000 dólares por habitante se rompe esta relación positiva entre crecimiento económico y progreso en los indicadores sociales. Así por ejemplo, Nueva Zelandia con un Producto Interno Bruto por habitante de aproximadamente 25.000 dólares, tiene indicadores sociales mucho mejores que Estados Unidos a pesar de que este país tiene un PIB por habitante de 45.000 dólares. Japón también es un buen ejemplo de comparación, ya que con dos tercios del PIB por habitante de Estados Unidos, su población tiene una esperanza de vida significativamente más alta. Entonces, si después del umbral de los 20.000 dólares por habitante el crecimiento no necesariamente mejorara los indicadores sociales, la pregunta es cómo distribuir esos ingresos entre la población. Aquí está el dilema de Chile hoy. Las preguntas centrales sobre las cuales debemos pensar y dialogar son: ¿Cómo queremos estar cuando lleguemos a los 20 o 25.000 dólares por habitante? ¿Queremos estar en Nueva Zelandia o queremos estar en Estados Unidos en cuanto a distribución de ingresos? Y para decirlo en una palabra, hoy estamos en una distribución igual o peor que la de Estados Unidos.

Se podría abordar el tema de la distribución de ingresos en general, pero esto requiere más que distribuir ingresos. Debemos dialogar respecto de cómo definir políticas públicas que apunten a una mejor distribución. Y en este sentido, una reforma tributaria ayuda. En un país que antes y después de impuestos la distribución de ingresos permanece exactamente igual, entonces convengamos que los impuestos no están ayudando a resolver el problema de la concentración de dichos ingresos. Otro asunto es que dado que el país está creciendo, necesita satisfacer mayores y más complejas demandas para lo cual también requiere aumentar su recaudación fiscal. La pregunta es ¿Qué tipo de reformas tributarias podrían mejorar simultáneamente la recaudación fiscal y la distribución de ingresos?

Algo que nos ayuda a mejorar la calidad de las respuestas a estos dilemas es analizar estos problemas y disyuntivas desde la perspectiva de la cohesión territorial, a partir de las regiones, como lo hace este libro. De esta forma contribuimos a la discusión de políticas públicas que buscan responder cómo mejoramos las oportunidades y cerramos las brechas de oportunidades entre las regiones, en un contexto económico donde las regiones muestran un alto nivel de heterogeneidad en su aporte al producto nacional y en sus ingresos, pero también en las oportunidades y los niveles de bienestar que tienen sus ciudadanos. Y aquí está el tema más crucial para la descentralización y la cohesión territorial. Si aceptamos que estos son temas centrales, entonces ¿Cuáles son las políticas públicas para avanzar? ¿Cuál será la política laboral? ¿Cuál será la política tributaria? ¿Cuál será la política educacional? ¿Cuál será la política de salud? Y también, ¿Cuál será la política de territorio que vamos a implementar para abordar la descentralización y la cohesión territorial?

Me parece central abordar estos temas, aunque a veces la discusión es afectada por la premura de querer hacerla respecto del momento político que estamos viviendo en el país, sin dar suficiente espacio a miradas de más largo plazo. En el contexto político, institucional e histórico de Chile destaca la configuración y división político-administrativa que denominamos regiones, sobre las que debemos responder dos preguntas centrales. La primera es cómo transferir poderes hoy centralizados a regiones e instituciones localizados a lo largo del país. Y la segunda: esas regiones ¿Requieren de un tamaño crítico mínimo o tomamos las regiones como son hoy y nos focalizamos en otros aspectos de la descentralización que también requieren de atención? Este es un dilema recurrente en los procesos de reforma: quiero hacer una gran reforma, pero ante las dificultades de una gran reforma, parto por lo que tengo, identifico el margen de cambios posibles en lo ya implementado y genero cambios a partir de ahí. Sin embargo me parece que el realismo indica que no sigamos por aquel camino porque en esa lógica probablemente vamos a tener un apasionante debate académico, pero no vamos a avanzar en temas más concretos.

El libro comienza con un trabajo de síntesis de Julio Berdegué, Ignacia Fernández y Danae Mlynarz, coordinadores del proyecto Nueva Agenda Regional, que nos invita a construir una agenda de desarrollo con cohesión territorial, para avanzar hacia una situación donde todas las personas tengan iguales oportunidades de desarrollo, independientemente del lugar donde nacen o viven. Nos proponen que para ello será necesario combinar cuatro tipos de políticas: i) políticas sectoriales sensibles a las diferencias territoriales; ii) políticas tendientes a cerrar brechas entre territorio con distintos niveles de desarrollo; iii) políticas de descentralización política, administrativa y fiscal; y iv) políticas de desarrollo territorial. La afirmación importante de este capítulo es que el objetivo central debe ser el desarrollo de las regiones y de los territorios, es decir, ampliar y nivelar progresivamente las oportunidades, el bienestar, y el grado en que los ciudadanos que viven en distintos lugares del país pueden ejercer sus derechos.

El segundo capítulo es de Mario Marcel. Desde su experiencia en la gestión pública pero también desde su posición en un organismo internacional, a cargo precisamente de estos temas, Marcel se hace una pregunta fundamental: ¿Cómo sería el desarrollo de Chile si todas las regiones y no solo tres de ellas pudieran contribuir más activamente al crecimiento económico y a la satisfacción de las necesidades de la población? ¿Cuánto más podríamos crecer, cuánto mejor podría ser nuestra educación o nuestra salud o la participación de las mujeres en la vida económica? Marcel señala que lo que ha prevalecido en Chile es una “política de compensación” que busca distribuir recursos hacia las regiones distintas de Santiago y compensarlas por el hecho de ser regiones extremas o más pobres o con menos capacidades. Plantea que para avanzar debemos pasar de una política de compensación a una política de desarrollo territorial.

Hernán Frigolett aborda el tema del desarrollo económico con cohesión territorial. Y aquí se constata que las regiones tienen capacidades absolutamente distintas. Tres regiones –la Metropolitana, la de Valparaíso y la del Biobío– representan el 80% de la población de Chile, y esta cifra da una idea aproximada de lo que está hablando. Y si decimos que cuatro de estas quince regiones tienen un PIB per cápita que es más grande que el nacional, entonces se puede estar orgullosos de esa cifra que nos coloca bien en comparación con otras economías, pero claro que, salvo Santiago y tres regiones más, todo el resto de las regiones tiene un ingreso per cápita menor. Ahí se empieza a constatar que Chile es distinto cuando se lo ve con un enfoque regional. La forma de mirar el territorio y cuáles son los elementos para poder generar planes de desarrollo al interior de cada región es lo que se propone el trabajo de Frigolett a partir de lo que son los diferenciales que hoy existen.

Andrea Bentancor aborda el tema del mercado laboral y sus fuertes diferenciaciones territoriales y de género. Las desigualdades de género que existen en el mercado laboral respecto de los niveles de participación de hombres y mujeres se reproducen exponencialmente en la mayor parte de las regiones del país. Además existen informalidad y niveles de sindicalización mucho más bajos en las regiones que son más pobres. Es sabido que el mercado laboral es importante desde el punto de vista de la distribución de ingresos a nivel del país; cuando se analiza a través del prisma regional se aprecia más certeramente el elemento crucial, que es el de la distribución territorial de las oportunidades de empleo, que muchas veces presenta desigualdades mayores que a nivel nacional.

Algo similar ocurre con el trabajo sobre pobreza y cohesión territorial realizado por Juan Carlos Feres. Es sabido que la pobreza va a ser muy diversa según sea el entorno económico, según sean la situación demográfica y la situación social de cada región, evidentemente. Se plantea entonces la necesidad de definir un ingreso ético diferenciado por regiones como forma de abordar la heterogeneidad de situaciones de pobreza en cada región. Pero ese ingreso ético regional va a estar asociado a criterios de asignación específicos, dependiendo de las características de cada una –hay pobreza urbana o hay pobreza rural–, de si esos niveles de pobreza tienen que ver con que esa región es exportadora de commodities como los minerales, o si es una región agrícola o una región que busca desarrollar la manufactura o los servicios. Hay una forma distinta de abordar el tema de pobreza que simplemente hacer una definición única desde el Gobierno Central. Muchos criterios nacionales van a subsistir a nivel territorial. Se sabe, por ejemplo, que si para atacar la pobreza se trabaja con los grupos de mujeres jefas de hogar, en un 95% se está focalizando bien pues dicho grupo tiene niveles de pobreza similares en todo el territorio.

Miguel Crispi aborda el tema de educación superior y cohesión territorial. Comienza por una observación que cambia la forma de mirar la educación superior al analizar las diferencias en la retención de estudiantes. Según este análisis, el nivel de retención en la Región Metropolitana es del 92%, va disminuyendo en Valparaíso, Concepción y Valdivia, y termina en Puerto Montt, Región de Los Lagos, con un nivel de retención levemente superior al 30% ¿Por qué hay regiones con esos bajísimos niveles de retención? Algo está pasando allí ¿Y qué instrumentos tenemos para enfrentar este problema? Esos instrumentos no tienen mayor sentido en la Región Metropolitana, pero sí lo tienen cuando en el grueso de las regiones los niveles de retención son solo del 60%, 50% o 40%. El trabajo plantea, entonces, la necesidad de tener alguna institución de educación superior en regiones donde no las hay, como sería el caso de Aisén, así como de fortalecer un gran polo universitario en el norte del país y otro en el sur. Cuando se mira desde este ángulo se constata en cuáles regiones está concentrada la sociedad del conocimiento, a partir del número de instituciones de educación superior que tiene cada región. Es interesante preguntarse si es posible desde el Gobierno Central promover e incentivar una sociedad del conocimiento más extendida. Con base en las universidades y centros de educación superior de Valdivia y Temuco, el sur podría ser parte de la sociedad del conocimiento. ¿Es posible plantear en el norte algún tipo de colaboración conjunta entre sistemas universitarios para hacer un polo universitario macrorregional? Yo agregaría que si se logra allí un polo de buen nivel se podría tener una sociedad del conocimiento que ayude también a trabajar con los estudiantes bolivianos y peruanos, porque hoy día hay una cantidad importante de alumnos de distintos países en las universidades del norte. Crispi plantea, además, que para aprovechar estas universidades y estos centros de conocimiento se debería crear Centros de Estudios Regionales, porque es a partir de dichos centros que se puede pensar la región de una manera más adecuada y concreta.

Luego Gonzalo Muñoz y César Muñoz analizan el complejo tema de la educación básica y de enseñanza media. Acá se aborda el viejo tema de la desigualdad de acceso, de recursos y de resultados. Los autores parten señalando lo que ya se conoce sobre la desigualdad de acceso dependiendo de las características y condiciones de la madre, incluyendo su nivel educacional. Hay luego un fuerte alegato sobre cómo hacer para mejorar la educación pública y cómo tener un servicio nacional de educación descentralizado. Si va a existir un sistema descentralizado en materia educacional y se quiere generar igualdad de oportunidades, entonces es necesario tener algún sistema que dé una respuesta educacional a cada uno de los territorios y que defina cuáles son los niveles de decisión a nivel de asignaciones financieras, de recursos humanos, etcétera. Un servicio nacional de educación descentralizado podría estar en condiciones de generar un buen sistema para capturar los resultados educacionales y, a partir de ahí, definir cuál es el tipo de recursos con que se debe dotar a cada región para poder mejorar los niveles de rendimiento educacional. Esta es una función que se podría decir la tiene el Ministerio de Educación, pero la pregunta es cómo se logra una mirada nacional que les permita mejorar a los que se van quedando atrás. O sea, en una región como La Araucanía, que registra bajos niveles de rendimiento, habría que poder decidir si es necesario invertir allí y a través de qué recursos y de qué naturaleza. Esa sería, entiendo, la idea de tener un servicio nacional de educación descentralizada.

En el tema de salud, vale la pena recordar lo que señalé con el ejemplo de la fuerte gradiente de mortalidad infantil entre Vitacura y Puerto Saavedra. Para enfrentar estas diferencias el desarrollo con cohesión territorial pasa a ser fundamental. Ricardo Fábrega aborda el tema recordando que el gasto de salud privada es tres veces el gasto de la salud pública. Y aquí de nuevo el tema de la escolaridad de la madre pasa a ser un factor determinante. La madre que tiene una escolaridad inferior a tres años, ¡triplica! la mortalidad infantil de los hogares con madres que tienen una escolaridad superior a trece o más años. Alguien podría decir que eso no significa nada, pues el que tiene menos de tres años de escolaridad tiene un nivel de ingreso tan bajo y vive en sectores tan deteriorados que es normal que se produzca esta relación donde la mortalidad infantil es tres veces mayor. Esto me recuerda la vieja historia de un amigo mío por la década del cincuenta, que lo mandaron a explicar la importancia de hervir el agua potable para evitar enfermedades. Entonces este amigo médico imbuido de un espíritu de servicio social, se fue a una población a dar una conferencia en la que explicó cómo se debía hervir el agua. Cuando terminó se produjo un gran silencio en la sala, nadie dijo nada. Él pregunto ¿por qué nadie habla aquí? Entonces una mujer, porque siempre la mujer es la que pide la palabra, le dice: “Señor, tenemos un problema, es que aquí no hay agua”. ¡No había agua en la población! Comento esto porque en ocasiones hay mucha falta de conocimiento o comprensión del contexto que, por cierto, hoy es muy distinto al de los años cincuenta.

Volviendo al tema, ¿cómo podemos hacer una diferencia sustantiva en el desarrollo entre los territorios? Aquí Fábrega propone un conjunto de medidas muy directas, tales como potenciar equipos ambulatorios, de manera de aumentar la salubridad en los consultorios. Otro asunto es cómo aumentamos el aporte municipal a la salud local. Y aquí viene el tema de la distribución de los recursos: ¿Cómo asignamos de manera adecuada y justa usando criterios de ruralidad, pobreza y riesgo? Es decir, el presupuesto per cápita, que se asigna al municipio en función de la cantidad de personas inscritas, podría incluir diferentes criterios de distribución de recursos, que reflejen de mejor forma las diferencias que existen entre distintos territorios: no es lo mismo atender la salud de mil personas en Macul que atender mil personas en Ercilla: la cantidad, por supuesto, importa, pero también importa el contexto en que esas personas viven. Y esto me parece de una tremenda importancia, un aporte muy concreto sobre cómo los recursos destinados a salud se distribuyen de una manera diferente a la actual, para tener cohesión territorial en los indicadores de salud.

Lo que este libro presenta a continuación es algo innovador: una mirada a diferentes políticas sectoriales, pero desde la perspectiva regional, a partir de trabajos de distinguidos especialistas. En estos trabajos hay una forma de entender y mirar la realidad que cambia el panorama y que plantea un desafío al cual no estamos acostumbrados. Se comienza con un trabajo de Egon Montecinos sobre descentralización, que va de la administración a la política. La descentralización administrativa consiste, por ejemplo, en la delegación de funciones: cuando quien tiene la prerrogativa sobre una función la traslada a otra unidad administrativa. Luego la pregunta es ¿podemos hacer una descentralización política transfiriendo poder político? La elección directa de los Consejeros Regionales (CORE) es un avance, ¿pero basta con los CORE? Montecinos inicia su capítulo señalando que debemos comenzar por elegir al Intendente, que será entonces alguien que tiene un poder distinto al del actual Intendente, el cual, como sabemos, es nombrado por el Presidente de la República. A partir de allí, el autor acepta que el Presidente continúe designando una autoridad en la región que lo represente, lo cual obliga a definir las facultades de ambas y, de paso, cómo se entenderán. Junto con lo anterior es importante analizar la factibilidad de tener presupuestos participativos a nivel regional y la forma cómo participa la ciudadanía en la respectiva región.

En la Fundación Democracia y Desarrollo tenemos un programa en el que hemos trabajado con algunos alcaldes, que nos muestra que la tarea es compleja. En Brasil comenzaron con presupuestos participativos a nivel municipal y atravesaron por un largo periodo de doce años sin encontrar soluciones, porque había que comenzar capacitando a la ciudadanía para ello. Pero los presupuestos participativos son el punto de partida. Y se debe, como nos propone Montecinos, pensar tanto en el Gobierno Regional como en el Municipio.

El trabajo de Sergio Granados y Jorge Rodríguez está dedicado al tema del financiamiento, que es clave en todo lo que se quiera hacer en materia de descentralización. Y aquí no quiero inmiscuirme en el viejo tema de si descentralizar consiste solamente en la entrega de recursos, o en intentar dar un paso más osado y decir algo respecto del sistema tributario, entendiendo la necesidad de poder combinar ambos elementos. No necesito mencionar las dificultades en cuanto al manejo de las finanzas públicas de los países que son federales, en donde los Estados pueden determinar los montos y tasas de los tributos. El caso de Brasil es un ejemplo de que el manejo descentralizado de las finanzas puede ser complejo. En un momento dado el Gobierno Central dijo: “me hago cargo de toda las deudas de los Estados de Brasil con la condición de que a partir de ahora para seguir endeudándose hay que pedir permiso al Presidente”. En consecuencia, ante la necesidad de mantener un manejo macroeconómico adecuado, si se autoriza que determinados tributos puedan ser establecidos a nivel regional, la autorización debe establecer alguna vinculación con el Gobierno Central que resguarde la sustentabilidad del eventual endeudamiento, que con cargo a dichos tributos pudiere tomar el respectivo Estado.

En la actualidad el 13% de la inversión, en promedio, está descentralizada en Chile. Pero este es un tema un tanto engañoso porque, por ejemplo, cuando se piensa en descentralizar la inversión se imagina que su región va a poder hacer tal túnel, tal puente, pavimentar tal camino, sin embargo se debe tener en cuenta que en materia de inversión de infraestructura alrededor de un 70% corresponde a reposición. Y por lo tanto, un 70% de la inversión no corresponde, por ejemplo, a nueva infraestructura, sino a la inversión que tiene por objetivo preservar los estándares de calidad de inversiones previas; este es un tema que hay que asegurar.

También me parece importante incorporar en el proceso de descentralización fiscal una mirada de largo plazo desde la región. En ausencia de un plan de desarrollo regional de largo plazo, el grueso de las transferencias es de año en año o de corto plazo, lo que es un factor que además juega en contra de la ejecución del presupuesto, por no decir nada del impacto real del gasto público. El grueso de las transferencias son provisiones, y estas se entregan en función de quien desarrolla más proyectos. Y aquí tenemos entonces una complejidad adicional porque no todas las regiones tienen la misma capacidad de desarrollar proyectos. Una pregunta relevante es: ¿cuál es el porcentaje de ejecución respecto de los fondos asignados que tienen las regiones? Si la respuesta considera la heterogeneidad en la ejecución de los fondos asignados entre las regiones, se observan grandes disparidades. Por eso es clave cómo capacitamos los recursos humanos para poder distribuir y gastar adecuadamente en los plazos. Y en esta materia creo que el capítulo de Granados y Rodríguez es muy pertinente. Un plan de desarrollo regional requiere un nivel adecuado de inversión garantizada para su implementación.

Y ello nos lleva de vuelta al desafío de crear en cada región un centro de estudios encargado de alimentar a las autoridades políticas que eventualmente determinan los planes de desarrollo y la inversión regional, invitación que también nos hace Gonzalo Delamaza en su análisis de la importancia de fortalecer las capacidades regionales para avanzar en un proceso de descentralización que contribuya a la cohesión territorial.

En suma, el lector tiene en sus manos un libro novedoso, desde mi punto de vista, enormemente enriquecedor, especialmente para los sectorialistas que están acostumbrados a mirar Chile solo desde la perspectiva de su especialización profesional, como si todo el país fuera una tabla plana sin los relieves que identifican cada pedazo del país. Y esa mirada sectorial, sea en el sector educacional, sea la salud, sea la capacitación, sean los mercados, es lo que en su conjunto se enriquece cuando hacemos el esfuerzo de mirar a Chile como lo hacen quienes han participado en este proyecto: de pensar y proponer una Nueva Agenda Regional. No me cabe duda que esta es una contribución muy importante para el debate político en torno a cómo alcanzar mayores grados de igualdad: aquí hay una mirada que ayuda a avanzar sin dejar atrás a ningún rincón de Chile.

RICARDO LAGOS ESCOBAR

UNA NUEVA AGENDA REGIONAL PARA EL DESARROLLO DE CHILE

JULIO A. BERDEGUÉ, M. IGNACIA FERNÁNDEZ, DANAE MLYNARZ Y CLAUDIA SERRANO

I. Introducción

Chile es un país con niveles inaceptables de desigualdad, donde las brechas entre los territorios del país son un componente muy importante del problema general. Preocupados especialmente por esta situación, este documento, y el proyecto de investigación que lo origina, abordan tres proposiciones fundamentales: Primero, que en el escenario político actual están dadas las condiciones para avanzar en superar la dimensión territorial de la desigualdad. Segundo, que la solución al problema no se va a encontrar en la proyección de la misma estrategia de regionalización y descentralización de las últimas décadas. Tercero, que hace falta una nueva agenda regional que ponga en común los recursos, capacidades y prioridades del gobierno nacional, los gobiernos regionales y los municipios para construir una estrategia de largo plazo de desarrollo con cohesión territorial.

El presente planteamiento se nutre de ideas que tienen muchas fuentes: la experiencia y el conocimiento acumulados sobre esta temática, donde se destacan los aportes del Consejo Nacional para la Regionalización y Descentralización de Chile (CONAREDE), la red de universidades Sinergia Regional, y los institutos universitarios especializados en la temática (el Instituto de Desarrollo Local y Regional de la Universidad de La Frontera, el Instituto de Economía Aplicada Regional de la Universidad Católica del Norte); el Centro de Investigación Sociedad y Políticas Públicas de la Universidad de Los Lagos; el Centro de Sistemas Públicos de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile y los trabajos recientes auspiciados por ResPublica; la Asociación Chilena de Municipalidades; y, entre los organismos multilaterales, los trabajos del ILPES y de la OECD, como también han sido decisivas en su influencia las movilizaciones ciudadanas de los últimos años en Magallanes, Aisén, Freirina, Quellón, Corral y Tocopilla, que tuvieron la fuerza, legitimidad e inteligencia suficientes para sacar el problema de la marginalidad que lo caracterizaba y colocarlo en un lugar prominente de las preocupaciones del país, y los trabajos sobre desarrollo territorial que se han hecho desde el año 2001 al amparo de Rimisp – Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, en diez países de la región. Finalmente, los estudios, deliberaciones y diálogos públicos del proyecto Nueva Agenda Regional (NAR) que forma parte del Programa de Cohesión Territorial para el Desarrollo, coordinado por Rimisp.

Este proyecto se puso en marcha en marzo de 2013, con el objetivo de aportar nuevas ideas sobre el problema del desarrollo regional, que enriquecieran los debates y los programas políticos durante el proceso electoral del año 2013. En el proyecto Nueva Agenda Regional se contó con la colaboración de 15 especialistas, autores de la mayor parte de los capítulos de este libro. En su gran mayoría no son especialistas en los problemas de desarrollo regional o descentralización, sino en políticas sectoriales: salud, educación, género, mercados laborales, pobreza, entre otros. Todos asumieron con mucho entusiasmo el desafío de mirar sus temas y políticas sectoriales desde la ventana del desarrollo de las regiones. ¿Cómo hacer política de salud que contribuya al desarrollo regional? ¿Cuáles son los elementos que debe considerar la política laboral para que tome en cuenta que los mercados laborales de las regiones son muy diferentes entre sí? ¿Por qué se piensa que una misma política de innovación para la competitividad va a ser igualmente eficaz en una región con una estructura productiva dominada por pocas y muy grandes empresas, que en otra donde lo que predomina son miles de micro, pequeñas y medianas empresas? ¿Cómo se diferencian las políticas de lucha contra la pobreza para que partan del hecho de que los pobres de la cordillera de La Araucanía no son iguales ni tienen las mismas oportunidades que los de la zona sur de Santiago?

¿Por qué es importante formular estas preguntas? ¿Por qué es imperativo avanzar en políticas que disminuyan las brechas sociales y avancen en cohesión territorial? Fundamentalmente por tres motivos muy distintos pero a la vez complementarios para que Chile sea un mejor lugar donde vivir:

– Las tremendas desigualdades territoriales, que son una expresión de injusticia social éticamente condenable porque en buena medida son el resultado de estructuras sociales y de reglas que perpetúan esas diferencias. No puede ser que en un país existan ciudadanos de primera y de segunda categoría y que esto sea perpetuado por el Estado y sus políticas públicas.

– Estas desigualdades constituyen un obstáculo al desarrollo, en primer lugar de las personas, grupos y empresas que viven en los territorios rezagados, como también al desarrollo general del país. Chile está perdiendo posibilidades de aumentar su crecimiento y mejorar su desarrollo.

– Esta situación ha generado en los últimos años movilización social y descontento ciudadano que al no ser considerados van debilitando la confianza en las instituciones y horadando el fortalecimiento de la democracia en el país.

II. Evidencias acerca de la desigualdad territorial

En Chile prevalecen grandes brechas territoriales en todo tipo de dimensiones del desarrollo y en casi todos los indicadores que nosotros y otros autores han examinado. La realidad es que las oportunidades y el bienestar, es decir, el nivel de desarrollo al que puede aspirar cada chilena y cada chileno, depende en buena medida del lugar donde nace y vive: un niño o niña que nace en Las Condes, en Ñuñoa o en Pudahuel es como si naciera en un país diferente respecto de un niño o una niña que nace el mismo día en Ercilla, Punitaqui o Lolol.

Distintos trabajos de Rimisp (destacadamente el Informe Latinoamericano sobre Pobreza y Desigualdad 2011), han documentado la magnitud de las desigualdades territoriales en Chile. Ramírez et al. (2009) encuentran que una cuarta parte de la desigualdad total de ingresos del país se explica por la desigualdad de ingresos entre territorios, que es distinta a las desigualdades de ingresos por género, por pueblo originario o por clase social. En la base de esta desigualdad está la forma extremadamente concentrada en que se genera y se reparte la riqueza nacional; Antofagasta con 3% de la población, genera el 10% del producto, pero solo recibe el 3% del ingreso per cápita, mientras que la Región Metropolitana se sirve con la cuchara grande: con el 40% de la población genera el 48% del producto, y se queda con el 54% del ingreso autónomo. Junto con Antofagasta, las regiones de Atacama, Coquimbo y O’Higgins también son castigadas en esta repartición de los ingresos, y ninguna otra región del país se favorece en la misma medida en que se beneficia Santiago: a la Región Metropolitana, que tiene una diferencia de 6 puntos porcentuales entre su aporte al PIB y su participación en el ingreso per cápita, le sigue La Araucanía, con menos del 1%.

Como destaca el trabajo de Hernán Frigolett la Región Metropolitana concentra poco más del 40% de las empresas del país. En la estructura productiva tenemos grandes especializaciones territoriales y una tremenda concentración de las actividades económicas más intensivas en conocimientos; esta especialización es un fenómeno que sucede en todo el mundo, pero en muy pocos países con el grado de concentración territorial que se observa en Chile. Las economías de las regiones del norte y del sur son monoproductoras primarias (de minerales o de productos agroalimentarios), en tanto que la mitad de la manufactura está en la Región Metropolitana, al igual que la mayor parte de los servicios, especialmente los servicios financieros y empresariales, donde Santiago tiene casi un monopolio. Además existe una estructura de empresas a lo largo del territorio nacional que hace muy complejo el desafío de la transformación productiva, porque, a excepción de Atacama y de la Región Metropolitana, el resto de las regiones del país tiene más del 70% de sus empleados en micro y pequeñas empresas; en Biobío, por ejemplo, solo el 20% de los ocupados son empleados por empresas medianas y grandes. Esta estructura económica de las regiones es un dato duro, muy difícil de cambiar, y representa uno de los principales desafíos de largo plazo de una estrategia de desarrollo con cohesión territorial.

Andrea Bentancor se refiere a los mercados laborales regionales, profundizando en sus características de género. La brecha de ingresos entre hombres y mujeres es un problema nacional y un problema de todas las regiones; pero en algunas, como Magallanes, con un diferencial de 35% entre lo que ganan las mujeres y los hombres, la gravedad del tema es mucho mayor que en Valparaíso, donde la brecha es de poco más de 10%. Entre las regiones con peor y mejor desempeño en esta materia hay 40 puntos porcentuales de diferencia: dos mundos. La participación laboral femenina –una enorme oportunidad para el crecimiento económico regional– es baja en todos lados, pero varía entre el 36% en la Región de Los Ríos y el 48% en la Región Metropolitana.

Hay también fuertes diferencias territoriales en el aporte que los municipios pueden hacer al esfuerzo educacional, según explican Gonzalo Muñoz y César Muñoz. Los municipios del quintil más poblado de las comunas del país aportan en promedio $1.300 millones al sector educación, en tanto que el segundo quintil menos poblado de las comunas aporta en promedio $182 millones; la diferencia por estudiante es de 15% a favor de las comunas más grandes. Hay provincias como Magallanes donde el 62% de los niños y las niñas de hasta seis años de edad asisten a salas cuna o jardines infantiles, y otras, como Antofagasta, donde apenas lo hace el 46% (Pineda, 2013). Miguel Crispi señala que en educación superior hay regiones que no pueden retener a ninguno de sus mejores estudiantes, y otras regiones que retienen a la gran mayoría (además de atraer a los que provienen de las regiones rezagadas en este indicador).

Como señala Ricardo Fábrega, buena parte de las grandes diferencias en condiciones de salud de la población son el resultado de las diferencias territoriales en educación, calidad del trabajo, contaminación ambiental, el acceso a saneamiento básico, y otras características, no de las personas o de los hogares, sino de los lugares donde viven. El desigual acceso al derecho a la salud ha sido uno de los problemas más aludidos en las movilizaciones ciudadanas regionales y territoriales, al punto que las inexplicables brechas en médicos especialistas son ya un tema de conversación cotidiana en el país. Eso lo entienden y sienten los ciudadanos, a juzgar por el hecho de que las demandas relacionadas con la salud pública se destaca en las preocupaciones de los chilenos, así como en las agendas de las movilizaciones ciudadanas territoriales de los últimos años.

Las desigualdades territoriales en ejercicio efectivo de derechos básicos y en oportunidades económicas explican las grandes diferencias en la incidencia de la pobreza, como muestra Juan Carlos Feres. Lo más preocupante es que las diferencias en niveles actuales de pobreza son las brechas tan significativas en la velocidad con que las regiones reducen este flagelo. Algunas de ellas, como La Araucanía, Los Ríos y Maule, no solo tienen tasas significativamente más altas de pobreza y extrema pobreza, sino que las reducen a un ritmo que es 40% más lento que el de las regiones que ya tienen menos pobres.

Las brechas territoriales no se expresan solamente en diferenciales inaceptables de ejercicio de derechos, de oportunidades y de bienestar. Junto con estas dimensiones de la desigualdad territorial existen déficits de capacidades en las regiones para poder hacerse cargo de su desarrollo, como analizan Gonzalo Delamaza y Egon Montecinos. Este es un problema que afecta a los gobiernos locales y regionales, pero también a las empresas y a las organizaciones de la sociedad civil. En el caso de esta última, Delamaza señala que se encuentra dispersa en un archipiélago de diversas organizaciones desarticuladas entre sí y con escasa influencia en el desarrollo de sus territorios. Por su parte, Montecinos explica que el modelo de regionalización y descentralización seguido por el país en las últimas décadas casi garantiza actores y procesos políticos regionales muy débiles y con poca o nula capacidad de gobierno propiamente tal.

Ello hace que el devenir de las regiones esté determinado por agentes externos, sean ellos políticos, empresarios o dirigentes sociales. Las regiones son como niños menores de edad, donde hay una madre o un padre que decide por ellos, con el agravante de que esos padres son poco generosos en la repartición de las oportunidades y las riquezas. Lo que es nuevo, claro, es que estos actores, que son considerados menores de edad, han empezado a gritar y rebelarse, y por eso es que la mayoría de las candidatas y los candidatos a la Presidencia de la República, pusieron el tema del desarrollo regional en un lugar importante de sus propuestas. Esta situación genera una ventana de oportunidad política, que permanecerá abierta en la medida que las sociedades en los territorios se mantengan activas y que el nuevo gobierno adopte algunas pocas decisiones estratégicas que tengan la fuerza de dar inicio a un ciclo largo de desarrollo con cohesión territorial. Si alguno de estos dos factores sale de escena, esta ventana de oportunidad existente podría volver a cerrarse.

III. Una Nueva Agenda Regional

En respuesta a la desigualdad territorial, se propone una Nueva Agenda Regional que debe tender al objetivo de lograr un desarrollo con cohesión territorial. La cohesión territorial es la condición de un país en la cual todas las personas tienen iguales oportunidades de desarrollo y acceso a niveles semejantes de bienestar y de ejercicio de sus derechos, independientemente del lugar donde nacen, crecen o viven, sin que ningún territorio se encuentre en una situación de marginación permanente u ofrezca niveles de vida inferiores a mínimos socialmente garantizados. En un país con cohesión territorial el crecimiento económico y el desarrollo se generan descentralizadamente, y no solo desde el centro o desde algunos pocos polos donde se concentran la actividad y la población.

Dada la gravedad de la desigualdad territorial en Chile, el desarrollo con cohesión territorial es un objetivo que requiere poner en marcha o acelerar procesos de convergencia, es decir, que los territorios más rezagados en oportunidades, ejercicio de derechos o niveles de bienestar avancen más rápido que aquellos que tienen una situación aventajada.

Este proceso se puede estimular y apoyar a través de estrategias integrales que combinen cuatro tipos de políticas públicas: (a) políticas sectoriales territorialmente focalizadas cuyo objetivo es reducir o cerrar brechas de bienestar, de derechos o de oportunidades; (b) políticas sectoriales de desarrollo económico, social y ambiental sensibles a las diferencias territoriales en su diseño e implementación; (c) políticas de desarrollo territorial, orientadas a fortalecer las capacidades, activos y acción de los territorios y de su población, organizaciones y empresas, para que puedan hacer una contribución decisiva a su progreso y bienestar; y (d) políticas de descentralización política, administrativa y fiscal, orientadas en último término a potenciar a los actores sociales en los territorios, dándoles más poder para tomar decisiones y para actuar.

La política de cohesión territorial para el desarrollo es una estrategia que contiene distintos instrumentos asumidos en forma coordinada e integral, tal como se refleja en el Gráfico 1.

Gráfico 1. Componentes de una estrategia nacional de desarrollo con cohesión territorial

Fuente: Elaboración propia.

El desarrollo regional no se va a lograr solo con políticas de descentralización, inversiones en infraestructura a través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), y algunos planes especiales para zonas rezagadas, que es lo que se ha avanzado en los hechos: una descentralización tímida y casi exclusivamente administrativa.

Las movilizaciones ciudadanas, las diferencias crecientes entre regiones y territorios de desarrollo económico y bienestar, el franco estancamiento de muchos territorios en medio de un país que ha cambiado tanto, son signos claros de que más allá de los logros que se quiera destacar, esta estrategia no da para más. Lo que se propone es pensar y actuar en función de un objetivo nacional de desarrollo con cohesión territorial; para eso no basta (aunque sea una pieza muy importante) con transferir poder a las regiones o con cerrar brechas de infraestructura, sino que se necesita que el objetivo de la cohesión territorial esté internalizado en las políticas económicas, sociales, ambientales y de desarrollo institucional. Esto es algo similar a decir que la reducción de la pobreza no solo se resuelve con políticas sociales, sino que también es un objetivo que se aborda con políticas económicas y laborales. O que afirmar que los problemas del medio ambiente también tienen que ver con las políticas de infraestructura, de energía, de desarrollo industrial, por no decir nada de las estrategias de las empresas o del comportamiento de los ciudadanos. No se gana mucho, al menos no lo suficiente, si el esfuerzo consiste en sacar el tema del desarrollo de las regiones de la Subsecretaría de Desarrollo Regional para pasárselo a los gobiernos regionales, aunque sean elegidos por los ciudadanos. Se trata más bien de llevar el tema a los actores sociales, a los ministerios sectoriales, a las empresas y, por cierto, a gobiernos regionales y municipales cada vez más fuertes, más gobierno y menos simples administradores. Hay que quitar la carreta de delante de los bueyes y ponerla donde corresponde. El problema de fondo es el desarrollo regional o, mejor dicho, el desarrollo con cohesión territorial, y la descentralización es un medio para aquello, aunque sea un medio importantísimo e irremplazable.

El núcleo de una nueva agenda de desarrollo regional es potenciar a los territorios. Dos son los tipos de políticas claves en este desafío: las políticas de desarrollo territorial y las políticas de descentralización que transfieren poder a los actores territoriales en los planos administrativo, político y fiscal.

Esas dos políticas constituyen el núcleo de una Nueva Agenda Regional, pero no podrán avanzar demasiado sin la concurrencia de políticas sectoriales de dos tipos. En primer lugar, de políticas sectoriales de desarrollo económico, social y ambiental, que se aplican a lo largo del país, pero que deben internalizarse y ser sensibles a las diferencias territoriales. Las políticas sectoriales espacialmente ciegas, es decir, que se diseñan e implementan sin dar espacio para las diferencias de los distintos lugares, no son neutras en sus efectos e impactos territoriales, pudiendo ser sumamente eficaces en algunos lugares, e ineficaces en otros. Con políticas sectoriales espacialmente ciegas se reproducen las desigualdades territoriales. Esta suerte de ceguera sobre las condiciones espaciales no se refleja únicamente en cuestiones de focalización y cobertura, sino también en la falta de adecuación de los criterios de acceso a bienes y servicios a las heterogéneas características de los territorios.

Un ejemplo derivado de la tramitación parlamentaria de la ley que crea el Ingreso Ético Familiar es ilustrativo de esta situación. El diseño del programa incluye un bono de incentivo a las mujeres trabajadoras, al que pueden acceder todas las mujeres que cuenten con un contrato formal de trabajo, por un monto inferior a $300.000. Un diputado de un distrito rural del país hizo ver, en el marco de la discusión de la iniciativa, que este incentivo es prácticamente inaplicable en zonas rurales, pues las mujeres trabajan en sus propios predios o lo hacen de manera informal en predios cercanos. Para subsanar esta diferencia, propia de las condiciones territoriales en que se desempeñan laboralmente las personas, el parlamentario propuso homologar las condiciones de acceso al incentivo para aquellas mujeres que cuenten con certificados de participación y asistencia al día en los cursos de desarrollo productivo que ejecuta el Instituto de Desarrollo Agropecuario a través del Programa de Desarrollo Local (PRODESAL). La moción no fue acogida, pero se menciona para dar cuenta del tipo de consideraciones que parece factible realizar al momento de pensar en políticas públicas sensibles a las condiciones territoriales.

Un segundo tipo de políticas sectoriales que deben apoyar a las políticas de descentralización y de desarrollo territorial son políticas sectoriales focalizadas territorialmente y que tienen objetivos explícitos de reducción de brechas. Se trata en este caso de políticas que no se aplican en todo el país, sino que están dirigidas específicamente a aquellos territorios que en forma persistente se ubican por debajo de los niveles mínimos socialmente aceptables en alguna dimensión del desarrollo. Por ejemplo, apoyar a la comuna de Puerto Saavedra a reducir una tasa de mortalidad infantil que es más de cinco veces superior al promedio nacional. Para ello, dentro de las propuestas de esta Nueva Agenda Regional, en el documento de trabajo de Jorge Rodríguez y Sergio Granados, emerge el establecer un Fondo de Convergencia Regional que se haga cargo de la reducción de brechas sectoriales desde una mirada del territorio.

Entre los especialistas en desarrollo regional y descentralización suele producirse un rechazo casi automático a la idea de que las estrategias de desarrollo regional se basen de manera importante en políticas sectoriales, porque se dice que reproducen el centralismo. Sectorialidad y centralismo no son conceptos equivalentes. Muchos gobiernos regionales y municipales reproducen la lógica sectorial en la organización y ejecución de sus acciones, no solo en Chile sino también en países federales como México o Brasil. En Chile hay políticas sectoriales muy descentralizadas que han tenido efectos sumamente negativos en el desarrollo regional, destacándose la política de municipalización de la educación, que muchos expertos consideran que ha agravado notablemente el problema de la inequidad en la calidad de la educación.

Por otra parte, una política como el Fondo de Convergencia Regional puede ser totalmente descentralizada, o completamente centralizada o mixta, dependiendo de quiénes intervienen en la definición de los territorios a priorizar, de los objetivos a lograr en cada uno de ellos, de las estrategias para el logro de dichos objetivos, así como de la prestación de los servicios requeridos para reducir las brechas.

Las políticas sectoriales que hacen parte de la estrategia de cohesión territorial deben ser, por lo general, descentralizadas. Pero, por ejemplo, en educación lo más favorable es desmunicipalizar la educación y otorgar mayor protagonismo al Ministerio de Educación, tendiendo a un modelo algo menos desconcentrado que el actual. Respecto de ciertas brechas sociales especialmente sensibles porque afectan derechos humanos verdaderamente básicos, como la desnutrición infantil de Puerto Saavedra, o de otras desigualdades cuya solución requiere de infraestructuras y servicios complejos y costosos, creemos que seguirán siendo necesarias la responsabilidad y la acción del Estado nacional y de agencias altamente especializadas de alcance nacional. En definitiva, postulamos que el objetivo de desarrollo de cohesión territorial requiere como condición esencial la acción articulada de los tres niveles de gobierno, sin desmedro de que las instituciones regionales y municipales deben fortalecerse de manera muy significativa en sus atribuciones, capacidades y recursos, y que el poder entre los tres niveles debe redistribuirse en favor de los subnacionales.

Con una estrategia que combine estos cuatro tipos de políticas públicas se puede incidir sobre tres grandes grupos de objetivos. El primero es que los actores en los territorios tengan más capacidades, más voz y más poder, es decir, mayores posibilidades de expresar sus preferencias y de planificar y gestionar políticas de desarrollo; mayor decisión sobre una parte sustantiva de los presupuestos gubernamentales; incidencia en las decisiones relativas a grandes inversiones públicas o privadas que pueden afectar positiva o adversamente sus opciones de futuro; plena capacidad para dirigir a sus gobernantes, y mucho mayores capacidades para gobernar sus territorios. El segundo objetivo es la reducción de brechas territoriales de ejercicio de derechos, de oportunidades y de bienestar, de tal forma que ningún territorio quede persistentemente por debajo de niveles socialmente determinados, que irán variando conforme el país avance. El tercer objetivo es el del desarrollo territorial, es decir, buscar que todas las regiones puedan expresar de la forma más plena posible su potencial de desarrollo, incluyendo su aporte al crecimiento económico general del país, a partir de sus ventajas comparativas.

IV. ¿Por dónde comenzar?

Habiendo planteado la estructura marco de la propuesta sobre una Nueva Agenda Regional, es necesario ahora abordar un problema central: el de cómo transitar desde la situación actual, que se caracteriza por una precaria estrategia de desarrollo regional y por altísimos grados de centralismo de todo tipo, hacia una condición en que el país cuente con una estrategia integral de desarrollo con cohesión territorial, diseñada y ejecutada en un contexto de altos grados de descentralización política, fiscal y administrativa.

La pregunta clave es por dónde comenzar, de forma tal que se ponga en marcha un ciclo largo de desarrollo con cohesión territorial, análogo al esfuerzo de varias décadas que el país ha venido haciendo para reducir la pobreza. La decisión de por dónde comenzar es estratégica, porque implica elegir aquellas políticas que puedan alterar en forma profunda y por muchos años la manera en que el país ha tratado de hacer desarrollo regional.

En la Nueva Agenda Regional se encuentra una gran riqueza de propuestas específicas; no todas ellas son buenas candidatas para ser políticas que detonen un ciclo largo de desarrollo con cohesión territorial, aunque son aproximaciones sin duda útiles al desarrollo de las regiones. Una condición clave es que los efectos de las políticas elegidas deben conducir acumulativamente a nuevos cambios; es decir, deben ser políticas que se retroalimenten y que vayan amplificando los espacios para un país más cohesionado y más descentralizado. Es una decisión particularmente compleja ya que el periodo presidencial 2014-2018 probablemente sea el momento en que hay que producir el inicio de este ciclo largo; es un periodo corto y hay otras grandes prioridades.

A continuación se proponen cuatro políticas públicas que, en conjunto, pueden tener la fuerza suficiente para dar inicio a un ciclo largo de desarrollo con cohesión territorial:

Elección de intendentes o presidentes regionales por sufragio universal

Se trata de una reforma estratégica porque va a producir el surgimiento de procesos y actores políticos regionales (Fernández, 2009). Sin actores y procesos políticos regionales no hay forma de que las sociedades regionales gobiernen su desarrollo y disputen poder con el centro. En torno a esta medida, durante la campaña electoral se produjo un grado importante de acuerdo, al contar con el respaldo de ocho de las nueve candidaturas. Por lo demás, esta medida hace parte no solo de los esfuerzos por descentralizar, sino también de las iniciativas para revitalizar el sistema político y devolver credibilidad y mayor legitimidad social a la política y sus instituciones. Aunque se trata de una iniciativa que en el actual escenario político parece tener un grado razonable de viabilidad política, probablemente será resistida por aquellos que actualmente tienen poder político (Senadores y Diputados incumbentes que tendrán que dar sus votos a la iniciativa) y que se podrán sentir amenazados por un sistema político más abierto y competitivo, con menos barreras de entrada y más distribuido a lo largo del país.

Transferencia completa de competencias desde los servicios de fomento productivo

Se propone la transferencia de las competencias a los gobiernos regionales de los servicios de fomento productivo (CORFO, INDAP, SENCE, SERCOTEC y SERNATUR), así como del Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU