Personalmanagement im öffentlichen Sektor (E-Book EPUB) E-Book

Andreas Gourmelon

• Herausgeber: Rehm Verlag
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 584

Veröffentlichungsjahr: 2025

Beschreibung

Im öffentlichen Sektor ist das Durchschnittsalter der Beschäftigten hoch und dementsprechend rollt eine Pensionierungs- und Verrentungswelle auf die Behörden zu. Angesichts knapper Kassen und der schrumpfenden Zahl potenzieller Nachwuchskräfte werden die Abgänge nicht zu kompensieren sein – das Personal wird zum Engpassfaktor werden. Das Buch zeigt bewährte und neue Wege auf, ein modernes Personalmanagement zu verwirklichen und damit den Engpass zu überwinden. Die Leserin/der Leser erhält einen umfassenden Überblick über alle Aufgabenbereiche des Personalmanagements: Personalpolitik, Marketing und Auswahl, Entwicklung, Führung und Freistellung des Personals. Auch wird auf die Organisation und Steuerung des Personalmanagements eingegangen. Unter Berücksichtigung der Rahmenbedingungen des öffentlichen Sektors werden Themen wie diversity management, employer branding, DIN 33430, Potenzialanalyse, Gesundheitsmanagement, shared services, recruiting mit social media, Coaching, Korruptionsprävention, Beamtenbeurteilung, LOB, situatives Führen, lebensphasenorientierte Personalpolitik u.v.m. behandelt. Hoher wissenschaftlicher Standard, außergewöhnlicher Praxisbezug und eine gute Lesbarkeit zeichnen das Buch aus. Der Text ist mit einer Vielzahl von Beispielen aus Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltungen sowie mit Grafiken aufgelockert. Das Werk richtet sich sowohl an diejenigen, die sich erstmals einen Einblick in das Personalmanagement des öffentlichen Sektors verschaffen wollen als auch an Leserinnen und Leser, die sich über neue Entwicklungen informieren möchten. Personalreferentinnen und -referenten, Führungskräfte in der Linie, Personalräte, Gleichstellungsbeauftragte und Studierende gehören zur Zielgruppe.  

Leseprobe

Übersicht

Cover

Inhaltsverzeichnis

Hauptteil

Fußnoten

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsübersicht

Vorwort zur dritten Auflage

Vorwort zur zweiten Auflage

Vorwort zur ersten Auflage

Geleitwort zur ersten Auflage

Zum Autorenteam

1. Zur Bedeutung des Personalmanagements

1.1 Gegenstand des Personalmanagements

1.2 Zielgruppen des Personalmanagements

1.3 Handlungsfelder

1.4 Entwicklungsstand

1.5 Der öffentliche Dienst als Arbeitgeber

1.6 Herausforderungen für die Zukunft

2. Personalpolitik

2.1 Wesen, Akteure und Instrumente der Personalpolitik

2.2 Personalpolitische Grundsätze

3. Personalbeschaffung

3.1 Planung des Personalbedarfs

3.1.1 Grundzüge der Personalbedarfsplanung

3.1.2 Methodik der Personalbedarfsplanung

3.2 Maßnahmen der Personalbedarfsdeckung

3.3 Personalmarketing und Personalwerbung

3.3.1 Personalmarketing als Reaktion auf geänderte Arbeitsmarktverhältnisse

3.3.2 Entwicklung eines Personalmarketing-Konzepts

3.4 Personalauswahl

3.4.1 Ziele und Rahmenbedingungen der Personalauswahl

3.4.2 Anforderungsprofile

3.4.3 Verfahren der Personalauswahl

3.4.4 Eignungsdiagnostische Entscheidungen in der Personalauswahl

3.4.5 Planung und Organisation des Auswahlprozesses

3.5 Personaleinführung/Onboarding

4. Personaleinsatz

4.1 Einflussgrößen des Personaleinsatzes

4.1.1 Interne Einflussgrößen

4.1.2 Externe Bedingungen

4.2 Erfolgsgrößen des Personaleinsatzes

4.2.1 Zielfelder des Personaleinsatzes

4.2.2 Übergreifender Flexibilisierungsbedarf

4.3 Gestaltung des Personaleinsatzes

4.3.1 Arbeitsinhalt

4.3.2 Arbeitsort

4.3.3 Arbeitszeit

5. Personalentwicklung

5.1 Gegenstand und Ziele

5.1.1 Begriffsbestimmung

5.1.2 Ziele der Personalentwicklung

5.1.3 Träger der Personalentwicklung

5.1.4 Erwerb von Kompetenzen

5.2 Der Funktionszyklus systematischer Personalentwicklung

5.3 Personalentwicklungsmaßnahmen

5.3.1 Personalbildung

5.3.2 Personalförderung

5.3.3 Maßnahmen der Organisationsentwicklung

5.4 Räumliche und zeitliche Maßnahmengestaltung

5.5 Personalentwicklung im Rahmen von Organisationsentwicklung

6. Personalentlohnung

6.1 Besoldung für Beamte

6.2 Entgelt für Tarifbeschäftigte

6.3 Aufwandsentschädigung für ehrenamtlich Tätige

6.4 Berechnung und Auszahlung der Bezüge sowie Entgelte

7. Personalführung

7.1 Grundlagen zur Personalführung

7.1.1 Führungsbegriff

7.1.2 Führungsziele

7.1.3 Menschenbilder als Basis des Führungsgeschehens

7.1.4 Führungsgrundsätze

7.1.5 Führungsfunktionen

7.1.6 Führungsmittel und Führungsinstrumente

7.1.7 Führungssituationen

7.1.8 Zentrale Praxisfragen des Führungsgeschehens

7.2 Kritische Fragen zur Personalführung

7.2.1 Was macht eine Führungskraft im Alltag?

7.2.2 Führungskraft: Leader oder Manager?

7.2.3 Gibt es Führungstugenden?

7.2.4 Kann man Führung lernen?

7.2.5 Gibt es Führung jenseits der Hierarchie?

7.2.6 Was rechtfertigt Führung?

7.2.7 Vielschichtige Modelle als Antwort auf kritische Fragen

7.3 Modelle und Theorien zur Personalführung

7.3.1 Eigenschaftstheorien

7.3.2 Verhaltenstheorien

7.3.3 Situationstheorien

7.3.4 Erfolgsorientierte Herangehensweisen

7.3.5 Substitutionstheorien

7.4 Herausforderungen im öffentlichen Sektor

7.5 Aufgaben einer Führungskraft im öffentlichen Sektor

8. Personalfreistellung

8.1 Grundlagen der Personalfreistellung

8.2 Ursachen der Personalfreistellung

8.2.1 Betriebsbedingte Personalfreistellung

8.2.2 Mitarbeiterbedingte Personalfreistellung

8.3 Maßnahmen der Personalfreistellung

8.3.1 Interne Personalfreistellung

8.3.2 Externe Personalfreistellung

9. Organisation des Personalmanagements

9.1 Aufgaben, Träger und Kunden des Personalmanagements

9.2 Organisation des Personalbereichs

9.2.1 Organisation als Wirtschaftlichkeitsfaktor

9.2.2 Funktionalorganisation

9.2.3 Objektorganisation/Referentenmodell

9.2.4 Mischformen der Funktional- und Objektorganisation

9.2.5 Besondere Organisationsformen

9.2.6 Outsourcing von Teilaufgaben des Personalbereichs

9.2.7 Shared Service Center

9.3 Digitalisierung des Personalmanagements

9.3.1 Personalhandbuch

9.3.2 Personalakte

9.3.3 Personalinformationssystem

9.3.4 Zunehmende Digitalisierung der Personalarbeit

10. Personalcontrolling

10.1 Personal im Fokus

10.1.1 Personalrisikomanagement

10.1.2 Erfolgsgrößen im Personalcontrolling

10.2 Grundlagen des Personalcontrollings

10.2.1 Statusbericht des Personalcontrollings

10.2.2 Aufgaben und Ziele

10.2.3 Formen und Dimensionen

10.2.4 Erfolgsfaktoren des Personalcontrollings

10.2.5 Baustellen im Personalcontrolling

10.3 Methoden des Personalcontrollings

10.3.1 Daten- und Bewertungsmanagement

10.3.2 Methodische Herangehensweisen

10.3.3 Werttreibermodell

10.4 Schwerpunktbereiche

10.4.1 Übersicht zu Schwerpunktbereichen

10.4.2 Gesundheitscontrolling

11. Quellenverzeichnis

Stichwortverzeichnis

3

A

B

C

D

E

F

G

H

I

J

K

L

M

N

O

P

Q

R

S

T

U

V

W

X

Z

Fußnoten

Inhaltsübersicht

Vorwort zur dritten Auflage

Vorwort zur zweiten Auflage

Vorwort zur ersten Auflage

Geleitwort zur ersten Auflage

Zum Autorenteam

1.

Zur Bedeutung des Personalmanagements

1.1

Gegenstand des Personalmanagements

1.2

Zielgruppen des Personalmanagements

1.3

Handlungsfelder

1.4

Entwicklungsstand

1.5

Der öffentliche Dienst als Arbeitgeber

1.6

Herausforderungen für die Zukunft

2.

Personalpolitik

2.1

Wesen, Akteure und Instrumente der Personalpolitik

2.2

Personalpolitische Grundsätze

3.

Personalbeschaffung

3.1

Planung des Personalbedarfs

3.1.1

Grundzüge der Personalbedarfsplanung

3.1.2

Methodik der Personalbedarfsplanung

3.2

Maßnahmen der Personalbedarfsdeckung

3.3

Personalmarketing und Personalwerbung

3.3.1

Personalmarketing als Reaktion auf geänderte Arbeitsmarktverhältnisse

3.3.2

Entwicklung eines Personalmarketing-Konzepts

3.4

Personalauswahl

3.4.1

Ziele und Rahmenbedingungen der Personalauswahl

3.4.2

Anforderungsprofile

3.4.3

Verfahren der Personalauswahl

3.4.4

Eignungsdiagnostische Entscheidungen in der Personalauswahl

3.4.5

Planung und Organisation des Auswahlprozesses

3.5

Personaleinführung / Onboarding

4.

Personaleinsatz

4.1

Einflussgrößen des Personaleinsatzes

4.1.1

Interne Einflussgrößen

4.1.2

Externe Bedingungen

4.2

Erfolgsgrößen des Personaleinsatzes

4.2.1

Zielfelder des Personaleinsatzes

4.2.2

Übergreifender Flexibilisierungsbedarf

4.3

Gestaltung des Personaleinsatzes

4.3.1

Arbeitsinhalt

4.3.2

Arbeitsort

4.3.3

Arbeitszeit

5.

Personalentwicklung

5.1

Gegenstand und Ziele

5.1.1

Begriffsbestimmung

5.1.2

Ziele der Personalentwicklung

5.1.3

Träger der Personalentwicklung

5.1.4

Erwerb von Kompetenzen

5.2

Der Funktionszyklus systematischer Personalentwicklung

5.3

Personalentwicklungsmaßnahmen

5.3.1

Personalbildung

5.3.2

Personalförderung

5.3.3

Maßnahmen der Organisationsentwicklung

5.4

Räumliche und zeitliche Maßnahmengestaltung

5.5

Personalentwicklung im Rahmen von Organisationsentwicklung

6.

Personalentlohnung

6.1

Besoldung für Beamte

6.2

Entgelt für Tarifbeschäftigte

6.3

Aufwandsentschädigung für ehrenamtlich Tätige

6.4

Berechnung und Auszahlung der Bezüge sowie Entgelte

7.

Personalführung

7.1

Grundlagen zur Personalführung

7.1.1

Führungsbegriff

7.1.2

Führungsziele

7.1.3

Menschenbilder als Basis des Führungsgeschehens

7.1.4

Führungsgrundsätze

7.1.5

Führungsfunktionen

7.1.6

Führungsmittel und Führungsinstrumente

7.1.7

Führungssituationen

7.1.8

Zentrale Praxisfragen des Führungsgeschehens

7.2

Kritische Fragen zur Personalführung

7.2.1

Was macht eine Führungskraft im Alltag?

7.2.2

Führungskraft: Leader oder Manager?

7.2.3

Gibt es Führungstugenden?

7.2.4

Kann man Führung lernen?

7.2.5

Gibt es Führung jenseits der Hierarchie?

7.2.6

Was rechtfertigt Führung?

7.2.7

Vielschichtige Modelle als Antwort auf kritische Fragen

7.3

Modelle und Theorien zur Personalführung

7.3.1

Eigenschaftstheorien

7.3.2

Verhaltenstheorien

7.3.3

Situationstheorien

7.3.4

Erfolgsorientierte Herangehensweisen

7.3.5

Substitutionstheorien

7.4

Herausforderungen im öffentlichen Sektor

7.5

Aufgaben einer Führungskraft im öffentlichen Sektor

8.

Personalfreistellung

8.1

Grundlagen der Personalfreistellung

8.2

Ursachen der Personalfreistellung

8.2.1

Betriebsbedingte Personalfreistellung

8.2.2

Mitarbeiterbedingte Personalfreistellung

8.3

Maßnahmen der Personalfreistellung

8.3.1

Interne Personalfreistellung

8.3.2

Externe Personalfreistellung

9.

Organisation des Personalmanagements

9.1

Aufgaben, Träger und Kunden des Personalmanagements

9.2

Organisation des Personalbereichs

9.2.1

Organisation als Wirtschaftlichkeitsfaktor

9.2.2

Funktionalorganisation

9.2.3

Objektorganisation/Referentenmodell

9.2.4

Mischformen der Funktional- und Objektorganisation

9.2.5

Besondere Organisationsformen

9.2.6

Outsourcing von Teilaufgaben des Personalbereichs

9.2.7

Shared Service Center

9.3

Digitalisierung des Personalmanagements

9.3.1

Personalhandbuch

9.3.2

Personalakte

9.3.3

Personalinformationssystem

9.3.4

Zunehmende Digitalisierung der Personalarbeit

10.

Personalcontrolling

10.1

Personal im Fokus

10.1.1

Personalrisikomanagement

10.1.2

Erfolgsgrößen im Personalcontrolling

10.2

Grundlagen des Personalcontrollings

10.2.1

Statusbericht des Personalcontrollings

10.2.2

Aufgaben und Ziele

10.2.3

Formen und Dimensionen

10.2.4

Erfolgsfaktoren des Personalcontrollings

10.2.5

Baustellen im Personalcontrolling

10.3

Methoden des Personalcontrollings

10.3.1

Daten- und Bewertungsmanagement

10.3.2

Methodische Herangehensweisen

10.3.3

Werttreibermodell

10.4

Schwerpunktbereiche

10.4.1

Übersicht zu Schwerpunktbereichen

10.4.2

Gesundheitscontrolling

11.

Quellenverzeichnis

12.

Stichwortverzeichnis

Vorwort zur dritten Auflage

Seit dem Erscheinen der zweiten Auflage dieses Lehrbuchs im Winter 2019 hat es eine Reihe von Entwicklungen und Ereignissen gegeben, die einen erheblichen Einfluss auf das Personalmanagement haben. Beispielsweise hat die Corona-Pandemie dazu geführt, dass viele Beschäftigte im Home-Office gearbeitet haben und weiterhin dort arbeiten. Dies hat Auswirkungen auf Führungskräfte, die sich nun auf das „Führen auf Distanz“ und umfassender auf die Thematik „Arbeit 4.0“ einlassen müssen. Der Arbeitsmarkt hat zwischenzeitlich in vielen Bereichen den Wandel vom Arbeitgeber- zum Arbeitnehmermarkt vollzogen. Dieser Umstand erfordert neue Strategien und Instrumente in der Personalbeschaffung. Schwieriger ist es zudem geworden, bereits gewonnenes Personal in den Verwaltungen zu halten, insbesondere Angehörige der Generation Z. Die Arbeitgeber und Dienstherren sind daher gehalten, ihre Maßnahmen der Personalbindung – auch für freiwillig Tätige – zu optimieren. Weiterhin ist auf die technischen Entwicklungen seit 2019 hinzuweisen: Als Stichworte genügen hier Produktnamen wie Zoom, Teams oder ChatGPT. Diese neuen technischen Produkte haben erhebliche Auswirkungen beispielsweise in der Personalentwicklung. Und schließlich ist auf die hohe Anzahl von Geflüchteten sowie Immigranten hinzuweisen, die in den letzten Jahren nach Deutschland gekommen sind. Da sich diese Menschen zunehmend in die Arbeitswelt integrieren, hat das Personalmanagement auf die höhere Diversität der Beschäftigten zu reagieren.

Die Entwicklungen und Ereignisse seit dem Winter 2019 sowie neue Erkenntnisse aus der Forschung machten es nun erforderlich, das vorliegende Werk zu aktualisieren und zu überarbeiten. Neu hinzugekommen sind z. B. Ausführungen zur Personalbindung, zur Erhaltung und Förderung der Gesundheit sowie Arbeitsfähigkeit, zur Wirksamkeit von Personalgewinnungsinstrumenten, zum Einsatz Künstlicher Intelligenz und von Videointerviews in der Personalauswahl, zur Anwendung IT-gestützter Lernformate in der Personalentwicklung, zu den zukünftigen Kompetenzbedarfen des Personals und zu neuen Entgeltelementen. Weiterhin wurden an vielen Stellen zusätzliche Erkenntnisse aus empirischen Untersuchungen eingearbeitet, um die Evidenzbasierung des Personalmanagements im öffentlichen Sektor zu stärken.

Unverändert sind die grundlegenden Themen und die bewährte Struktur des Lehrbuchs geblieben. Eine offensichtliche Änderung betrifft das Format sowie das Layout des Lehrbuchs. Diese Änderungen wurden mit der Absicht durchgeführt, den Leserinnen und Lesern die Lektüre zu erleichtern. Wir danken dem Verlag für den dafür betriebenen Aufwand!

Zur Entstehung der dritten Auflage haben folgende Personen wesentlich beigetragen:

•

Herr Jörg Pließ, Fachbereichsleiter beim Studieninstitut Westfalen-Lippe, hat das von Frau Julia Rüland wesentlich verfasste Kapitel „Personalentlohnung“ weiterbearbeitet

•

Frau Dominique Bender-Jansen hat uns erneut bei der Prüfung und Überarbeitung der Quellenangaben kompetent unterstützt

•

Frau Rita Cornmark hat uns als zuständige Produktmanagerin des Verlags über viele Monate immer geduldig, oft nachsichtig, gelegentlich aber auch bestimmt betreut. Sie hat uns erfolgreich durch den Dschungel der technischen und gestalterischen Anforderungen der Manuskripterstellung gelotst.

Diesen dreien gilt unser besonderer Dank! Daneben bedanken wir uns auch bei vielen Kolleginnen und Kollegen der Hochschulen und Studieninstitute, vielen Studierenden sowie weiteren Leserinnen und Lesern für wertvolle Anregungen zur Weiterentwicklung des Lehrbuchs.

Gelsenkirchen, Münster und Duisburg im November 2024

Andreas Gourmelon, Sabine Seidel und Michael Treier

Vorwort zur zweiten Auflage

Die zunehmende Bedeutung des Themas Personalmanagement in Wissenschaft und Forschung und das rege Interesse der Praktiker und Studierenden an unserem Werk haben uns motiviert, das vorliegende Lehrbuch zu aktualisieren und zu erweitern. Beibehalten wurden die bewährte Struktur und die grundlegenden Themen des Personalmanagements. Für die Zweitauflage wurden Infografiken, übersichtliche Zusammenfassungen und Definitionsboxen ergänzt. Diese ermöglichen eine schnelle Übersicht zu relevanten Inhalten.

Vier Jahre nach Erscheinen der ersten Auflage gibt es eine Vielzahl von nachhaltigen Entwicklungen im Personalmanagement, die auch in einem Grundlagenwerk reflektiert und vermittelt werden müssen. So wurden in die Zweitauflage aktuelle Herausforderungen an den öffentlichen Dienst als Arbeitgeber, neueste wissenschaftliche Erkenntnisse und neue Fallbeispiele zur Illustration von personalrelevanten Aufgaben eingearbeitet.

In Kapitel 3 wurden zum Personalmarketing weitere aktuelle Studienergebnisse aufgenommen, denn angesichts der zunehmenden Personalengpässe in den Behörden und Kommunalverwaltungen gewinnt das Personalmarketing an Bedeutung. Im Themengebiet „Personalauswahl“ finden sich zusätzliche Ausführungen zur neu gefassten eignungsdiagnostischen Norm DIN 33430, zu Integritätstests, zeitversetzten Videointerviews, zu KI-gestützten Analyseverfahren, zu Rückmeldegesprächen und zur Rolle des Datenschutzes. Das Thema „Personalentwicklung“ hat etwa im Rahmen der Dienstrechtsreform NRW eine besondere Relevanz erlangt. So wurde die Erstellung von Personalentwicklungskonzepten verpflichtend eingeführt. Kapitel 5 greift dieses Thema auf. Ferner werden in diesem Kapitel die Erfolgskontrolle und Transfersicherung von Personalentwicklungsmaßnahmen eingehender behandelt. In Kapitel 7 werden in der Zweitauflage aktuelle Themen der Führungsforschung wie Public Leadership sowie neue Führungsmodelle wie Digital Leadership thematisiert. In Anbetracht des demografischen Wandels gewinnen Handlungsfelder wie das Arbeitsfähigkeits- und Gesundheitscontrolling an Bedeutung. Diesem Thema ist in Kapitel 10 ein neuer Abschnitt gewidmet.

Wir bedanken uns bei allen Studierenden, Dozenten und Praktikern, die uns wertvolle Anregungen für die Fortentwicklung des Lehrbuches gegeben haben. Unser besonderer Dank gilt Frau Julia Rüland, M. A. Human Resource Management, die auch bei der Erstellung der Neuauflage ganz wesentlich das Kapitel „Personalentlohnung“ gestaltet hat. Frau Dominique Bender-Jansen, M. A., hat uns erneut bei der Vereinheitlichung des Layouts, der Überprüfung der Quellenangaben und anderer formaler Anforderungen kompetent unterstützt. Von Verlagsseite wurden wir in gewohnt professioneller Weise von Frau Dipl.-Jur. Univ. Rita Cornmark betreut. Beiden ein herzliches Dankeschön! Das Autorenteam wünscht seinen Lesern eine informative und inspirierende Auseinandersetzung mit einem der zentralen Wirkungsbereiche von Organisationen – dem Personalmanagement.

Gelsenkirchen, Dortmund und Duisburg im November 2018

Andreas Gourmelon, Sabine Seidel und Michael Treier

Vorwort zur ersten Auflage

Als Suchbegriffe in Google eingegeben erzielen die Stichwörter „Personalmanagement/Lehrbuch“ über 67.000 Treffer. Bei einem Buchhändler wie Amazon werden dem Interessenten über 160 Bücher anzeigt, gibt er diese oder verwandte Begriffe in die Suchmaske ein. An Büchern oder überhaupt Informationsmöglichkeiten zum Thema Personalmanagement herrscht folglich kein Mangel. Und viele Lehrbücher zeichnen sich durch eine hohe Qualität aus.

Weshalb soll es dann noch ein weiteres Lehrbuch zum Personalmanagement geben? Angesichts unserer Erfahrungen in Lehre und Praxis gibt es hierzu folgende Antwort: Es gibt derzeit kaum Werke, welche

•

das Personalmanagement im öffentlichen Sektor wissenschaftlich fundiert darstellen,

•

aktuelle und zukünftige Herausforderungen im Personalmanagement des öffentlichen Sektors erläutern,

•

sich in Inhalt und Form sowohl auf Belange von Studierenden als auch Praktikern beziehen und

•

einen Einstieg in alle bedeutsamen Themenbereiche des Personalmanagements bieten.

In dieses Werk gehen unsere Erfahrungen ein, die wir in der Lehre an verschiedenen Universitäten, (Fach-)Hochschulen, Akademien und Studieninstituten erworben haben. Daneben sind aber jene Erfahrungen genauso wichtig, die im Rahmen unserer Praxistätigkeit in verschiedenen Bereichen des Personalmanagements entstanden sind.

Aufgrund unserer Ausbildungen und Berufsbiografien reflektieren wir das Personalmanagement im öffentlichen Sektor aus unterschiedlichen Perspektiven: So gehen Erkenntnisse der Personalpsychologie, der Betriebswirtschaftslehre, der Pädagogik und der Verwaltungswissenschaften in das vorliegende Lehrbuch ein. Des Weiteren sind wir in der Verwaltung, aber auch in der Privatwirtschaft beruflich sozialisiert worden, was zum einen eine vertiefte Kenntnis von Verwaltungen ermöglicht, zum anderen aber auch Betriebsblindheit vermeiden hilft. Herausforderungen wie der demografische Wandel und der Fachkräftemangel können bewältigt werden, wenn die Akteure des Personalmanagements sowohl für Erfahrungen aus dem öffentlichen Sektor als auch der Privatwirtschaft offen sind.

Zum Entstehen des Werkes haben drei Personen in besonderer Weise beigetragen, bei denen wir uns herzlich bedanken: Frau Julia Rüland, M. A. Human Resource Management, hat ganz wesentlich das Kapitel „Personalentlohnung“ gestaltet. Viele unangenehme Arbeiten, wie die Dateiverwaltung, die Vereinheitlichung des Layouts oder die Überprüfung der Vollständigkeit von Quellenangaben, hat Frau Dominique Bender-Jansen, M. A., übernommen und professionell erledigt. Seitens des Verlags wurde das Autorenteam tatkräftig, sehr geduldig und immer wieder motivierend durch Frau Dipl.-Jur. Rita Cornmark betreut.

Den Leserinnen und Lesern wünschen wir eine informative und hoffentlich auch kurzweilige Lektüre!

Gelsenkirchen, Dortmund und Duisburg im März 2014

Andreas Gourmelon, Sabine Seidel und Michael Treier

Geleitwort zur ersten Auflage

„Das Personalmanagement in den Städten, Gemeinden und Landkreisen steht vor einer Vielzahl von Veränderungen und Herausforderungen. Die Notwendigkeit eines konsequenten Personalmanagements wird durch die demographische Entwicklung deutlich verstärkt. Denn besonders das Personal in den öffentlichen Verwaltungen wird von der demographischen Entwicklung betroffen sein. Während in der Vergangenheit vor allem der Personalabbau das beherrschende Thema war, rücken nun Themen wie die Gewinnung von Nachwuchskräften, Alterung der Belegschaft und Wissensmanagement in den Mittelpunkt des Handelns.

Die stetig sinkende Anzahl von Schulabgängern führt schon jetzt zu einem „Wettbewerb um die besten Köpfe“, dessen Auswirkungen in den Kommunen bereits spürbar sind. Neben gezielten Rekrutierungsstrategien gilt es aber auch die Frage zu beantworten, wie man mit weniger Personal den höheren Anforderungen gerecht werden kann und wie gewährleistet werden kann, dass die Kommunalverwaltungen auch bei einer älter werdenden Belegschaft leistungsfähig bleiben. Denn die Verwaltungen werden immer weniger in der Lage sein, zur Wissensgewinnung auf die Neueinstellung junger Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zurückgreifen zu können. In der Zukunft wird es notwendig sein, mehr ältere Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in einen kontinuierlichen Weiterbildungs- und Innovationsprozess zu integrieren. Darüber hinaus sind u.a. Aspekte wie Arbeitszeitgestaltung, Neumotivation durch Arbeitsplatzwechsel, Fortbildung und Gesundheitsprävention von entscheidender Bedeutung.

Mit dem Lehrbuch „Personalmanagement im öffentlichen Sektor – Grundlagen und Herausforderungen“ liegt eine komprimierte Darstellung insbesondere für die künftigen Führungskräfte vor, die ihnen Antworten und Anregungen auf die wichtigsten Fragen im Personalmanagement gibt. Aber auch für alle anderen Leser kann dieses Lehrbuch eine wertvolle Hilfe sein.“

Berlin im Mai 2014Dr. Ulrich MalyPräsident des Deutschen Städtetages

Zum Autorenteam

Prof. Dr. Andreas Gourmelon studierte Psychologie (Diplom) und Wirtschaftswissenschaften (Diplom) an den Universitäten Erlangen und Hagen. Berufspraktische Erfahrungen hat er als Referent in der Bundesagentur für Arbeit erworben. Prof. Dr. Gourmelon ist an der Hochschule für Polizei und öffentliche Verwaltung Nordrhein-Westfalen tätig; er lehrt und forscht im Bereich Personal- und Verwaltungsmanagement. Im Rahmen des Theorie-Praxis-Transfers berät Prof. Dr. Gourmelon Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltungen. Er ist Mit-Herausgeber der Fachzeitschrift „Der Öffentliche Dienst“und Autor zahlreicher Veröffentlichungen - so auch des Blogs „Personalmanagement“ (https://www.rehm-verlag.de/personalmanagement/blog-personalmanagement/).

Dr. Sabine Seidel, Ltd. Verbandsdirektorin, ist Institutsleiterin des Studieninstituts Westfalen-Lippe in NRW. Zuvor hat sie umfassende Erfahrungen als Führungskraft im öffentlichen Dienst erworben. Sie leitete die Organisationsabteilung und später das Rechnungsprüfungsamt der Stadt Lünen. Als Professorin für Personal- und Organisationsmanagement war sie mehrere Jahre an der Hochschule für Polizei und öffentliche Verwaltung Nordrhein-Westfalen wissenschaftlich tätig. Dr. Seidel studierte Diplom-Verwaltungswissenschaften sowie Diplom-Pädagogik mit dem fachlichen Schwerpunkt Personal- und Organisationsentwicklung.

Prof. Dr. Michael Treier lehrt Personal, Organisation und Psychologie an der Hochschule für Polizei und öffentliche Verwaltung Nordrhein-Westfalen. Seine fachlichen Schwerpunkte liegen im Personal- und Gesundheitsmanagement. Im Bereich Verwaltungsmanagement konzentriert er sich auf digitale Strategien und Qualitätsmanagement. Nach seiner Ausbildung studierte er Psychologie, Wirtschaftspädagogik, Arbeitswissenschaft und Organisationsmanagement an den Universitäten Bochum, Hagen und Wuppertal. Prof. Dr. Treier arbeitete als Wirtschaftspsychologe bei der RAG AG. Danach leitete er den Bachelor-Studiengang Business Psychology an der privaten Hochschule BiTS (Business and Information Technology School) im Netzwerk der Laureate International Universities. Als Berater unterstützt er Organisationen bei der Umsetzung von Konzepten in den Bereichen Führung und Gesundheitsmanagement. Zudem ist er wissenschaftlicher Leiter eines Instituts für Betriebliches Gesundheitsmanagement. Er ist Autor zahlreicher Publikationen.

1.Zur Bedeutung des Personalmanagements

Personalmanagement ist heute nicht mehr auf administrative Tätigkeiten wie das Schließen von Arbeitsverträgen, die Ernennung von Beamten und das Führen von Personalakten begrenzt. Die Personalarbeit wird neben der Planung, der Organisation und dem Controlling vermehrt zu einer gleichwertigen strategischen Führungsaufgabe (Holtbrügge, 2022, S. 3). Neben den traditionell hervorgehobenen Aspekten der Rechtmäßigkeit aller personalwirtschaftlichen Aktivitäten und der Steigerung der Arbeitsproduktivität verfolgt das Personalmanagement heute insbesondere folgende Ziele: Verbesserung der Wirtschaftlichkeit und Berücksichtigung von Beschäftigteninteressen und -bedürfnissen. Insbesondere Führungskräfte werden immer mehr zu eigenständigen personalpolitischen Akteuren, die in Zusammenarbeit mit dem Personalbereich Gestaltungsaufgaben übernehmen. Wesentlich ist, leistungsfähiges, qualifiziertes und motiviertes Personal an den richtigen Stellen zu positionieren. In diesem Zusammenhang müssen sowohl die Führungskräfte als auch die Beschäftigten zahlreichen Herausforderungen begegnen. Das moderne Personalmanagement stellt den Akteuren hierfür verschiedene Methoden und Techniken zur Verfügung.

Beim Personalmanagement handelt es sich um ein komplexes Phänomen. Die einzelnen Facetten dieses strategisch bedeutsamen Bereiches werden in diesem Kapitel behandelt. Dabei werden die Besonderheiten des öffentlichen Sektors, der in Abgrenzung zur Privatwirtschaft vor allem eine andere Beschäftigungsstruktur aufweist und mit besonderen Rahmenbedingungen und Herausforderungen für die Zukunft umgehen muss, herausgestellt. Abbildung 1-1 gibt einen Überblick über die unterschiedlichen Facetten.

Abb. 1-1:Facetten des Personalmanagements im Überblick

1.1Gegenstand des Personalmanagements

Begriffsbestimmung

Definition Personalmanagement

Personalmanagement umfasst alle Handlungen, die sich auf die für die Organisation tätigen Menschen beziehen. Hierzu zählen die Beschaffung, Qualifizierung und Bindung sowie die Steuerung des Personals im Hinblick auf die Verwirklichung der Organisationsziele. Die Interessen des Personals werden in angemessener Weise berücksichtigt.

Die Begriffe Personalwirtschaft, Personalwesen und Human Resource Management werden weitgehend synonym verwandt. Dabei bezeichnet die Personalwirtschaft häufig die wissenschaftliche Disziplin in der Betriebswirtschaftslehre; der ökonomische Charakter der Personalarbeit wird besonders betont (Nicolai, 2021, S. 1). Das Personalwesen hebt in traditioneller Auffassung die administrativen und operativen Aufgaben der Personalarbeit wie etwa die Berechnung und Zahlung von Gehältern und Versorgungsbezügen und die Ermittlung des Personalbedarfs hervor. Häufig wird auch die Personalabteilung bzw. der Personalbereich als organisatorische Einheit so bezeichnet (Holtbrügge, 2022, S. 1). Im englischsprachigen Raum existieren die Begriffe Personnel Management und Human Resource Management überwiegend gleichbedeutend nebeneinander, wobei das „Human Resource Management“ den Akzent auf die strategische Bedeutung legt (Jung, 2017, S. 8). Letztlich ist die Unterscheidung nicht von Belang, wenn man den Gegenstandsbereich als ein aktiv zu gestaltendes, methodisch und inhaltlich fundiertes System in einem Unternehmen betrachtet, welches für den Erfolg der Organisation existenziell notwendig ist.

Das zuvor dargelegte Verständnis des Personalmanagementbegriffs hebt hervor, dass das Verhalten der Beschäftigten einer Steuerung unterliegt. Diese Steuerung geschieht, wie in Abbildung 1-2 verdeutlicht, auf zweierlei Weise (Berthel & Becker, 2022, S. 16-17): Mit Systemgestaltung sind Tätigkeiten für das Personal insgesamt gemeint. Aktivitäten wie die Personalbeschaffung oder die Personalentwicklung beziehen sich bei diesem Verständnis nicht explizit auf Einzelpersonen, sondern auf das gesamte Personal. Es werden einzelne Instrumente (z. B. Assessment-Center, Beurteilungsrichtlinien) entwickelt und gestaltet. Mit zielgerichteten inhaltlichen, prozessualen und strukturellen Regelungen wird Einfluss auf das Verhalten der Beschäftigten ausgeübt und werden bewusste Stimuli zum Leistungsverhalten gesetzt. Die Systemgestaltung, die auch als indirekte oder strukturelle Personalführung bezeichnet wird, liegt insbesondere in der Verantwortung der Verwaltungsführung, weniger in der des einzelnen Vorgesetzten.

Abb. 1-2:Handlungsfelder des Personalmanagements – Zuordnung zu den Komponenten Systemgestaltung und Verhaltenssteuerung

Verhaltenssteuerung umfasst die Aspekte Personalführung und Systemhandhabung. Zum einen geht es dabei um die direkte Ausübung von Führungsfunktionen als Tätigkeit der Vorgesetzten, also um eine persönliche Interaktion oder anders formuliert: um die Führung des Personals. Zum anderen sind Führungsaktivitäten gemeint, die darauf abzielen, die im Rahmen der Systemgestaltung geschaffenen Systeme zu handhaben. Beide beschriebenen Komponenten, die Systemgestaltung und die Verhaltenssteuerung, haben eines gemein: Durch sie wird Einfluss auf die Beschäftigten und auch auf (potenzielle) Bewerber ausgeübt.

Ziele des Personalmanagements

Definition Personalpolitische Ziele

Ziele sind angestrebte Zustände, die durch Handlungen bzw. Maßnahmen erreicht werden sollen. Die personalpolitischen Ziele eines Unternehmens sind auf den Einsatz der menschlichen Arbeitskraft ausgerichtet; demnach sind sie Unterziele der organisationsweiten Gesamtzielsetzung.

Finanzprobleme des öffentlichen Sektors sorgen dafür, dass das Personal immer noch als Kostenfaktor thematisiert wird[1]. Gleichzeitig hat sich aber die Erkenntnis durchgesetzt, dass die wichtigste Ressource eines Unternehmens das Personal ist. Qualifizierte und motivierte Beschäftigte werden zum entscheidenden Erfolgsfaktor. Es gilt daher, sowohl dem Interesse der Organisationen nach einem wirtschaftlichen Einsatz der Ressource Personal nachzukommen als auch die Bedürfnisse und Interessen der Beschäftigten als wichtigstes Kapital eines Unternehmens zu berücksichtigen. Für das Personalmanagement ergeben sich aus dieser Betrachtungsweise zwei Haupt-Zielebenen: wirtschaftliche Ziele und soziale Ziele.

Wirtschaftliche Ziele: Das ökonomische Ziel betont die Sicht des Arbeitgebers. Im öffentlichen Sektor strebt dieser einen wirtschaftlichen Ressourceneinsatz und damit eine Kostenminimierung aller Einsatzfaktoren[2]) an. Im Mittelpunkt des Personalmanagements steht demnach die Unterstützung der Organisation durch die Arbeitsleistung der Beschäftigten und die Gestaltung von Arbeitsinhalt, Arbeitsplatz und Arbeitszeit unter Kostengesichtspunkten. Das Ziel der Kostenminimierung lässt sich durch folgende Unterziele erreichen (Jung, 2017, S. 12–13; Olfert, 2019, S. 33):

•

Bereitstellung und optimaler Einsatz der Ressource Personal, wobei darauf zu achten ist, dass eine bestmögliche Kombination aller Einsatzfaktoren gegeben ist. Eine ideale Zusammensetzung der Einsatzfaktoren hat zur Folge, dass sich die erforderliche Anzahl von Beschäftigten mit geeigneter Qualifikation zur rechten Zeit am richtigen Ort befindet.

•

Steigerung der Arbeitsleistung der Beschäftigten. Hierbei geht es häufig um die Bereitschaft der Beschäftigten, den eigenen Leistungsbeitrag zu verbessern (etwa durch die Einhaltung vorgegebener Termine, den sparsamen Verbrauch von Arbeitsmitteln, die regelmäßige Teilnahme an Qualifizierungsmaßnahmen, die Zuverlässigkeit bezüglich übernommener Rechte und Pflichten oder die Vermeidung unberechtigter Fehlzeiten).

•

Nutzung und Verbesserung der fachlichen Qualifikation, der Erfahrungen, des Wissens und der Kreativität der Beschäftigten.

Soziale Ziele: Soziale Ziele, die teilweise auch als humanitäre Ziele bezeichnet werden, sind auf die Erwartungen, Wünsche und Interessen der Beschäftigten ausgerichtet. Sie umfassen die Erreichung bestmöglicher Arbeitsumstände für die Beschäftigten und stellen eine wesentliche Voraussetzung für die Erbringung der Leistung des Personals dar. Soziale Ziele beziehen sich zum einen auf die Verbesserung der materiellen Bedingungen, z. B.

•

ein gerecht empfundenes Entlohnungssystem,

•

eine leistungsorientierte Bezahlung,

•

die unbefristete Beschäftigung des Personals,

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eine Arbeitszeitverkürzung bei vollem Lohnausgleich.

Zum anderen wird die Optimierung immaterieller Arbeitsumstände angestrebt, etwa durch

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eine Steigerung des Gesundheitsschutzes,

•

die Reduzierung von Belastungseinflüssen,

•

eine ergonomische Arbeitsplatzgestaltung,

•

flexible Arbeitszeiten,

•

Personalentwicklungsmaßnahmen (Jung, 2017, S. 14).

Die Interessen und Bedürfnisse der Beschäftigten sind individuell verschieden, daher können Bedeutung und Ausprägung der Verfolgung sozialer Zielsetzungen stark voneinander abweichen. Betrachtet man die Situation eines befristet eingestellten neuen Beschäftigten, ist davon auszugehen, dass die Sicherheit des Arbeitsplatzes von hoher Relevanz ist. Einem Beschäftigten, der eine herausgehobene Position anstrebt, wird es in besonderem Maße auf die Personalentwicklungsmöglichkeiten ankommen.

Zwischen wirtschaftlichen und sozialen Zielen können sich Zielkonkurrenzen ergeben. Zum Beispiel stellen Maßnahmen des Gesundheitsschutzes wie etwa Fortbildungsangebote zur Stressbewältigung zunächst einen Kostenfaktor dar und führen kurzfristig zu einer Verschlechterung der Kosten- und Leistungsrelation. Bei einer Ausweitung des Zeithorizonts kann sich diese Zielkonkurrenz allerdings in eine Zielkomplementarität verwandeln. Durch die Gesundheitsschutzmaßnahme ist langfristig nämlich eine Senkung der Krankheitsrate zu erwarten.

Neben wirtschaftlichen und sozialen Zielen lassen sich als weitere Zielebenen nennen (Olfert, 2019, S. 33):

•

rechtliche Ziele, z. B. die rechtssichere Anwendung der beamten- und arbeitsrechtlichen Vorschriften;

•

organisatorische Ziele, z. B. der nach Eignung und Befähigung bestmögliche Einsatz der Beschäftigten im organisatorischen Gefüge der Organisation;

•

ökologische Ziele, z. B. die Ressourcenschonung beim Papierverbrauch;

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volkswirtschaftliche Ziele, z. B. die Beschäftigungssicherung durch die Vermeidung von betriebsbedingten Kündigungen nach dem Outsourcing von Verwaltungsbereichen (zum Outsourcing vgl. Kapitel 7).

Die Ziele des Personalmanagements werden aus den Organisationszielen abgeleitet, die von den Entscheidungsträgern (insb. Behördenleitung und politische Ebene) festgelegt werden (vgl. hierzu auch Kapitel 2). Die Verfolgung der Ziele ist nicht nur Aufgabe des Personalbereichs (Personalamt, Personalabteilung bzw. Personalreferat), auch alle anderen Akteure der Personalarbeit wie die Verwaltungsführung, die Facheinheiten und die Beschäftigtenvertretungen (siehe Kapitel 7) sind hierin involviert.

1.2Zielgruppen des Personalmanagements

Zielgruppen des Personalmanagements sind zunächst die in jeder Art von Organisationen in abhängiger Stellung arbeitenden Personen, die eine Arbeitsleistung gegen Entgelt erbringen – vgl. auch § 5 Abs. 1 Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG). Im öffentlichen Dienst werden die in abhängiger Stellung arbeitenden Personen als Beschäftigte bezeichnet (vgl. § 4 Bundespersonalvertretungsgesetz). Diese setzen sich aus den beiden Statusgruppen „Tarifbeschäftigte“ und „Beamte“ zusammen. Sie unterliegen in Bezug auf ihre Arbeitsverhältnisse unterschiedlichen rechtlichen Regelungen. Zu den Beschäftigten zählen auch Auszubildende und Praktikanten. Kennzeichnendes Merkmal der abhängigen Stellung (sog. persönliche Abhängigkeit) ist die Weisungsgebundenheit nach §§ 6 Abs. 2, 106 Gewerbeordnung (GewO). Die Gesamtheit der in einer Organisation beschäftigten Menschen wird auch als Personal bezeichnet. Der Begriff „Personal“ schließt die Führungskräfte ein (Jung, 2017, S. 9; Oechsler 2011, S. 1). Weitere Zielgruppen des Personalmanagements im öffentlichen Sektor sind die Versorgungsempfänger und die ehrenamtlich oder freiwillig Tätigen. Im Folgenden werden die genannten Zielgruppen näher beschrieben:

Tarifbeschäftigte

Für die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes in Bund, Ländern und Gemeinden sowie bei sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die nicht als Beamte in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stehen, gilt das Arbeitsrecht. Für diese Personengruppe sind grundsätzlich die gleichen arbeitsrechtlichen Vorschriften wie für Arbeitnehmer der Privatwirtschaft anzuwenden, z. B. das Arbeitszeitgesetz (ArbZG) und das Kündigungsschutzgesetz (KSchG). Weiterhin ist der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD, gültig für Bund und Kommunen) oder der für das jeweilige Bundesland gültige Tarifvertrag der Länder (TV-L) Grundlage für die Gestaltung des Arbeitsverhältnisses der tariflich Beschäftigten. Der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst enthält u. a. Regelungen zur Gestaltung des Arbeitsvertrags, der Arbeits-, Beschäftigungs- und Dienstzeit, zur Eingruppierung und Vergütung sowie zu Sozialleistungen. Die Beschäftigten genießen beispielsweise einen erweiterten Kündigungsschutz nach langjähriger Zugehörigkeit zum öffentlichen Dienst. Die Ausgestaltung des TVöD oder TV-L liegt in der Zuständigkeit der Tarifvertragsparteien. Hierbei handelt es sich um den Bund, die Tarifgemeinschaft deutscher Länder bzw. die Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände als Vertreter der Arbeitgeber sowie die Gewerkschaften (im Wesentlichen ver.di, dbb Beamtenbund und Tarifunion) als Vertreter der Arbeitnehmer. Der TVöD löste ab 1. Oktober 2005 den auf das Jahr 1961 zurückgehenden Bundesangestelltentarifvertrag (BAT) und den Manteltarifvertrag für Arbeiter (MTArb) ab.

Beamte

Beamte sind Bedienstete, die durch eine Ernennungsurkunde in das Beamtenverhältnis berufen worden sind und demnach im Gegensatz zu den Tarifbeschäftigten nicht über einen Arbeitsvertrag verfügen. Man unterscheidet regelmäßig Beamte/Richter sowie Berufs- und Zeitsoldaten. Beamte stehen in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis zu ihrem Dienstherrn, das mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Beamten korrespondiert. Die Rechte und Pflichten der Beamten sind im Bundesbeamtengesetz (BBG) sowie in den entsprechenden Landesbeamtengesetzen (LBG) geregelt. Die Besoldung erfolgt nach der jeweils gültigen Besoldungsordnung (BBesO, LBesO). Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zählen u. a. (Kahlen, 2022, S. 293):

•

die grundsätzliche Anstellung auf Lebenszeit (Lebenszeitprinzip),

•

das Laufbahnprinzip,

•

die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, insbesondere die Gewährung angemessener Bezüge (Alimentationsprinzip),

•

das Leistungsprinzip (sichert den grundgesetzlich verankerten Zugang zu allen öffentlichen Ämtern beim Eintritt in den Staatsdienst und beim Aufstieg),

•

die Treuepflicht des Beamten,

•

die parteipolitische Neutralität,

•

das Streikverbot (Verbot kollektiver Maßnahmen zur Wahrung gemeinsamer Berufsinteressen).

Aus der Aufzählung wird deutlich, dass der Beamte eine besondere soziale Sicherung erfährt, zugleich aber seine Arbeitnehmerrechte eingeschränkt sind.

Versorgungsempfänger

Die Alimentation als Kernelement der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums umfasst auch die Versorgung der Beamten nach deren Eintritt in den Ruhestand. Der Staat – und damit die Dienstherrn in Bund, Ländern und Kommunen – ist verpflichtet, den Unterhalt seiner Beamten und deren Angehörigen auch nach der aktiven Dienstzeit durch angemessene Bezüge sicherzustellen. Der Versorgungsempfänger erhält als Hauptleistung ein Ruhegehalt (= Pension), darüber hinaus für sich und berücksichtigungsfähige Angehörige Beihilfe im Krankheits- und Pflegefall.

Ehrenamtlich Tätige/bürgerschaftliches Engagement

Eine weitere Zielgruppe, die für das Personalmanagement im öffentlichen Sektor immer mehr an Bedeutung gewinnt und deren Tätigkeit grundsätzlich nicht auf Erwerbszwecke ausgerichtet ist, sind die Personen mit ehrenamtlichem oder bürgerschaftlichem Engagement. Ein Ehrenamt bzw. eine ehrenamtliche Tätigkeit ist im verwaltungsbezogenen Kontext eine gegen Aufwandsentschädigung ausgeübte Funktion, die mit beamtenähnlichen Rechten und Pflichten verbunden ist (Gabler Online-Wirtschaftslexikon, 2022). Nach § 28 Abs. 2 der Gemeindeordnung des Landes Nordrhein-Westfalen (GO NRW) ist das Ehrenamt auf Dauer angelegt und bleibt den Bürgern einer Kommune vorbehalten. Beispiele für Personen, die ein Ehrenamt ausüben, sind die Mitglieder des Gemeinderates oder der freiwilligen Feuerwehr. Eine ehrenamtliche Tätigkeit, wie die des Wahlhelfers, wird vorübergehend oder nur einmalig übertragen und kann von allen Einwohnern wahrgenommen werden (vgl. § 28 Abs. 1 GO NRW).

Das ehrenamtliche Engagement ist grundsätzlich von Freiwilligkeit geprägt, d. h., dass Interessierte sich ganz überwiegend aus eigener Überzeugung für die Übernahme entsprechender Aufgaben entscheiden. Nach der GO können sie jedoch auch verpflichtet werden, es sei denn, es liegt ein wichtiger Ablehnungsgrund vor. Ob dies der Fall ist, entscheidet der Rat bzw. der Bürgermeister. Das bürgerschaftliche Engagement geht über die Begrifflichkeit des Ehrenamtes hinaus. Anstelle einer Verpflichtung, Wahl oder Berufung bringen sich Personen, die sich bürgerschaftlich engagieren, selbst in organisierter Form in das Gemeinwesen ein (Mook, 2012, S. 140–141). Das Spektrum von Betätigungsmöglichkeiten lässt sich wie folgt differenzieren (Zimmer, 2009, S. 111–112):

•

die einfache Mitgliedschaft oder leitende Tätigkeit in Vereinen, Verbänden, Gewerkschaften und politischen Gremien,

•

die unbezahlte Mitarbeit in karitativen oder gemeinwohlorientierten Einrichtungen (z. B. Krankenhäuser, Schulen, Bibliotheken),

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die verschiedenen Formen direkt-demokratischer Bürgerbeteiligung (z. B. Volksbegehren, Volksentscheide),

•

die Beteiligung an Bürgerinitiativbewegungen (z. B. an einer Protestaktion im Rahmen der Ökologie- oder Frauenbewegung),

•

das finanzielle Engagement, z. B. in Form von Spenden.

Das Freiwilligenengagement stellt eine zentrale Säule unserer Zivilgesellschaft dar. Im Jahr 2023 gab es laut der Allensbacher Markt- und Werbeträgeranalyse (AWA) in Deutschland mehr als 16 Millionen Ehrenamtliche (Lohmeyer, 2024). Motive für die Freiwilligenarbeit sind etwa: Neues lernen, Fähigkeiten für die eigene berufliche Tätigkeit erwerben, eigene Wertvorstellungen umsetzen, in eine Gruppe eingebunden sein und Anerkennung erfahren, sich von eigenen Sorgen ablenken, das Selbstwertgefühl steigern (Englert & Thaler, 2023, S. 325). Organisationen berichten in den vergangenen Jahren aber auch von sinkenden Zahlen engagierter Freiwilliger (Schubert et al., 2023, S. 2). Dies liegt darin begründet, dass das Rollenverständnis sich verändert. So möchten etwa zivilgesellschaftliche Organisationen Impulse für sozialen Wandel geben und an politischen Prozessen partizipieren. „Auch die Erwartungen an den Staat ändern sich, insbesondere im Hinblick auf eine stärkere finanzielle Unterstützung. Den Hintergrund dafür bildet die klar erkennbare Tendenz, dass Organisationen immer häufiger als Lückenbüßer für mangelnde staatliche Daseinsvorsorge auftreten und sich in Bereichen engagieren, die traditionell im Verantwortungsbereich des Staates lagen“ (Schubert et al., 2023, S. 2-3).

Der Bindung und insbesondere der Führung freiwillig engagierter Personen kommt daher eine große Bedeutung zu. So können Grundlagen aus der allgemeinen Führungsforschung nicht ohne Anpassung auf Freiwillige übertragen werden. Eine als passend wahrgenommene Führung im Freiwilligenkontext umfasst insbesondere folgende Aspekte (Englert & Thaler, 2023, S. 325–327):

Werte- und Zielkongruenz: Die Führungskraft ist auf die Mission und die daraus abgeleiteten Werte und Ziele ausgerichtet.

Motivations- und Integrationsfähigkeit: Die Führungskraft ist selbst engagiert, trifft Entscheidungen gemeinsam und delegiert Aufgaben.

Unterstützung, Anleitung und Supervision: In diesem Kontext spielen die Rückendeckung durch die Führungskraft, die Anleitung im Umgang mit Hindernissen und konstruktive Kritik eine entscheidende Rolle.

Autonomie: Das Bedürfnis nach Freiräumen und Gestaltungsmöglichkeiten wird erfüllt.

Anerkennung: Für Freiwillige ist es essenziell, positives Feedback und Wertschätzung zu erfahren.

Auch der Personalbereich muss sich auf diese an Bedeutung gewinnende Zielgruppe einstellen und das für Erwerbstätige bewährte Handlungsrepertoire durch geeignete Methoden ergänzen, wie etwa die Etablierung einer besonderen Anerkennungskultur (z. B. durch offizielle Ehrungen). Auch sind in der Organisation günstige Voraussetzungen zu schaffen, um die Bereitschaft zum Engagement zu fördern. Dies beginnt bereits bei der Anwerbung von freiwillig Tätigen. Die „Jobs“ für freiwillig Engagierte sollten bekannt sein und Interessierte über geeignete Informationskanäle angesprochen werden (Gourmelon, 2013b, S. 205-206).

1.3Handlungsfelder

„Im Prinzip erscheint Personalarbeit einfach: Man muss lediglich dafür sorgen, dass Mitarbeiter in ausreichender Zahl und ausreichender Qualität zum erforderlichen Zeitpunkt an der erforderlichen Stelle sind“ (Scholz, 2019, S. 24). Hinter diesem simpel formulierten Anspruch steckt eine Fülle von Aktivitäten, die bestimmten Handlungsfeldern zugeordnet werden können. Der Aufbau des Buches orientiert sich in seiner Gliederung an den Handlungsfeldern des Personalmanagements, die aus Abbildung 1-2 ersichtlich sind und an dieser Stelle kurz charakterisiert werden.

Personalpolitik (Kapitel 2)

Personalpolitik umfasst alle grundsätzlichen Festlegungen für das Personalmanagement im Hinblick auf Ziele, Handlungen und Werte für den Umgang mit dem Personal. Personalpolitische Grundsätze bilden sozusagen das Dach des Personalmanagements und sind richtungsweisend für alle Aktivitäten, die auf die wechselseitige Beziehung zwischen den Vorgesetzten und Beschäftigten, den Beschäftigten untereinander und den Beschäftigten und ihrer Arbeit gerichtet sind (Olfert, 2011, Ziff. 176). Im Rahmen der Personalpolitik sind eine Vielzahl gesetzlicher Regelungen zu beachten. Personalpolitische Festlegungen finden sich beispielsweise im Leitbild der Organisation, in Organisationsvorschriften wie Dienstanweisungen oder in Führungsleitlinien.

Personalbeschaffung (Kapitel 3)

Eine wesentliche Aufgabe des Personalmanagements besteht darin, der Organisation die notwendigen Personalressourcen zur Verfügung zu stellen. Hierzu ist zunächst der Personalbedarf zu ermitteln, d. h., Anzahl und Qualifikation der benötigten Beschäftigten sind zu bestimmen. Ausgangspunkt für diese Personalbedarfsplanung sind im öffentlichen Sektor in der Regel die durch Gesetz oder durch Ratsbeschluss festgelegten Aufgaben. Liegt ein Bedarf an Personalressourcen vor, gibt es verschiedene Möglichkeiten, diesen intern durch die Nutzung vorhandener Personalressourcen oder extern z. B. durch die Einstellung neuer Beschäftigter zu decken. Bei der Einstellung geeigneter neuer Beschäftigter kommt dem Personalmarketing, insbesondere der Personalwerbung, eine große Bedeutung zu. Weiterhin ist die Personalauswahl treff- und rechtssicher durchzuführen. Grundvoraussetzung einer qualitativ hochwertigen Personalauswahl ist die passgenaue Abfassung des Anforderungsprofils. Im Personalauswahlverfahren werden die Befähigungsprofile der Bewerbenden erhoben und dem Anforderungsprofil gegenübergestellt. Zur Ermittlung der Befähigungsprofile stehen zahlreiche eignungsdiagnostische Verfahren wie z. B. Interviews, Tests und Assessment Center zur Verfügung. Für die möglichst objektive Entscheidung, wer die am besten geeigneten Bewerbenden sind, können verschiedene Entscheidungsmodelle verwendet werden. Für die erfolgreiche Einarbeitung in die neuen Tätigkeiten und die Einbindung in die Organisation ist schließlich eine wohl durchdachte Personaleinführung hilfreich. Bei der Personalbeschaffung spielt das Personalwesen eine herausragende Rolle. Die Führungskräfte sind in hohem Ausmaß in die Auswahl und Einführung neuen Personals eingebunden.

Personaleinsatz (Kapitel 4)

Erfolgreicher Personaleinsatz ist dann gegeben, wenn Personal in ausreichender Menge, zur richtigen Zeit, am richtigen Ort und mit der richtigen Qualifikation zur Verfügung steht, um die Aufgaben der Organisation zu erfüllen. Flexible Arbeitsformen kennzeichnen den Personaleinsatz, da örtliche, zeitliche und inhaltliche Flexibilisierung die Regel sind (Beispiel: Zunahme von Telearbeit). Das Referenzmodell der Vollzeitbeschäftigung steht nicht mehr im Vordergrund, da das Umfeld mehr Dynamik und Anpassung erfordert, z. B. in Bezug auf lebensphasenorientierte Arbeitsmodelle. Verschiedene interne und externe Einflussfaktoren wie gesetzliche Rahmenbedingungen oder der Arbeitsmarkt bestimmen den Möglichkeitsraum des Personaleinsatzes. Neben der Bedarfsdeckung geht es vor allem um Effektivität und Effizienz des Personaleinsatzes, aber auch um Motivationssteigerung und Gesundheitsförderung.

Personalentwicklung (Kapitel 5)

Die Personalentwicklung stärkt diejenigen Qualifikationen und Kompetenzen der Beschäftigten, die zur derzeitigen und zukünftigen Aufgabenwahrnehmung erforderlich sowie beruflich, persönlich und sozial förderlich sind. Die offerierten Lern- und Entwicklungschancen ermöglichen eine Anpassung an die sich permanent ändernden Anforderungen der Arbeitswelt und erhöhen gleichzeitig die Einsetzbarkeit der Beschäftigten innerhalb der Organisation. Dabei gewinnen digitale Lernformate stetig an Bedeutung. Personalentwicklung umfasst Maßnahmen der Personalbildung, der Personalförderung sowie der Organisationsentwicklung. Die Ermittlung, Umsetzung und Erfolgskontrolle der Maßnahmen erfolgt idealerweise im Wege des Funktionszyklus systematischer Personalentwicklung. Die methodische Absicherung des gesamten Personalentwicklungsprozesses ist Voraussetzung für das Aufzeigen von Effektivität und Effizienz.

Personalentlohnung (Kapitel 6)

Die Entlohnung der Beschäftigten im öffentlichen Sektor ist durch Gesetze, Verordnungen oder Tarifverträge verbindlich geregelt. Grundlegend für die Höhe der Entlohnung sind regelmäßig die Anforderungen des Amtes oder der Tätigkeit sowie das Ausmaß der beruflichen Erfahrungen. Viele Arbeitgeber des öffentlichen Sektors haben zudem die Möglichkeit, leistungsorientierte Bezahlungselemente einzusetzen. Um die Anwerbung und Bindung von Fachkräften zu erleichtern, können seit wenigen Jahren in besonderen Fällen Zulagen angeboten werden. Aufgabe des Personalmanagements ist neben der Festsetzung auch die Zahlbarmachung von Bezügen.

Personalführung (Kapitel 7)

Durch das Personalmanagement werden die Ziele, Strategien und Grundsatzentscheidungen der Organisation in den einzelnen Organisationseinheiten (z. B. Referate, Fachbereiche, Abteilungen) durch die Führungskräfte als verlängerter Arm der Personalarbeit personenbezogen umgesetzt. Der öffentliche Sektor ist seit Jahrzehnten von einer grundlegenden Neuausrichtung seiner Ziele und Strategien geprägt, wobei das Leitbild des modernen und effizienten Dienstleistungsunternehmens die Richtschnur bildet. In diesem Zusammenhang kommt dem Führungsstil der Vorgesetzten sowie den Maßnahmen und Instrumenten der Mitarbeiterführung eine herausragende Bedeutung zu. Führungsarbeit ist komplex; dementsprechend vielschichtig sind auch die Themen im Bereich Führung. Die folgenden Stichworte skizzieren wesentliche Aspekte: Führungsprinzipien und Menschenbilder als Grundlage des Führungshandelns, Modelle und Theorien der Personalführung, Führungsinstrumente, insbesondere die Personalbeurteilung, Führungssituationen, Auswahl, Entwicklung und Beurteilung von Führungskräften, Führungstugenden und Führungskultur sowie Herausforderungen im öffentlichen Sektor aus Sicht der Personalführung. Das Kapitel schließt mit einem Modell zu den Aufgaben der Personalführung im öffentlichen Sektor.

Personalfreistellung (Kapitel 8)

Die Personalfreistellung zielt darauf ab, personelle Überkapazitäten in qualitativer, quantitativer, örtlicher und zeitlicher Hinsicht zu vermeiden bzw. abzubauen. Eine Reduzierung des Personalüberhangs soll in hinreichendem Maße erfolgen. Es ist jedoch darauf zu achten, dass die negativen Folgen für die Beschäftigten und die Organisation minimiert werden. Um die Anzahl geeigneter Maßnahmen der Personalfreistellung zu erhöhen, ist es von Relevanz, sich sorgfältig mit den Ursachen, die betriebsbedingt oder mitarbeiterbedingt sein können, auseinanderzusetzen, um eine frühzeitige Prognose von Personalüberkapazitäten zu ermöglichen. Grundsätzlich differenziert man in interne Personalfreistellungen wie Umsetzungen oder den Abbau von Überstunden, die zu einem Personalabbau führen und gleichzeitig den Personalbestand erhalten, sowie externe Personalfreistellungen wie Einstellungsstopps oder Kündigungen, die reduzierenden Einfluss auf den Personalbestand haben. Im öffentlichen Sektor sind auch leistungsbedingte Kündigungen ein seltenes Ereignis. Die öffentlichen Arbeitgeber legen daher ein besonderes Augenmerk auf den Erhalt der Leistungsfähigkeit und -bereitschaft der Beschäftigten. Um sich in Zeiten des Arbeitskräftemangels als attraktiver Arbeitgeber zu positionieren, sind familienfreundliche Arbeitszeitmodelle oft ein wichtiger Bestandteil der Personalpolitik. Beispielsweise Lebensarbeitszeitkonten bieten nicht nur eine frühzeitige Planung von Vorruhestandslösungen, sondern ermöglichen darüber hinaus durch Freistellungen während der Arbeitsphase eine individuelle Gestaltung der Lebensarbeitszeit.

Organisation des Personalmanagements (Kapitel 9)

Das Personalmanagement schließt alle Gestaltungs- und Verwaltungsaufgaben, die für die Menschen in einer Organisation geleistet werden, ein. Es ist ein verwaltungsweites Tätigkeitsfeld, in das alle Organisationseinheiten und -instanzen eingebunden sind, und bildet das Fundament des Personalmanagements. Die Tätigkeiten für das Personalmanagement müssen im Hinblick auf Struktur und Ablauf organisiert werden. Dabei nimmt z. B. der zentrale Personalbereich schwerpunktmäßig Servicefunktionen für die Facheinheiten wahr und unterstützt die Behördenleitung in konzeptionellen und strategischen Angelegenheiten. Er kann in unterschiedlicher Weise organisiert sein. Mit dem Outsourcing und der Einrichtung von Shared Service Centern hat man neue Wege der Organisation des Servicebereichs beschrieben.

Personalcontrolling (Kapitel 10)

Die Bedeutung des Personalcontrollings wächst mit der Bedeutung des Personals. Das Personalcontrolling hat sowohl die Kosten als auch den Wert des Personals im Blick. Strategische Personalarbeit ist ohne Instrumente zur Steuerung des Faktors Personal nicht denkbar, daher ist das Personalcontrolling ein wesentliches Managementinstrument. Im Rahmen des Personalcontrollings werden personalrelevante Daten aus unterschiedlichen Perspektiven erfasst, verknüpft und bewertet. In Zeiten des Umbruchs fungiert das Personalcontrolling als Kompass, denn es unterstützt die Modernisierung und Neuausrichtung des öffentlichen Sektors im Kontext von Haushaltskonsolidierung und sich abzeichnenden Personalrisiken (Beispiel demografischer Wandel). Personalcontrolling befasst sich daher nicht nur mit der Aufgliederung von Personalstrukturdaten wie Personalbestand oder Personalkosten in Personalberichten, sondern versteht sich als wertschöpfungsorientierter Ansatz, der sowohl Risiken (Personalrisikomanagement) als auch Investitionschancen in seine Betrachtung einbezieht. Verschiedene Schwerpunktbereiche wie Gesundheits-, Bildungs- oder Führungscontrolling lassen sich inhaltlich definieren und ermöglichen so eine datengestützte operative und strategische Personalarbeit.

1.4Entwicklungsstand

Aus wissenschaftlicher Sicht handelt es sich beim Personalmanagement um ein interdisziplinäres Forschungsgebiet. So hat man sich im Laufe der Zeit aus unterschiedlichen Richtungen dem Personalmanagement genähert: der Betriebswirtschaftslehre, der Arbeits- und Betriebspsychologie, der Organisationspsychologie, der Verhaltenswissenschaft, der Arbeitswissenschaft und der Rechtswissenschaft. In Deutschland entwickelte sich die Personalwirtschaftslehre zu Beginn des 20. Jahrhunderts zunächst als Teil der Betriebswirtschaftslehre. Dabei waren unterschiedliche Betrachtungsweisen bezüglich der Beschäftigten und ihren Rollen in Betrieben erkennbar. Zum einen wurde unter Einbeziehung verhaltenswissenschaftlicher Erkenntnisse der Mensch als Ausgangs- und Bezugspunkt betriebswirtschaftlicher Überlegungen gesehen: „Der Mensch ist Mittelpunkt“ (Kolb, 2010, S. 3). Zum anderen gewannen ökonomische Betrachtungsweisen an Gewicht, die die menschliche Arbeit als Produktionsfaktor sahen und noch bis Ende des letzten Jahrhunderts bestimmend waren: „Der Mensch ist Mittel. (Punkt)“ (Kolb, 2010, S. 3). Die theoretische Grundlage hierfür ist im Produktionsfaktorenansatz von Gutenberg zu sehen, der die menschliche Arbeit mit den beiden anderen Produktionsfaktoren Werkstoffe und Betriebsmittel gleichsetzt (Gutenberg, 1958).

In der jüngeren Geschichte (seit dem zweiten Weltkrieg) hat sich das Personalmanagement sowohl in der wissenschaftlichen Forschung und Lehre als auch in der betrieblichen Praxis über mehrere Entwicklungsstufen zu seinem heutigen Stand entwickelt. Abbildung 1-3 zeigt den idealtypischen Verlauf dieser Entwicklung bis heute auf (Kolb, 2010, S. 13; Wunderer & Kuhn, 1995, S. 16). Ein wesentlicher Grund für die ständige Weiterentwicklung ist in veränderten Rahmenbedingungen zu sehen. Wirtschaftlicher, technischer, demografischer und politischer Wandel, neue rechtliche Vorgaben und auch neue Managementkonzepte beeinflussen die Personalarbeit. Seit den 1980er- und 1990er-Jahren bekommen das Intrapreneurship[3]) und der Ansatz des Lean Managements[4]) einen hohen Stellenwert. Sie betonen das Leistungsvermögen der Beschäftigten als maßgeblichen Kosten- und Leistungsfaktor. Wirtschaftlichkeitsaspekte und Rationalisierungspotenziale rücken in den Vordergrund und erhalten gerade im öffentlichen Sektor vor dem Hintergrund der Finanzprobleme eine hohe Bedeutung. Zudem sollen sich die Beschäftigten durch mehr eigenverantwortliches Handeln und aktives Mitgestalten tendenziell zum gleichrangigen Partner und damit zum Mit-Unternehmer („Intrapreneur“) (Wunderer & Kuhn, 1995, S. 8) entwickeln. Die Beschäftigten werden als wichtigste Ressource („Humankapital“) und ihr Leistungsvermögen als ein essenzieller Bestandteil der immateriellen Werte eines Unternehmens gesehen. So wird auch im öffentlichen Sektor seit einigen Jahren die Mitarbeiterbindung mit personalpolitischen Maßnahmen zur Lebensphasenorientierung, zur Work-Life-Balance und zum Diversity Management betont (siehe Kapitel 2). Hauptaufgabe der Personalentwicklung ist, die Fähigkeiten und Kompetenzen der Beschäftigten für bestehende und künftige Aufgaben zu fördern und beispielsweise im Bereich des Wissensmanagements verstärkt aktiv zu werden. Die beschriebenen Handlungsfelder erfordern grundsätzlich ein größeres Gewicht der strategischen und konzeptionellen Arbeit. Relativ neue Themen des Personalmanagements im öffentlichen Sektor sind der Nachweis des Wertschöpfungsbeitrags und das nachhaltige Personalmanagement (Kolb, 2010, S. 12).

Die Ausführungen machen deutlich, dass die Professionalisierung der Personalarbeit und damit das Selbst- und Rollenverständnis des im Personalbereich tätigen Personals heute mehr denn je gefordert ist.

Abb. 1-3:Idealtypische Phasen der Entwicklung des Personalmanagements

(Quelle: vgl. Wunderer & Kuhn, 1995, S. 16, Berthel & Becker, 2017, S. 15–16)

Zeitraum

Entwicklungsstufen des Personalmanagements

bis ca. 1960

Bürokratisierung

•

Philosophie: Kaufmännische Bestandspflege der Personalkonten

•

Aufbau vorwiegend administrativer Personalfunktionen. Hauptfunktionen sind die Verwaltung der Personalakten und die Durchführung personalpolitischer Entscheidungen der Betriebsleitung.

ab ca. 1960

Institutionalisierung

•

Philosophie: Anpassung des Personals an organisatorische Anforderungen

•

Professionalisierung und Zentralisierung des Personalwesens. Hauptfunktionen sind die Verwaltung, Einstellung und der Einsatz des Personals sowie die Entgeltfindung. Der Ausbau der qualitativen Sozialpolitik (Bildung, Freizeit, Arbeitsplätze) wird vorangetrieben.

ab ca. 1970

Humanisierung

•

Philosophie: Anpassung der Organisation an die Beschäftigten, Partizipation

•

Erweiterte Mitarbeiterorientierung: Hauptfunktionen sind die kooperative Mitarbeiterführung, die Personal- und Organisationsentwicklung, die Humanisierung von Arbeitsplätzen und -zeit

ab ca. 1980

Ökonomisierung

•

Philosophie: Anpassung von Organisation und Personal an veränderte Rahmenbedingungen nach Wirtschaftlichkeitsaspekten

•

Die Personalarbeit wird stärker dezentralisiert. Der Kostenfaktor wird thematisiert; die Folge ist eine Rationalisierung von Personalfunktionen. In seinen Hauptfunktionen konzentriert sich das Personalmanagement auf die Flexibilisierung der Arbeit und der Arbeitskräfte sowie auf die Freistellungspolitik.

ab ca. 1990

Unternehmerische Orientierung, Intrapreneurship

•

Philosophie: Beschäftigte als wichtigste und sensitivste Ressource

•

Das strategische und konzeptionelle Personalmanagement wird wieder stärker zentralisiert. Als Hauptfunktionen sind zu nennen: Unternehmerisches Mitwissen, Mitdenken, Mithandeln und Mitverantworten; eine aktive Mitwirkung bei der Entwicklung der Unternehmenspolitik und -strategie; die Mitarbeiterbindung (etwa durch Familienförderung, Work-Life-Balance, Diversity Management); ein Kompetenz-, Nachfolge- und Talentmanagement; ein systematisches Personalcontrolling.

ab ca. 2010

Nachhaltiges Personalmanagement

•

Philosophie: Langfristige Wirkungen personalwirtschaftlicher Aktivitäten

•

Der Wertschöpfungsbeitrag des Personalmanagements wird betrachtet. Ethische Aspekte und gesellschaftliche Verantwortung rücken in den Vordergrund. Die Notwendigkeit einer innovativen, agilen und flexiblen Personalarbeit wird betont.

1.5Der öffentliche Dienst als Arbeitgeber

Im öffentlichen Dienst waren im Jahre 2023 rund 5,3 Millionen Menschen beschäftigt, das sind knapp 12 % aller Erwerbstätigen in Deutschland. Nach ihrem Beschäftigungsverhältnis lässt sich das Personal grob in drei Gruppen aufteilen: 1,76 Millionen Beamte, 169.000 Berufs- und Zeitsoldaten sowie 3,36 Millionen Tarifbeschäftigte. Der Frauenanteil betrug im Jahre 2023 rund 58 %. Hohe Zuwächse im Vergleich zu den Vorjahren verzeichneten vor allem die Schulen und Kindertageseinrichtungen (Statistisches Bundesamt, 2024c). Mit Abbildung 1-4 wird das Personal noch einmal nach den Beschäftigungsbereichen Bund, Land, Kommunalverwaltung und Sozialversicherung unterschieden. Es wird deutlich, dass die Länder mit 2,6 Mio. Erwerbstätigen das meiste Personal beschäftigen; die Aufgabenfelder Bildungswesen, Wissenschaft, Forschung und Kultur einschl. Schulen und Hochschulen (ca. 1,6 Mio. Beschäftigte) sowie öffentliche Sicherheit und Ordnung einschl. Polizei (ca. 0,3 Mio. Beschäftigte) tragen maßgeblich zu diesem Ergebnis bei.

Abb. 1-4:Personal des öffentlichen Dienstes nach Aufgabenbereichen (Kommunen einschl. Gemeindeverbände und Zweckverbände, Sozialversicherung einschl. Bundesagentur für Arbeit)

(Quelle: vgl. Statistisches Bundesamt, 2023)

Grundsätzlich ist zu beobachten, dass sich die Personalsituation auch im öffentlichen Sektor verschärft hat. Mit dem Alleinstellungsmerkmal „Arbeitsplatzsicherheit“ kann die öffentliche Hand in Zeiten des Arbeitskräftemangels nicht ausreichend punkten. „Folgerichtig hat der Aufwand für die Rekrutierung, nicht nur von Nachwuchskräften, in allen Bereichen des öffentlichen Dienstes erheblich zugenommen.“ (Gourmelon, 2023, S. 14) Viele Arbeitgeber des öffentlichen Sektors steuern mit einem intensiven Personalmarketing gegen (vgl. Abschnitt 3.3).

Weitere Rahmenbedingungen des öffentlichen Sektors, die Einfluss auf das Personalmanagement haben, werden im Folgenden erläutert:

•

Das öffentliche Dienstrecht bietet den Arbeitnehmern besondere Schutzmechanismen. Dies gilt sowohl für die Beamten, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis zu ihrem Dienstherrn stehen, als auch für die Tarifbeschäftigten, die im Vergleich zu Arbeitnehmern der Privatwirtschaft von Vergünstigungen profitieren können (z. B. Kündigungsschutz nach langjähriger Zugehörigkeit zum öffentlichen Dienst, gute Altersabsicherung).

•

Das Lebenszeitprinzip basiert darauf, dass regelmäßig Beschäftigten nicht betriebsbedingt gekündigt wird. Auch leistungs- oder anforderungsbedingte Kündigungen sind im öffentlichen Sektor seltene Ereignisse. Dies hat zur Folge, dass ein besonderes Augenmerk auf den Erhalt der Leistungsfähigkeit und -bereitschaft der Beschäftigten zu legen ist. Die Einführung leistungsorientierter Bezahlungselemente ist eine entsprechende Maßnahme des Personalmanagements. Sie zielt auf eine Motivationsförderung und demzufolge Leistungssteigerung ab. Zum Leistungserhalt tragen gesundheitsfördernde Maßnahmen bei (vgl. Kapitel 2).

•

Die öffentliche Verwaltung ist nicht erst seit Kurzem von einem schnelleren Wandel der Aufgaben geprägt. Dieser Wandel setzt eine höhere Flexibilität und Mobilität der Beschäftigten in fachlicher und räumlicher Hinsicht voraus, um die personellen Ressourcen bestmöglich auf den sich jeweils ändernden Personalbedarf anzupassen. Das öffentliche Dienstrecht trägt dieser Gegebenheit Rechnung. Aus dienstlichen Gründen oder auf Antrag kann beispielsweise der Beamte nicht nur innerhalb derselben Dienststelle auf einen anderen Dienstposten umgesetzt werden, sondern auch zu einer anderen Dienststelle seines oder auch eines anderen Dienstherrn (z. B. vom Bund zu einem Land) abgeordnet werden. Im weiter zusammenwachsenden Europa kommt der Mobilität der Beamten zwischen den öffentlichen Diensten der EU-Partnerstaaten, d. h. der zeitlich befristeten Tätigkeit im öffentlichen Dienst eines Partnerstaats, eine herausgehobene Bedeutung zu.

•

Der öffentliche Dienst bietet eine große Berufsvielfalt und hält Stellen für zahlreiche Ausbildungsberufe und Studienmöglichkeiten bereit. Die nachfolgende Übersicht (Abb. 1-5) zeigt einen kleinen Ausschnitt, der verdeutlicht, dass Zielgruppen mit unterschiedlicher Interessenlage und Schulbildung angesprochen werden.

Abb. 1-5:Berufsvielfalt des öffentlichen Dienstes

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Die Aufgabenwahrnehmung im öffentlichen Sektor ist überwiegend rechtlich geprägt und die Arbeitsbedingungen vor Ort sind durch eine Vielzahl formaler Regelungen wie etwa Dienstanweisungen und Dienstvereinbarungen gekennzeichnet. Nicht ganz zu Unrecht spricht man in diesem Zusammenhang von einer Überreglementierung, da u. a. finanzwirtschaftliche und organisatorische Handlungsspielräume wie auch die personalwirtschaftliche Flexibilität eher gering ausgebildet sind (Hopp, 2020, S. 25).

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Die Organisationskultur des öffentlichen Sektors ist tendenziell konservativ-formell. Ihr Ursprung ist bereits auf die von Max Weber formulierten Merkmale der Bürokratie zurückzuführen. Dies sind u. a. der streng hierarchische Aufbau der Organisation (sog. Amtshierarchie), eine starke Regelgebundenheit der Aufgabenerledigung und das Prinzip der Aktenmäßigkeit. Die Folge ist oftmals ein Mangel an Flexibilität.

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Das Image des öffentlichen Dienstes ist seit jeher Gegenstand der öffentlichen Diskussion. So wird auf vermeintliche „Privilegien“ der Beschäftigten im öffentlichen Dienst verwiesen und „…das Klischee vom verstaubten und überversorgten Bürokraten hält allzu oft jedem sachlichen Gegenbeweis stand“ (dbb, 2024). Damit steht das Image des öffentlichen Dienstes oftmals im Widerspruch zu den tatsächlichen Leistungen, die heute von Bürgerorientierung und Leistungsbereitschaft geprägt sind.

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Mit dem steigenden Durchschnittsalter der Bevölkerung wächst auch das Durchschnittsalter der Belegschaften in Unternehmen. Die Altersstruktur im öffentlichen Dienst ist durch ein hohes Durchschnittsalter geprägt, es beträgt 46 Jahre (Der öffentliche Sektor, 2024). Die starke Besetzung der höheren Altersgruppen (vgl. Abbildung 1-6) hat zur Folge, dass in den nächsten Jahren mit erheblichen altersbedingten Personalabgängen zu rechnen ist. Gleichzeitig steigt die Konkurrenz mit der Privatwirtschaft auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt um qualifizierte Nachwuchskräfte. Nur noch rund 28 Prozent der Beschäftigten sind jünger als 35 Jahre, während 46 Prozent zwischen 35 und 54 Jahren alt sind. 26 Prozent sind 55 Jahre und älter (das entspricht etwa 1,4 Mio. Beschäftigten). So bleibt zu resümieren: „Unter dem Aspekt der Demografie steht der öffentliche Dienst vor einer der ganz großen Herausforderungen.“ (Der öffentliche Sektor, 2024).

Abb. 1-6:Altersstruktur des Personals im öffentlichen Dienst

(Quelle: vgl. Statistisches Bundesamt, 2024d)

1.6Herausforderungen für die Zukunft

Die Rahmenbedingungen, unter denen personalwirtschaftliche Aktivitäten gestaltet werden, ändern sich stetig. Relevante Einflussfaktoren auf gesellschaftlicher, politischer und wirtschaftlicher Ebene (sog. „Megatrends“, Gourmelon et al., 2024, S. 2–5; Hopp, 2020. S. 51–54), denen sich die öffentliche Verwaltung zurzeit und in den nächsten Jahren stellen muss, sind im Weiteren verdeutlicht. Diese Entwicklungstendenzen wirken sich sowohl auf die mentalen Einstellungen des Personals als auch auf die Personalstrategien der Arbeitgeber aus.

Wertewandel

Werte sind Orientierungsgrößen und Leitlinien für das Handeln von Individuen, sozialen Gebilden und ganzen Gesellschaften. Sie fungieren als sinnstiftende Legitimationsgrundlage für die sozialen Normen, die für ein geregeltes Zusammenleben unerlässlich sind (Hillmann, 2002, S. 15). Werte unterliegen einen stetigen Wandel. In den 70er-Jahren war in der Arbeitswelt ein eindeutiger Trend in Richtung Emanzipation und Selbstentfaltung zu verzeichnen Hopp, 2020, S. 53). In der Folge nahmen auch Aspekte wie die Ausübung einer interessanten Tätigkeit sowie Verantwortungsübernahme an Bedeutung zu. Heute macht sich tendenziell eine Pluralisierung der Werte- und Orientierungssysteme bemerkbar. Selbstbestimmung und Emanzipation prägen immer noch die Wertevorstellungen vieler Beschäftigter, andererseits ist zunehmend auch eine Hinwendung zu traditionellen Werten zu beobachten, verbunden mit einem Management, „…das Leistung und Disziplin höher schätzt als emotionale Intelligenz, Teamgeist und Soft Skills“ (Hopp 2020, S. 53). Aktuell ist die Arbeitswelt stark von der Generation Y geprägt, jener Gruppe, die in den 1980er- und 1990er-Jahren geboren wurde. Die Arbeit ist für diese Generation zwar ein Betätigungsfeld für die eigene Selbstverwirklichung, allerdings wird ihr ebenso eine freizeitorientierte Anspruchshaltung attestiert. Flexibles Arbeiten und die Arbeit im Homeoffice stehen bei dieser technikaffinen Gruppe hoch im Kurs. Auch offenbart eine Studie mit Beschäftigten des öffentlichen Sektors, dass sich nahezu 80 % der Teilnehmenden offen für einen Behördenwechsel zeigten (Gourmelon et al., 2024, S. 3). Die Generation Z, die zwischen Mitte der 1990er-Jahre und dem Jahr 2010 geboren wurde, rückt zunehmend in das Interesse der Arbeitswelt. Neben Medienaffinität, Freizeitorientierung, Leistungsbereitschaft und einer optimistischen Grundhaltung sind für diese Gruppe Werte wie das Streben nach Sicherheit und Orientierung charakteristisch (vgl. Eilers 2019, S. 69–78).

Für die Personalarbeit besteht die Herausforderung darin, Arbeitsprozesse und -strukturen so zu gestalten, dass sowohl Wirtschaftlichkeitsaspekten als auch den Ansprüchen der Beschäftigten Rechnung getragen werden kann. Auch ergeben sich Konsequenzen in der Führung der Beschäftigten.

Möglichkeiten des Personalmanagements, auf diese Herausforderungen zu reagieren, sind (Lindner-Lohmann et al., 2023, S. 12):

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Arbeitszeitflexibilisierungen zur Gewährleistung der Work-Life-Balance, z. B. Homeoffice, Gewährung von Teilzeitarbeit zur Betreuung von Kindern oder pflegebedürftigen Angehörigen,

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Qualifizierungsangebote, etwa zum Zeit- und Stressmanagement oder für den Wiedereinstieg nach Beurlaubung oder Elternzeit,

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Berücksichtigung von Individualisierung und digitalen Lebenswelten beim Aufbau des Arbeitgeberimages,

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Veränderung von Stellenzuschnitten und Verantwortungsbereichen,

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Unterstützung der Forderung nach sinnhaften Tätigkeiten, z. B. durch vermehrtes Arbeiten in Projekten,

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Berücksichtigung von Kennzahlen zur Bewertung weicher Faktoren, z. B. Arbeitszufriedenheit,

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Stärkung des Leistungsprinzips, insb. durch leistungsorientierte Bezahlung.

Demografischer Wandel

Demografischer Wandel bezeichnet Veränderungen in der Zusammensetzung von Gesellschaften, insbesondere der sog. Altersstruktur. So zeichnen sich moderne Gesellschaften dadurch aus, dass einerseits die Geburtenrate (Fertilität) niedrig ist und andererseits die Sterberate (Mortalität) seit einigen Jahrzehnten höher ist als die Geburtenrate. Gleichzeitig steigt aber die Lebenserwartung der Bevölkerung, wodurch der Anteil der älteren gegenüber den jüngeren Menschen zunimmt (Schubert & Klein, 2018). Die Verschiebung der Altersstruktur der Bevölkerung wirkt sich naturgemäß auch auf die Erwerbstätigkeit aus. Im Jahre 2060 werden in Deutschland nur noch etwa 33,3 Millionen Menschen im Erwerbsalter sein, wohingegen die Zahl im Jahre 2019 noch 43,6 Millionen betrug (Statistisches Bundesamt, 2020). Hinzu kommt, dass sich die Altersstruktur der Beschäftigten des öffentlichen Sektors durch ein hohes Durchschnittsalter auszeichnet (vgl. Abschnitt 1-5). Im Jahr 2030 wird es in Deutschland voraussichtlich mehr Erwerbspersonen im Alter von 65 bis 74 Jahren als im Alter unter 20 Jahren geben. (Statistisches Bundesamt, 2020). Viele Beschäftigte werden demzufolge in den nächsten Jahren ins Rentenalter kommen. Die Ressource Personal wird künftig zum Engpass-Faktor werden.

Geeignete Handlungsansätze des Personalmanagements sind etwa:

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Entwicklung einer Arbeitgebermarke (Employer Brand), Anwerbung von qualifizierten (Nachwuchs-)Kräften,

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Etablierung fachgerechter Personalauswahlverfahren und in diesem Zusammenhang Rekrutierung von Fachkräften und Integration von Personen mit Migrationshintergrund in die Organisation,

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Förderung des Gesundheitsmanagements,

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Erhalt der Leistungsfähigkeit und -bereitschaft von älteren Beschäftigten,

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Aufbau einer Arbeitsorganisation für altersgemischte Teams,

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Flexibilisierung der Lebensarbeitszeit,

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systematische Personalentwicklung, die Raum schafft für individuelle Entwicklung,

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Förderung einer Organisationskultur des „Gesunden Führens“,

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Aufbau eines systematischen Wissensmanagements, insb. Sicherung des Wissenstransfers,

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Steigerung des ehrenamtlichen/bürgerschaftlichen Engagements.

Globalisierung und Internationalisierung

Die öffentliche Verwaltung muss bei ihren strategischen Überlegungen zunehmend internationale Entwicklungen berücksichtigen. Insbesondere die Europäische Union hat Einfluss auf Strukturen und Prozesse der Organisationen (z. B. EU-Vergaberecht, EU-Dienstleistungsrichtlinie). In Bezug auf das Personal sind zwei Aspekte von besonderer Bedeutung. Zum einen steigt aufgrund des Fachkräftemangels die Tendenz an, Personen mit Migrationshintergrund in die Organisation zu integrieren (als Teil des Diversity Managements). Die Unternehmen streben durch den (interkulturellen) Personal-Mix den Zugang zu einem neuen Arbeitskräftereservoir an bzw. erhoffen sich einen Vorteil bei der Gewinnung qualifizierter Beschäftigter (Lindner-Lohmann et al., 2023, S. 18-20). Zum anderen sind angesichts der größeren kulturellen Vielfalt der Bevölkerung geeignete Handlungskonzepte zu entwickeln, um die interkulturelle Kompetenz der Organisation zu stärken. Dies umfasst die Integrationsnotwendigkeit von Beschäftigten mit Migrationshintergrund als auch die interkulturell kompetente Handlungsfähigkeit des gesamten Personals (Festing, 2004, S. 119 ff.).

Dies schließt die Förderung der Führungskompetenz der Vorgesetzten ein, die sich stärker denn je mit der Vielfalt der Beschäftigten befassen müssen.

Als Handlungsansätze sind z. B. zu nennen:

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hoher Stellenwert interkultureller Kompetenz bei der Personalauswahl,

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Angebot geeigneter Qualifizierungsmaßnahmen zur interkulturellen Kompetenz,

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Stärkung der Führungskompetenz,

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Veranstaltungen für interkulturelle Teams.

Technologische Entwicklung

„Kürzere Produktlebenszyklen sowie die immer kürzer werdende Halbwertzeit des technologischen Wissens bringen laufend neue Herausforderungen für Unternehmen und Mitarbeiter“ (Scholz, 2014, S. 11). Der Einfluss der Digitalisierung auf die Arbeitswelt schreitet rasant voran. Online-Dienste, Tele-Arbeit und das E-Business zählen zur Normalität. Auch im öffentlichen Sektor hat das E-Government einen wesentlichen Einfluss auf Arbeitsprozesse und -strukturen. Der Zusammenhang der fortschreitenden Technisierung mit der Personalarbeit liegt auf der Hand, denn die Digitalisierung wird zunehmend auch in die Arbeitsprozesse des Personalmanagements eingebunden. „Es muss nicht nur ein Umdenken stattfinden, wie Arbeitsabläufe verbessert werden, sondern auch, welche bereits im Unternehmen tätige Beschäftigte in Zukunft noch gefragt sind.“ (Digital Age, 2017). Das Personal benötigt etwa zunehmend ein höheres Kompetenzniveau, um mit dem technologischen Wandel Schritt halten zu können. Andererseits werden insbesondere Routinetätigkeiten vermehrt mit Hilfe des Einsatzes elektronischer Informations- und Kommunikationsmedien und von Künstlicher Intelligenz (KI) ausgeführt. Auch die Organisation des Personalmanagements ist betroffen. Die Unterstützung im informationstechnischen Bereich reicht von Softwareprogrammen zur Abbildung einzelner Arbeitsprozesse (z. B. Entgeltabrechnung) bis hin zum Einsatz komplexer Personalinformationssysteme. Zu den Elementen der Personalinformationssysteme gehören u. a. die Stammdatenverwaltung, Personalplanung, Entgeltabrechnung, Arbeitszeitermittlung und die Personalberichterstattung. Ein weiterer Anwendungsbereich ist die elektronische Personalbeschaffung (e-Recruitment). Einsatzmöglichkeiten sind u. a.: die Bewerbersuche über behördeneigene Karriere-Websites, das Schalten von Stellenanzeigen in Internet-Jobbörsen, der Einsatz von IT-Verfahren zur Automatisierung des Auswahlprozesses (z. B. das Einreichen von Bewerbungsunterlagen über ein Web-Portal, automatisierte Auswertungsmöglichkeiten der Bewerberinformationen, Online-Assessments). Beispiele für Einsatzfelder von KI im Personalmanagement sind: Analyse der Daten von Bewerbenden (s. auch Abschnitt 3.4.3), Erstellung von Anforderungsprofilen mit KI-gestützten Optimierungsverfahren (s. auch Abschnitt 3.4.2), Antragsassistenten, die Beschäftigte auf ihrem Weg durch ein Online-Antragsformular begleiten (beispielsweise durch eine Live-Kommentierung bei unvollständigen oder nicht korrekten Antworten) (KGSt 2023, S. 9), Antragsvorprüfungen, beispielsweise im Bereich der Beihilfe, Chatbots, die z. B. Fragen nach Arbeitszeitregelungen oder Reisekostenansprüchen beantworten.

Zudem gewinnen die sozialen Medien (Social Media) verstärkt an Bedeutung. Es besteht die Möglichkeit, über Zugangswege wie Facebook, X, vormals Twitter, Instagram und LinkedIn für die Personalarbeit relevante Informationen zu platzieren und so eine breite Öffentlichkeit zu erreichen. Ein Erfolg versprechendes Anwendungsfeld ist z. B. in der Gewinnung von Nachwuchskräften zu sehen.

In der öffentlichen Verwaltung der Zukunft kommt der Ressource Personal eine Schlüsselrolle zu. Da sich Organisationen aufgrund der beschriebenen gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Trends in ständigen Entwicklungs- und Veränderungsprozessen befinden, werden qualifizierte und leistungsfähige bzw. leistungsbereite Beschäftigte zum Erfolgsfaktor. Das Personalmanagement muss diese Prozesse aktiv begleiten und zum Teil selbst initiieren. Die für den öffentlichen Sektor in naher Zukunft wesentlichen Herausforderungen sind nachfolgend in Abbildung 1-7 noch einmal zusammenfassend dargestellt:

Abb. 1-7:Herausforderungen für das Personalmanagement im öffentlichen Sektor

2.Personalpolitik

2.1Wesen, Akteure und Instrumente der Personalpolitik

Definition

Personalpolitik umfasst die Grundsatzentscheidungen einer Verwaltung oder Behörde in Bezug auf die werteorientiert-ethischen Aspekte des Umgangs mit dem Personal.

Durch die Personalpolitik werden Werte für den Umgang mit dem Personal bestimmt (Olfert, 2012, S. 44) und somit dem Personalmanagement ein Gestaltungsrahmen für dessen Handeln vorgegeben (Nicolai, 2018, S. 9). Personalpolitische Grundsätze sind richtungsweisend für alle Aktivitäten im Personalmanagement, d. h., Ergebnisse der Personalpolitik wirken sich z. B. in der Anwerbung, im Einsatz oder in der Führung von Personal aus.

Die durch die Personalpolitik vorgegebenen Grundsätze können häufig nicht unmittelbar in personalwirtschaftliches Handeln umgesetzt werden. In den einzelnen Handlungsfeldern des Personalmanagements sind diese Grundsätze und normativen Vorgaben zu übersetzen und an die jeweiligen Aufgabenstellungen anzupassen. Die langfristig gültigen Grundsatzentscheidungen sollen „ …das praktische Handeln weitgehend bestimmen …“ (Berthel & Becker, 2017, S. 780). Nach Meixner (1993, S. 5) werden durch die Personalpolitik Entscheidungsgrundsätze für die Lösung konkreter Probleme aus dem Personalmanagement vorgegeben.

Personalpolitische Grundsätze finden sich unter anderem

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in Gesetzen,

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im Leitbild der Organisation,

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in Dienstvereinbarungen,

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in Dienstanweisungen,

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in Arbeitgeberbroschüren (siehe Abb. 2-1),

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in Führungsleitlinien.

Abb. 2-1:Auszug aus der Arbeitgeberbroschüre der Stadt Dortmund

(Quelle: Stadt Dortmund, 2024)

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