Personalbedarfsermittlung im öffentlichen Dienst E-Book

Petra Henning

• Herausgeber: Haufe Lexware
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Haufe Fachbuch
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 216

Veröffentlichungsjahr: 2025

Beschreibung

Die Personalbedarfsermittlung stellt Verwaltungen regelmäßig vor große Herausforderungen. Dabei sind die Einhaltung gesetzlicher Vorschriften, eine wirtschaftliche Arbeitsweise sowie die Sicherstellung der Zufriedenheit von Mitarbeitenden von zentraler Bedeutung.  Petra Henning zeigt auf, wie verlässliche und nachvollziehbare Zeit- und Mengendaten für die Beantragung und Begründung zusätzlicher Stellen ermittelt werden können. Zudem legt sie in ihrem  Buch dar, wie mithilfe der aufgaben- und prozessorientierten Personalbedarfsermittlung sowohl die optimale Auslastung des vorhandenen Personals nachgewiesen als auch ein möglicher zusätzlicher Personalbedarf schlüssig begründet werden kann. Mit Arbeitshilfen und Mustern. Inhalte: - Ziele und Anwendungsbereiche der Personalbedarfsermittlung - Aufgabenarten, -katalog und -gliederung - Methoden der Personalbedarfsermittlung, Prognosemethode - IST- und Soll-Ermittlung des Personalbedarfs - Plausibilisierung und Fortschreibung - Grundlagen zum Stichprobenverfahren - Beteiligung Personalrat/Personalvertretung

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

InhaltsverzeichnisHinweis zum UrheberrechtImpressumAbbildungsverzeichnisVorwort1 Grundlagen der Personalbedarfsermittlung1.1 Ausgangslage Personalbedarfsermittlung1.2 Rechtliche Notwendigkeit einer ­Personalbedarfsermittlung1.2.1 Rechtsgrundlagen auf Bundesebene1.2.2 Rechtsgrundlagen auf Landesebene1.3 Organisationsgrundsätze1.4 Ziele und Anwendungsbereiche der ­Personalbedarfsermittlung1.4.1 Personalplanung1.4.2 Quantitative Personalbedarfsermittlung1.4.3 Qualitative Personalbedarfsermittlung1.5 Haushalts-/Stellenplan1.5.1 Der Haushaltsplan: Das finanzielle Fundament1.5.2 Der Stellenplan: Das organisatorische Gerüst1.5.3 Wechselwirkungen2 Aufgaben und Prozesse2.1 Aufgaben2.1.1 Aufgabenarten2.1.2 Dauerhafte Aufgaben2.1.3 Quantifizierbare Aufgaben2.1.4 Dispositiv-kreative Aufgaben2.1.5 Führungs- und Leitungsaufgaben2.1.6 Neue Aufgaben2.1.7 Sonderaufgaben2.1.8 Projektaufgaben2.2 Aufgabenkatalog2.3 Aufgabengliederung2.4 Priorisierung – ABC-Analyse2.5 Aufgabenkritik2.6 Prozesse2.6.1 Prozesslandkarte/Prozessgliederung2.6.2 Prozessbetrachtung2.6.3 Geschäftsprozessoptimierung (GPO)2.7 Besondere Rahmenbedingungen2.7.1 Vertrauensarbeitszeit2.7.2 Rufbereitschaft2.7.3 Schichtdienst/-übergabe2.7.4 Mobile Arbeit und Telearbeit2.7.5 Dienstreisen2.7.6 Aufgabenwahrnehmung außerhalb der Arbeitszeit3 Erhebung von Zeiten und Mengen3.1 Mengen- bzw. Fallzahlermittlung3.1.1 Methoden der Ermittlung3.1.2 Saisonale Schwankungen3.1.3 Rückstände3.2 Ablauf- und Zeitarten3.2.1 Bearbeitungszeit3.2.2 Durchlaufzeit3.2.3 Liegezeit3.2.4 Transportzeit3.3 Methoden der Personalbedarfsermittlung3.3.1 Summarische Methoden3.3.2 Analytische Methoden3.3.3 Fremderhebungsmethoden3.3.3.1 Arbeitsplatzbeobachtungen3.3.3.2 Multimomentaufnahme (MMA)3.3.3.3 Zeitaufnahme3.3.4 Selbsterhebungsmethoden3.3.4.1 Interviews3.3.4.2 Selbstaufschreibung3.3.4.3 Schätzverfahren3.3.4.4 Alternatives Verfahren3.3.5 Methodenmix3.3.6 Pretest3.4 Prognosemethoden3.4.1 Regressionsanalyse3.4.2 Korrelationsanalyse3.4.3 Trendanalyse und -darstellung3.5 Repräsentativer Zeitraum3.5.1 Definition3.5.2 Korrekturberechnung, Reservebedarf3.6 Grundlagen zum Stichprobenverfahren3.6.1 Voll- und Teilerhebung3.6.2 Ermittlung des Stichprobenumfangs3.6.3 Zufällige Auswahl3.6.4 Bewusste Auswahl3.7 Vertrauensbereich, Genauigkeit, Datenqualität4 Qualitative und quantitative PBE4.1 Qualitativer Personalbedarf4.2 Ermittlung der Leitungsspanne4.2.1 Methoden4.2.2 Exkurs: Herausforderungen des Führens und Leitens auf Distanz4.3 Vorgehen in der Personalbedarfsermittlung4.3.1 Jahresarbeitszeit einer Normalarbeitskraft4.3.2 Berechnung der Vollzeitäquivalente (VZÄ)4.3.2.1 Kapazitätsberechnung4.3.2.2 Analytische Personalbedarfsermittlung4.3.2.3 Kennzahlenmethode4.4 Ist- und Soll-Ermittlung des Personalbedarfs4.4.1 Ermittlung des Ist-Personalbedarfs4.4.2 Ermittlung des Soll-Personalbedarfs4.4.3 Abgleich der Ist- und Soll-Personalbedarfsermittlung4.5 Plausibilisierung4.5.1 Notwendigkeit der Plausibilisierung4.5.2 Methoden der Plausibilisierung4.6 Fortschreibung der Personalbedarfsermittlung4.6.1 Fortschreibungsfähigkeit4.6.2 Empfohlener Turnus der Fortschreibung4.7 IT-Unterstützung5 Kommunikation und Beteiligung5.1 Information der Beschäftigten5.2 Beteiligung Personalrat/Personalvertretung5.2.1 Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG)5.2.2 Landespersonalvertretungsgesetze5.2.3 Formen der Beteiligung6 Praxishinweise6.1 Stolperfallen und Risiken der Personalbedarfsermittlung6.2 Arbeitshilfen und Muster6.2.1 Projektauftrag6.2.2 Projektplanung6.2.3 Ankündigung PBE, Informationsschreiben6.2.4 Begleitschreiben zum Fragebogen6.2.5 Datenschutzerklärung6.2.6 Projektstatusbericht6.2.7 Einladung zur Präsentation der Zwischenergebnisse (»Wrap-up«)6.2.8 Entscheidungsvorlage6.2.9 Inhalt eines Zwischenberichts6.2.10 Inhalt eines AbschlussberichtsStichwortverzeichnis

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InhaltsubersichtCoverTextanfangImpressum

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Petra Henning

Personalbedarfsermittlung im öffentlichen Dienst

1. Auflage, Juni 2025

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Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Das magische Dreieck

Abbildung 2: Aufgabengliederung

Abbildung 3: ABC-Analyse

Abbildung 4: Aufgabenkritik

Abbildung 5: Prozess

Abbildung 6: Prozesslandkarte

Abbildung 7: Prozess einschließlich Zeiten

Abbildung 8: Geschäftsprozessoptimierung

Abbildung 9: Kontinuierlicher Verbesserungsprozess

Abbildung 10: Mittlere Bearbeitungszeit

Abbildung 11: Durchlaufzeit

Abbildung 12: Regressionsanalyse

Abbildung 13: Funktionsverteilung

Abbildung 14: Leitungsspanne

Abbildung 15: Nettoarbeitstage

Abbildung 16: Berechnungstabelle

Abbildung 17: Abgrenzung Stellenbedarf

Abbildung 18: Projektauftrag

Abbildung 19: SMART

Abbildung 20: Projektplanung

Abbildung 21: Projektstatusbericht

Abbildung 22: Entscheidungsvorlage

Abbildung 23: Inhaltsverzeichnis Zwischenbericht

Abbildung 24: Meilensteinplanung

Abbildung 25: Inhaltsverzeichnis Abschlussbericht

Vorwort

Dieses Fachbuch richtet sich an alle, die mit der Personalbedarfsermittlung befasst sind – sei es, weil sie sich erstmals mit der Berechnung zukünftiger Personalbedarfe oder der Überprüfung des aktuellen Personalbestands auseinandersetzen, oder weil sie als erfahrene Praktiker:innen nach Antworten auf spezifische Fragestellungen suchen.

Das Ziel dieses Buches ist es, praxisnahe Unterstützung zu bieten und Methoden, Verfahren sowie Anwendungsbeispiele verständlich zu vermitteln. Darüber hinaus kann es als Nachschlagewerk für konkrete Fragestellungen dienen.

Dabei ist es mir wichtig, zu betonen, dass dieses Buch keine Seminare oder Qualifizierungsreihen ersetzt. Die Personalbedarfsermittlung ist ein komplexes Thema, das neben theoretischem Wissen auch Praxiserfahrung und regelmäßigen Austausch erfordert.

Ebenso erhebt das Buch nicht den Anspruch, ein rechtlicher Leitfaden zu sein. Vielmehr soll es als Orientierung dienen und Denkanstöße für die eigene Praxis geben.

Ich hoffe, dass dieses Buch Ihnen wertvolle Impulse für Ihre tägliche Arbeit liefert und Sie in Ihrer Arbeit unterstützt.

Petra Henning

Mahlow, März 2025

1 Grundlagen der Personalbedarfsermittlung

1.1 Ausgangslage Personalbedarfsermittlung

Die PersonalbedarfsermittlungPersonalbedarfsermittlung (PBE) stellt ein zentrales Steuerungsinstrument für das Personalmanagement dar. Sie dient der systematischen Ermittlung des quantitativen und qualitativen Personalbedarfs. In der öffentlichen Verwaltung hat die PBE eine besondere Bedeutung, da hier – im Unterschied zur PrivatwirtschaftPrivatwirtschaft – oft strikte haushaltsrechtliche Vorgaben und langfristige Personalplanungen zu berücksichtigen sind.

Ziel der Personalbedarfsermittlung

Das Ziel der Personalbedarfsermittlung besteht im Ausweis der Stellenbedarfe und ggf. die Zuordnung zu den entsprechenden Laufbahnen des öffentlichen Dienstes, um Aufgaben und Prozesse in der Verwaltung effektiv und effizient zu erfüllen.

Die öffentliche VerwaltungÖffentliche Verwaltung steht aktuell und auch wiederkehrend vor einer Vielzahl von Herausforderungen, die eine fundierte Personalbedarfsermittlung erfordern. Dazu zählen:

Steigende Arbeitsbelastung

Gesetzliche Änderungen und die zunehmende Komplexität der Verwaltungsprozesse sowie neue Aufgabenfelder (z. B. DigitalisierungDigitalisierung, CybersicherheitCybersicherheit) lassen die Arbeitsbelastung in vielen Bereichen der Verwaltung ansteigen. Die analytische PersonalbedarfsermittlungPersonalbedarfsermittlung, analytische1 unterstützt dabei, den personellen Mehraufwand objektiv zu quantifizieren und zu begründen.

Demografischer WandelDemografischer Wandel

Vielen Verwaltungen steht eine Renten- bzw. PensionierungswellePensionierungswelle bevor, da ein Großteil der Belegschaft in den kommenden Jahren das Rentenalter erreicht. Ohne frühzeitige Personalplanung drohen personelle Engpässe und der Verlust von Erfahrungswissen. Die Personalbedarfsermittlung leistet hier ihren Beitrag zur NachfolgeplanungNachfolgeplanung und der rechtzeitigen Qualifizierung von internen NachwuchskräftenNachwuchskraft.

Effizienzsteigerung und Kostendruck

Öffentliche Verwaltungen sind (zunehmend) gefordert, mit knappen finanziellen Mitteln auszukommen und dennoch einen hohen Grad an Qualität (Zuverlässigkeit, Dienstleistungsorientierung, Bürger:innenfreundlichkeit, Rechtssicherheit, Nachvollziehbarkeit des Verwaltungshandelns etc.) zu leisten. Eine präzise Personalbedarfsermittlung ermöglicht es, Personalüber- oder -unterdeckungen zu vermeiden und so einen effizienten Einsatz der zur Verfügung stehenden Ressourcen zu gewährleisten.

Rechtliche Vorgaben

In vielen Bereichen der öffentlichen Verwaltung bestehen gesetzliche Anforderungen an die Bereitstellung von Personal. Dies ist besonders in sicherheitsrelevanten Bereichen (z. B. Katastrophenschutz, Objektschutz, Justiz) der Fall. Die Personalbedarfsermittlung stellt sicher, dass die gesetzlichen Anforderungen erfüllt und praxisnah umgesetzt werden.

Die Personalbedarfsermittlung findet regelmäßig in unterschiedlichen Bereichen der öffentlichen Verwaltung Anwendung. Dazu gehören beispielsweise:

Dienstleistungsorientierte Bereiche

In bürgernahen und publikumsintensiven Bereichen (z. B. Bürger- und Standesämtern, Sozialämtern und -diensten, Agentur für Arbeit und Jobcentern) dient die Personalbedarfsermittlung der Minimierung von Wartezeiten und der zügigen Antragsbearbeitung. Hier wird der Personalbedarf oft analytisch anhand von Fallzahlen und der durchschnittlichen Bearbeitungszeit ermittelt.

Bildungssektor

Schulen, Universitäten und Weiterbildungseinrichtungen der öffentlichen Hand nutzen die Personalbedarfsermittlung zur Ermittlung von Lehrkräften, Verwaltungspersonal und technischen Mitarbeiter:innen. Die Bemessung erfolgt beispielsweise kennzahlenorientiert unter Berücksichtigung der Anzahl der Studierenden bzw. Schüler:innen und dem Umfang des Bildungsangebots.

Sicherheitsbehörden

In der Polizei, der Feuerwehr und beim Katastrophenschutz ist eine ständige Einsatzbereitschaft zu gewährleisten. Die Personalbedarfsermittlung unterstützt die Einsatzplanung in regulären Arbeitszeiten, aber auch in Notfallsituationen.

Finanzverwaltung

Im Bereich der Steuerverwaltung oder der Haushaltsprüfung sind Prüf- und Verwaltungsprozesse zeitnah und detailliert durchzuführen. Hier richtet sich der Personalbedarf häufig nach der Anzahl der Steuerfälle und/oder der Komplexität der Prüfaufgaben.

Gesundheits- und Sozialwesen

In öffentlichen Krankenhäusern und Pflegeeinrichtungen wird der Personalbedarf unter anderem auf Basis der Pflegebedarfe und der Patientenzahl ermittelt. Besonders in Krisenzeiten (z. B. während der COVID-19-Pandemie) ist eine flexiblePersonalplanung, flexible und bedarfsgerechte PersonalplanungPersonalplanung, bedarfsgerechte unerlässlich.

Die Personalbedarfsermittlung ist daher für die Aufrechterhaltung der Funktions- und Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes unerlässlich. Sie bietet sowohl eine Grundlage für strategische Personalentscheidungen als auch für die kurz-, mittel- und langfristige Bewältigung personeller Herausforderungen.

Sie dient der Anmeldung von Personal (z. B. gegenüber der Hausleitung, der Finanzaufsicht) und dem Nachweis der angemessenen Auslastung der bereits eingesetzten Beschäftigten (z. B. gegenüber dem Landes- oder Bundesrechnungshof, dem Rechnungsprüfungsamt, Gemeindeprüfungsausschuss).

1 Analytische Personalbedarfsermittlung: Ein systematisches, methodisch strukturiertes Vorgehen zur Ermittlung des Personalbedarfs anhand von Bearbeitungszeiten und Mengen. Dabei werden Arbeitsabläufe und Aufgaben in ihre Bestandteile zerlegt, deren zeitlicher Aufwand detailliert untersucht und quantifiziert.

1.2 Rechtliche Notwendigkeit einer ­Personalbedarfsermittlung

Die Personalbedarfsermittlung stellt in der öffentlichen Verwaltung nicht nur ein organisatorisches Instrument dar, sondern besitzt auch eine rechtliche Dimension. Die rechtlichen Grundlagen der Personalbedarfsermittlung sind vielfältig und finden sich sowohl auf der Bundes- als auch auf der Landesebene.

Diese Vorgaben dienen vor allem der Sicherstellung eines effizienten und gesetzeskonformen Personaleinsatzes im öffentlichen Dienst.

1.2.1 Rechtsgrundlagen auf Bundesebene

Auf Bundesebene finden sich beispielsweise die folgenden Rechtsvorschriften, die die Personalbedarfsermittlung in der öffentlichen Verwaltung explizit oder implizit regeln:

Grundgesetz (GG)

Das GrundgesetzGrundgesetz (GG) bildet die Grundlage für das Verwaltungshandeln in Deutschland. Artikel 33 GG regelt den Zugang zu öffentlichen Ämtern nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung. Diese Regelung impliziert die Notwendigkeit einer systematischen Personalbedarfsermittlung, um den verfassungsmäßigen Anspruch auf einen qualitätsgerechten öffentlichen Dienst zu gewährleisten. Ohne eine fundierte Personalbedarfsermittlung ist die verfassungsgemäße Umsetzung dieser Auswahlkriterien zweifelhaft.

Bundeshaushaltsordnung (BHO)Bundeshaushaltsordnung (BHO)

Die Bundeshaushaltsordnung gibt vor, dass die Haushaltsmittel wirtschaftlich und sparsam zu verwenden sind (§ 7 BHO – Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit). Daraus ergeben sich die Pflicht der sorgfältigen Ermittlung des Personalbedarfs und die Vermeidung von Überkapazitäten oder Personalengpässen. Für die haushaltskonforme Planung des Personalansatzes und den wirtschaftlichen Einsatz des Personals ist die Personalbedarfsermittlung daher unerlässlich.

Bundesbeamtengesetz (BBG)Bundesbeamtengesetz (BBG)

Das Bundesbeamtengesetz stellt in § 2 BBG fest, dass der Dienstherr verpflichtet ist, die Beamt:innen entsprechend ihrer Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung einzusetzen. Darüber hinaus zielt das BBG darauf ab, dass der Staat als Dienstherr seine Aufgaben dauerhaft und nachhaltig wahrzunehmen hat. Dies kann nur durch eine sorgfältige und systematische Bedarfs- und Personalplanung gewährleistet werden.

Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD)Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD)

Auch im TVöD, der die Arbeitsverhältnisse der Angestellten im öffentlichen Dienst regelt, wird indirekt auf die Notwendigkeit einer Personalbedarfsermittlung verwiesen. So fordert der TVöD in § 6 eine flexible Arbeitszeitgestaltung, die sich an den personellen Anforderungen der Verwaltung orientiert. Eine fundierte Personalbedarfsermittlung bildet die Grundlage für die Erfüllung der tariflichen Vorgaben und die Anpassung des Personalbestands an die tatsächlichen Erfordernisse der Verwaltung.

1.2.2 Rechtsgrundlagen auf Landesebene

Auch die Landesebene stellt vergleichbare Anforderungen an die Personalbedarfsermittlung, auch wenn die konkreten Vorschriften von Bundesland zu Bundesland variieren:

Landeshaushaltsordnungen (LHO)Landeshaushaltsordnungen (LHO)

Analog zur Bundeshaushaltsordnung regeln die Landeshaushaltsordnungen der jeweiligen Bundesländer, dass die Haushaltsmittel wirtschaftlich und sparsam zu verwenden sind. In § 7 LHO der Länder wird der Grundsatz der WirtschaftlichkeitWirtschaftlichkeit und SparsamkeitSparsamkeit verankert. Dies verpflichtet die Landesbehörden zur Ermittlung ihres präzisen Personalbedarfs und dem effizienten Einsatz der Beschäftigten.

Beamtengesetze der Länder

Jedes Bundesland verankert im landesspezifischen Beamtengesetz im Wesentlichen die gleichen Grundsätze wie das Bundesbeamtengesetz. So regeln beispielsweise § 9 des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) sowie die jeweiligen Landesbeamtengesetze die Pflicht des Dienstherrn, Beamt:innen nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzusetzen. Dies setzt ebenfalls eine systematische Ermittlung des Personalbedarfs voraus, um den Einsatz der Beamt:innen bedarfsgerecht und effizient zu gestalten.

Verwaltungsvorschriften und Erlasse

Auch in den landeseigenen Verwaltungsvorschriften oder Erlassen ist die Personalbedarfsermittlung konkret geregelt. Diese Vorschriften können beispielsweise Vorgaben zur Methodik der Personalbedarfsermittlung, zur Häufigkeit der Überprüfungen oder zur Verantwortlichkeit innerhalb der Behörden ausweisen. Diese Vorschriften tragen zur Standardisierung der Personalplanung und zur systematischen und transparenten Sicherstellung einer angemessenen Beschäftigtenzahl bei.

Zusammenfassend ergibt sich damit die rechtliche Notwendigkeit einer Personalbedarfsermittlung aus einer Vielzahl von Rechtsvorschriften auf Bundes- und Landesebene. Diese Regelungen stellen die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Eignung des eingesetzten Personals im öffentlichen Dienst in den Vordergrund.

Zur Einhaltung dieser Vorgaben und zur ordnungsgemäßen Aufgabenwahrnehmung im öffentlichen Dienst ist eine systematische Personalbedarfsermittlung unverzichtbar.

1.3 Organisationsgrundsätze

Die Organisationsgrundsätze definieren verbindliche Leitlinien für die Auftragserfüllung in der öffentlichen Verwaltung. Sie bilden die Grundlage für eine systematische und nachvollziehbare Personalbedarfsermittlung im öffentlichen Dienst. Die Anwendung dieser Grundsätze in der Personalplanung gewährleistet eine ausgewogene und bedarfsgerechte Verteilung von personellen Ressourcen und unterstützt eine nachhaltige Organisationsentwicklung.

Die wichtigsten Organisationsgrundsätze für die Personalbedarfsermittlung

Aufgabenklarheit (Zweckmäßigkeit)

Aufgabenkritik

Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit

Funktionale Organisation

Organisatorische Einheit

Flexibilität

Erfolgskontrolle

1. AufgabenklarheitOrganisationsgrundsätze für die Personalbedarfsermittlung, Aufgabenklarheit (Zweckmäßigkeit)

Für die sachgerechte Ermittlung des Personalbedarfs ist eine eindeutige Definition der Aufgaben und Prozesse der Behörde notwendig.

Jede Organisationseinheit hat ihre Aufgaben bzw. Prozesse beispielsweise mithilfe einer Aufgabengliederung bzw. Prozesslandkarte zu dokumentieren und zu analysieren. Anhand der ermittelten Aufgaben oder Prozesse werden der angemessene Arbeitsaufwand und die dazugehörige Fallzahl bzw. Häufigkeit festgelegt.

Die regelmäßige Anpassung von Aufwänden und Aufgaben, beispielsweise durch neue Gesetze bzw. Gesetzesänderungen oder veränderte gesellschaftliche Anforderungen, führt zu einer fortschreibungsfähigen Personalbedarfsermittlung. Diese dient der realistischen Ermittlung des Personalbedarfs auch für zukünftige Perioden.

2. Aufgabenkritik

Die Organisationsgrundsätze für die Personalbedarfsermittlung, AufgabenkritikAufgabenkritik2 beinhaltet die regelmäßige Überprüfung der anfallenden Aufgaben und Prozesse.

Unter dem Aspekt der Zweckkritik beleuchtet die Aufgabenkritik die Notwendigkeit der zukünftigen Aufgabenwahrnehmung auch verbunden mit der Frage, ob die bisher geleistete Qualität weiterhin aufrechterhalten werden kann (Effektivität). Dies dient der Identifikation zukünftig überflüssiger Aufgaben und (Teil-)Prozesse und führt zu einer entsprechenden Anpassung des Personalbedarfs.

Exemplarische Fragestellungen im Rahmen der Zweckkritik lauten:

Werden die richtigen Aufgaben wahrgenommen?

Was passiert, wenn wir die bisherigen Aufgaben nicht mehr wahrnehmen?

Besteht ein öffentliches Interesse oder ein gesellschaftlicher Bedarf für die Erfüllung dieser Aufgabe?

Darüber hinaus stellt die Aufgabenkritik die Art der Aufgabenwahrnehmung, z. B. die zeitliche und logische Reihenfolge von Prozessschritten, infrage (Effizienz). Die Vollzugskritik beinhaltet die Prüfung, ob Arbeitsabläufe entschlackt, outgesourct, delegiert oder mithilfe anderer Arbeitsmittelausstattung erledigt werden können.

Exemplarische Fragestellungen der Vollzugskritik lauten:

Nehmen wir die Aufgaben richtig wahr, z. B. in der sinnvollen zeitlichen und logischen Reihenfolge?

Gibt es Möglichkeiten zur Reduktion von Zeit und Kosten?

Gibt es Störungen bei der Aufgabenwahrnehmung?

Die Durchführung der Vollzugskritik kann ebenfalls zu einer Anpassung des Personalbedarfs führen, wenn Beschäftigte beispielsweise durch technische Unterstützung (Automatisierung, Digitalisierung oder KI) eine Entlastung erfahren.

3. Wirtschaftlichkeit und SparsamkeitOrganisationsgrundsätze für die Personalbedarfsermittlung, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit

Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ist in den Haushaltsordnungen der Länder bzw. des Bundes verankert und fordert einen effizienten Ressourceneinsatz. Hinsichtlich des Personalbedarfs sind ÜberkapazitätenÜberkapazitäten ebenso wie eine personelle UnterbesetzungUnterbesetzung zu vermeiden und somit die Erfüllung der Verwaltungsaufgaben sicherzustellen.

Der Personalbedarf orientiert sich an den tatsächlichen Aufgaben und Anforderungen und kann nicht im Voraus festgelegt werden. In der Personalbedarfsermittlung werden sowohl saisonale Schwankungen als auch projektbasierte Aufgaben berücksichtigt, sodass Verwaltungen flexibel auf veränderte Anforderungen reagieren können.

4. Funktionale Organisation

Die funktionale OrganisationOrganisationsgrundsätze für die Personalbedarfsermittlung, funktionale Organisation setzt eine Zuordnung der Aufgaben anhand definierter Kompetenzen und die Festlegung klarer Verantwortlichkeiten voraus. Damit werden Überlappungen und Redundanzen in der Aufgabenwahrnehmung vermieden.

Somit kann der Personalbedarf den Organisationseinheiten auf Grundlage der klar definierten Aufgabenbereiche zugeordnet und die erforderliche Anzahl der Beschäftigten ausgewiesen werden.

Hierbei sind insbesondere Schnittstellen bzw. Verbundstellen zwischen Organisationseinheiten zu betrachten, um Überschneidungen in der Aufgabenverteilung und damit unnötige Doppelarbeiten zu vermeiden.

5. Organisatorische Einheit

Der Grundsatz der organisatorischen EinheitOrganisationsgrundsätze für die Personalbedarfsermittlung, organisatorische Einheit fordert die Zusammenfassung gleichartiger oder verwandter Aufgaben. Die daraus resultierenden Synergieeffekte sorgen für einen effizienten Personaleinsatz.

Dennoch sind die Vor- und Nachteile zentraler und dezentraler Aufgabenverteilung anhand des Magischen Dreiecks – Zeit, Kosten und Qualität – abzuwägen.

Abbildung 1:

Das magische Dreieck

Das magische DreieckMagisches Dreieck stellt die grundlegenden und oft gegensätzlichen Interessen dar: Zeit, Kosten und Qualität. Diese drei Faktoren sind unmittelbar miteinander verbunden und beeinflussen sich gegenseitig. Das Gleichgewicht zwischen diesen drei Aspekten zu finden bzw. eine Priorisierung aufgrund eines bestehenden Interessenkonflikts zu treffen, führt zu einer bewussten Entscheidung, die den Personalbedarf unmittelbar beeinflusst.3

6. Flexibilität

Die Verwaltung hat auf Veränderungen – etwa neue Gesetze, technische Entwicklungen oder gesellschaftliche Anforderungen – angemessen zu reagieren. Dies beeinflusst auch die Personal(einsatz)planung.

Eine fortschreibungsfähige Personalbedarfsplanung berücksichtigt veränderte Rahmenbedingungen und greift aktuelle Entwicklungen wie beispielsweise die Flexibilisierung von Arbeitszeitmodellen auf.

Darüber hinaus sollten kurzfristige Personalengpässe aufgrund von Krisensituationen etc. verwaltungsintern gelöst und damit die organisationale Resilienz erhöht werden.

7. ErfolgskontrolleOrganisationsgrundsätze für die Personalbedarfsermittlung, Erfolgskontrolle

Der Personalbedarf ist in Bezug auf Effizienz und Wirksamkeit regelmäßig zu überprüfen. Teil der Erfolgskontrolle ist sowohl die angemessene aufgabenbasierte Personalplanung als auch die tatsächliche Erfüllung der Verwaltungsaufgaben durch das eingesetzte Personal.

Die Organisationsgrundsätze bieten eine belastbare Grundlage für eine aufgabenorientierte Personalbedarfsermittlung im öffentlichen Dienst. Die regelmäßige Erfolgskontrolle trägt zu einem effizienten Personaleinsatz, Aufgabenklarheit und einer flexiblen Anpassung an sich ändernde Rahmenbedingungen bei.

2 In Anlehnung an KGSt (2005), Produkte auf dem Prüfstand – die Verfahren zur Produktkritik

3 In Anlehnung an Henning, Petra (2023): Digitalisierung in der öffentlichen Verwaltung erfolgreich gestalten: Ein Praxisleitfaden zur Zielerreichung.

1.4 Ziele und Anwendungsbereiche der ­Personalbedarfsermittlung

Die Personalbedarfsermittlung in der öffentlichen Verwaltung verfolgt zentrale Ziele, die sich sowohl aus den gesetzlichen Vorgaben als auch aus organisatorischen Notwendigkeiten ableiten.

Vorrangige Ziele der Personalbedarfsermittlung sind die Gewährleistung eines effizienten Personaleinsatzes und die Sicherstellung der ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung der Verwaltung.

Zur Sicherstellung der Aufgabenerfüllung gehört sowohl die Definition des quantitativen als auch qualitativen Personalbedarfs. Neben der Ermittlung der benötigten Personalkapazitäten sind auch die qualitativen Anforderungen an die Aufgabenerledigung zu definieren.

Quantitative und qualitative Personalbedarfsermittlung

Quantitativ

Wie viele VollzeitäquivalenteVollzeitäquivalent (VZÄ) (VZÄ) werden benötigt?

Die quantitative PersonalbedarfsermittlungPersonalbedarfsermittlung, quantitative konzentriert sich auf die Menge des benötigten Personals. Es geht um die Ermittlung der Anzahl von Mitarbeiter:innen für bestimmte Aufgaben, Prozesse und/oder Projekte.

Dies wird häufig durch Berechnungen auf Basis von Arbeitszeitdaten, Arbeitsaufwand und Aufgabenvolumen ermittelt.

Qualitativ

Welche Fähigkeiten und Qualifikationen brauchen die Beschäftigten zur Aufgabenerfüllung?

Die qualitative PersonalbedarfsermittlungPersonalbedarfsermittlung, qualitative bezieht sich auf die Feststellung von Qualifikationen, Fähigkeiten und Kompetenzen der Beschäftigten. Im Rahmen dessen werden die notwendigen Fähigkeiten (z. B. Fachwissen, soziale Kompetenzen) für die Aufgabenerfüllung ermittelt.

Der Artikel 33 des Grundgesetzes (GG) garantiert jeder/jedem Deutschen den Zugang zu öffentlichen Ämtern nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung. Dies setzt nicht nur die quantitative, sondern auch die qualitative Bestimmung des Personalbedarfs voraus.

Darüber hinaus werden die Merkmale und Kompetenzen, die die Beschäftigten zur erfolgreichen Wahrnehmung ihrer Aufgaben benötigen, beschrieben. Dies unterstützt die StellenbeschreibungStellenbeschreibung und -bewertungStellenbewertung sowie die passgenaue StellenausschreibungStellenausschreibung.

Ein weiteres Ziel der Personalbedarfsermittlung ist die Sicherstellung eines wirtschaftlichen und sparsamen Einsatzes von Personalressourcen. Die Personalbedarfsermittlung verhindert Überkapazitäten, aber auch Personalengpässe, auf der Planungsebene.

Sowohl die Bundeshaushaltsordnung (BHO) als auch die jeweiligen Landeshaushaltsordnungen (LHO) schreiben in § 7 den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit vor. In Bezug auf die Personalbedarfsermittlung gilt, Personalressourcen effizient einzusetzen und unnötige (Personal-)Kosten zu vermeiden.

3. Planungssicherheit und Flexibilität

Die Personalbedarfsermittlung trägt zur langfristigen Planungssicherheit der öffentlichen Verwaltung bei und bietet gleichzeitig die Möglichkeit, flexibel auf veränderte Rahmenbedingungen (z. B. Gesetzesänderungen, neue Aufgaben oder gesellschaftliche Entwicklungen) zu reagieren.

So fordern das Bundesbeamtengesetz (BBG) und die entsprechenden Landesgesetze in § 2, dass Beamt:innen und Tarifbeschäftigte aufgabengerecht und effizient einzusetzen sind. Dies bedingt eine vorausschauende und flexible Personalplanung.

Eine auskömmliche Personalausstattung und eine Aufgabenerledigung durch qualifiziertes Personal steigern die Qualität von Verwaltungsprodukten maßgeblich und tragen entscheidend zur Zufriedenheit sowohl der Bürger:innen als auch der Beschäftigten bei.

Zudem ist die Verwaltung gesetzlich zur zeitnahen Bearbeitung von Anträgen und zur Qualitätssicherung der erbrachten Leistungen verpflichtet (beispielsweise aufgrund des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) oder länderspezifischer Gesetze).

Die Personalbedarfsermittlung ist nicht nur für das das interne Controlling relevant, sondern auch zentral für die Nachvollziehbarkeit gegenüber den Steuerzahlenden, politischen Gremien und der Öffentlichkeit, um den Einsatz öffentlicher Ressourcen darstellen und begründen zu können.

Der Grundsatz der Transparenz ist in den Haushaltsordnungen des Bundes und der Länder sowie beispielsweise im Gesetz zur Förderung der Transparenz von Entgeltstrukturen vom 06.07.2017 fest verankert.

Die Personalbedarfsermittlung findet in unterschiedlichen Bereichen der öffentlichen Verwaltung und unter verschiedenen Zielsetzungen Anwendung. Je nach Anwendungsfeld und den spezifischen Anforderungen der jeweiligen Verwaltung kann der Einsatz von Methoden und Instrumenten dabei deutlich variieren.

Die Ziele der Personalbedarfsermittlung reichen unter anderem von der Sicherstellung einer effizienten Aufgabenerfüllung, der Steigerung oder auch Erhaltung der Qualität bis hin zur Gewährleistung der Aufgabenerledigung für zukünftige Aufgaben, die auch dispositiv-kreativen, saisonalen sowie projektbezogenen und strategischen Charakter aufweisen können. Die Anwendungsbereiche sind vielfältig und betreffen alle Bereiche der öffentlichen Verwaltung, von Sozial- und Bildungsverwaltung bis hin zu Sicherheitsbehörden und Gesundheitsämtern. Die Personalbedarfsermittlung ist ein unverzichtbares Instrument, um den Anforderungen des öffentlichen Dienstes gerecht zu werden und gleichzeitig den gesetzlichen Rahmen einzuhalten.

1.4.1 Personalplanung

Der Begriff der PersonalplanungPersonalplanung bezeichnet den systematischen Prozess der Ermittlung, Steuerung und Anpassung von personellen Ressourcen in einer Organisation. Damit verfolgt die Personalplanung das Ziel, eine bedarfsgerechte Verteilung qualifizierter Beschäftigter sicherzustellen, um die Ziele der Verwaltung effektiv und effizient zu erreichen.

Im Rahmen der öffentlichen Verwaltung umfasst die Personalplanung:

die Analyse des aktuellen Personalbestands

(z. B. finanzierte Stellen gemäß Stellenplan, Personal im Einsatz, Personalausfälle aufgrund von Langzeiterkrankungen),

die Prognose des zukünftigen Personalbedarfs/Personalbedarfsermittlung

(z. B. ruhestandsbedingte Personalabgänge, Anpassungen aufgrund hinzukommender oder wegfallender Aufgaben),

den Abgleich von Ist- und Soll-Zustand,

die Maßnahmenplanung, um Abweichungen zu reduzieren bzw. aufzulösen und den Bedarf zu decken,

Umsetzung und Kontrolle.

Die Personalplanung ist eng verknüpft mit den Aufgaben der Personalbeschaffung (RecruitingRecruiting), der Personalentwicklung (AusbildungAusbildung, FortFortbildung- und WeiterbildungWeiterbildung) und der PersonalfreisetzungPersonalfreisetzung (vorübergehende oder auch dauerhafte Entbindung von Aufgaben).

Ziele der Personalplanung

Sicherstellung einer ausreichenden Personaldecke zur Erfüllung der Aufgaben der Verwaltung.

Anpassung des Personalbedarfs an künftige Entwicklungen, wie z. B. gesetzliche Änderungen, technologische Entwicklungen oder demografischen Wandel.

Vermeidung von Personalengpässen oder -überschüssen vor dem Hintergrund wirtschaftlicher und effizienter Aufgabenerledigung.

Unterstützung im Hinblick auf Personalentwicklung und Sicherstellung einer angemessenen Qualifikation der Mitarbeiter:innen.

Die Personalplanung in der öffentlichen Verwaltung folgt einem mehrstufigen, strukturierten Prozess. Dabei spielen sowohl gesetzliche Vorgaben als auch organisatorische und gesellschaftliche Rahmenbedingungen eine wichtige Rolle.

Die folgenden Schritte verdeutlichen das typische Vorgehen:

1. Analyse des Ist-Zustands (PersonalbestandsermittlungPersonalbestandsermittlung)

Im ersten Schritt wird der aktuelle Personalbestand erfasst. Dies umfasst eine detaillierte Erhebung der Anzahl und Qualifikation der im Einsatz befindlichen Beschäftigten sowie deren Einsatzbereiche und Arbeitszeitmodelle.

Zur Ermittlung der Ausgangssituation ist die Erstellung eines Personalverzeichnisses mit allen vorhandenen Stellen und deren Besetzung hilfreich. Ein solches Personalverzeichnis kann auf Grundlage von bereits vorliegenden Informationen aufgebaut werden:

Stellenplan

(der Fokus liegt auf den Stellen, nicht auf den Personen, die diese Stellen besetzen),

Personaldatenbank/Personalverwaltungssystem

(eine digitale Plattform zur Verwaltung von Personaldaten, die detaillierte Angaben zu Qualifikationen, Einsatzorten, Beschäftigungsdauer und ggf. Fortbildungen der Mitarbeiter:innen enthält, z. B. SAP HCM, P&I LOGA, IPV)

Personal-/Dienstpostenübersicht

(ein Dokument oder eine Datenbank, die alle aktiven Mitarbeiter:innen auflistet)

Organisationsplan

(visualisiert die Struktur einer Behörde oder Organisation, bietet Informationen zu Hierarchien und Zuständigkeiten, z. B. Organigramm).

Die konkreten Bezeichnungen hängen vom Bundesland, der Behörde und dem spezifischen Verwaltungszweig ab.

Darüber gibt die Analyse von Altersstrukturen potenziell Hinweise auf anstehende Renten- und Ruhestandseintritte.

2. Bedarfsanalyse (PersonalbedarfsermittlungPersonalbedarfsermittlung)

Die PersonalbedarfsanalysePersonalbedarfsanalyse dient dazu, den zukünftigen Personalbedarf zu ermitteln. Dabei wird sowohl der quantitative Bedarf (Anzahl der Beschäftigten) als auch der qualitative Bedarf (benötigte Qualifikationen und Kompetenzen) erfasst.

Für die Prognose des zukünftigen Personalbedarfs ist ein Abgleich der aktuellen und der zukünftigen Aufgaben zielführend: Welche Aufgaben existieren bereits und welche werden sich durch gesetzliche Änderungen oder gesellschaftliche Entwicklungen ergeben?

Zur Berechnung und ggf. Prognose der zukünftigen Arbeitslast werden Fallzahlen- und Mengenentwicklungen und die aufgaben- bzw. prozessbezogenen Bearbeitungszeiten herangezogen. Dabei werden auch externe Faktoren wie technische Entwicklungen (z. B. Digitalisierung, Einsatz von künstlicher Intelligenz), demografische Trends und auch politische Schwerpunktsetzungen beachtet.

3. Abgleich von Ist- und Soll-Zustand

In diesem Schritt wird der Ist-Zustand des aktuellen Personalbestands mit dem ermittelten Soll-Bedarf verglichen. Daraus ergeben sich Anpassungsbedarfe und Handlungsschwerpunkte, die auf Personalengpässe, notwendige Qualifikationsmaßnahmen oder mögliche Überkapazitäten eingehen.

Es werden die Abweichungen zwischen dem aktuellen Personalbestand und dem zukünftigen Bedarf identifiziert und in Form eines Personaldeltas ausgewiesen. Natürliche Fluktuationen wie Ruhestandseintritte oder Versetzungen werden hierbei schon berücksichtigt. Darüber hinaus wird der qualitative Soll-Ist-VergleichSoll-Ist-Vergleich angestellt, der Qualifikationslücken und fehlende Kompetenzen aufdeckt, die zur Bewältigung zukünftiger Aufgaben notwendig sind.

4. Maßnahmenplanung

Auf Basis der vorherigen Erkenntnisse werden konkrete Maßnahmen zur Deckung des ermittelten Personalbedarfs ergriffen.

Die folgenden Stellschrauben können einen Beitrag zum Schließen des Deltas zwischen Ist-Personalbestand und Soll-Personalbedarf leisten:

PersonalrecruitingPersonalrecruiting

(Personalbeschaffung durch Stellenausschreibungen, Ausbildungsprogramme oder externe Einstellungen etc.),

PersonalentwicklungPersonalentwicklung

(Qualifizierungsmaßnahmen, Fortbildungen, Umschulungen, Talentförderung),

PersonalstrukturmaßnahmenPersonalstrukturmaßnahme

(Anpassung der Arbeitszeitmodelle, Umstrukturierungen innerhalb der Verwaltung) und

PersonalaussteuerungPersonalaussteuerung

(Frühverrentungen/-pensionierungen, Stellenkürzungen, Outsourcen von Personal an freie Träger etc.)

5. Umsetzung und Kontrolle

Nach der Planung und Festlegung von zielorientierten Maßnahmen erfolgt deren Umsetzung. Hierbei ist es wichtig, die Wirksamkeit der ergriffenen Maßnahmen kontinuierlich zu überwachen und bei Bedarf anzupassen.

Im Rahmen der fortschreibungsfähigen Personalbedarfsermittlung sind regelmäßig der Personalbestand und die aktuelle Arbeitsbelastung der Beschäftigten zu überprüfen. Falls unerwartete Entwicklungen eintreten, wie z. B. eine erhöhte Fluktuation oder neue gesetzliche Anforderungen, kann der Personalbedarf kurzfristig ermittelt und weitere Anpassungen vorgenommen werden.

Praxisbeispiel für das Vorgehen in der Personalplanung

Ein konkretes Beispiel für die Personalplanung in der öffentlichen Verwaltung stellt die DigitalisierungDigitalisierung von Verwaltungsprozessen dar:

Analyse des Ist-Zustands: Die Analyse der bestehenden Aufgaben in den Bürgerämtern einer Kreisverwaltung ergibt, dass noch viele Prozesse manuell erfolgen und das Personal derzeit stark ausgelastet ist.

Bedarfsanalyse: Durch die Einführung des Onlinezugangsgesetzes (OZG) pro­gnostiziert die interne Organisationsberatung die Steigerung der Arbeitsbelastung in bestimmten Bereichen (z. B. durch die Schulung und Einarbeitung in neue Software). Langfristig sinkt jedoch der Bedarf an Sachbearbeitungen, da in Zukunft viele Prozesse automatisiert werden und zur Entlastung der Beschäftigten beitragen.

Abgleich von Ist- und Soll-Zustand: Anhand des derzeit eingesetzten Personalbestands ermittelt das interne Organisationsteam, dass in den nächsten Jahren weniger Beschäftigte für manuelle Vorgänge erforderlich sind. Gleichzeitig prognostizieren sie einen Mehrbedarf an Beschäftigten mit IT-Kenntnissen, die ihre Aufgaben mithilfe von Fachsoftware erfüllen.

MaßnahmenplanungMaßnahmenplanung: Die Verwaltung beschließt daraufhin, das vorhandene Personal mithilfe von IT-Fortbildungen auf die zukünftige Aufgabenwahrnehmung vorzubereiten. Gleichzeitig nimmt die Personalabteilung Anpassungen an den Anforderungsprofilen, Tätigkeitsdarstellungen/Stellenbeschreibungen und Stellenbewertungen vor.

Umsetzung und Kontrolle: Bereits während der Implementierung und Umsetzung von Maßnahmen sollte ein Monitoring erfolgen. Die daraus resultierenden Erkenntnisse führen ggf. zu einer Anpassung der ergriffenen Maßnahmen. Nach der erfolgreichen Digitalisierung der Verwaltung wird der Personalbedarf regelmäßig überprüft und aktualisiert.