Politik der Beherrschung E-Book

Dorothea Gädeke

• Herausgeber: Suhrkamp Verlag
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 708

Veröffentlichungsjahr: 2017

Beschreibung

Sollten wir in anderen Teilen der Welt Prozesse der Demokratisierung aktiv fördern? Mit dem Ende des Kalten Krieges schien sich die liberale Demokratie weltweit durchzusetzen. Etablierte Demokratien versuchten, diesen Prozess zu unterstützen. Doch seit Beginn des neuen Jahrtausends regt sich Widerstand, zunehmend wird der Vorwurf des Imperialismus erhoben. Dorothea Gädeke formuliert in ihrem originellen Buch erstmals normative Grundlagen und Grenzen externer Demokratieförderung. Sie entwickelt eine kritische republikanische Theorie der Gerechtigkeit und zeigt, warum die Praxis externer Demokratieförderung eine Politik der Beherrschung konstituiert und wie sie überwunden werden kann.

Leseprobe

3Dorothea Gädeke

Politik der Beherrschung

Eine kritische Theorie externer Demokratieförderung

Suhrkamp

5Inhalt

Vorwort

1. Einleitung

Teil I Ambivalente Universalisierung der Demokratie

2. Die ambivalente Universalisierung der Demokratie

2.1. Die dreifache Universalisierung der Demokratie

2.2. Die dreifache Kritik an der Universalisierung der Demokratie

2.3. Die ambivalente Universalisierung der Demokratie

3. Externe Demokratieförderung in der normativen Theorie

3.1. Zur Debatte um erzwungene Demokratisierung

3.2. Herausforderungen einer normativen Betrachtung externer Demokratieförderung

3.3. Kritischer Republikanismus und externe Demokratieförderung

Teil II Gerechtigkeit, Beherrschung und Demokratie

4. Gerechtigkeit als Nicht-Beherrschung

4.1. Pettits freiheitstheoretischer Zugang zum Begriff der Beherrschung

4.1.1. Nicht-Beherrschung und die Absicherung individueller Handlungsspielräume

4.1.2. Diskursive Kontrolle und die Freiheit der Person

4.1.3. Nicht-Beherrschung als Statusfreiheit

4.2. Eine diskurstheoretische Erweiterung des Begriffs der Beherrschung

4.2.1. Zu Pettits negativem Grundverständnis von Beherrschung

4.2.2. Diskursiver Status und normative Autorität

4.2.3. Diskursive Praxis und moralische Rechtfertigung

4.3. Gerechtigkeit und das Recht auf Nicht-Beherrschung

4.3.1. Rechtfertigung und das Recht auf Nicht-Beherrschung

4.3.2. Freiheit und ein reflexives Verständnis von Gerechtigkeit

4.3.3. Macht als Kernfrage der Gerechtigkeit

5. Macht und Beherrschung

5.1. Beherrschung als asymmetrische Machtbeziehung

5.1.1. Pettits dispositionales Machtverständnis

5.1.2. Von interaktionaler zu interpersonaler Beherrschung

5.1.3. Interpersonale und systemische Beherrschung

5.2. Beherrschung als willkürliche Machtbeziehung

5.2.1. Pettits interessenbasiertes Willkürverständnis

5.2.2. Zu einem diskurstheoretischen Verständnis von Willkür

5.2.3. Willkür in interpersonaler und systemischer Beherrschung

5.3. Dimensionen der Beherrschung

5.3.1. Fundamentale und nicht-fundamentale Beherrschung

5.3.2. Drei Dimensionen der Beherrschung

5.3.3. Die besondere Bedeutung politischer Beherrschung

6. Nicht-Beherrschung und Demokratie

6.1. Strategien der Realisierung von Nicht-Beherrschung

6.1.1. Die Strategie symmetrischer Macht

6.1.2. Die Strategie politischer Herrschaft

6.1.3. Die Strategie der Moral

6.2. Grundbedingungen nicht-beherrschender Herrschaft

6.2.1. Formale Willkürfreiheit und die Herrschaft des Rechts

6.2.2. Materiale Willkürfreiheit und Selbstgesetzgebung

6.2.3. Soziale Voraussetzungen nicht-beherrschender Herrschaft

6.3. Demokratie als Forderung der Gerechtigkeit als Nicht-Beherrschung

6.3.1. Zum internen Zusammenhang von Gerechtigkeit und Demokratie

6.3.2. Zur Reichweite der Gerechtigkeit als Nicht-Beherrschung

6.3.3. Gerechtigkeit, Universalität und Kontextsensitivität

Teil III Gerechtigkeit und kollektive Selbstbestimmung

7. Externe Verantwortung für innerstaatliche Beherrschung

7.1. Verantwortung für Beherrschung innerhalb und jenseits des Staates

7.1.1. Die besondere Bedeutung innerstaatlicher Beherrschung

7.1.2. Innerstaatliche Verantwortung für innerstaatliche Beherrschung?

7.1.3. Individuelle, kollektive und geteilte Verantwortung

7.2. Innerstaatliche Beherrschung und grenzüberschreitende moralische Pflichten

7.2.1. Vier Modelle republikanischer Solidarität

7.2.2. Die Pflicht zur Gerechtigkeit

7.2.3. Die Pflicht zur Gerechtigkeit als Grundlage von Gerechtigkeits- und Beistandspflichten

7.3. Innerstaatliche Beherrschung und grenzüberschreitende Gerechtigkeitspflichten

7.3.1. Das Modell der Folgeverantwortung für innerstaatliche Beherrschung

7.3.2. Das Modell politischer Verantwortung für innerstaatliche Beherrschung

7.3.3. Zwischenfazit: Grenzüberschreitende Verantwortung für Beherrschung

8. Zur Beherrschung von Staaten

8.1. Individuelle und kollektive Beherrschung

8.1.1. Beherrschung von Individuen und Gruppen

8.1.2. Handlungstheoretische Voraussetzungen des Beherrscht-Werdens

8.1.3. Drei Modelle kollektiver Beherrschung

8.2. Können (nicht-demokratische) Staaten beherrscht werden?

8.2.1. Staaten als kollektive Akteure

8.2.2. Kollektive Beherrschung und die interne Struktur kollektiver Akteure

8.2.3. Beherrschung von Staaten und die konstituierende Macht des Volkes

8.3. Dürfen (nicht-demokratische) Staaten beherrscht werden?

8.3.1. Die normative Bedeutung der konstituierenden Macht des Volkes

8.3.2. Die Beherrschung von Staaten und das Kompensationsargument

8.3.3. Zwischenfazit: Die Problematik zwischenstaatlicher Beherrschung

9. Nicht-Beherrschung und kollektive Selbstbestimmung

9.1. Nicht-Beherrschung und das Erfordernis nicht-beherrschter Herrschaft

9.1.1. Zur grenzüberschreitenden Dimension von Nicht-Beherrschung

9.1.2. Das individuelle und das kollektive Recht auf Nicht-Beherrschung

9.1.3. Strategien der Realisierung nicht-beherrschter Herrschaft

9.2. Staatliche Souveränität und kollektive Selbstbestimmung

9.2.1. Kollektive Nicht-Beherrschung und das Prinzip staatlicher Souveränität

9.2.2. Das Einmischungsmodell kollektiver Selbstbestimmung

9.2.3. Kollektive Selbstbestimmung als Nicht-Beherrschung

9.3. Grundbedingungen nicht-beherrschter Herrschaft

9.3.1. Formale Willkürfreiheit und relationale Souveränität

9.3.2. Materiale Willkürfreiheit und transnationale Demokratie

9.3.3. Soziale und politische Voraussetzungen nicht-beherrschter Herrschaft

Teil IV Politik der Beherrschung und externe Demokratieförderung

10. Die Dialektik der Universalisierung der Demokratie

10.1. Externe Demokratieförderung als Politik der Beherrschung

10.2. Die Kritik externer Demokratieförderung als Politik der Beherrschung

10.3. Kollektive Selbstbestimmung und die Dialektik der Universalisierung der Demokratie

11. Gerechtigkeit, Entwicklungspolitik und Demokratieförderung

11.1. Kollektive Selbstbestimmung als Ziel gerechter Entwicklungspolitik

11.2. Grundbedingungen nicht-beherrschender Demokratieförderung

11.2.1. Relationale Souveränität und entwicklungspolitische Strukturpolitik

11.2.2. Zur Verrechtlichung und Politisierung der Entwicklungspolitik

11.2.3. Accountability und Partizipation in der Entwicklungszusammenarbeit

11.3. Ansatzpunkte für institutionelle Reformen der Entwicklungspolitik

12. Fazit: Eine kritische Theorie externer Demokratieförderung

Literatur

11Vorwort

Ausgangspunkt dieses Buches war meine Irritation darüber, dass der zunehmende internationale Widerstand gegen den Demokratisierungseifer, mit dem etablierte Demokratien ihre Regierungsform weltweit zu verbreiten suchen, in der deutsch- und englischsprachigen politischen Theorie ebenso wenig Widerhall fand wie in der breiteren Öffentlichkeit. Mein Hauptanliegen bestand dementsprechend darin, die Selbstverständlichkeit zu hinterfragen, mit der der Vorwurf, Demokratieförderung sei Ausdruck und Kern der imperialen Weltordnung, unhinterfragt zurückgewiesen wird.

In Zeiten des Erstarkens rechtspopulistischer Bewegungen und Parteien, der Diskreditierung von unabhängigem Journalismus, Angriffen auf die institutionelle Unabhängigkeit der Justiz und der Zunahme von rassistischen und ausländerfeindlichen Diskursen und Straftaten gerät die Demokratie indes nicht mehr nur in jungen Demokratien und Transitionsstaaten unter Druck. Vielmehr ist der backlash gegen die Demokratie mittlerweile im Zentrum der etablierten Demokratien – und Demokratieförderer – angekommen. Vor diesem Hintergrund scheint es irreführend, ja zynisch oder gar gefährlich, den Blick darauf zu richten, inwiefern der Vorwurf, Demokratie habe selbst die Rolle eines Repressionsinstrumentes angenommen, berechtigt ist. Sollte nicht vielmehr im Mittelpunkt stehen, die Errungenschaften der Demokratie zu verteidigen – nicht nur in Drittstaaten, sondern gerade auch im eigenen Land –, anstatt sich ernsthaft damit zu beschäftigen, was dran ist am Imperialismusvorwurf gegen externe Demokratieförderung? Verliert man nicht über dieser Selbstkritik womöglich ebenjene Errungenschaften der Demokratie gänzlich aus dem Blick?

Diese Alternative zeigt einmal mehr, dass ›Demokratie‹ zu einem Kampfbegriff geworden ist. Die Perspektive der Gerechtigkeit als Nicht-Beherrschung, die ich im Folgenden entwickle, sucht indes dem Impuls zu widerstehen, sich von der einen oder anderen Seite dieses Kampfes vereinnahmen zu lassen. Demokratie geht es demnach, richtig verstanden, um den Kampf gegen Beherrschung. Er muss ansetzen an der Offenlegung und Problematisierung von beherrschenden Machtverhältnissen, unabhängig davon, wo diese sich 12zeigen, sei es in der Verteidigung und Förderung von Demokratie oder in ihrer Kritik. Eine demokratische Praxis, die selbstzufrieden die kritische Befragung ihrer selbst aufgibt, befindet sich bereits auf dem Weg, in eine Politik der Beherrschung umzuschlagen. Auch die jüngsten Formen der Gegenbewegung gegen die Demokratie sind demnach ernst zu nehmen als Frage danach, inwiefern sich hinter ihnen möglicherweise berechtigte Kritik an allzu lang ignorierten Strukturen der Beherrschung verbirgt – ohne indes dabei die emanzipative, demokratische Stoßrichtung des Kampfes gegen Beherrschung zu relativieren. Darin liegt die eigentliche Herausforderung einer kritischen Aufarbeitung der Rolle, die die Demokratie in den vergangenen rund 25 Jahren eingenommen hat. Ich hoffe, dass meine Überlegungen zur Problematik externer Demokratieförderung dazu motivieren können, diese Herausforderung anzunehmen.

Das vorliegende Buch ist die überarbeitete und gekürzte Fassung meiner Dissertationsschrift, die 2014 vom Fachbereich Gesellschaftswissenschaften der Johann-Wolfgang-Goethe-Universität in Frankfurt am Main angenommen wurde. Großer Dank gebührt zu allererst meinem Doktorvater Peter Niesen, der mein Dissertationsprojekt von Beginn an mit Neugier und nahezu grenzenloser Geduld unterstützte und mir nach wie vor ein wichtiger Ratgeber ist. Seine Bereitschaft, sich auf meine Ideen einzulassen, und seine immer wieder überraschenden, inspirierenden und motivierenden Kommentare zu ersten Textteilen haben dieses Buch – und mein Denken insgesamt – nachhaltig geprägt. Auch meinem Zweitgutachter Rainer Forst bin ich zutiefst dankbar für all das, was ich von ihm habe lernen dürfen, über das Recht auf Rechtfertigung und darüber hinaus. Er begleitete die Entstehung dieses Buches mit großem Vertrauen und Interesse, gerade auch bezüglich meiner Auseinandersetzung mit seinen eigenen Arbeiten. Im Rahmen der Leibnizgruppe Transnationale Gerechtigkeit bot er mir zudem im entscheidenden Moment eine berufliche Perspektive und einen äußerst anregenden und angenehmen Arbeitskontext, der es mir ermöglichte, diese Arbeit fertig zu stellen und zu publizieren. Darüber hinaus danke ich Darrel Moellendorf für spannende politische Gespräche in der Pizzeria nach dem Kolloquium und seine Mitwirkung am Promotionsverfahren.

Mein besonderer Dank gilt Philip Pettit. Seine Arbeiten boten 13mir einen Ausweg aus langer Grübelei darüber, was denn nun das Problem an Demokratieförderung ausmacht, und wurden zu einer schier unerschöpflichen Quelle der Inspiration. Er war mir während meines Forschungsaufenthaltes am Center for Human Values der Princeton University ein großzügiger Gastgeber und ist mir – auch über meinen Aufenthalt in Princeton hinaus – nach wie vor ein anregender und interessierter Gesprächspartner.

Während der Entstehung dieses Buches hatte ich das Vergnügen, mich mit zahlreichen Kolleginnen und Kollegen über meine Arbeit auszutauschen, vor allem im Rahmen des Frankfurter Kolloquiums für politische Theorie und des Exzellenzclusters Normative Ordnungen. Für inspirierende, motivierende, verwirrende, klärende und auch unterhaltsame, mittägliche und manchmal auch nächtliche Gespräche danke ich insbesondere Mahmoud Bassiouni, Julian Culp, Franziska Dübgen, Malte Ibsen und Tamara Jugov sowie für wichtige Anregungen zu einzelnen Aspekten Charles Beitz, Barbara Buckinx, Martin Ebeling, Stefan Gosepath, Annika Elena Poppe, Christian Schemmel und Johannes Schulz. Für die genaue Lektüre und scharfsinnige Kommentare zu Teilen einer früheren Fassung des Manuskriptes danke ich Eva Buddeberg, Heike List, Esther Neuhann, Annegreth Schilling, Thorsten Thiel, Klaus Weidmann, Jonas Wolff, Lisbeth Zimmermann und nicht zuletzt meinem Vater Martin Gädeke, der unermüdlich und mit strengem Blick die gesamte Erstfassung sowie Teile der überarbeiteten Fassung Korrektur gelesen hat. Philipp Hölzing vom Suhrkamp Verlag danke ich für zahllose konstruktive Anmerkungen zu meinem Manuskript und eine äußerst angenehme Zusammenarbeit.

Ermöglicht wurde dieses Buch durch die großzügige Förderung meiner Doktorarbeit durch den Exzellenzcluster Normative Ordnungen an der Goethe-Universität Frankfurt. Mein besonderer Dank gilt Stefan Kadelbach, der in diesem Rahmen mit der Doktorandengruppe Normative Bedingungen der Entwicklungszusammenarbeit einen einzigartigen Arbeitskontext schuf. Gerade in Zeiten einer zunehmenden Verkürzung und Verschulung der Promotionszeit habe ich die Freiheit genossen, in einer interdisziplinär zusammengesetzten Gruppe Grundprobleme der Entwicklungspolitik diskutieren und dabei voneinander lernen zu können, ohne dass dies unmittelbar in die einzelnen Promotionsprojekte hat einfließen müssen.

14Nicht zuletzt bin ich meinen ersten akademischen Lehrern, Gerhard Göhler, Bernd Ladwig und Holm Tetens, dankbar dafür, mich für die politische Theorie und Philosophie begeistert zu haben. Ohne sie hätte ich mir die Frage, inwieweit Demokratieförderung eine Politik der Beherrschung konstituiert, in dieser Form wohl nicht gestellt.

Frankfurt am Main, im August 2017

151. Einleitung

Dürfen demokratische Staaten Demokratie in anderen Teilen der Welt fördern? Sind sie dazu gar verpflichtet? Oder ist ein solches Vorhaben vielmehr Ausdruck und Kern neoimperialer Selbstermächtigung? Noch in den 1990er Jahren schien die Antwort auf diese Fragen wenig strittig. Mit dem Ende des Kalten Krieges, so eine zumindest innerhalb etablierter Demokratien breit geteilte Überzeugung, hatte sich die Demokratie liberaler Prägung endgültig durchgesetzt; ihre weltweite Verbreitung schien nur noch eine Frage der Zeit, die durch externe Demokratieförderung entscheidend beschleunigt werden könnte. Die 1990er Jahre waren ein Jahrzehnt demokratischer Euphorie. Seit der Jahrtausendwende ist jedoch festzustellen, dass die Universalisierung der Demokratie zunehmend unter Druck gerät: Insbesondere die Praxis externer Demokratieförderung wird als neoimperialer Angriff auf die kollektive Selbstbestimmung der betroffenen Staaten zurückgewiesen. Dabei geht es nicht allein um militärische Interventionen mit dem mehr oder weniger expliziten Ziel einer Demokratisierung, wie etwa im Irak 2003 oder in Libyen 2011. Vielmehr steht die grundlegende Idee, überhaupt Demokratie in anderen Ländern fördern zu wollen, am Pranger, unabhängig von den verwandten Mitteln.

Diese fundamentale Infragestellung externer Demokratieförderung wurde bislang indes weder in der politischen Praxis noch in der politischen Theorie und Philosophie als normative Herausforderung ernst genommen. Gerade in philosophischen Debatten findet die Frage nach dem Für und Wider externer Demokratieförderung erstaunlich wenig Aufmerksamkeit. Vielmehr scheint nach wie vor die Ansicht vorzuherrschen, Demokratie habe sich als alternativloses Legitimationskriterium politischer Herrschaft erwiesen; ihre Förderung könne dementsprechend – abgesehen allenfalls von der Verwendung gewaltsamer Mittel – keine ernst zu nehmenden normativen Probleme aufwerfen. Aus dieser Perspektive macht sich vielmehr verdächtig, wer ebendies in Frage stellt.

Gerade diese vermeintliche Selbstverständlichkeit, die jegliche Kritik an externer Demokratieförderung ungeprüft als Angriff auf das Ideal der Demokratie zurückweist, soll indes im Folgenden in 16Frage gestellt werden. Für eine kritische Auseinandersetzung mit der Praxis externer Demokratieförderung genügt es weder, Demokratieförderung pauschal abzulehnen, noch reicht es aus, der fundamentalen Infragestellung ihres Anliegens durch den Rückzug auf die Verteidigung des Wertes der Demokratie zu begegnen. Eine kritische Theorie externer Demokratieförderung muss vielmehr die Alternative von Verteidigung oder Kritik der Demokratie und ihrer Förderung überwinden und beide in ihrem wechselseitigen Zusammenhang betrachten. Erst dann ist es möglich, sowohl Grundlagen als auch Grenzen externer Demokratieförderung herauszuarbeiten. Denn dass der Gehalt der Imperialismuskritik weder in der politischen Praxis noch in der politischen Theorie und Philosophie ernst genommen wird, könnte auch daran liegen, dass es an einer normativen Sprache fehlt, die in der Lage ist, die Anliegen der Verteidigung und der Kritik einer externen Förderung demokratischer Regierungsformen gleichermaßen ernst zu nehmen und aufeinander zu beziehen.

Eine solche Sprache, so die Annahme, die diesem Buch zugrunde liegt, bietet der kritische Republikanismus. Er lässt sich aufbauend auf der neorepublikanischen Theorie der Nicht-Beherrschung entwickeln. Dies mag überraschen; schließlich begreift der Neorepublikanismus demokratische Institutionen und Praktiken als entscheidenden Mechanismus, um willkürliche Machtstrukturen einzuhegen und so das Ideal der Nicht-Beherrschung zu realisieren. Die Praxis externer Demokratieförderung, der sich etablierte Demokratien und multilaterale Geberinstitutionen in den 1990er Jahren verschrieben, erscheint aus dieser Perspektive als Inbegriff einer Politik der Nicht-Beherrschung, bemüht sie sich doch darum, dem Ideal der Demokratie zu weltweiter Geltung zu verhelfen. Eine derartige Sicht reduziert jedoch den Gehalt einer Theorie der Nicht-Beherrschung auf ihr demokratietheoretisches Anliegen – und verkennt ihr machtkritisches Potential. Gerade weil sie beides in sich trägt, erweist sich die Sprache der Nicht-Beherrschung – sofern sie in kritischer Hinsicht weiterentwickelt wird – als geeignet, um Kritik und Verteidigung der Universalisierung der Demokratie miteinander zu vermitteln. Führt man sie beide auf das Prinzip der Nicht-Beherrschung zurück, so wird deutlich, dass beide, spiegelbildlich zueinander, berechtigte Anliegen verfolgen und dennoch letztlich beide in eine Politik der Beherrschung umschlagen. Diese Dialektik aufzuzeigen, ist Ziel des Buches.

17Dazu bedarf es zum einen der Ausarbeitung einer Konzeption der Gerechtigkeit als Nicht-Beherrschung, die es erlaubt, das Anliegen der Kritiker_innen[1] wie auch jenes der Befürworter_innen externer Demokratieförderung als Forderungen nach Gerechtigkeit ernst zu nehmen und auf einer gemeinsamen Grundlage kritisch zu diskutieren. Die maßgeblich von Philip Pettit geprägte neorepublikanische Theorie der Nicht-Beherrschung bildet dabei den Ausgangspunkt. Sie wird jedoch in Auseinandersetzung mit kantisch angelegten Ansätzen republikanischen Denkens in normativer und sozialanalytischer Hinsicht im Sinne eines reflexiv gewendeten und machttheoretisch ausgearbeiteten kritischen Republikanismus weiterentwickelt.

Auf der Basis dieser kritisch-republikanischen Theorie der Gerechtigkeit als Nicht-Beherrschung gilt es zum anderen, die Verteidigung und die Kritik externer Demokratieförderung in ihrem wechselseitigen Zusammenhang zu erfassen und Grundlagen praktischer Orientierung hinsichtlich externer Demokratieförderung aufzuzeigen. Dabei kann es nicht darum gehen, eine Art Blaupause in Form konkreter Handlungsanweisungen für den normativ unbedenklichen Aufbau demokratischer Regime innerhalb anderer Staaten zu liefern. Der kritisch-republikanische Ansatz lenkt die Aufmerksamkeit weg von einzelnen Interaktionen und hin zu einer machtkritischen Analyse sozialer Verhältnisse, die Strukturen der Beherrschung identifiziert und abstrakte institutionelle Grundbedingungen ihrer Überwindung benennt. Erst die je konkrete Institutionalisierung dieser Grundbedingungen ermöglicht eine Praxis der Nicht-Beherrschung, innerhalb derer einzelne Handlungsmöglichkeiten von den jeweiligen Akteuren selbst zu beurteilen – und stets aufs Neue an den Grundbedingungen der Nicht-Beherrschung zu messen – sind. Diese Zurückhaltung hinsichtlich der Formulierung unmittelbar handlungsleitender Prinzipien zugunsten einer stärker institutionellen Perspektive ist keineswegs als Nachteil des kritisch-republikanischen Ansatzes zu betrachten. Vielmehr liegt darin einer seiner Vorzüge, wendet er doch den kritischen Maßstab der Nicht-Beherrschung auch gegen sich selbst und überantwortet 18substantielle Handlungsentscheidungen der normativen Autorität der jeweiligen Akteure.

Mit der Frage nach den normativen Grundlagen und Grenzen externer Demokratieförderung greife ich eine konkrete politische Auseinandersetzung auf und verfolge ein entsprechend ausgerichtetes Anliegen: Es geht mir darum, eine Sprache zu entwickeln, die es erlaubt, die in den politischen Auseinandersetzungen um externe Demokratieförderung zum Ausdruck kommenden Ansprüche wechselseitig aufeinander zu beziehen, um herauszuarbeiten, wo sie auf beherrschende Machtverhältnisse hinweisen und wie diese sich überwinden lassen. Die zu entwickelnde Konzeption der Gerechtigkeit ist auf diese Problemstellung zugeschnitten und stellt nicht den Anspruch, eine umfassende Theorie globaler Gerechtigkeit zu liefern. Dennoch weist diese thematische Ausrichtung über den engeren Kontext der Frage nach Grundlagen und Grenzen externer Demokratieförderung hinaus, denn ebendiese Frage ist in dreifacher Hinsicht von paradigmatischer Bedeutung.

Auf normativ-konzeptioneller Ebene zielt die Auseinandersetzung um die Praxis externer Demokratieförderung geradewegs in den Kern einer kritisch-republikanischen Konzeption der Gerechtigkeit: Im Gegensatz zu distributiv orientierten Gerechtigkeitstheorien rückt diese nicht Prinzipien materieller Umverteilung und entsprechende wirtschaftliche Hilfen, sondern die institutionellen Voraussetzungen einer Realisierung von Nicht-Beherrschung in den Mittelpunkt – und damit die Frage nach demokratischen Institutionen und Praktiken sowie nach der Verantwortung dafür, diese zu errichten. Zugleich wirft aus dieser Sicht die Praxis externer Demokratieförderung insofern selbst Gerechtigkeitsprobleme auf, als sie droht, in eine Politik der Beherrschung umzuschlagen. Die Frage nach normativen Grundlagen und Grenzen externer Demokratieförderung ist damit die entscheidende Frage, die eine sich als praktisch verstehende Theorie der Gerechtigkeit als Nicht-Beherrschung mit Blick auf die Voraussetzungen ihrer Realisierung zu beantworten hat.

Auf der praktischen Ebene kommt den Auseinandersetzungen um die Praxis externer Demokratieförderung ebenfalls paradigmatische Bedeutung zu, weil Demokratieförderung auf besonders fundamentale Weise die kollektive Selbstbestimmung der Zielstaaten berührt: Sie sucht nicht nur bestimmte politische Entscheidungen 19inhaltlich zu beeinflussen, sondern die grundlegenden Bedingungen, unter denen diese getroffen werden, mitzugestalten. Damit bring sie in besonderer Schärfe den Grundkonflikt zwischen Hilfe bzw. der Realisierung von Gerechtigkeit und (insbesondere politischer) Einflussnahme zum Ausdruck, der auch andere Bereiche der Entwicklungspolitik kennzeichnet, in denen es weniger um politische Rahmenbedingungen als um bestimmte politische Inhalte geht. Der Fall externer Demokratieförderung ist dementsprechend mehr als ein bloßes Anwendungsfeld, an dem dieser Konflikt exemplarisch diskutiert wird; er ist ein Kristallisationspunkt des problematischen Verhältnisses zwischen Hilfe und Selbstbestimmung, weil es bei ihm unmittelbar um die institutionellen Formen politischer Selbstbestimmung geht.

Es ist daher wenig überraschend, dass sich die im Kontext externer Demokratieförderung zu Tage tretende Politik der Beherrschung auf Machtstrukturen bezieht, die auch in anderen Bereichen der internationalen Zusammenarbeit von fundamentaler Bedeutung für die Realisierung einer Praxis der Nicht-Beherrschung sind – und dementsprechend weitreichende Reformen erfordern. Diese beziehen sich insbesondere auf die institutionelle Verfasstheit der Entwicklungspolitik und die Weltwirtschaftsordnung, die den engeren Kontext der Frage nach Demokratieförderung auf den ersten Blick zu sprengen scheinen. Mit anderen Worten, die Frage nach normativen Grundlagen und Grenzen externer Demokratieförderung mündet unmittelbar in die Frage nach den Bedingungen einer nicht-beherrschenden Entwicklungspolitik – und letztlich einer globalen Strukturpolitik der Nicht-Beherrschung. Insofern ist sie auch in praktischer Hinsicht über den engeren Kontext der Demokratieförderung hinaus von Relevanz.

Schließlich ist die Praxis externer Demokratieförderung aus politisch-historischer Sicht Teil eines breiteren Prozesses, den ich als ambivalente Universalisierung der Demokratie kennzeichne. Seit dem Ende des Kalten Krieges hat nicht nur die Zahl demokratisch regierter Länder zugenommen. Demokratie hat sich zugleich als alternativloser Standard der Legitimität etabliert, der de facto das zentrale Ordnungskriterium der internationalen Gemeinschaft bildet. Die demokratische Verfasstheit entscheidet nicht nur über den Zugang zu und die Stellung in internationalen Diskursen, sondern auch über den Zugang zu Krediten und deren Bedingungen 20bis hin zum Genuss des Schutzes der Souveränität. Versteht man externe Demokratieförderung in diesem Kontext einer formalen und normativen Universalisierung der Demokratie als aktive Universalisierung der Demokratie, so bildet sie gewissermaßen den Kristallisationspunkt dieses Prozesses – und damit zugleich auch den Kristallisationspunkt der fundamentalen Kritik an der Universalisierung der Demokratie. Eine Auseinandersetzung mit Grundlagen und Grenzen externer Demokratieförderung, die diese Kritik ernst nimmt, ist dementsprechend auch für die Beurteilung der Universalisierung der Demokratie als ganzer von entscheidender Bedeutung, denn sie verweist darauf, in welchen Hinsichten dieser Prozess das in ihm angelegte emanzipatorische Potential nicht ausschöpft.

Das vorliegende Buch gliedert sich in vier Teile: Teil I dient der Darstellung der politischen und theoretischen Auseinandersetzungen um die Praxis externer Demokratieförderung. Dieses Vorgehen, der Erarbeitung der erforderlichen normativen und konzeptionellen Grundlagen eine Rekonstruktion des politischen Hintergrunds der Fragestellung voranzustellen, folgt dem methodischen Postulat, dass eine sich als praktisch begreifende politische Theorie von konkreten Klagen über Missstände und entsprechenden politischen Auseinandersetzungen ausgehen muss, um den darin angelegten normativen Anliegen reflektiert Ausdruck verleihen zu können und so handlungspraktische Bedeutung zu erlangen. Ich stelle dementsprechend zunächst den Aufstieg der Praxis externer Demokratieförderung wie auch die Kritik an ihr in ihrem jeweiligen politischen, politikwissenschaftlichen und politiktheoretischen Kontext dar und kennzeichne beide als Bestandteile eines ambivalenten, d.h. mehrdeutigen und widersprüchlichen Prozesses der Universalisierung der Demokratie (Kapitel 2). Die Identifizierung von Unzulänglichkeiten einschlägiger Debatten innerhalb der politischen Theorie, die die politische Auseinandersetzung um die Förderung von Demokratie nicht aufzugreifen wissen, führt zur Formulierung von Anforderungen an die Entwicklung eines alternativen, kritisch-republikanischen Ansatzes (Kapitel 3).

In Teil II erarbeite ich Grundzüge einer kritisch-republikanischen Theorie der Gerechtigkeit als Nicht-Beherrschung. Dabei gehe ich von Pettits neorepublikanischer Theorie der Nicht-Beherrschung aus, entwickle diese jedoch in Auseinandersetzung 21mit kantisch orientiertem republikanischen Denken zu einem kritischen Republikanismus weiter. Ich schlage zunächst eine schwach-diskurstheoretische Lesart von Pettits freiheitstheoretisch angelegter Theorie der Nicht-Beherrschung vor und wende diese, aufbauend auf der Diagnose einer normativen Engführung seines Grundverständnisses von Beherrschung, konsequent diskurs- und schließlich gerechtigkeitstheoretisch (Kapitel 4).

Die damit im Kern umrissene Theorie der Gerechtigkeit als Nicht-Beherrschung setzt an der Analyse bestehender Ungerechtigkeiten an und erfordert dementsprechend die Ausarbeitung einer machttheoretisch fundierten Konzeption der Beherrschung. Dazu erweitere ich Pettits dispositionales Machtverständnis um eine strukturelle Dimension und ergänze es um eine Konzeption systemischer Macht; zugleich reinterpretiere ich seine interessenbasierte Willkürkonzeption in diskurstheoretischem Sinne, um neben der machtkritischen Anlage auch die nötige Reflexivität mit Blick auf den grundlegenden normativen Standard einzuholen (Kapitel 5).

Abschließend identifiziere ich mit den Prinzipien der Herrschaft des Rechts und der deliberativen Selbstgesetzgebung Grundbedingungen nicht-beherrschender Herrschaft und damit der Realisierung von Gerechtigkeit als Nicht-Beherrschung. Sie entwickeln Pettits Konzeption der Nicht-Beherrschung im Sinne der zuvor formulierten Modifikation seines Grundverständnisses von Beherrschung weiter und weisen Demokratie als Element und Bedingung der Gerechtigkeit aus (Kapitel 6).

In Teil III arbeite ich die für die Frage nach externer Demokratieförderung relevanten grenzüberschreitenden Implikationen der skizzierten Konzeption der Gerechtigkeit als Nicht-Beherrschung heraus. Erstens zeige ich, inwiefern externe Akteure verantwortlich dafür sind, zur Errichtung von Institutionen der Nicht-Beherrschung innerhalb anderer Staaten beizutragen. Dazu bedarf es eines Verantwortungsmodells, das in der Lage ist, die strukturelle Dimension von Beherrschung einzuholen (Kapitel 7).

Stellt dieser Abschnitt die Perspektive der Verteidiger_innen externer Demokratieförderung in den Vordergrund, so sind in einem zweiten Schritt die konzeptionellen Grundlagen dafür zu entwickeln, die im Namen von Staaten erhobene Kritik an externer Demokratieförderung als Kritik an Beherrschung zu reformulieren. Dazu wende ich Pettits Theorie kollektiver Handlungsfähigkeit auf 22die in Teil II erarbeitete Konzeption von Beherrschung an und gewinne so eine Konzeption kollektiver Beherrschung. Sie zeigt, inwiefern gerade auch die Beherrschung nicht-demokratischer Staaten normativ gesehen problematisch ist (Kapitel 8).

Vor diesem Hintergrund lässt sich schließlich eine Konzeption kollektiver Selbstbestimmung als Nicht-Beherrschung ausarbeiten, die die beiden Dimensionen grenzüberschreitender Implikationen der Theorie der Gerechtigkeit als Nicht-Beherrschung integriert. Sie bringt die normativen Gehalte der institutionellen Grundbedingungen einer Realisierung von Gerechtigkeit als Nicht-Beherrschung mit Blick auf grenzüberschreitende Kontexte der Beherrschung zur Geltung (Kapitel 9).

In Teil IV zeige ich, wie diese gerechtigkeitstheoretisch fundierte Konzeption kollektiver Selbstbestimmung als Nicht-Beherrschung für eine normative Analyse der ambivalenten Universalisierung der Demokratie fruchtbar gemacht werden kann, die die Kritik externer Demokratieförderung ernst nimmt, ohne das Anliegen der Demokratieförderung zu verleugnen. Aus dieser Perspektive wird deutlich, dass beide Stränge zwar berechtigte Anliegen verfolgen, sich aber dennoch beide in eine Politik der Beherrschung verkehren. In diesem Sinne birgt die zunächst als ambivalent charakterisierte Universalisierung der Demokratie eine doppelte Dialektik (Kapitel 10). Die kritisch-republikanische Theorie der Nicht-Beherrschung liefert jedoch nicht nur die Grundlage, um diese Dialektik aufzudecken, sondern ermöglicht zugleich die Identifizierung von Ansatzpunkten, um sie schrittweise in Praktiken der Gerechtigkeit als Nicht-Beherrschung zu überführen (Kapitel 11).

23Teil I Ambivalente Universalisierung der Demokratie

252. Die ambivalente Universalisierung der Demokratie

Blickt man auf die weltweite Entwicklung der Demokratie in den vergangenen rund 25 Jahren, so lassen sich zwei gegenläufige Trends identifizieren: In den 1990er Jahren herrschte die Überzeugung vor, mit dem Ende des Kalten Krieges habe sich Demokratie als Regierungsform wie auch als Ideal endgültig als alternativlos erwiesen. Diese Überzeugung schlug sich praktisch im Aufstieg externer Demokratieförderung zu einem zentralen Handlungsfeld der Entwicklungspolitik westlicher Staaten und internationaler Geberorganisationen nieder (2.1.). Mit Beginn des neuen Jahrtausends geriet diese Praxis jedoch zunehmend unter Druck: Neben Zweifeln an der Wirksamkeit externer Demokratieförderung regte sich politischer Widerstand gegen die äußere Einflussnahme auf innenpolitische Belange, der Unterstützung von imperialismuskritischen Strömungen in der politischen Theorie erfuhr (2.2.). Diese Gegenbewegung wird in der politischen Praxis und der empirischen Forschung überwiegend als strategisch zu überwindender Angriff auf das Ideal der Demokratie zurückgewiesen. Ich charakterisiere das Nebeneinander von Universalisierung und scheinbar relativistischer Kritik dagegen als ambivalente Universalisierung der Demokratie, um deutlich zu machen, dass erst eine übergreifende Betrachtung beider gegenläufiger Trends in der Lage ist, die zwiespältige Rolle zu erkennen, die die Demokratie im Zuge ihrer Universalisierung spielt (2.3.).

2.1. Die dreifache Universalisierung der Demokratie

Spätestens seit dem Ende des Kalten Krieges, so das in der Politikwissenschaft vorherrschende Narrativ, hat die Demokratie endgültig ihren weltweiten Siegeszug angetreten. Bereits 1989 prognostizierte der amerikanische Politikwissenschaftler Francis Fukuyama das »Ende der Geschichte«; demnach überwinde die liberale Demokratie letztlich alle Unzulänglichkeiten alternativer Regierungsformen und bringe damit die historische Dialektik der Auseinan26dersetzungen zwischen verschiedenen Ideologien zu einem Ende.[1] Tatsächlich zeichnete sich im Laufe der 1990er Jahre in dreifacher Hinsicht eine Universalisierung der Demokratie ab: die formale Ausbreitung der Demokratie als Regierungsform wurde begleitet durch die normative Universalisierung der Demokratie als Ideal und die aktive Universalisierung der Demokratie durch die Außen- und Entwicklungspolitik.

Formal betrachtet nahm die Zahl demokratisch regierter Länder stark zu, seit mit dem Sturz der portugiesischen Diktatur 1974 die dritte Welle der Demokratisierung[2] einsetzte. Im Vergleich zu den beiden kurzen und regional begrenzten Demokratisierungswellen im 19.Jahrhundert bzw. unmittelbar nach dem zweiten Weltkrieg erfasste diese dritte Welle nicht nur mehr Staaten in kürzerer Zeit, sondern zugleich erstmals alle Regionen der Welt. Auf Demokratisierungen in Griechenland und Spanien folgten demokratische Transitionen in einer Reihe von lateinamerikanischen und asiatischen Staaten sowie, nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion, in Osteuropa. Zwar kam es nicht in allen ehemaligen Ostblock-Staaten zur nachhaltigen Etablierung demokratischer Systeme. Die sogenannten Farbrevolutionen in Georgien, der Ukraine und Kirgistan, die zu Beginn des neuen Jahrtausends gegen Korruption und für Bürgerrechte eintraten, gaben der Demokratisierungseuphorie jedoch neuen Auftrieb.[3] Zudem zeigten die Ereignisse in Osteuropa auch in anderen Teilen der Welt Wirkung. Die Diskreditierung von Ein-Parteien-Systemen, verstärkt durch ökonomische Stagnation, führte in der Mehrheit der Subsahara-Staaten zu Mehrparteien-Wahlen; auch die kommunistischen Regime in Äthiopien, Mosambik und Angola konnten sich nicht länger an der Macht halten.[4]

Weltweit betrachtet kehrte sich zwischen 1974 und 2004 das numerische Kräfteverhältnis von Demokratien zu Autokratien um: Waren 1973 dem Ranking von Freedom House zufolge noch 46% aller Staaten unfrei und lediglich 29% frei, wurden 2003 46% als 27frei und nur 25% als unfrei eingestuft.[5] Plattner bezeichnet daher die frühen 1990er Jahre als »demokratischen Moment«, der sich als »Welt mit einem dominanten Prinzip politischer Legitimität, Demokratie«, auszeichne.[6] Zwar warf eine Weltregion in dieser Hinsicht lange Zweifel auf: Während in der nichtislamischen Welt 2005 bereits drei Viertel aller Staaten als demokratisch galten, waren dies in der islamischen Welt nach wie vor lediglich ein Viertel.[7] Mit den Massenprotesten im Iran 2009 und dem arabischen Frühling 2011 erreichte die Demokratisierungswelle jedoch auch diese Region der Erde.[8] Huntingtons Optimismus, es sehe so aus, »als habe die Bewegung hin zur Demokratie den Charakter einer nahezu unaufhaltsamen globalen Strömung angenommen, die von einem Triumph zum nächsten eilt«,[9] schien sich damit zu bestätigen.

Parallel zur Feststellung einer formalen Universalisierung der Demokratie als Regierungsform zeichnete sich innerhalb der Politikwissenschaft der Konsens ab, Demokratie habe sich auch normativ als einziges ernst zu nehmendes Modell legitimer politischer Ordnung erwiesen. Zum Teil wird dies empirisch anhand entsprechender Umfragewerte globaler Messinstrumente wie dem World Values Survey und den regionalen Barometern nachgewiesen. Sie zeigen, dass Demokratie trotz regional variierender Muster weltweit Zustimmung als beste Regierungsform findet; in keinem Land der Welt genießen autoritäre Herrschaftsformen mehr Wertschätzung als demokratische.[10] Die Zustimmungsraten in Regionen mit jungen Demokratien liegen dabei mit 82% in Osteuropa,[11] 70% in Subsahara-Afrika[12] und 86% in der arabischen Welt[13] nicht wesentlich unter den mit um die 90% hohen Werten in den etablierten Demokratien Westeuropas und Nordamerikas.[14]

28Normativ argumentierende Autor_innen halten dagegen nicht die faktische Zustimmung für entscheidend; ihnen zufolge gibt es vielmehr gute Gründe, Demokratie für wünschenswert zu erachten. Instrumentelle Argumente betonen die Bedeutung der Demokratie als Mittel zur Verwirklichung bestimmter Ziele. Das in akademischer und politischer Hinsicht wirkmächtigste Argument basiert auf dem Theorem des Demokratischen Friedens, dem zufolge demokratische Regime keine Kriege gegeneinander führen und somit ein Mittel zur Befriedung der zwischenstaatlichen Beziehungen sind.[15] Verstärkt wird diese These durch die Annahme, auch freier Handel, wie er von liberalen Demokratien propagiert wird, befördere Frieden.[16] Zweitens wird argumentiert, das auf Wettbewerb und Verantwortlichkeit ausgelegte demokratische System generiere insgesamt bessere Regierungsleistungen, da es Korruption und Selbstgefälligkeit der Machthabenden behindere und innovative Ideen hervorbringe.[17] Drittens seien Demokratien die besten Garanten von innerstaatlichem Frieden und Menschenrechten.[18] Viertens verhinderten Demokratien nicht nur effektiver als andere Systeme Hungerkatastrophen,[19] sondern böten auch darüber hinaus die besten Bedingungen für ökonomische Entwicklung.[20] Damit erscheint Demokratisierung als zentrales Instrument zur Beseitigung der wesentlichen politischen Probleme dieser Welt.[21]

Über den instrumentell begründeten Wert der Demokratie hinaus wird ihr in der politischen Philosophie auch intrinsische Bedeutung zugeschrieben. Zwar spielen philosophische Argumente im politikwissenschaftlichen Narrativ zur Universalisierung der Demokratie eine untergeordnete Rolle; sie artikulieren jedoch den 29normativen Hintergrund, der häufig implizit als selbstverständlich vorausgesetzt wird. Zwei Kernargumente lassen sich unterscheiden: Das erste sieht in Demokratie einen unmittelbaren Ausdruck des Grundprinzips moralischer Gleichheit. Demnach müssen politische Einfluss- und Partizipationsmöglichkeiten grundsätzlich allen Mitgliedern eines politischen Gemeinwesens in gleichem Maße offenstehen, da ihre moralische Gleichheit anderenfalls in politischer Hinsicht verletzt werde.[22] Das zweite Argument stützt sich dagegen auf den Wert der Freiheit. Demnach sichert Demokratie Teilhabe am politischen und sozialen Leben, was wiederum in sich oder als notwendiger Bestandteil individueller menschlicher Autonomie wertgeschätzt wird.[23]

Derartige Begründungen des universellen Wertes der Demokratie werden auch in völkerrechtlichen Debatten aufgegriffen. So suchen Slaughter und Tesón normative Erwägungen mit der Forschung zum demokratischen Frieden zu verbinden, um eine auf Demokratie fußende liberale Völkerrechtstheorie zu entwerfen. Sie ist auf die schrittweise Ausweitung einer liberalen »Zone des Rechts«[24] und eine Beschränkung der Rechte nicht-demokratischer Regime[25] sowie Interventionsbefugnisse liberaler Staaten[26] ausgerichtet. Während Slaughter und Tesón das geltende Völkerrecht in dieser Hinsicht für moralisch unzureichend halten, argumentiert Franck auf rechtsdogmatischem Wege, es sei gerade mit Blick auf eine Norm demokratischen Regierens bereits in Veränderung begriffen.[27] Anhand der Entwicklung des Rechts auf kollektive Selbstbestimmung von der Neuordnung Europas nach dem ersten Weltkrieg über die Kodifizierung in den Menschenrechtspakten bis hin zu entsprechenden Resolutionen der Generalversammlung[28] und der Menschenrechtskommission[29] der Vereinten Nationen zeigt er, 30dass sich ein emergierendes Recht auf demokratisches Regieren, d.h. auf Konsultation und Partizipation in politischen Entscheidungsprozessen, abzeichne. Was genau ein solches Recht impliziert, ist umstritten. Diskutiert wird neben den Konsequenzen für die rechtliche Anerkennung von Staaten[30] insbesondere die Zulässigkeit militärischer Interventionen zur Erhaltung oder Etablierung demokratischer Systeme. Während die Mehrzahl völkerrechtlicher Autor_innen allenfalls multilaterale gewaltsame Sanktionen unter der Ägide der Vereinten Nationen für denkbar hält,[31] verteidigt Reisman auch unilaterale prodemokratische Interventionen, da die Souveränität des betroffenen Staates bereits vom Diktator verletzt werde.[32]

Die formale und normative Universalisierung der Demokratie fand ihren politisch-praktischen Niederschlag in einer Politik ihrer aktiven Universalisierung: Externe Demokratieförderung stieg in den 1990er Jahren zum zentralen Ziel und Instrument westlicher Außen- und Entwicklungspolitik auf. Bill Clinton etwa rief sie ausdrücklich zur Nachfolgerin der Containment-Doktrin aus.[33] Unter externer Demokratieförderung verstehe ich sämtliche Maßnahmen, die der Etablierung, Stärkung oder Wiederherstellung einer demokratischen Ordnung innerhalb von Drittstaaten dienen. Sie kann sowohl inter- als auch transnationaler[34] Natur sein und umfasst grundsätzlich alle Instrumente der Außen- und Entwicklungspolitik, von technischer und materieller Unterstützung demokratischer Initiativen und Institutionen, d.h. sogenannten Positivmaßnahmen, über die politische Konditionalisierung von entwicklungspolitischen Transferleistungen, diskursivem und diplomatischem Druck bis hin zu ökonomischen Sanktionen und militärischen 31Interventionen sowie die Legitimationsdiskurse, die derartige Instrumente begleiten.[35]

Zwar sind Demokratieförderungsmaßnahmen mit klassischen Mitteln der Außenpolitik, insbesondere Sanktionen und Interventionen, meist sichtbarer; die aktive Universalisierung der Demokratie wird jedoch maßgeblich durch die Entwicklungspolitik getragen. Dies ist bemerkenswert, pflegte doch die Entwicklungspolitik lange ein dezidiert apolitisches Selbstverständnis, das die technische Förderung ökonomischer Entwicklung in den Mittelpunkt rückte und jegliche politische Einmischung in innere Angelegenheiten tunlichst zu vermeiden suchte. Seit Beginn der 1990er Jahre werden jedoch unter dem Schlagwort good governance Themen wie Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte und Demokratie, die den Kern der politischen Ordnung der Partnerländer betreffen, nicht mehr als gegebene Rahmenbedingungen, sondern als zentrale Handlungsfelder der Entwicklungspolitik begriffen.[36] Mit dieser Politisierung ihrer Handlungsfelder wurde die Entwicklungspolitik selbst zum Akteur innerhalb des weltweiten Demokratisierungsprozesses.

Vier Faktoren trugen zu dieser Politisierung entwicklungspolitischer Handlungsfelder bei.[37] Erstens führte die Dritte Welle der Demokratisierung zu einer Proliferation von Demokratisierungsbewegungen, die eine gewisse Nachfrage nach externer Demokratieförderung produzierte und diese nicht mehr als illegitime äußere Einflussnahme erscheinen ließ.[38] Zweitens ermöglichte das Ende 32des Kalten Krieges den westlichen Geberstaaten, ihre Demokratisierungsagenda zu verfolgen, ohne politisch-strategische Nachteile in Kauf zu nehmen.[39] Zwar zählte die Verbreitung demokratischer Regierungsformen schon seit den 1950er Jahren zu den Zielen der amerikanischen Außenpolitik. Während des Kalten Krieges standen aber sicherheitspolitische Interessen im Vordergrund, die auch die wirtschaftliche Unterstützung nicht-demokratischer Verbündeter erforderten.[40] Die Entwicklungspolitik war damit zwar politisch in dem Sinne, dass sie als Instrument des Kalten Krieges eingesetzt wurde; das Entwicklungsverständnis blieb jedoch ein ökonomisches, das die politischen Rahmenbedingungen ökonomischer Entwicklung nicht als Handlungsfeld der Entwicklungspolitik begriff.

Seit dem Ende der 1980er Jahre kam es jedoch drittens zu einem Umdenken im Hinblick auf das Verhältnis von ökonomischer und politischer Entwicklung.[41] Bis in die 1980er Jahre war die entwicklungspolitische Debatte von modernisierungstheoretischem Denken bestimmt. Entwicklung wurde als zielgerichteter Prozess verstanden, im Zuge dessen die Agrargesellschaften die ökonomischen Modernisierungsstufen der Industriegesellschaften nachholen. Demzufolge genügte es, durch die Bereitstellung moderner Technologie die Industrialisierung der Partnerländer anzuschieben.[42] Diese sei, so die gängige Annahme, eine notwendige Voraussetzung stabiler Demokratien und werde durch verfrühte Demokratisierungsprozesse gefährdet.[43] Auch die in den späten 1960er Jahren aufkommenden Konzepte partizipatorischer Entwicklung waren auf ökonomische, nicht jedoch auf politische Entwicklung ausgerichtet.[44] Zwar rückte in den 1970er Jahren der Staat als Motor ländlicher Entwicklung in den Mittelpunkt; dabei galten jedoch gerade autoritäre Staaten als geeignet, die ihnen zugedachten Aufgaben zu erfüllen; Demokratie erschien dagegen als Luxus, den sich nur entwickelte Gesellschaften leisten konnten.[45]

33Im Laufe der 1980er Jahren geriet diese Entwicklungskonzeption jedoch unter dem Eindruck der Schuldenkrise lateinamerikanischer Staaten und des ausbleibenden Wachstums in Subsahara-Afrika in die Kritik. Insbesondere neoklassische Ökonomen wandten sich gegen die Unterstützung einer aufgeblähten Staatsbürokratie. Die 1980er Jahre wurden dementsprechend geprägt von den als Washington Konsens[46] bekannt gewordenen Forderungen der Geber nach Privatisierung, Deregulierung und einer Konzentration auf die Kernfunktionen staatlicher Tätigkeit, die ihren Höhepunkt in den marktwirtschaftlichen Strukturanpassungsprogrammen des Internationalen Währungsfonds (IWF) fanden. Obwohl der Fokus auf verwaltungstechnischen Reformen lag, wurden damit erstmals innenpolitische Strukturen der Partnerländer zum Handlungsfeld der Entwicklungspolitik. In diesem Sinne erwies sich das technisch-administrative Verständnis von governance als wegweisend.

Die Erweiterung entwicklungspolitischer Handlungsfelder begann mit der 1989 von der Weltbank veröffentlichten Studie Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth. Sie führte das Versagen der Entwicklungspolitik in Subsahara-Afrika auf eine governance-Krise, d.h. auf politische Fehlentwicklungen und einen Mangel an Managementqualitäten der betroffenen Regierungen zurück.[47] Mit dieser Krisendiagnose machte die Weltbank ein Konzept guter Regierungsführung zum Angelpunkt des entwicklungspolitischen Diskurses. Unter Verweis auf das in ihren Statuten verankerte Verbot, sich in die politischen Angelegenheiten ihrer Mitgliedsstaaten einzumischen, vermied sie es indes, dieses in politischen Begriffen auszuformulieren.[48] Von anderen Gebern wurde es dagegen deutlich offensiver als Demokratisierungsforderung ausgelegt. Das Development Assistance Committee (DAC) der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) erweiterte das governance-Verständnis der Weltbank um die Zielsetzungen partizipativer Entwicklung, Achtung der Menschenrechte und Demokratisierung.[49] An dieser Konzeption orientierten sich fortan die meisten bilateralen Geber ebenso wie 34das United Nations Development Programme (UNDP), das den alljährlichen Weltentwicklungsbericht 2002 unter dem Titel Deepening Democracy in a Fragmented World programmatisch auf Demokratieförderung zuspitzte.[50]Good governance und Demokratieförderung wurden zum neuen entwicklungspolitischen Leitmotiv, d.h. zum Schlüsselbegriff des Entwicklungsdiskurses ebenso wie zum handlungsleitenden Programm der internationalen Entwicklungszusammenarbeit.[51] Damit kehrte sich das Paradigma um: Demokratie und damit politische Entwicklung ist fortan nicht mehr eine mögliche Folge ökonomischer Entwicklung, sondern Voraussetzung und Ziel ebendieser und damit zentrales Handlungsfeld der Entwicklungspolitik: »ein Land muss nicht als tauglich für die Demokratie befunden werden; vielmehr muss es durch Demokratie tauglich werden«.[52]

Dieser Paradigmenwechsel in der Entwicklungstheorie wurde viertens durch die Krise der Entwicklungspolitik in den 1990er Jahren beschleunigt. Angesichts von Kürzungen der Entwicklungshaushalte nach dem Wegfall ihrer sicherheitspolitischen Bedeutung durch das Ende des Kalten Krieges sowie angesichts von Kritik an ihrer Leistungsbilanz, die den effizienteren Einsatz der knapper werdenden Mittel einforderte, lieferte die neue Programmatik eine elegante Lösung, um dem wachsenden Rechtfertigungsdruck zu begegnen: Sie stimmte der Wirksamkeitskritik zu, verortete die Ursache ausbleibender Erfolge jedoch in den Partnerländern und lieferte mit der Förderung von good governance zugleich eine vergleichsweise kostengünstige Lösungsstrategie. Zudem bot das neue Leitmotiv im Zusammenhang mit den aufkommenden Debatten um fragile Staatlichkeit und transnationalen Terrorismus die Möglichkeit, eine enge Verbindung von Entwicklung, Frieden und Demokratie herzustellen und die Entwicklungspolitik ins Zentrum der Außen- und Sicherheitspolitik zu rücken.[53]

Vor diesem Hintergrund gewann die Praxis externer Demokratieförderung in den 1990er Jahren zunehmend an Bedeutung.[54] Diese zeigt sich erstens im Anstieg des Volumens der aufgewen35deten Mittel. Während andere Bereiche der Entwicklungspolitik im gleichen Zeitraum unter erheblichen Kürzungen litten, wird Demokratieförderung mit Blick auf die 1990er Jahre häufig als der einzige wachsende Zweig der Entwicklungspolitik bezeichnet.[55] Zugleich wurde das zuvor lediglich im ökonomischen Bereich eingesetzte kostenneutrale Instrument der Konditionalisierung von Transferleistungen auf den Bereich demokratischer Reformen ausgedehnt. Hinzu kam die wachsende Bereitschaft einzelner Staaten sowie der internationalen Gemeinschaft, in Friedensprozessen in Nachkriegsgesellschaften und in Folge humanitärer Interventionen aktiv am Aufbau demokratischer Institutionen mitzuwirken und somit externe Demokratieförderung und umfassende Bemühungen des peace- und statebuilding miteinander zu verschmelzen.[56] In Einzelfällen wie der ausdrücklich vom Sicherheitsrat autorisierten Intervention in Haiti 1994,[57] der NATO-Intervention in Afghanistan sowie der US-geführten Intervention im Irak erfolgten gar militärische Interventionen mit dem mehr oder weniger ausdrücklichen Ziel einer Demokratisierung.

Zweitens ist eine zunehmende Ausweitung der Handlungsfelder externer Demokratieförderung zu verzeichnen.[58] Während der Fokus bis 1989 nahezu ausschließlich auf Wahlbeobachtung und -hilfe lag, verschob er sich im Laufe der 1990er Jahre hin zur langfristigen Unterstützung der politischen Institutionen, allen voran des Justizsystems und des Parlaments, aber auch lokaler Regierungen und Verfassungsreformen. Schließlich rückten auch politische Parteien und die Zivilgesellschaft, die mittlerweile als Schlüsselakteur gesehen wird, um formale Demokratien zu substantiell demokratischen Gesellschaften zu machen, ins Zentrum der Aufmerksamkeit. Damit sucht externe Demokratieförderung nicht mehr nur auf die Durchführung von Wahlen, sondern auf das gesamte politische System einzuwirken.

Drittens vervielfachte sich die Anzahl der beteiligten Akteure. Neben den westlichen Geberstaaten engagieren sich zunehmend 36auch junge Demokratien in externer Demokratieförderung.[59] Auch multilaterale Geber beteiligen sich, wobei sich Weltbank und IWF sowie die regionalen Entwicklungsbanken vor allem auf das Instrument politischer Konditionalitäten stützen,[60] während die Vereinten Nationen, insbesondere durch das UNDP, aber auch die Electoral Assistance Division (EAD) und das Centre for Human Rights (CHR), im Bereich der Positivmaßnahmen tätig sind. Parallel dazu vervielfachte sich die Zahl der nicht-staatlichen Organisationen im Bereich der Demokratieförderung. Zu den deutschen politischen Stiftungen, die als Vorreiter der zivilgesellschaftlichen Demokratieförderung gelten, und dem bereits 1983 von den USA gegründeten National Endowment for Democracy gesellte sich eine Vielzahl von Nichtregierungsorganisationen, die zum Teil mit öffentlichen, zum Teil mit privaten Mitteln vor allem Initiativen aus dem zivilgesellschaftlichen Bereich fördern.[61]

Auch der Kreis der Empfänger von Demokratisierungshilfen weitete sich kontinuierlich aus. Blieben erste Demokratieförderungsbemühungen der USA vor 1990 auf Lateinamerika beschränkt, rückten in den 1990er Jahren zunächst Osteuropa und die Staaten der ehemaligen Sowjetunion in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit. Zunehmend geriet auch Subsahara-Afrika in den Fokus, wo die schleppende Demokratisierung mit ausbleibender ökonomischer Entwicklung einherging. In Asien dagegen, wo die ökonomische Entwicklung in den sogenannten Tigerstaaten gute Fortschritte machte, ohne politische Liberalisierungen mit sich zu bringen, wurde mehr Zurückhaltung gezeigt. Dennoch flossen beträchtliche Mittel in Demokratisierungsprogramme in Ländern wie Kambodscha, den Philippinen, Bangladesch, Indonesien und Thailand, häufig kanalisiert über private Stiftungen wie die US-amerikanische Asia Foundation.[62] Seit dem 11. September 2001 ist auch der Mittlere Osten in den Fokus der Demokratieförderer gerückt. Externe Demokratieförderung ist damit auch in geographi37scher Hinsicht zu einem globalen Phänomen geworden. Angesichts dieser Entwicklung stellt der amerikanische Politikwissenschaftler McFaul fest:

Die Gemeinschaft demokratischer Staaten hat die Legitimität von Demokratieförderung anerkannt. Innerhalb dieser Gemeinschaft hat sich die normative Last vielmehr hin zu jenen verschoben, die kein Interesse daran haben, für Demokratieförderung einzutreten.[63]

2.2. Die dreifache Kritik an der Universalisierung der Demokratie

Die Feststellung McFauls, es habe sich ein Konsens über die Legitimität externer Demokratieförderung herausgebildet, mag mit Blick auf die 1990er Jahre weitgehend zutreffen; dieser Konsens gerät jedoch spätestens seit der Jahrtausendwende in allen drei Hinsichten, der formalen, der politischen und der normativen, zunehmend unter Druck. Waren die 1990er Jahre das Jahrzehnt demokratischer Euphorie, sorgte das neue Jahrtausend für Ernüchterung.

Auf formaler Ebene ist zunächst festzustellen, dass die numerische Ausbreitung der Demokratie als Regierungsform ins Stocken geraten ist. War zu Beginn der 1990er Jahre noch einhellig die Rede vom demokratischen Moment, wies Carothers bereits 1997 darauf hin, dass sich in der ehemaligen Sowjetunion, Afrika und dem Mittleren Osten Anzeichen einer demokratischen Stagnation zeigten.[64] Diamond spricht mittlerweile mit Blick auf das erste Jahrzehnt der 2000er Jahre von einer »demokratischen Rezession«, die mit dem Militärputsch in Pakistan 1999 begonnen habe und insbesondere strategisch wichtige Länder wie Russland, die Ukraine, Thailand, Venezuela, Nigeria und Kenia erfasse.[65] Auch die Erhebungen von Freedom House legten 2007 eine »Stagnation 38der Freiheit« nahe.[66] 2011 war bereits von der längsten Phase des Rückschritts seit Beginn der Datenerhebungen 1972 die Rede;[67] 2014 wurde eine »autoritäre Wiederauferstehung« registriert,[68] die insbesondere auf dem wachsenden Einfluss von Russland und China basiere; 2017 kam Freedom House erstmals zu dem Schluss, dass die nach wie vor andauernde Phase des Rückschritts nicht nur autoritäre Staaten, sondern auch etablierte Demokratien erfasse.[69]

Ost- und Südosteuropa verzeichnet bereits seit Beginn des Jahrtausends vermehrten Zulauf zu rechtskonservativen, populistischen Parteien sowie eine Tendenz zu exekutivlastiger Politik, die die Gewaltenteilung in Frage stellt.[70] Der Umbau der Türkei zu einem Präsidialsystem sowie die Schwächung des Verfassungsgerichts und die Beschränkung der Unabhängigkeit der Medien durch die 2010 bzw. 2015 gewählten nationalkonservativen Regierungen in Ungarn und Polen sind die jüngsten Beispiele für diesen Trend. Schließlich geraten auch etablierte westliche Demokratien, insbesondere seit der Finanzkrise 2007, unter Druck. Crouch sieht sie auf dem Weg zur Post-Demokratie, in der formal-demokratische Verfahren durch die wachsende Macht der Wirtschaftseliten ausgehöhlt werden.[71] Der Aufstieg rechtspopulistischer Parteien wie der Alternative für Deutschland oder des Front National in Frankreich sowie der Wahlerfolg Donald Trumps in den USA stellen bewährte demokratische Institutionen und Praktiken zunehmend in Frage.

Die dritte Welle der Demokratisierung ebbt somit nicht einfach ab; vielmehr degenerieren gerade junge Demokratien, die auf der Spitze der dritten Demokratisierungswelle gewähnt wurden, schleichend in hybride oder autokratische Herrschaftsformen. Carothers weist darauf hin, dass ihre Verfestigung die zentrale Annahme eines weltweiten Siegeszugs der Demokratie als Regierungsform in Frage stelle: Öffnungen autokratischer Systeme führen offensichtlich nicht zwangsläufig über verschiedene Entwicklungsstadien zur Demokratie; hybride Regime bilden vielmehr einen eigenen Regime39typ, der mittlerweile in post-kommunistischen und Entwicklungsländern die häufigste politische Konstellation darstellt.[72]

Die Verfestigung hybrider Regime wirft die Frage auf, ob externe Demokratieförderung überhaupt empirische Wirksamkeit zeigt, ereignet sie sich doch in der Folge umfassender Demokratisierungsprogramme. Generell lässt sich Ernüchterung feststellen. Eine breit angelegte Studie der EU-Kommission kommt zu dem wenig aussagekräftigen Schluss, dass Demokratieförderungsprogramme »unter bestimmten Umständen […] effektive und effiziente Instrumente« sein können.[73] Auch Carothers mahnt, die Wirkmächtigkeit von externer Demokratieförderung dürfe nicht überschätzt werden. Wahlhilfe schneide am besten ab; die Unterstützung politischer Institutionen zeige dagegen eine enttäuschende Bilanz, da die ihnen zugrunde liegenden Machtstrukturen kaum zu beeinflussen, für den Erfolg der Maßnahmen jedoch entscheidend seien.[74] Mit Blick auf die Förderung der Zivilgesellschaft stellt Amin polemisch fest, geförderte NGOs seien »GONGOs (Regierungs-NGOs), MNGOs (NGOs, die wie Mafias operieren) oder TNGOs (NGOs, die Geberpolitiken umsetzen)«.[75]

Diese Kritik nährt wiederum den Verdacht, externe Demokratieförderung sei nicht nur wirkungslos, sondern behindere gar eine Demokratisierung. Kaplan argumentiert, pluralistische Parteiensysteme führten zwangsläufig in autoritäre Regierungsformen, solange grundlegende Voraussetzungen wie ökonomische Stabilität, Bildung, eine Mittelschicht und ein gewisses Maß an Homogenität nicht gegeben seien. Idealistisches Festhalten am Demokratisierungsprojekt bewirke daher genau das Gegenteil des eigentlichen Zieles: »[D]ie Demokratie, die wir in vielen Teilen der Welt fördern, ist ein integraler Bestandteil der Transformation hin zu neuen Formen des Autoritarismus.«[76] Derartige Bedenken bremsen nicht nur die demokratische Euphorie; sie legen zugleich eine gewisse Vorsicht in Bezug auf Demokratieförderung nahe.

Empirische Zweifel an der Ausbreitung der Demokratie als Regierungsform gehen zweitens einher mit zunehmendem politischen 40Widerstand gegen den universalen Geltungsanspruch der Demokratie und den daraus abgeleiteten Konsens über die Legitimität von Demokratieförderung. Als Auslöser dieses Widerstands, der als backlash gegen Demokratieförderung zusammengefasst wird,[77] gelten die Farbrevolutionen, die von nicht-demokratischen Regimen vor allem wegen der vermeintlich entscheidenden aktiven Beteiligung westlicher Staaten als akute Bedrohung gesehen wurden.[78] Vor diesem Hintergrund ist in vielen Staaten, die zuvor demokratiefördernde Maßnahmen zuließen oder gar unterstützten, eine deutliche Zunahme von Repressionsmaßnahmen zu verzeichnen, die sich vor allem gegen die ausländische Unterstützung von politisch tätigen NGOs wendet.[79] Dieser Trend umfasst Staaten aller Weltregionen: Russland gilt als federführend; daneben sind insbesondere Weißrussland, Kasachstan und Usbekistan, aber auch Ägypten, Venezuela, Bolivien, Äthiopien, Ruanda, Uganda, Simbabwe, China, Nepal und nicht zuletzt Ungarn Teil dieser Entwicklung. Neben Visabeschränkungen, peniblen Steuerinspektionen, Bürodurchsuchungen und willkürlichen Verhaftungen ist vor allem restriktive Gesetzgebung hinsichtlich der Registrierung sowie der ausländischen Finanzierung von politisch tätigen NGOs ein verbreitetes Mittel, um die externe Förderung der Zivilgesellschaft zu verhindern.[80] Häufig werden zugleich Demokratieförderungsprojekte in der Entwicklungszusammenarbeit beschränkt oder beendet sowie restriktive Auflagen für internationale Wahlbeobachtungen erlassen.

Der politische Widerstand gegen die aktive Universalisierung der Demokratie drückt sich zudem auch im Bemühen seitens nichtdemokratischer Staaten aus, ein internationales Klima des Autokratie-Erhalts zu schaffen, um dem Demokratisierungsdruck zu begegnen.[81] So betont die Shanghai Cooperation Organization, die mit ihren Mitgliedern Russland, China, Kirgistan, Kasachstan, 41Tadschikistan und Usbekistan sowie den Beobachterstaaten Iran, Mongolei, Pakistan und Indien mehr als die Hälfte der Weltbevölkerung repräsentiert, ausdrücklich das Recht eines jeden Volkes, seinen eigenen Entwicklungsweg zu wählen.[82] Insbesondere Russland und China propagieren eigene Ordnungsmodelle, die zwar rhetorisch Anschluss an den Demokratiediskurs suchen – Putin etwa spricht vom Modell souveräner Demokratie –, der westlichen Forderung nach liberaler Demokratie jedoch ein Projekt nationaler Souveränität entgegenstellen.[83] Russland initiierte bereits vor den Farbenrevolutionen die Gründung eines Wahlbeobachtungsgremiums unter dem Dach der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten als Alternative zum einflussreichen Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte der OSZE (ODHIR); während Letzteres Wahlen in den ehemaligen Sowjetstaaten wiederholt kritisierte, klassifizierte Ersteres diese als frei und fair.[84] Das staatliche Moskauer Institut für Internationale Beziehungen erhebt zudem einen eigenen Demokratie- und governance-Index, der als Gegengewicht zu Freedom House gedacht ist und Russland bessere Werte zuschreibt als den USA.[85] China präsentiert sich offensiv als alternativer Partner der Entwicklungspolitik, der keine politischen Konditionalitäten stellt, sondern ausdrücklich die Souveränität der Partner achtet.[86] Ramo bezeichnet diese Strategie als Beijing-Konsens, der im Gegensatz zum Washington-Konsens die politische und ökonomische Selbstbestimmung der Entwicklungsländer in den Mittelpunkt rücke.[87] Kagan konstatiert vor diesem Hintergrund, erstmals seit Jahren sei ein globaler Wettbewerb zwischen unterschiedlichen Entwicklungsmodellen und damit eine Wiederkehr der Geschichte zu beobachten.[88]

Man könnte geneigt sein, den backlash gegen externe Demokratieförderung als politische Strategie des Machterhalts zu interpre42tieren. Er findet jedoch drittens Unterstützung von Seiten imperialismuskritischer Strömungen innerhalb der politischen Theorie, die die good-governance-Agenda und externe Demokratieförderung vehement als Ausdruck imperialistischer Politik zurückweisen. Derartige Kritik steht zum einen im Kontext des zu Beginn des neuen Jahrtausends wieder aufflammenden Interesses für Imperialismusforschung, das sich als Reaktion auf den amerikanischen Unilateralismus nach dem 11. September 2001 verstehen lässt.[89] Zum anderen aktualisiert und erweitert der Imperialismusvorwurf im Zusammenehang externer Demokratieförderung eine ältere Kritik der Entwicklungszusammenarbeit, die im Wesentlichen von der post-kolonialen Theorie und post-development-Ansätzen geprägt wurde.[90] Sie teilen die Diagnose, dass die gegenwärtige globale Ordnung von imperialer Herrschaft geprägt ist, wenden sich aber gegen die Annahme, es handele sich um ein neues Phänomen; vielmehr betonen sie dessen Kontinuitäten zu kolonialer Herrschaft, insbesondere mit Blick auf die wesentliche Bedeutung nicht-militärischer Formen, deren imperialer Charakter gern übersehen werde.[91]

Analytisch lassen sich zwei Ansatzpunkte der Imperialismuskritik unterscheiden: Die Kontext-Kritik setzt an den Beziehungen zwischen Demokratieförderern und ›Demokratieempfängern‹[92] an und besagt im Kern, eine Betrachtung der Praxis externer Demokratieförderung im Kontext globaler Machtverhältnisse zeige, dass sie globale Machtasymmetrien reproduziere und verstärke, die der kulturellen Zivilisierung und ökonomischen Ausbeutung der weniger Mächtigen und damit den beiden klassischen Motiven des 43Imperialismus diene. In politischer Hinsicht sei zunächst festzustellen, dass Demokratieförderung die zutiefst undemokratische internationale Ordnung reproduziere. Deutlich werde dies beispielhaft am Konzept der good governance: Entwickelt von der Weltbank, in der sich die Stimmgewichte nach den finanziellen Beiträgen der jeweiligen Staaten richten und in der die G7-Staaten 40% der Stimmen auf sich vereinen, während alle Staaten Subsahara-Afrikas gemeinsam auf 4% kommen, bestimmt es relevante Missstände, ihre Ursachen und möglichen Lösungen entlang den Interessen der größten Beitragszahler.[93] Ihnen bietet die These, die Ursache für gewaltsame Konflikte, ausbleibende wirtschaftliche Entwicklung und Menschenrechtsverletzungen sei in der undemokratischen Verfasstheit der betroffenen Staaten zu verorten, eine Rechtfertigung, auf die politischen Strukturen anderer Staaten Einfluss zu nehmen, ohne ihre eigenen entwicklungspolitischen Programme oder gar die zwischenstaatlichen Beziehungen selbst kritisch zu hinterfragen. Abrahamsen kritisiert diese Immunisierung der Geber-Nehmer-Beziehungen mithilfe exklusiver Entscheidungsstrukturen als wesentlichen Faktor der Zementierung bestehender Machtasymmetrien. Da Demokratie lediglich innerhalb von Staaten als bedeutsam erachtet werde, nicht aber zwischen ihnen, diene der good-governance-Diskurs letztlich dazu, zwischenstaatliche Strukturen und Machtverhältnisse aufrechtzuerhalten.[94]

Darüber hinaus trage die Praxis der Demokratieförderung in doppelter Hinsicht zu einer weiteren Machtverschiebung zu Lasten der Bevölkerung der zu demokratisierenden Ländern bei: Zum einen führe sie zur Entmachtung staatlicher Entscheidungsträger, deren politische Handlungsspielräume mehr und mehr durch Vorgaben von multi- oder bilateralen Geberbürokratien bestimmt werden. Wie Hobson hervorhebt wurden demokratische Reformen mit der good-governance-Agenda von einer Forderung von unten, d.h. von Bürgerinnen und Bürgern, zur Forderung von oben, d.h. von externen Akteuren.[95] Gewählte Regierungen sind neben ihrem Volk zugleich auch den Geberinstitutionen rechenschaftspflichtig, und zwar nicht allein mit Blick auf ökonomische Policies wie noch in den 1980er Jahren, sondern auch hinsichtlich der institutionellen 44Rahmenbedingungen politischer Entscheidungen.[96] Damit verlagere sich ein wesentlicher Teil der Macht weg von der Bevölkerung und ihren Regierungen hin zu selbsternannten Expert_innen, die jeglicher Kontrolle durch die Betroffenen entzogen sind.

Zum anderen lasse sich eine »Politik der Ermächtigung«[97] seitens demokratischer Staaten konstatieren: Mit der Etablierung von Demokratie als Standard der Anerkennung als gleichberechtigter Akteur innerhalb der internationalen Gemeinschaft ermächtigen sie sich selbst, gegebenenfalls sogar mit militärischen Mitteln gegen Nicht-Demokratien vorzugehen.[98] Da Letzteren die Souveränität nicht auf Grundlage dessen, was sie getan haben (behavioural outlaws), sondern vielmehr auf Grundlage dessen, was sie sind (ontological outlaws), abgesprochen wird, bezieht sich die Selbstermächtigung gerade auch auf Präventivschläge.[99] Chandler sieht in dieser Selbstermächtigungslogik die zentrale Ironie des Projektes der Demokratieförderung:

[I]m Zuge des Bemühens darum, zu verhindern, dass die Souveränität (nicht-westlicher) Staaten Tyrannen und menschenrechtsverletzenden Regierungen Straffreiheit zusichert, haben andere (westliche/postmoderne) Staaten deutlich größere souveräne Macht erhalten, in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten zu intervenieren. Demokratieförderung riskiert, neue Hierarchien zu institutionalisieren und zur Prä-Vereinte-Nationen-Ära des westfälischen Prinzips des Rechts des Stärkeren zurückzukehren, anstatt das ungleiche Feld der globalen Ordnung einzuebnen.[100]

Die Akzentverschiebung vom konkreten Verhalten zur Verfasstheit als maßgeblichem Kriterium der Mitgliedschaft in der internationalen Gemeinschaft verweist auf die kulturelle Dimension der Kontext-Kritik an Demokratieförderung, die die diskursive Repräsentation der Demokratieförderer und ›-empfänger‹ in den Mittelpunkt rückt. Die definitorische Exklusion des ontologisch Anderen ermögliche, so der Kern der Kritik, die Konstruktion eines Selbst45bildes, das auf binären Begrifflichkeiten beruht, die das Eigene als fortschrittliches Ideal, das Andere jedoch als zurückgebliebene Pathologie ausweisen. Damit stehe Demokratieförderung in direkter Kontinuität zur zivilisatorischen Mission: War es zunächst der Gegensatz zwischen Christen und Ungläubigen, wurde die Welt zur Hochzeit des Imperialismus in Zivilisierte und Barbaren eingeteilt. Dieser klassische Standard der Zivilisation machte erstmals den Status nicht-europäischer Staaten in der internationalen Gemeinschaft von Kriterien abhängig, die sich auf ihre innerstaatliche Verfasstheit bezogen, insbesondere der Garantie basaler Rechte, vor allem gegenüber Ausländern, sowie basalen institutionellen und administrativen Kompetenzen.[101] Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde der Zivilisierungsdiskurs vom Entwicklungsdiskurs abgelöst, der die als unterentwickelt bezeichneten Gesellschaften ebenfalls durch den Mangel an ebenjenen Attributen charakterisierte, die die entwickelten Gesellschaften auszeichnen: Wohlstand, Fortschritt, Technologie, Modernität, Rationalität. Auch diese binäre kulturelle Repräsentation legitimierte, so die Kritik, eine zivilisatorische Mission. Zwar finde diese unter dem inklusiven, pluralistischen Völkerrechtsregime der VN-Charta unterhalb der Schwelle militärischer Gewalt ihren Ausdruck, stehe aber gerade damit in direkter Kontinuität zum informellen Freihandelsimperialismus des 19.Jahrhunderts, der ebenfalls weitgehend auf der formalen Anerkennung von Souveränität beruhte.[102]

In der liberalen Weltordnung des 21.Jahrhunderts sei nun, so die Kernthese, Demokratie zum neuen Zivilisationsstandard geworden, der all jene positiven Konnotationen auf sich vereine, die klassischerweise mit der Zivilisierung der unzivilisierten Welt verbunden waren.[103] Dem Anderen der Demokratie – dem Schurkenstaat[104] – werden spiegelbildlich die entsprechenden negativen Charakteristika zugeordnet: rückschrittlich, irrational, unterentwickelt, vormodern. Rajagopal beobachtet, »dass Demokratisierung die Modernisierung als Diskurs über die soziale Transformation der 46Dritten Welt verdrängt hat«; der einzige Unterschied bestehe darin, dass »die Modernisierungstheorie auf der Idee einer ökonomischen Rückständigkeit der Dritten Welt basierte, während Demokratisierung auf ihrer politischen Rückständigkeit beruht, die, so die Annahme, zugleich zur ökonomischen Rückständigkeit beitrage«.[105] Nicht nur gewaltsame, sondern auch zivile Demokratieförderung stehe damit in direkter Kontinuität zur klassisch-imperialen Zivilisierungslogik.[106]

Hinter diesen imperialistischen Praktiken stehen wiederum nicht nur politische und zivilisatorische, sondern insbesondere ökonomische Interessen, die ebenfalls bis in die Anfänge des Imperialismus zurückreichen. Von der gewaltsamen Öffnung der Märkte in China über die unter ungleichen Stimmverhältnissen in IWF und Weltbank konzipierten und unter Bedingungen ökonomischer Abhängigkeiten implementierten Strukturanpassungsprogramme bis zur good-governance-Agenda gehe es letztlich um die asymmetrische Öffnung von Märkten. Damit beinhalte Demokratieförderung genau die beiden Elemente, die schon seit jeher als Rechtfertigung imperialer Politik dienten: die Förderung des Freihandels und die Zivilisierung der Schurken.[107] Das Konzept der good governance sei daher nicht einfach nur eine technische Antwort auf die Frage nach den Bedingungen ökonomischer und politischer Entwicklung, sondern selbst konstitutiver Teil der neuen imperialen Weltordnung.[108] Guilhot hält dementsprechend fest: »Demokratie und Menschenrecht, die einst als Waffen zur Kritik der Macht dienten, sind nun zu einem Teil des Waffenarsenals der Macht selbst geworden […] – eine Transformation, die in der enthusiastischen Atmosphäre des letzten fin-de-siècle unbemerkt blieb.«[109]

Während die Kontext-Kritik das asymmetrische Machtverhältnis zwischen Demokratieförderern und ›Demokratieempfängern‹ in den Mittelpunkt rückt, geht es der Konzeptions-Kritik um das Demokratieverständnis, das dabei verbreitet wird. Externen Demokratieförderern wird vorgeworfen, sie suchten ein formales Modell von Demokratie durchzusetzen, das lokale Auseinandersetzungen 47über die Bedeutung und kontextspezifische Realisierung von Demokratie im Vorhinein unterdrücke.[110] Es konzipiere Demokratie in minimalistisch-prozeduralem Sinne, mit kompetitiven Mehrparteiensystemen und regelmäßigen Wahlen als Kernelementen.[111] Robinson spricht, in Anspielung auf die Begriffsbildung Dahls, von Demokratieförderung als »Förderung von Polyarchie«.[112] Dabei gehe es im Wesentlichen darum, die politische Beteiligung der gesellschaftlichen Mehrheit auf die Wahl der herrschenden Elite zu beschränken und so etablierte Machtpositionen zu festigen. In politischer Hinsicht zeige sich dies darin, dass eine repräsentative Elitendemokratie, wie sie durch die Betonung der kompetitiven Auswahl von Repräsentant_innen gefördert werde, in post-kolonialen Kontexten die ohnehin starken Machtasymmetrien zwischen europhonen Eliten und dem Rest der Bevölkerung verstärke. Letzterer werde damit systematisch von substantieller politischer Beteiligung ausgeschlossen.[113]

Mit diesem minimalistisch-prozeduralen Demokratiemodell sei darüber hinaus eine generelle Tendenz zur Depolitisierung sozialer Machtverhältnisse verbunden, die die politische Macht der bereits Marginalisierten weiter beschneide. Es verenge den Begriff des Politischen und blende gesellschaftliche Machtbeziehungen aus; insbesondere der gesamte ökonomische Bereich bleibe dem Zugriff formal-demokratischer Verfahren entzogen und werde somit gegen soziale Bewegungen, die nach Veränderungen verlangen, immunisiert.[114] Zugleich diene die Verbreitung repräsentativer Elitendemokratien der weiteren Kapitalakkumulation und verschärfe damit ohnehin bestehende soziale Ungleichheiten. Gills/Rocamora weisen darauf hin, dass die formale Demokratisierung schmerzhaften ökonomischen Strukturreformen eine kurzfristige Legitimität verleihe und damit erst durchsetzbar mache, was unter autoritären Bedingungen Widerstand hervorriefe.[115] Die im Zuge politischer 48Liberalisierungen vorangetriebenen Strukturanpassungsprogramme sind dafür ein eindrückliches Beispiel. Zwar riefen sie zunächst soziale Proteste hervor. Gerade diese Proteste jedoch führten zur Demokratisierungsagenda, mit der die Geberstaaten sie zu kanalisieren und zu programmieren suchten, um letztlich die Fortsetzung ökonomischer Liberalisierungen zu erwirken.[116] Wie Saul anmerkt, rufe dies den Verdacht hervor, »dass aus einer solchen Perspektive ›Demokratie‹ eher als eingängiges Betäubungsmittel denn als Weg zu irgendeiner Form echter Ermächtigung des Volkes« diene.[117]

Die Etablierung formaldemokratischer Verfahren führe somit, aus kultureller Sicht betrachtet, zur Delegitimierung sozialer Proteste, da das hegemoniale Demokratiemodell alle seine Kritiker_innen per definitionem als undemokratisch ausweise. Politische Auseinandersetzungen um alternative Ordnungsmodelle werden dementsprechend als soziale Pathologien behandelt. Eine derartige Delegitimierung von politischen Anliegen zwinge zu gewaltsamen Protesten, die wiederum als Scheitern, Verbrechen oder Terrorismus verurteilt werden und den Anlass für externe Interventionen liefern. Dabei seien es letztlich die liberalen Demokratien selbst, die bestimmen, wer die Anderen der Demokratie sind, unabhängig vom Selbstverständnis der jeweiligen Akteure. Koskenniemi betont, aus der Teilnehmerperspektive gehe es gerade nicht um die Frage, ob überhaupt Demokratie, sondern um einen Kampf für mehr oder wirkliche Demokratie.[118] Ausgerechnet die Teilnehmerperspektive werde jedoch, so Hobson, durch die Gleichsetzung von Demokratie mit formal-liberaler Demokratie völlig übergangen: »Hinter dem scheinbar gutartigen universellen Standard der Demokratie steht eine spezifische Konzeption dessen, was Demokratie ist und was demokratische Staaten sein sollten. Zwang entfaltet seine Wirkung durch die Definition und Begrenzung dessen, was Demokratie ist und sein kann.«[119] Spiegelbildlich dazu sind etablierte Demokratien kaum noch Gegenstand der Demokratisierungsforschung: Die Stilisierung ihres Demokratiemodells als Endpunkt politischer Entwicklung entziehe es jeglicher kritischen Würdigung; sie werden nicht als Prozess betrachtet, sondern als 49»Endprodukt, als etwas, das im Westen vollendet wurde und nun bereit ist, an andere Orte exportiert zu werden«.[120]

Diese depolitisierende Struktur der Repräsentation politischer Konflikte findet ihre Wurzeln nicht nur in modernisierungstheoretischem Denken; sie liegt Chandler zufolge in der normativen politischen Theorie begründet. Diese betrachte das Politische als »Problem, das es zu behandeln gilt, nicht als Sphäre, in der sich Lösungen finden lassen«; anstatt von politischen Prozessen auszugehen, gebe sie normativen Prinzipien Priorität, die letztlich nur noch auf politische Verhältnisse angewandt werden müssten.[121] Demokratie werde dabei statt als Medium politischer Auseinandersetzungen als bloße technische Lösung für politische Konflikte fehlgedeutet.[122] Eine politische Auseinandersetzung um das Für und Wider externer Demokratieförderung sei aus dieser Perspektive gar nicht denkbar, da die vermeintlich neutrale normative Analyse der Situation bereits die Präskription der technisch verstandenen Lösung liefere.[123] Die Politisierung der Handlungsfelder der Entwicklungszusammenarbeit bedinge daher letztlich eine Depolitisierung des Politischen.

2.3. Die ambivalente Universalisierung der Demokratie

Zusammenfassend lässt sich mit Blick auf die ersten rund 25 Jahre nach dem Ende des Kalten Krieges ein doppelter Trend feststellen. In den 1990er Jahren kam es zu einer dreifachen Universalisierung der Demokratie: Die formale Ausbreitung der Demokratie als Regierungsform führte, verbunden mit dem sich abzeichnenden normativen Konsens über die Unhintergehbarkeit der demokratischen Legitimation von Herrschaft, zu umfassenden Bemühungen westlicher Staaten und internationaler Organisationen um die aktive Förderung von Demokratisierungsprozessen in Drittstaaten. Diese dreifache Universalisierung der Demokratie geriet jedoch spätestens mit der Jahrtausendwende zunehmend unter Druck: Empiri50sche Zweifel an der tatsächlichen Ausbreitung von Demokratie und der Wirksamkeit demokratiefördernder Maßnahmen gehen einher mit politischem Widerstand gegen Demokratieförderung, der sich auf das Souveränitätsprinzip beruft. Diese Kritik wird unterstützt durch kritische Stimmen innerhalb der politischen Theorie, die insbesondere zivile externe Demokratieförderung als neue Form eines informellen Imperialismus ausweisen, der sowohl zwischenstaatliche als auch innerstaatliche asymmetrische Machtverhältnisse perpetuiere und verschärfe.

Diese fundamentale Kritik an der aktiven Universalisierung der Demokratie führte indes weder in der politischen Praxis noch in der empirischen Forschung zu einer grundlegenden Infragestellung externer Demokratieförderung. Demokratie wird weiterhin als zentrales Ziel der Außen- und Entwicklungspolitik propagiert. So betonte der britische Außenminister David Miliband 2008 in der von ihm an der Universität Oxford gehaltenen Aung Suu Kyi Lecture mit dem eindeutigen Titel The Democratic Imperative nachdrücklich: »Ich rechtfertige mich nicht für die Mission, dabei zu helfen, Demokratie auf der Welt zu verbreiten.«[124] Der Rat der Europäischen Union stellte 2009 in seinem Beschluss zur EU-Demokratieförderung ausdrücklich fest: »Weder müssen bestehende Normen, Werte und zentrale Grundsätze neu ausgehandelt werden, um festzulegen, was die wesentlichen Elemente der Demokratie sind, noch sind neue politische Strategien zu entwerfen«; vielmehr gehe es darum, dass die bereits existierenden Instrumente effektiver und konsequenter anzuwenden seien.[125]