Öffentliche Betriebswirtschaftslehre E-Book

Thomas Barthel

• Herausgeber: Deutscher Gemeindeverlag
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 288

Veröffentlichungsjahr: 2024

Beschreibung

Das Lehrbuch stellt Begriffe, Determinanten sowie die ökonomischen Rahmenbedingungen des Verwaltungshandelns dar. Im Rahmen der Betrachtung der öffentlichen Verwaltung, insbesondere der kommunalen Verwaltung, werden Betriebsformen und Organisationsformen des Konzerns Kommune erläutert. Das Buch eignet sich zum Einsatz in der Lehre an (dualen) Hochschulen und insbesondere an den Hochschulen für öffentliche Verwaltung in den Bachelorstudiengängen.

Leseprobe

Öffentliche Betriebswirtschaftslehre

Systematische Darstellung und Besonderheiten

von

Prof. Dr. Thomas BarthelKommunale Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen

unter Mitwirkung von

Dr. Christina Barthel

4., überarbeitete und erweiterte Auflage 2024

Deutscher Gemeindeverlag

4., überarbeitete und erweiterte Auflage 2024

Alle Rechte vorbehalten

© Deutsche Gemeindeverlag GmbH, Stuttgart

Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Print:

ISBN 978-3-555-02368-7

E-Book-Formate:

pdf: ISBN 978-3-555-02369-4

epub: ISBN 978-3-555-02370-0

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Das Lehrbuch stellt Begriffe, Determinanten sowie die ökonomischen Rahmenbedingungen des Verwaltungshandelns dar. Im Rahmen der Betrachtung der öffentlichen Verwaltung, insbesondere der kommunalen Verwaltung, werden Betriebsformen und Organisationsformen des Konzerns Kommune erläutert. Das Buch eignet sich zum Einsatz in der Lehre an (dualen) Hochschulen und insbesondere an den Hochschulen für öffentliche Verwaltung in den Bachelorstudiengängen.

Prof. Dr. Thomas Barthel, Professur für Verwaltungswissenschaft, Niedersächsisches Studieninstitut für kommunale Verwaltung e.V., Kommunale Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen.

Geleitwort zur vierten Auflage

„Nichts ist beständiger als der Wandel“, hielt Heraklit von Ephesos bereits vor ca. 2.500 Jahren fest. Diese mittlerweile zur Redewendung mutierte Feststellung, welche ebenso abgegriffen wie wahr ist, charakterisiert auf treffliche Art und Weise gleichermaßen die Zeiten, in denen wir leben. Die Digitalisierung des Lebens und unserer Kommunikation, der Einsatz künstlicher Intelligenz, die Folgen des Klimawandels, die Transformation der Energiewende, gewaltige Migrationsbewegungen, demografische Veränderungen und eine globalisierte, eng vernetzte Welt stellen uns als Menschheit auf die Probe. In der Folge wird auch unser gewohntes Lebensumfeld einem permanenten Stresstest unterzogen. Die Abstände zwischen Sprunginnovationen werden immer kürzer, Entwicklungen rasanter, Zeiträume für Anpassungsprozesse dementsprechend reduziert.

In der ganzen Umbruchszeit hat auch die 2023 zuletzt durchgeführte jährliche Bürgerbefragung des Deutschen Beamtenbundes (dbb) ergeben, dass das Vertrauen in die Handlungsfähigkeit des Staates auf einem vorläufigen Tiefpunkt angekommen ist. Nur noch 27 % der Befragten gehen davon aus, dass der Staat in der Lage ist, seine Aufgaben zu erfüllen, 69 % halten den Staat hingegen für überfordert. Noch vor wenigen Jahren war in der gleichen Befragung das Verhältnis umgekehrt.

Durch die Kombination von Frustration bei der Bevölkerung und unausweichlich notwendigem, vielschichtigem Änderungsbedarf kommt es erkennbar zu einem verstärkten Reformdruck, der Hand in Hand mit Digitalisierung und künstlicher Intelligenz idealerweise in eine neue Reformbewegung münden müsste, die an viele Gedanken des New Public Managements anknüpfen könnte.

Im hier vorliegenden kompakten Lehrbuch über die „Öffentliche Betriebswirtschaftslehre“ wird ein breiter Überblick über wirtschaftliche Fragestellungen der öffentlichen Hand, insbesondere jedoch über den Aufbau sowie die Steuerung öffentlicher Unternehmen gegeben. Ich bin Prof. Dr. Thomas Barthel daher ausgesprochen dankbar für diesen wichtigen Beitrag, der sowohl für die Lehre, aber auch für die Praxis wertvolle Impulse setzt.

Den kommunalrechtlich relativ verbindlich verankerten Geboten eines wirtschaftlichen und sparsamen Handelns der Kommune ist im strategischen und operativen Tun Rechnung zu tragen. Dies umfasst im Fall von Investitionsentscheidungen vorgeschriebene Wirtschaftlichkeitsvergleiche für die unterschiedlichen Handlungsoptionen. Nur allzu oft wird bei anstehenden Investitionen eine vermeintliche Alternativlosigkeit postuliert, die sich bei näherem Hinsehen gelegentlich eher als Ausdruck von Mut- und Einfallslosigkeit herausstellt.

Besonders lohnenswert und in der Praxis haushaltsrelevant ist ebenfalls die Auseinandersetzung mit den Beteiligungen der öffentlichen Hand. Viele Landkreise und Kommunen verfügen über ein relativ buntes Portfolio und halten Anteile an Unternehmen der Energiewirtschaft, Krankenhausversorgung, des ÖPNV oder der gemeinwohlorientierten Finanzwirtschaft, zu denen in jedem Fall in der Regel die regionalen Sparkassen zu zählen sind. Hier gilt es im Sinne der Bürgerinnen und Bürger den kommunalen Einfluss geltend zu machen. Einerseits, um die am öffentlichen Interesse orientierten fachlichen Zielsetzungen der Unternehmen bestmöglich zu erreichen. Andererseits sollten jedoch auch die Zuschüsse der öffentlichen Hand mindestens begrenzt werden, bestenfalls können gar Überschüsse aus dem unternehmerischen Handeln an den kommunalen Anteilseigner ausgeschüttet und damit für die Finanzierung öffentlicher Aufgaben verwendet werden.

Um den vielfältigen Herausforderungen der „Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre“ im „Konzern Kommune“ begegnen zu können, braucht es ein entsprechendes Know-how in den Verwaltungen sowie ein Verständnis für die spezifischen Anforderungen öffentlicher Unternehmen. Das vorliegende Lehrbuch liefert hierfür das grundlegende Rüstzeug, das bei Bedarf – entsprechend der Literaturempfehlungen – weiter vertieft werden kann.

Allen Leserinnen und Lesern der 4. Auflage wünsche ich eine erkenntnisreiche Lektüre und dem Themenfeld „wirtschaftlichen Kompetenz der öffentlichen Hand“ weiterhin viel Aufmerksamkeit und Erfolg im Sinne der Bürgerinnen und Bürger.

Marco Prietz

Landrat des Landkreises Rotenburg (Wümme)

Ab dem 1.10.2024 Präsident des Niedersächsischen Landkreistages (NLT)

Vorwort zur vierten Auflage

Wenn ich in meiner Zeit an der Oberstufe des Wirtschaftsgymnasiums gewusst hätte, dass mein Lehrbuch ein paar Jahrzehnte später in eben diesem „Wöhe“, den ich als Schüler in der 17. Auflage als Lehrbuch zur „Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre“ vor mir liegen hatte, in der 28. Auflage in einer Fußnote als Fachliteratur für öffentlich-rechtliche Unternehmen aufgeführt werden würde, hätte ich das sicherlich nicht für möglich gehalten.

Aber in der Zwischenzeit hat sich auch einiges getan. In Bezug auf das hier in der vierten Auflage vorliegende Lehrbuch kann beispielsweise festgehalten werden, dass die ersten drei Auflagen laut einer aktuellen Recherche im KVK (Karlsruher Virtueller Katalog) des KIT in über 100 Bibliotheken in Deutschland, Österreich und der Schweiz zu finden sind. Dieses Lehrbuch kann daher erfreulicherweise wirklich zu den Standardlehrbüchern der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre in Deutschland gezählt werden.

Trotz eines zusätzlichen Nachdrucks im Sommer 2023 ist nach drei Jahren die 3. Auflage fast wieder ausverkauft, sodass es an der Zeit ist, eine neue Auflage herauszubringen. Auch in der 4. Auflage wurden erneut Inhalte aktualisiert und erweitert.

Dass so ein Buch immer in einem gewissen Baustellenmodus verbleiben wird, liegt in der Natur der Sache, weshalb auch weiterhin Verbesserungsvorschläge bzw. Hinweise auf Korrekturbedarf dankbar zur Kenntnis genommen werden. Bitte diese an [email protected] richten. Besten Dank im Voraus.

Außer mir, dem offiziell genannten Verfasser, haben auch andere Akteure ihre Expertise mit eingebracht, wofür ich sehr dankbar bin:

Zunächst sei hervorgehoben, dass ein erfolgreiches Lehrbuch nicht ohne den Verlag zu denken ist: Herrn Rechtsanwalt Tobias Durst vom Kohlhammer-Verlag sei auch dieses Mal für die konstruktive und hilfsbereite Zusammenarbeit gedankt. Außerdem lebt ein derartiges Lehrbuch auch von solchen, die positiv darüber schreiben; so darf ich Landrat Marco Prietz M. A., einem ehemaligen Masteranden von mir, für die Übernahme des Geleitworts danken. Daneben gilt selbstverständlich ein ganz besonderer Dank jenen, die in die unmittelbare Verwendung dieses Lehrbuchs an der Kommunalen Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen (HSVN) involviert sind: Es sind zum einen diejenigen, die in meiner Professur für Verwaltungswissenschaft Lehrveranstaltungen übernehmen, mich tatkräftig unterstützen und mir immer wieder konstruktives Feedback für das Lehrbuch geben: Frau Dipl.-Kauffrau Jutta Steinmetz, Frau Marina Romaschin M. Sc. und Herr Marcel Beumker B. A. seien hier ebenso genannt wie Herr Dipl.-Volkswirt Eike Lütjen, dem in diesem Fall mein besonderer Dank gilt, da er die zusätzlichen Berechnungen und Ausführungen zum Leverage-Effekt einem kontrollierenden Blick unterzogen hat. Nicht zu vergessen ist auch mein herzlicher Dank an meine vielen wissenschaftlichen Lehrbeauftragten sowie auch an die Studierenden, die mich auf Fehlerstellen hinweisen, die ihnen bei der Arbeit mit dem Buch auffallen.

Last but not least sei hervorgehoben, dass es sich bei diesem Lehrbuch letztlich um ein reines Hobbyprodukt handelt, da die Arbeit daran außerhalb des Vollzeitlehrdeputats erbracht werden muss. Das würde nicht funktionieren, würde nicht meine Ehefrau, Dr. phil. Christina Barthel, mich darin sehr unterstützen sowie für meinen Part daran die nötigen Freiräume geben.

Posthum gewidmet ist diese 4. Auflage meinem geschätzten Schwiegervater Dipl.-Physiker Manfred von Torklus.

Hannover, im März 2024Thomas Barthel

Geleitwort zur dritten Auflage

Betriebswirtschaftliche Fragestellungen spielen nicht nur in der Privatwirtschaft eine entscheidende Rolle, sondern sie sind auch in der öffentlichen Verwaltung von großer Bedeutung. Vielfältige wirtschaftliche Entscheidungen sind auch hier zu treffen, etwa über die Bereitstellung von Infrastruktur wie Straßen und Schulen, über organisatorische Fragen wie der Rechtsform eines kommunalen Schwimmbades oder über die Ansiedlung von Unternehmen in einem Gewerbegebiet. Steuermittel können nur dann effizient verwendet werden, wenn die Entscheider über umfassende Kenntnisse der öffentlichen Verwaltung und über das notwendige betriebswirtschaftliche Handwerkszeug verfügen.

Dabei reicht die simple Übertragung herkömmlicher betriebswirtschaftlicher Erkenntnisse nicht aus, das Ziel einer wirtschaftlichen Mittelverwendung zu erreichen – dazu sind sowohl die Aufgaben und Ziele der öffentlichen Verwaltung und der Privatwirtschaft zu unterschiedlich als auch die rechtlichen Rahmenbedingungen, unter denen diese jeweils ihre Entscheidungen treffen. Vielmehr bedarf es einer ganz eigenen Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre, die die Methoden und Erkenntnisse der Allgemeinen Betriebswirtschaftslehre im Kontext der öffentlichen Verwaltung anwendet. Es ist das Verdienst von Thomas Barthel und seinem Lehrbuch, das nunmehr bereits in der dritten Auflage erscheint, diesen Transfer in fachlich stringenter Weise vorzunehmen.

Den Studierenden der Kommunalen Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen (HSVN), die für zukünftige Aufgaben in den Kommunalverwaltungen Niedersachsens ausgebildet werden, steht damit ein Lehrbuch zur Verfügung, das ihnen theoretisch fundiert und kompakt verwaltungswissenschaftliche Themen nahebringt. Dabei überzeugt das Lehrbuch durch seinen systematischen inhaltlichen Aufbau. Nach einem inhaltlich breit gefächerten Grundlagenkapitel wird in aller gebotenen Kürze das ­gesamte Spektrum öffentlicher Verwaltungsstrukturen erläutert, bevor zahlreiche betriebswirtschaftliche Konzepte im Kontext der öffentlichen Verwaltung vorgestellt werden. Ein Blick in das umfangreiche Stichwortverzeichnis belegt, mit welcher enormen Themenbreite sich Thomas Barthel in seinem Lehrbuch befasst.

Für sicherlich 2.500 Studierende der HSVN war das Lehrbuch von Thomas Barthel bereits ein wichtiger Begleiter auf dem Weg durch das Studium der Verwaltungsbetriebswirtschaft bzw. der Allgemeinen Verwaltung. Mit seiner Themenvielfalt dürfte es aber nicht nur für Studierende der Verwaltungswissenschaft, sondern auch für die Verwaltungspraxis ein wichtiges Grundlagenwerk sein.

Ich wünsche der dritten Auflage des Buchs eine genauso erfolgreiche Aufnahme durch die Leserinnen und Leser, wie sie die beiden ersten Auflagen erfahren haben. Möge das Werk einen Beitrag dazu leisten, Studierende auf ihre Arbeit in den Kommunalverwaltungen fachlich solide vorzubereiten. Damit schafft das Buch einen Mehrwert, der weit über die reine Studienbegleitung hinausreicht.

Prof. Dr. Michael Koop

Präsident HSVN

Vorwort zur dritten Auflage

Schon wieder ist eine Auflage vergriffen. Keine zwei Jahre nach Erscheinen der zweiten Auflage mit einer erhöhten Anzahl an gedruckten Exemplaren muss die dritte Auflage in Angriff genommen werden. Nicht zuletzt bedingt durch Corona hat zusätzlich der Absatz der drei E-Book-Versionen deutlich angezogen, was in allem sehr Unerfreulichen ein kleiner Positivpunkt ist. Äußerst erfreulich ist ebenso, dass das Lehrbuch mittlerweile in sehr vielen Universitäts- und Hochschulbibliotheken Deutschland Eingang gefunden hat.

Selbst wenn die Änderungen in der dritten Auflage nicht an die umfassenden Überarbeitungen für die zweite Auflage heranreichen, so sind doch auch diesmal Aktualisierungen, Spezifizierungen, Erweiterungen, Korrekturen sowie Neustrukturierungen vorgenommen worden. Grundsätzlich ist ein solches Lehrbuchprojekt jedoch nie völlig abgeschlossen, weshalb Verbesserungsvorschläge sehr gerne erwünscht sind und an die Mailadresse [email protected] gesendet werden können.

Ein erfolgreiches Buch hat immer viele Beteiligte, der Autor ist dabei nur einer von vielen:

Deswegen bedanke ich mich bei Herrn Rechtsanwalt Tobias Durst vom Kohlhammer-Verlag für die wiederum konstruktive und hilfsbereite Zusammenarbeit sowie beim Hochschulpräsidenten der Kommunalen Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen (HSVN) Herrn Prof. Dr. Michael Koop für die Übernahme eines Geleitworts.

Daneben möchte ich mich auch diesmal bei meinen Kolleginnen und Kollegen an der Kommunalen Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen (HSVN) bedanken, die in meiner Professur für Verwaltungswissenschaft Lehrveranstaltungen übernehmen: Frau Dipl.-Kauffrau Jutta Steinmetz und Frau Marina Romaschin M. Sc. sowie Herr Diplom-Volkswirt Eike Lütjen. Des Weiteren gilt auch mein Dank meinen wissenschaftlichen Lehrbeauftragten in der Professur für Verwaltungswissenschaft.

Nicht zu vergessen gilt ein besonders herzlicher Dank meiner Ehefrau Dr. phil. Christina Barthel, die mich in allen drei Auflagen sehr unterstützt hat und seit der zweiten Auflage auch als Mitwirkende im Buch geführt wird. Sie gibt mir immer wieder die notwendigen beruflichen Freiräume über eine normale 40-Stunden-Woche hinaus, um überhaupt publizieren zu können.

Widmen möchte ich die dritte Auflage meiner Schwiegermutter, die in allen Auflagen unermüdlich Korrektur gelesen hat.

Hannover, im Februar 2021Thomas Barthel

Vorwort zur zweiten Auflage

Schon zehn Monate nach Erscheinen war die erste Auflage fast vergriffen. Anlass genug, möglichst zügig eine zweite Auflage herauszubringen. Um eine optimalere Darbietung des Stoffs zu gewährleisten, sind einige Punkte verändert worden. So wurde die Gliederung vertieft, Fehler, die sich eingeschlichen hatten, korrigiert und selbstverständlich auch der Inhalt an die sich ständig verändernden Gegebenheiten angepasst.

Dies geschah alles nicht zuletzt zu dem Zweck, so gut wie möglich als lehrveranstaltungsbegleitende und den Stoff punktuell vertiefende Lektüre zu dienen. Denn nach wie vor wird das Lehrbuch für Verwaltungswissenschaft I an der Kommunalen Hochschule für Verwaltung in Hannover eingesetzt. Inhaltlich deckt es weiterhin das vom Autor verfasste und in der Akkreditierung verantwortete Modul Verwaltungswissenschaft I ab: Ausgenommen davon ist allein der Bereich „Entscheidungen in der öffentlichen Verwaltung“, der seinen Niederschlag im Lehrbuch des Autors (et al.) zur Öffentlichen Entscheidungslehre findet (siehe Literaturverzeichnis).

Nicht in diesem Buch vorhandene, aber dennoch wichtige Lehrinhalte für die Studiengänge der Öffentlichen Verwaltung im Bachelorstudium finden sich in anderen Modulen wieder und werden daher weiterhin an dieser Stelle nicht thematisiert.

Zu einem Buch tragen immer viele bei. Ganz besonders wichtig ist der Verlag, weshalb ich mich wieder beim Kohlhammer Verlag und dort vor allem bei Herrn Rechtsanwalt Tobias Durst für die vertrauensvolle Zusammenarbeit bedanken möchte.

Daneben haben Kollegen an der Kommunalen Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen (HSVN) zum Gelingen beigetragen. Hervorheben möchte ich vor allem meine Kollegin in Verwaltungswissenschaft und der Leiterin der Finanzabteilung des NSI e. V. sowie Tax Compliance Officer Frau Dipl.-Kffr. Jutta Steinmetz sowie meinen Dozentenkollegen Herrn Dipl.-Volkswirt Eike Lütjen. Des Weiteren haben meine wissenschaftlichen Lehrbeauftragten der Verwaltungswissenschaft wertvolle Hinweise gegeben. Stellvertretend nenne ich Herrn Oliver Steinmann M. A., der den Abschnitt zum Stiftungsrecht fachlich vertieft hat. Allen sage ich vielen Dank dafür.

Was wäre eine solche Publikation ohne die Hintergrundarbeit des Korrekturlesens durch die wissenschaftlichen Hilfskräfte? Mein Dank geht hier an Frau Daniela Polzin M. Ed. und Herrn Jan Philipp Bäßmann B. Sc.

Last but not least gilt mein besonders herzlicher Dank auch meiner Ehefrau Dr. phil. Christina Barthel, die tatkräftig an der zweiten Auflage mitgewirkt hat. Ebenso danke ich meiner Schwiegermutter für das gewissenhafte Korrekturlesen und Vergleichen bzw. Korrigieren der Umbrüche.

Da auch in der zweiten Auflage ein Lehrbuch nie so gut sein wird, dass es nichts mehr zu aktualisieren und verbessern gäbe, freue ich mich über Anmerkungen und konstruktive Kritik, die Sie mir einfach durch eine eMail an folgende Adresse zukommen lassen können: [email protected].

Widmen möchte ich die zweite Auflage meiner geliebten Ehefrau Christina, die mich tagtäglich in meiner beruflichen Tätigkeit sehr unterstützt und mir den „Rücken freihält“. Von Herzen vielen Dank dafür.

Hannover, im April 2018Thomas Barthel

Vorwort zur ersten Auflage

Es gibt kaum Lehrbücher zur Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre, die zum einen das breite Feld der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre wissenschaftlich fundiert und gleichzeitig anwendungsbezogen abbilden und zum anderen vom Volumen und der Komplexität her für Studierende am Anfang ihres Studiums in einer wirklich begrenzten Zeit „studierbar“ sind. Mit diesem Buch soll genau dieser Ansatz verfolgt werden, indem begleitendes Lehrmaterial für das Selbststudium zu den Lehrveranstaltungen in der Verwaltungswissenschaft der Bachelorstudiengänge bereitgestellt wird. Da das Buch allerdings nicht den Anspruch einer inhaltlichen Vollständigkeit erhebt, sei zusätzlich auf die zitierte Literatur verwiesen.

Dieses Lehrbuch wird an der Kommunalen Hochschule für Verwaltung in Hannover für Verwaltungswissenschaft I eingesetzt. Inhaltlich deckt es das vom Autor verfasste und in der Akkreditierung verantwortete Modul Verwaltungswissenschaft I ab, mit Ausnahme des Bereichs „Entscheidungen in der öffentlichen Verwaltung“. Diesbezüglich sei auf das Lehrbuch des Autors zur Öffentlichen Entscheidungslehre verwiesen (siehe Literaturverzeichnis).

Nicht in diesem Buch vorhandene, aber dennoch wichtige Lehrinhalte für die Studiengänge der Öffentlichen Verwaltung im Bachelor finden sich in anderen Modulen wieder und werden daher an dieser Stelle nicht thematisiert.

Das Lehrbuch Öffentliche Betriebswirtschaftslehre umschreibt Begriffe und Determinanten sowie die ökonomischen Rahmenbedingungen des Verwaltungshandelns. Im Rahmen der Betrachtung der öffentlichen Verwaltung – insbesondere der kommunalen Verwaltung – werden Betriebsformen und Organisationsformen des Konzerns „Kommune“ erläutert.

Daher empfiehlt sich der Einsatz dieses Lehrwerks an Universitäten, (dualen) Hochschulen, insbesondere an den Hochschulen für öffentliche Verwaltung in den Bachelorstudiengängen sowie an den Studieninstituten für den Angestelltenlehrgang II.

An dieser Stelle möchte ich dem Kohlhammer Verlag bzw. vor allem Herrn Rechtsanwalt Tobias Durst für die sehr vertrauensvolle Zusammenarbeit danken.

Als Inhaber der Professur für Verwaltungswissenschaft an der Kommunalen Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen (HSVN) möchte ich mich auch zum einen bei der Hochschulleitung, insbesondere bei Herrn Hochschulpräsident Prof. Dr. rer. pol. Michael Koop, und zum anderen bei meiner Kollegin in Verwaltungswissenschaft und der Leiterin der Finanzabteilung des NSI e. V. Frau Dipl.-Kffr. Jutta Steinmetz sowie bei meinen wissenschaftlichen Lehrbeauftragten der Verwaltungswissenschaft für die wertvollen Hinweise bedanken.

Danke sagen möchte ich auch der wissenschaftlichen Hilfskraft Frau Daniela Polzin M. Ed. für ihre große administrative Unterstützung.

Ein besonders herzlicher Dank gilt auch Frau Dr. phil. Christina von Torklus, die in den letzten Wochen vor Abgabe des Manuskripts beim Verlag unermüdlich Korrektur gelesen hat.

Ein Lehrbuch wird nie so gut sein, dass es nichts mehr zu aktualisieren und verbessern gibt, vor allem wenn es sich um die erste Auflage handelt. Deshalb freue ich mich über Anmerkungen und konstruktive Kritik, die Sie mir einfach durch eine Mail an folgende Adresse zukommen lassen können: [email protected].

Möge das Buch zu einer effizienten und effektiven Konzernverwaltung sowie der Einhaltung der Haushaltsgrundsätze Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der öffentlichen Verwaltung in Deutschland auf allen Verwaltungsebenen beitragen.

Widmen möchte ich das Buch meiner Mutter Isolde Barthel und meinem leider bereits früh verstorbenen Vater Roland Barthel, denen ich beiden sehr viel zu verdanken habe.

Hannover, im April 2016Thomas Barthel

Inhaltsverzeichnis

Geleitwort zur vierten Auflage

Vorwort zur vierten Auflage

Geleitwort zur dritten Auflage

Vorwort zur dritten Auflage

Vorwort zur zweiten Auflage

Vorwort zur ersten Auflage

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung

1.Grundlagen der öffentlichen Verwaltung

1.1Einführung

1.1.1Begriff

1.1.2Öffentliche Verwaltung im System der staatlichen Grundfunktionen

1.1.3Öffentliche Verwaltung aus volkswirtschaftlicher Sicht

1.1.3.1Volkswirtschaftliche Sektoren

1.1.3.1.1Unternehmen

1.1.3.1.1.1Erwerbswirtschaft

1.1.3.1.1.2Öffentliche Wirtschaft

1.1.3.1.2Öffentlicher Sektor ohne Erwerbscharakter

1.1.3.1.3Organisationen ohne Erwerbscharakter

1.1.3.2Abgrenzung von öffentlichen und privaten Aufgaben

1.1.3.2.1Theorie der öffentlichen Güter

1.1.3.2.2Externe Effekte

1.1.3.2.3Unerwünschte Markteffekte

1.1.4Öffentliche Verwaltung aus betriebswirtschaftlicher Sicht

1.2Öffentliche Aufgaben als Grundlage des Verwaltungs­handelns

1.2.1Begriff und Abgrenzung

1.2.2Bildung und Systematisierung

1.2.2.1Staatlicher Funktionenplan

1.2.2.2Kommunaler Aufgabengliederungsplan

1.2.2.3Klassifizierung kommunaler Aufgaben

1.2.2.4Produktorientierung

1.3Verwaltungsreformen im Überblick

1.3.1Reformziele

1.3.2Reformprojekte

1.3.2.1Gebietsreformen

1.3.2.2Funktionalreformen

1.3.2.3Funktionale Verwaltungsreformen

1.3.2.4Reformen der inneren Verfassung der Gebietskörperschaften

1.3.2.5Reformen der Finanzverfassung

1.3.2.6Reformen des öffentlichen Dienstrechts

1.3.2.7Reformen der Gesetze und Verordnungen

1.3.3Veränderung des zukünftigen Verwaltungshandelns durch Digitalisierung

2.Strukturen der öffentlichen Verwaltung

2.1Einführung

2.2Originäre Verwaltungsträger

2.2.1Konzernbegriff in der Privatwirtschaft

2.2.2Strukturen öffentlicher Konzerne

2.2.3Unselbstständige Konzernbetriebe

2.2.3.1Kommunalverwaltung

2.2.3.2Bundes- und Landesverwaltung

2.2.3.3Dezentralisation und Zentralisation sowie Dekonzentration und Konzentration

2.2.3.4Aufgabenträgerschaft und Aufgabenverantwortung

2.2.3.5Rekommunalisierung

2.2.4Verselbstständigte Konzernbetriebe

2.2.4.1Merkmale

2.2.4.2Öffentlich-rechtliche Formen

2.2.4.2.1Eigenbetriebe in kommunalen Konzernen

2.2.4.2.2Bundes- und Landesbetriebe in staatlichen Konzernen

2.2.4.2.3Anstalten

2.2.4.2.3.1Anstalten aufgrund eines speziellen Gesetzes

2.2.4.2.3.2Kommunale Unternehmen in Form einer öffentlich-rechtlichen Anstalt

2.2.4.2.4Zweckverbände

2.2.4.2.5Stiftung des öffentlichen Rechts

2.2.4.3Privatrechtliche Formen

2.2.4.3.1Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH)

2.2.4.3.2Gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung (gGmbH)

2.2.4.3.3GmbH und Co. KG

2.2.4.3.4Aktiengesellschaft (AG)

2.2.4.3.5Kommanditgesellschaft auf Aktien (KGaA)

2.2.4.3.6Genossenschaft

2.2.4.3.7Verein

2.2.4.3.8Rechtsfähige Stiftung des Privatrechts

2.2.4.3.9Sonstige Formen

2.3Regionalverbände

2.4Öffentliche Verwaltung auf internationaler Ebene

2.5Derivative Verwaltungsträger

2.5.1Merkmale

2.5.2Öffentlich-rechtliche Formen

2.5.2.1Personenkörperschaften

2.5.2.2Anstalten

2.5.3Beliehene

2.6Gründe für die Verselbstständigung von öffentlichen Verwaltungseinheiten

3.Determinanten der öffentlichen Verwaltung

3.1Rahmenbedingungen

3.1.1Wirtschaftlichkeit

3.1.1.1Begriff der Wirtschaftlichkeit im Haushaltsrecht

3.1.1.2Einzelwirtschaftliche Wirtschaftlichkeit (Kostenwirtschaftlichkeit)

3.1.1.3Volkswirtschaftliche Wirtschaftlichkeit

3.1.2Abgrenzung des Wirtschaftlichkeitsbegriffs

3.1.2.1Wirtschaftliche Betätigung (angemessene Gewinn­erzielung)

3.1.2.2Sparsamkeit

3.1.2.3Produktivität

3.1.2.4Rentabilität

3.1.2.5Leverage-Effekt

3.1.2.6Effektivität und Effizienz

3.1.2.7E-Konzepte

3.1.2.7.13-E-Konzept

3.1.2.7.25-E-Konzept

3.1.2.8Systemmodell im Public Management

3.1.2.9Modell der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungs­management

3.2Ziele

3.2.1SMART-Regel

3.2.2Zielgrößen

3.2.3Handlungsziele

3.2.4Zielbeziehungen

3.2.4.1Grundlagen

3.2.4.2Systemorientierung

3.2.5Zielbildung im politisch-administrativen System

3.2.6Performance-Indikatoren

3.2.6.1Outcome – Gesetzlich-politische Perspektive

3.2.6.2Output – Finanzwirtschaftliche Perspektive

3.2.6.3Impact – Stakeholder-Perspektive

3.2.6.4Throughput – Interne Prozessperspektive

3.2.6.5Input – Lern- und Entwicklungsperspektive

3.2.7Vergleichsmaßstäbe

Fazit

Literaturverzeichnis

Über den Autor

Stichwortverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1Wirtschaftssektoren

Abb. 2Güterspektrum

Abb. 3Klassifizierung kommunaler Aufgaben

Abb. 4Verbindlicher Produktrahmen für Niedersachsen 2021

Abb. 5Verwaltungsreformen

Abb. 6Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben

Abb. 7Oberbegriffe nach NKomVG

Abb. 8Träger der öffentlichen Verwaltung

Abb. 9Juristische Personen des öffent­lichen Rechts als Träger öffentlicher Verwaltung

Abb. 10Aufbaustruktur der deutschen Verwaltungsgliederung

Abb. 11Grundstruktur öffentlicher Konzerne

Abb. 12Konzern Stadt Mannheim

Abb. 13Dezernatsverteilungsplan Stadt Mannheim

Abb. 14Makroorganisation der Staatsverwaltung

Abb. 15Aufbau der niedersächsischen Landesverwaltung

Abb. 16Typen regionaler Organisationen

Abb. 17Typen von Regional Governance

Abb. 18Bevölkerungsentwicklung in den anerkannten Metropol­regionen nach IKM

Abb. 19Metropolregionen nach IKM

Abb. 20Zusammenhang von Effizienz und Effektivität

Abb. 21Beziehungen zwischen Effizienz und Effektivität

Abb. 223-E-Konzept

Abb. 235-E-Konzept

Abb. 24Systemmodell im Public Management

Abb. 25Leitfragen/Zielfelder nach KGSt

Abb. 26Arten von Handlungszielen

Abb. 27Produkte und Leistungsziele

Abb. 28Zielbeziehungen

Abb. 29Relevantes System für die Maßnahme „Erschließung eines Gewerbegebiets“

Abb. 30Regelkreis mit positiver Rückkopplung

Abb. 31Regelkreis mit negativer Rückkopplung

Abb. 32Du-Pont-System of Financial Control

Abb. 33Output – Finanzwirtschaftliche Perspektive

Abb. 34Impact – Stakeholder-Perspektive

Abb. 35Throughput – Interne Prozessperspektive

Abb. 36Input – Lern- und Entwicklungsperspektive

Abb. 37Arten von Wirtschaftlichkeitsvergleichen

Abkürzungsverzeichnis

ABesoldungsgruppe(n) AAbb.AbbildungAEUVVertrag über die Arbeitsweise der UnionAGAktiengesellschaft nach dem AktiengesetzAktGAktiengesetzAnstGAnstaltsgesetz Sachsen-AnhaltAnstVOAnstaltsverordnung Sachsen-AnhaltAöRAnstalt des öffentlichen RechtsArt.ArtikelAufl.AuflageBATBundesangestelltentarifBbgKVerfKommunalverfassung des Landes BrandenburgBBRBundesamt für Bauwesen und RaumordnungBBSRBundesinstitut für Bau-, Stadt- und RaumforschungBd.BandBGBBürgerliches GesetzbuchBHOBundeshaushaltsordnungBMIBundesinnenministeriumbzw.beziehungsweiseCBesoldungsgruppe(n) C (ehemals für die Wissenschaft)ca.circaCo.zusammen mit anderenDDRDeutsche Demokratische Republikd. h.das heißtDipl.-Kffr.Diplom-KauffrauDÖVDie Öffentliche VerwaltungDr.DoktorDrittelbGDrittelbeteiligungsgesetzeGeingetragene GenossenschaftEiBEigenbetriebEigBetrVOEigenbetriebsverordnungEigBGesEigenbetriebsgesetzERPEnterprise Resource Planningetc.et ceteraEUEuropäische Unione. V.eingetragener VereinEw.Einwohnerf.folgendeFAOFood and Agriculture Organizationff.fortfolgendeFITKOFöderale IT-KooperationGemOGemeindeordnungGenGGenossenschaftsgesetzGGGrundgesetz für die Bundesrepublik Deutschlandggf.gegebenenfallsgGmbHgemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter HaftungGkGGesetz über kommunale GemeinschaftsarbeitGmbHGesellschaft mit beschränkter Haftung nach GmbHGGmbHGGesetz für Gesellschaften mit beschränkter HaftungGOGemeindeordnungGoBGrundsätze ordnungsgemäßer BuchführungGoBDGrundsätze zur ordnungsgemäßen Führung und Aufbewahrung von Büchern, Aufzeichnungen und Unterlagen in elektronischer Form sowie zum DatenzugriffHdFHandbuch der FinanzwissenschaftHGBHandelsgesetzbuchHGOHessische GemeindeordnungHGrGGesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz)Hrsg.Herausgeberhrsg.herausgegebenHSVNKommunale Hochschule für Verwaltung in NiedersachsenHVBHauptverwaltungsbeamteri. d. R.in der Regeli. e. S.im engeren SinneIKMInitiativkreis Europäische Metropolregionen DeutschlandILOInternational Labour OrganizationInsOInsolvenzordnungISOInternational Organization for StandardizationITInformationstechniki. V. m.in Verbindung miti. w. S.im weitesten SinneJDJahres-DurchschnittJg.JahrgangKdUKosten der UnterkunftKGKommanditgesellschaftKGaAKommanditgesellschaft auf AktienKGStKommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement, Kölnkm²QuadratkilometerKomHKVOKommunalhaushalts- und -kassenverordnungKSMKommunales SteuerungsmodellKSVGKommunalselbstverwaltungsgesetzKUKommunales UnternehmenLHOLandeshaushaltsordnungLOGGesetze über die Organisation der LandesverwaltungLSALand Sachsen-AnhaltLSKNLandesbetrieb für Statistik und KommunikationstechnologieLSNLandesamt für Statistik NiedersachsenLStifGStiftungswesen im LandesstiftungsgesetzLStNLandesamt für Steuern NiedersachsenLuftSiGLuftsicherheitsgesetzM. Ed.Master of EducationMio.Million(en)MitbestGMitbestimmungsgesetzNds.NiedersachsenNds. AGNiedersächsisches AusführungsgesetzNGONiedersächsische GemeindeordnungNKomVGNiedersächsisches KommunalverfassungsgesetzNKomZGNiedersächsisches Gesetz über kommunale ZusammenarbeitNLBLNiedersächsisches Landesamt für Bau und LiegenschaftenNLTNiedersächsischer LandkreistagNLONiedersächsische LandkreisordnungNPONon-Profit-OrganisationNr.NummerNrn.NummernNSI e. V.Niedersächsisches Studieninstitut für kommunale Verwaltung e. V.NSMNeues SteuerungsmodellNSpGNiedersächsisches SparkassengesetzNStifGNiedersächsisches StiftungsgesetzOAUOrganization of African Unity/Organisation für Afrikanische EinheitOECDOrganization for Economic Co-operation and DevelopmentOFDOberfinanzdirektiono. g.oben genannte/oben genanntOHGOffene Handelsgesellschafto. J.ohne Jahro. O.ohne OrtÖPNVÖffentlicher Personennahverkehro. S.ohne Seiteo. V.ohne VerfasserangabeÖVBÖffentliche(r) Verwaltungsbetrieb(e)phil.philosophiaepol.politicarumPPPPublic-Private-PartnershipProf.Professorrer.rerumROIReturn On InvestmentS.SeiteSächsGemOGemeindeordnung für den Freistaat SachsenSESocietas EuropaeaSGBSozialgesetzbuchThürKOThüringer Gemeinde- und LandkreisordnungTÜVTechnischer Überwachungs-VereinTVöDTarifvertrag für den öffentlichen Dienstu. a.unter anderemUGUnternehmergesellschaftUNASURUnión de Naciones Suramericanas/Union Südamerikanischer NationenUNOUnited Nations OrganizationUSAUnited States of AmericaVerf. Nds.niedersächsische Verfassungvgl.vergleicheVRRNVerband Region Rhein-NeckarWBesoldungsgruppe(n) W (W für die Wissenschaft)WiStWirtschaftswissenschaftliches Studiumw. V.wirtschaftlicher Vereinz. B.zum Beispielz. T.zum Teilzzgl.zuzüglich

Einleitung

Das vorliegende Lehrbuch hat die Intention, „öffentliche Verwaltung“ dazustellen, ohne dass der Leser oder die Leserin Verwaltungskenntnisse für das Verständnis mitbringen muss. Es kann dadurch nicht alle Besonderheiten und Eigenheiten der öffentlichen Verwaltung aufgreifen, sondern beschränkt sich auf das Wesentliche. Für tiefer gehende Verwaltungsinhalte wird auf einschlägige Fachaufsätze, Dissertationen und Habilitationen verwiesen.

Kapitel 1 beschäftigt sich mit den Grundlagen der öffentlichen Verwaltung:

–  In der Einführung wird zum einen die Verwaltung im System der staatlichen Grundfunktionen und zum anderen die Verwaltung aus volkswirtschaftlicher Sicht dargestellt. Dabei wird die Bedeutung der öffentlichen Verwaltung innerhalb der volkswirtschaftlichen Sektoren aufgezeigt und auf die Theorie der öffentlichen Güter sowie auf externe Effekte und unerwünschte Markteffekte eingegangen. Am Ende wird die öffentliche Verwaltung aus betriebswirtschaftlicher Sicht charakterisiert.

–  Als nächstes werden die öffentlichen Aufgaben als Grundlage des Verwaltungshandelns diskutiert. Nach einer Begriffsdefinition und Abgrenzung werden die Grundzüge des staatlichen Funktionenplans und des kommunalen Aufgabengliederungsplans aufgezeigt, um die Zusammenhänge zur Produktorientierung zu verdeutlichen. Zusätzlich wird eine Klassifizierung von kommunalen Aufgaben vorgenommen.

–  Verwaltungsreformen sind danach Betrachtungsgegenstand, indem Reformziele und Reformprojekte diskutiert und die Reformen voneinander unterschieden werden.

–  Ein Ausblick, wie sich die öffentliche Verwaltung durch Digitalisierung in 10 bis 15 Jahren verändert haben wird, ist der Abschluss des Kapitels.

Im Kapitel 2 werden die Strukturen der öffentlichen Verwaltung dargestellt:

–  Am Anfang des Kapitels werden detailliert die originären Verwaltungsträger benannt. Dabei wird der Verwaltungsaufbau von Bund, Ländern und Kommunen beschrieben. Wichtige Begriffe, wie (De)Zentralisation und (De)Konzentration, Aufgabenträgerschaft und -verantwortung sowie Rekommunalisierung als Gegenbewegung, leiten zu den verselbstständigten Organisationseinheiten und ihren Merkmalen über. Mit Fokus auf die Leitungsgremien und -organe werden zum einen die öffentlich-rechtlichen Formen der Staatsebene und kommunalen Ebene diskutiert sowie zum anderen die privatrechtlichen Formen auf Eignung für den öffentlichen Sektor hin analysiert.

–  Auf Regionalverbände und die öffentliche Verwaltung im internationalen Bereich wird kurz eingegangen, um auch hier die Komplexität von Verwaltungsstrukturen darzulegen.

–  Bei den derivativen Verwaltungsträgern werden die Merkmale charakterisiert und die einzelnen Formen typisiert.

–  Gründe der Verselbstständigung von öffentlichen Verwaltungseinheiten runden das Kapitel ab.

Kapitel 3 setzt sich mit den Determinanten der öffentlichen Verwaltung auseinander:

–  Das Kapitel hat einen öffentlich-betriebswirtschaftlichen Schwerpunkt, indem zu Beginn die einzelnen Formen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit, Produktivität und Rentabilität betrachtet werden. Darauf aufbauend wird anhand von Beispielen der Leverage-Effekt erklärt und in seinen Chancen und Risiken bewertet.

–  Als nächstes wird Effektivität von Effizienz abgegrenzt und es werden verschiedene E-Konzepte diskutiert. Abschließend wird zum einen das Systemmodell des Public Managements und zum anderen das Modell der KGSt vorgestellt.

–  Abgeschlossen wird das Kapitel, indem Ziele, Zielbeziehungen und die Notwendigkeit der Systemorientierung erklärt werden und auf die Zielbildung im politisch-administrativen System eingegangen wird. Performance-Indikatoren und Vergleichsmaßstäbe werden am Ende des Kapitels definiert.

Am Ende des gesamten Lehrbuchs steht ein kurzes Fazit, in dem aufgezeigt wird, warum es für komplexe Herausforderungen in der öffentlichen Verwaltung keine einfachen Lösungen gibt.

1.Grundlagen der öffentlichen Verwaltung

1.1Einführung

1.1.1Begriff

Begriffserklärungen, welche die Vielgestaltigkeit der öffentlichen Verwaltung vollständig zu erfassen vermögen, liegen bislang nicht vor. Nach Blickwinkel und Erkenntnisinteressen werden stets nur bestimmte Dimensionen dieses Begriffs abgebildet. Insbesondere die Rechtswissenschaft hat sich aufgrund ihrer fachlichen Nähe zur öffentlichen Verwaltung mit Hilfe verwaltungsrechtlicher Literatur um eine Definition bemüht.

So unterscheidet Stober mit Blick auf die vielseitigen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung zwischen einem

–  materiellen,

–  organisatorischen und

–  formellen

Verwaltungsbegriff (vgl. Wolff, H. J., Bachof, O., Stober, R. und Kluth, W.: Verwaltungsrecht, S. 43 ff., § 3).

Der materielle Verwaltungsbegriff umfasst „[…] eine mannigfaltige, d. h. zeitlich andauernde Besorgung mehrerer Angelegenheiten, und dass der Verwaltende (wie der Waltende) selbst handelnd beteiligt ist und nicht wie ein Richter als Unbeteiligter lediglich urteilt.“ (Wolff, H. J., Bachof, O., Stober, R. und Kluth, W.: Verwaltungsrecht, S. 45, § 3, 9). Als Definitionskriterium beinhaltet der materielle Verwaltungsbegriff den spezifischen Inhalt des öffentlichen Verwaltens. Materiell gesehen bedeutet inhaltliche Verwaltung die „eigentliche“ Verwaltungstätigkeit, d. h. alles außer dem, was Rechtsprechung i. e. S. nicht ist, bzw. dem, was weder Gesetzgebung oder Rechtsprechung, noch Regierungstätigkeit und militärische Verteidigung i. w. S. umfassen. Hier besteht die Problematik einer positiven Umschreibung.

Der organisatorische Verwaltungsbegriff umfasst „[…] die Gesamtheit derjenigen Glieder und Organe der Europäischen Union sowie der inneren staatlichen Organisation, die in der Hauptsache zur öffentlichen Verwaltung im materiellen Sinne bestellt sind. Die Glieder und Organe [der EU] unterscheiden sich von den Organen der Gesetzgebung, der Regierung und der Rechtsprechung [der Bundesrepublik Deutschland], die allerdings auch je ihre (öffentliche) Verwaltung haben“ (Wolff, H. J., Bachof, O., Stober, R. und Kluth, W.: Verwaltungsrecht, S. 49, § 3, 22). Der organisatorische Verwaltungsbegriff beinhaltet diese drei Organe nicht, da er lediglich die ihnen zugeordneten Verwaltungen mit einbezieht. Das heißt, dass die Organe der Gesetzgebung (Bundestag, Landtage) ihre Bundestags- bzw. Landtagsverwaltung haben, die Organe der Regierung (Bundesregierung, Landesregierung) ihre Bundesministerien bzw. Landesministerien und die Organe der Rechtsprechung ihre jeweiligen Justizverwaltungen. Der jeweilige Verwaltungsapparat der drei genannten Organe ist also im organisatorischen Verwaltungsbegriff enthalten. Ebenso die übrigen Verwaltungsorgane, wie z. B. der Hauptverwaltungsbeamte oder die Vertretung bzw. der Rat. In diesem Fall werden als Definitionskriterium die Subjekte („Wer“) öffentlichen Verwaltens herangezogen. Also impliziert dieser Verwaltungsbegriff die Gesamtheit der Verwaltungsträger, der Verwaltungsorgane und sonstigen Verwaltungseinrichtungen, mit anderen Worten, die „Verwaltungsorganisation“ als Gesamtheit.

Der formelle Verwaltungsbegriff umfasst „[…] jene Tätigkeit, die von den in der Hauptsache zur Verwaltung im materiellen Sinne berufenen Organen eines Gemeinwesens wahrgenommen wird. Das gilt unabhängig davon, ob sie materiell verwaltend, regierend, gesetzgebend oder auch rechtsprechend ist“ (Wolff, H. J., Bachof, O., Stober, R. und Kluth, W.: Verwaltungsrecht, S. 49, § 3, 23). Formell gesehen beinhaltet dieser Verwaltungsbegriff die gesamte von den Verwaltungsbehörden (im organisatorischen Sinn) ausgeübte Tätigkeit, ohne Rücksicht auf ihren materiellen Gehalt.

Der formelle Verwaltungsbegriff ist damit inhaltlich weiter gefasst als der materielle Begriff, denn

–  im materiellen Verwaltungsbegriff i. e. S. ist die Rechtsprechung nicht enthalten und

–  der materielle Verwaltungsbegriff i. w. S. umfasst weder Gesetzgebung, Rechtsprechung, Regierungstätigkeit noch militärische Verteidigung. Der formelle Verwaltungsbegriff ist auch weiter als der organisatorische Begriff gefasst, denn dieser umfasst die drei Gewalten als Organ nicht.

Die öffentliche Verwaltung soll nicht als abstraktes Verwaltungsgebilde dargestellt werden, sondern in Form ihrer realen Erscheinungsformen in Wirtschaft und Verwaltung. Diese sind wiederum gegliedert in Organisationseinheiten, die mit sachlichen und personellen Ressourcen ausgestattet sind. Dazu wird im nächsten Abschnitt die öffentliche Verwaltung anhand ihrer Stellung und ihrer Abgrenzung im System der staatlichen Grundfunktionen bestimmt. Anschließend wird die Rolle der öffentlichen Verwaltung unter dem Aspekt der Eingliederung in den volkswirtschaftlichen Sektor thematisiert. Zum Abschluss werden die einzelnen Organisationseinheiten der öffentlichen Verwaltung aus mikroökonomischer Sicht betrachtet, d. h. als ein System von Betrieben im betriebswirtschaftlichen Sinne.

1.1.2Öffentliche Verwaltung im System der staatlichen Grundfunktionen

Zur Wahrnehmung der staatlichen Grundfunktionen bzw. der Staatsgewalten Legislative, Exekutive und Judikative sind im Staatswesen der Bundesrepublik Deutschland komplexe organisatorische Gebilde personeller und sächlicher Mittel geschaffen worden.

Im Bereich der Legislative sind dies die Parlamente (Bundestag, Bundesrat und Landtage) mit den Ausschüssen und sonstigen politischen Gremien (Arbeitskreise, Fraktionen, Delegationen etc.). Ihre primäre Aufgabe ist die Gesetzgebung und darüber hinaus die Wahrnehmung weiterer wichtiger Funktionen wie die Wahl des Regierungschefs, die Kontrolle der Exe­kutive sowie grundlegende Entscheidungen, z. B. über Auslandseinsätze der Bundeswehr durch den Bundestag.

Zur Exekutive – der vollziehenden Gewalt – gehören

–  die Bundesregierung und die Landesregierungen (d. h. die Gubernative) sowie

–  die Dienststellen, Behörden und Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung (d. h. die Administrative) einschließlich der untersten Ebene der öffentlichen Verwaltung, den Kommunen mit ihren Kommunalverwaltungen und ihren politischen Vertretungskörperschaften (Vertretung, Gemeinderat, Stadtrat, Stadtverordnetenversammlung etc.).

Sowohl die Gubernative als auch die Administrative sind als Exekutive in ihrem operativen und dispositiven Handeln kooperativ miteinander verbunden, sodass von einer strukturellen und prozessualen Einheit gesprochen werden kann. Diese Einheit wird begrifflich als „politisch-administratives System“ bezeichnet.

Das exekutive System besteht somit aus einem zweistufigen Staatsaufbau (Bund und Länder) sowie einem dreistufigen Verwaltungsaufbau (Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltung).

Zur Judikative – der Rechtsprechung – gehören neben der für Zivil- und Strafsachen zuständigen Ordentlichen Gerichtsbarkeit:

–  den Amtsgerichten,

–  den Landgerichten und

–  den Oberlandesgerichten

auch die vier sogenannten Fachgerichtsbarkeiten:

–  die Arbeitsgerichtsbarkeit,

–  die Finanzgerichtsbarkeit,

–  die Sozialgerichtsbarkeit und

–  die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Hinzu kommen die obersten Bundesgerichte:

–  das Bundesverfassungsgericht,

–  der Bundesgerichtshof,

–  das Bundesarbeitsgericht,

–  das Bundesverwaltungsgericht,

–  das Bundessozialgericht und

–  der Bundesfinanzhof.

Der Schwerpunkt der öffentlichen Verwaltung liegt zwar auf der Exekutive, aber auch die Legislative und Judikative werden, z. T. mit erheblichen personellen und sächlichen Ressourcen, gesteuert.

–  Dies geschieht im Bereich der Legislative durch die Parlamentsverwaltungen und

–  bei der Judikative durch die Gerichtsverwaltungen, den Justizvollzug sowie insbesondere den ministeriellen Bereich der Justiz.

Diese „Einbindung“ der Gerichtsbarkeit in die exekutiven Strukturen ist jedoch umstritten. So werden beispielsweise vom Justizminister initiierte, betriebswirtschaftlich ausgerichtete Reformmaßnahmen, die zu mehr Effizienz und Effektivität im Gerichtswesen beitragen sollen, von der Richterschaft mit Verweis auf die in Art. 97 GG festgeschriebene richterliche Unabhängigkeit weitgehend abgelehnt, zumindest aber mit Skepsis betrachtet. Die Ausübung der Dienstaufsicht durch den Justizminister und das Recht des Fachministers, den jährlichen Justizhaushalt aufzustellen und ins Parlament einzubringen, werden von der Richterschaft auch sehr kritisch gesehen.

1.1.3Öffentliche Verwaltung aus volkswirtschaftlicher Sicht

1.1.3.1Volkswirtschaftliche Sektoren

Im volkswirtschaftlichen Rechnungswesen wird das ökonomische Geschehen eines Staats periodenbezogen dargestellt. Dies geschieht in aggregierter Form, indem alle wirtschaftenden Organisationseinheiten zu Sektoren zusammengefasst werden:

–  Unternehmen,

–  öffentlicher Sektor/Staat,

–  private Organisationen ohne Erwerbscharakter und

–  private Haushalte.

In diesem System ist die öffentliche Verwaltung Bestandteil des öffentlichen Sektors und gleichermaßen – wie die Wirtschaftseinheiten der anderen Sektoren – am Wirtschaftsleben beteiligt. Sie fragt Güter (Sachgüter und Dienstleistungen) für ihre Leistungserstellung nach, produziert Güter (Sachgüter und Dienstleistungen) für den individuellen und kollektiven Bedarf und entzieht den Wirtschaftssubjekten finanzielle Mittel in Form von Steuern und speziellen Leistungsentgelten. Die Tätigkeit dieses Sektors dient damit der Befriedigung fremder Bedürfnisse ebenso wie die der Unternehmen und der privaten Organisationen ohne Erwerbscharakter.

Die privaten Haushalte dienen definitionsgemäß ausschließlich der Deckung des eigenen Bedarfs. Sie werden im Folgenden nicht näher betrachtet.