Reformas educativas en un Estado federal E-Book
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- Herausgeber: Miño y Dávila
- Kategorie: Bildung
- Serie: Ideas en debate. Serie educación
- Sprache: Spanisch
- Veröffentlichungsjahr: 2024
En este libro se analiza la ejecución de las reformas educativas en ocho jurisdicciones provinciales de las cinco regiones educativas que tiene la Argentina, principalmente en el plano curricular. La pregunta que guía esta indagación es: ¿qué efectivamente se ha reformado en la educación argentina en los cuarenta años de democracia? Para ello, la escala de análisis es subnacional y –con un criterio federal–; se trata de interpretar el rol del Estado federal y de las capacidades diferenciales de los Estados provinciales analizados. La cuestión de las diferencias en el Estado federal y cómo ello cercena el principio de igualdad –que está en la base del derecho a la educación– es puesta en evidencia, discutida y problematizada, aunque no necesariamente respondida. Se complementa el estudio con datos sociodemográficos. Luego de 40 años de gobiernos democráticos y una profusa labor parlamentaria en materia educativa, la desigualdad evidenciada por los indicadores de cobertura y rendimiento reflejan diferencias más profundas, sobre todo en el plano curricular. Ello afecta a las condiciones y a las estrategias de enseñanza y ciertamente impacta sobre los aprendizajes de la población escolar. Analizar esas limitaciones a partir de las políticas curriculares en el Estado federal, así como los procesos de traducción de los lineamientos federales que se evidencian en los niveles subnacionales y también algunos de los resultados en términos de desempeño constituyen los propósitos de este libro.
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Seitenzahl: 478
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Ähnliche
Edición: Primera. Octubre de 2023
Diseño: Gerardo Miño
Ilustración de portada: Victoria Morete
© 2023, Miño y Dávila srl / Miño y Dávila editores sl
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Ruiz, Guillermo Ramón, editor
Reformas educativas en un Estado federal - 1a ed. - Barcelona / Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Miño y Dávila editores, 2023.
Archivo Digital (Descarga y Online) -
BISAC: [EDU034000] Educational Policy & Reform / General
[EDU034030] Educational Policy & Reform / Federal Legislation
THEMA: [JNDG] Curriculum planning & development
[JNF] Educational strategies & policy
ISBN 978-84-19830-40-1
E-ISBN 978-84-19830-41-8
Depósito Legal: M-30863-2023
Presentación
Esta obra es producto del trabajo realizado en el marco de dos proyectos de investigación que se desarrollan bajo mi dirección en la Universidad de Buenos Aires. Por un lado, el que se encuentra acreditado en la programación científica UBACyT 2020, El gobierno del sistema educativo: El rol del Estado federal en la aplicación diferencial –en las jurisdicciones– de las reformas en la obligatoriedad escolar, que tiene como sede el Instituto de Investigaciones de la Facultad de Psicología de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Por otro, el que se enmarca en el PICT 2019-03138, El derecho a la educación: análisis constitucional y definiciones pedagógicas en perspectiva comparada, que se encuentra en el Instituto de Investigaciones Ambrosio L. Gioja en la Facultad de Derecho de la UBA. En ambos casos, la cuestión del derecho a la educación y su efectividad en el contexto federal constituyen no sólo un tema de investigación de alta relevancia sino además una perspectiva de análisis para comprender los procesos de reforma escolar que el país ha tenido.
Luego de cuarenta años de gobiernos democráticos y una profusa labor parlamentaria en materia educativa, la desigualdad evidenciada por los indicadores de cobertura y rendimiento reflejan diferencias más profundas, sobre todo en el plano curricular. Ello afecta a las condiciones y a las estrategias de enseñanza y ciertamente impacta sobre los aprendizajes de la población escolar. Analizar esas limitaciones a partir de las políticas curriculares en el Estado federal, así como los procesos de traducción de los lineamientos federales que se evidencian en los niveles subnacionales y también algunos de los resultados en términos de desempeño constituyen los propósitos de este libro.
En el relevamiento normativo, curricular y estadístico han participado los integrantes de los equipos UBACyT y PICT a quienes agradezco por su labor y compromiso cotidiano. Asimismo, junto con las/os autores de esta obra expresamos nuestra gratitud a todas las personas que nos ayudaron, a la Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación, que acreditó el PICT, y por supuesto a la Universidad de Buenos Aires. La UBA nos permite lleva adelante nuestra tarea, y con ello garantiza el ejercicio del derecho a la ciencia, y como parte de éste favorece la continuidad y consolidación de una línea de trabajo que se centra en el más igualador de los derechos humanos: el derecho a la educación.
Guillermo Ramón Ruiz
Octubre de 2023
Capítulo 1Elucidaciones iniciales sobre las reformas educativas en el Estado federal
Guillermo Ramón Ruiz
El federalismo como concepto
Cuando se analizan las reformas educativas nacionales, cabe tener presente las capacidades estatales para implementarlas y, para ello, cobra relevancia comprender las características que posee el Estado, sobre todo si se trata de un Estado federal. En tal sentido, una primera aproximación para definir el federalismo se encuentra en su etimología: el término federal proviene del latín foedus, que refiere a la idea de pacto. A la vez, corresponde establecer la distinción entre las formas de gobierno, que refieren a la clasificación de la organización del poder (uno de los elementos del Estado), y las formas de Estado, que atañen a la clasificación de los Estados. En el primer caso, se encuentran: republicano-monárquico, presidencialista-parlamentario, democrático-autocrático. En el segundo caso, la clasificación de los Estados se realiza en función de los elementos constitutivos del Estado: territorio, población y poder. Según la bibliografía especializada, proveniente del derecho constitucional, el federalismo surgió como una división del poder en relación con el territorio (especialmente contrapuesta con la forma unitaria de Estado). Históricamente, la idea federalista ha tenido batallas paralelas en dos frentes: “el de la soberanía interna, mediante el principio de división horizontal de los poderes, y el de soberanía externa, mediante el principio de la limitación de la potestad de la guerra y la paz que es prerrogativa del Estado soberano” (Bobbio, 2021, p. 27). Por consiguiente, el Estado federal es concebido como un sistema de pluralismo territorial, en el cual las diferentes actividades estatales están distribuidas entre el Estado central y el Estado miembro (Loewenstein, 1957). Puede haber Estados federales que exceden estos dos órdenes e incluir otros, como el municipal o el regional. En todo caso, “la existencia de fronteras federales limita el poder del Estado central sobre el Estado miembro, y a la inversa” (Loewenstein, 1957, p. 353).
Por otra parte, pueden mencionarse diferentes clasificaciones de los federalismos (Hernández, 2018; Gibson y Falleti, 2007; Bernal et al., 2020):
•Integrativos y devolutivos: los primeros son el resultado de agregación de Estados previamente independientes que dan origen a un nuevo Estado, delegándole competencias (como en los casos de los Estados Unidos, la Argentina o México). Los segundos son la consecuencia de la descentralización del poder operada por Estados previamente unitarios (aquí pueden ubicarse los casos de España, o de Inglaterra con el proceso de devolución a Escocia, Gales e Irlanda del Norte); otra forma similar de caracterizarlos es cuando se definen federalismos para unir naciones y federalismos para organizar internamente una nación.
•Con propósitos de división del poder o relacionados con la identidad cultural, lingüística o religiosa: aquí se pueden ubicar los denominados federalismos pluralistas o plurinacionales, en los cuales se pregona la noción de culturas superpuestas, interactivas y objeto de negociación, que demandan un pluralismo también político y jurídico con capacidad para reconocer múltiples realidades culturales dentro del espacio geográficamente delimitado por el Estado nacional.
•Simétricos o asimétricos: esta forma de clasificación de los federalismos puede resultar valiosa, ya que permite distinguir las asimetrías políticas (es decir, el distinto peso que tienen las entidades federales o regionales en términos económicos, poblacionales, culturales) y las constitucionales (los diversos estatus reconocidos en las Constituciones). Es difícil encontrar un Estado federal plenamente simétrico. De todas formas, la idea del pacto a la que alude la definición etimológica explica también las asimetrías evidenciadas en los Estados federales. En este sentido, según Tarlton (1965), “la relación federal, en cualquier sentido realista, significa algo muy diferente para casi todas las unidades participantes en el sistema. Entre los distintos Estados de una unión federal, los factores culturales, económicos, sociales y políticos se combinan para producir variaciones en la conexión simbiótica entre esos Estados y el sistema (…) Que la relación de un Estado sea simétrica o asimétrica es una cuestión de su participación en el patrón de características sociales, culturales, económicas y políticas del sistema federal del que forma parte” (p. 861 y siguientes).
Precisamente, según Tarlton (1965), un elemento principal de las relaciones federales es la simetría del sistema federal. Ella refiere al nivel de conformidad y coincidencia existente en las relaciones de cada unidad política separada del sistema tanto con el sistema en su conjunto como con las demás unidades componentes. La simetría del federalismo se basa en la medida en que el sistema federal se caracteriza por un patrón armónico de Estados que participan en las características generales del Estado federal. Los elementos específicos y el grado de simetría en las relaciones de un solo Estado miembro con el sistema y con otros Estados, así como en el modelo total de federalismo en todo el sistema, son igualmente importantes para evaluar la calidad del federalismo. Por ello, “un sistema federal viable puede examinarse al menos desde dos puntos de vista. Uno puede concentrarse en la cuestión de la conveniencia de adoptar un sistema federal en un conjunto particular de circunstancias sociales y políticas, o uno puede investigar el funcionamiento de un sistema federal particular existente con el fin de descubrir los factores que contribuyen a su éxito” (Tarlton, 1965, p. 872; traducción propia). Se trata pues de establecer una jerarquía de valores mediante la cual se pudiese juzgar el funcionamiento del federalismo. El hecho de que un Estado pueda funcionar armónica y eficientemente con una constitución federal es el resultado del nivel de simetría que posea. Cuanto mayor sea el nivel de simetría, es decir, cuanto más participe cada sección, Estado o región en particular, de un carácter general y común al conjunto, mayor será la probabilidad de que el federalismo sea una forma adecuada de organización gubernamental.
Por último, se pueden mencionar algunos rasgos básicos o constantes presentes en los esquemas federales (Suelt Cock, 2018): a) la existencia de constituciones federales; b) la autonomía constitucional y legislativa de cada Estado miembro; c) la distribución general de competencias; d) el control de constitucionalidad de las leyes; e) la resolución de conflictos por parte de un órgano jurisdiccional independiente; f) la existencia de un órgano legislativo bicameral que represente los intereses de las entidades federativas frente a los intereses del nivel nacional y de un sistema financiero que regule la financiación de los Estados. La presencia o ausencia de estos elementos en la realidad político-institucional de cada país depende del contexto histórico social que afecta al desarrollo de las instituciones del Estado federal. En este sentido, se explica que el desarrollo del presidencialismo en América Latina, con su concentración del poder, ha favorecido en gran medida la conformación de un federalismo centralizado, que se vio a su vez coadyuvada por la inexistencia de un federalismo fiscal que fortaleciera a los Estados subnacionales (Jordana, 2002; Suelt Cook, 2018).1
De manera similar, y a partir de diferentes fuentes, Bernal et al (2020) sostienen que en la actualidad los Estados federales presentan los siguientes rasgos:
1)un gobierno limitado, con una división de poderes y mecanismos de controles cruzados;
2)una división del poder en el territorio, es decir, diferentes niveles de gobierno (federal, nacional, regional, local) que se derivan del diseño constitucional en relación con la distribución de competencias;
3)un poder legislativo bicameral en el cual las entidades federales tienen representación en el Senado, mientras que la otra cámara está conformada por quienes son representantes del pueblo;
4)un acuerdo fiscal federal;
5)un poder judicial profesional y estable, que tiene una cúspide constituida por un tribunal supremo con competencia originaria en materia federal y que es el que interviene cuando hay diferencias y conflictos entre los socios;
6)instrumentos de control cruzados (juicio político, intervención federal).
El sistema educativo en el contexto del Estado federal argentino
Al igual que otros países, la Argentina es un ejemplo de un modelo federal que, según Stepan (1999), es denominado coming-together, ya que supone un arreglo federal por el cual las unidades previamente soberanas son las que hacen un pacto y ceden su soberanía a una unidad estatal superior, pero se reservan competencias para sí. Por ello, se interpreta que los poderes de las provincias son originarios e indefinidos, mientras que los del Estado nacional son poderes delegados. En la redacción original de 1853, en el artículo 5º de la Constitución, existía un control centralista de las Constituciones provinciales (por parte del Congreso Nacional), pero ello desapareció con la reforma de 1860 y se mantuvo desde entonces que, entre las competencias exclusivas que las jurisdicciones provinciales se reservan, se encuentra la educación primaria. Esta potestad ha sido ratificada y profundizada en la reforma de 1994 con la incorporación del artículo 125.
Sobre la base del principio que sienta el artículo 121, el artículo 5º establece que las provincias son responsables de la educación primaria en sus territorios y, en el artículo 75, incisos 18 y 19, se dispone que el Congreso Nacional debe sancionar leyes de organización y de base para el sistema educativo. Una interpretación armónica de estas normas junto con los artículos 124 y 125 permiten abrir camino para el desarrollo de políticas de concertación entre el Estado federal y las provincias, entre las que se incluye la materia educativa como una competencia concurrente entre ambos niveles de gobierno, y diferentes responsabilidades. Aunque no en el tema educativo, la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación ha insistido en la necesidad y conveniencia de reforzar un federalismo de concertación en la Argentina. Ello supondría, en términos de la Corte, una herramienta fundamental para garantizar un federalismo que permita una interacción articulada, cooperativa, así como el correcto funcionamiento de los consejos federales para la solución de los conflictos o problemas interjurisdiccionales (Ruiz y Scioscioli, 2018).
Es así que, en la Argentina, la forma de Estado ha sido descentralizada desde el inicio a través del federalismo y del régimen municipal, consagrado en 1853 por la Constitución histórica (artículos 1º y 5º). Con el correr del tiempo, ello se ha profundizado en el plano normativo, sobre todo en la reforma constitucional del año 1994, con el reconocimiento de la autonomía municipal y la institucionalización de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Sin embargo, a lo largo de la historia el país evidenció un proceso de centralización (en el cual la escolarización fue un claro ejemplo, en todos los niveles de enseñanza), por múltiples razones: el avance del gobierno federal sin resistencia por parte de los gobiernos provinciales y la infraestructura de concentración socioeconómica en el área metropolitana de Buenos Aires, que desequilibró el desarrollo social e institucional del país. Por ello, algunos autores sostienen que la Argentina es una federación descentralizada en la que los gobiernos provinciales son políticamente autónomos, pero financieramente dependientes, que conviven con un presidencialismo fuerte, con una alta concentración geográfica de recursos productivos y con amplias desigualdades interprovinciales (Granato, 2015; Hernández, 2018; Leiras, 2013).
Según Granato (2015), el diseño federal argentino centralizado afecta a la autonomía provincial, más aún por el sistema de coparticipación previsto en el plano constitucional, el cual cristaliza un sistema centralista y unitario que priva de todo contenido a la autonomía política. En el mismo sentido se expresa Leiras (2013), cuando plantea que la Argentina es una federación política y administrativamente descentralizada con alta concentración geográfica de los recursos productivos y variadas desigualdades interprovinciales; además, sostiene que los gobiernos provinciales argentinos son, en general, dependientes desde el punto de vista financiero, pero autónomos desde el punto de vista político.
Aquí resulta ilustrativo analizar la situación del régimen municipal, consagrado como una de las competencias no delegadas (artículo 5º). Del conjunto de las constituciones provinciales, solamente tres (Mendoza, Santa Fe y Buenos aires) no reconocen la autonomía institucional de sus municipios, es decir, no acatan el mandato constitucional, frente a la veintena restante que consagran la autonomía municipal en sus cuatro niveles (institucional, político, administrativo y económico-financiero) con los matices propios y particulares de cada ordenamiento territorial (Granato, 2015). Por otra parte, de las veinte provincias que reconocen la autonomía municipal, cuatro de ellas (Neuquén, Salta, Chubut y Tucumán) condicionan el poder constituyente local al contralor del poder legislativo provincial. Otras provincias establecen que la organización del régimen municipal debe ser determinada por leyes provinciales (por ejemplo, San Luis, Formosa, Santiago del Estero, Chaco, Jujuy) y que se les dará la capacidad de dictarse su propia carta orgánica a aquellos municipios con mayor número de habitantes. En otros casos, son las propias constituciones provinciales las que precisan los requisitos o las condiciones básicas que deberán contener las cartas municipales que se sancionen (por ejemplo, Misiones). Sin embargo, tal como sostienen Bernal et al (2020), los Estados provinciales evidencian una tendencia a la concentración de atribuciones y recursos hacia su interior, lo cual socava la capacidad de los municipios y sus gobiernos locales.
En síntesis, la Constitución nacional consagra tres órdenes de gobierno del Estado federal: a) el gobierno federal (en los artículos 44 al 120); b) los gobiernos de las provincias (artículos 121 al 128); aquí́ se incluye al gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires, con una naturaleza de ciudad-Estado distinta de las provincias y de los municipios (artículo 129) y, c) los gobiernos municipales autónomos en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (artículos 5º y 123). Las provincias conservan competencias propias, como dictar sus constituciones y normas procesales. El gobierno federal cuenta con competencias delegadas como –por ejemplo– las relaciones internacionales, la intervención federal, el dictado del estado de sitio. Ahora bien, en la reforma constitucional de 1994 se introdujeron diferentes cláusulas que dieron mayor complejidad al federalismo argentino: la profundización de las autonomías provinciales; el reconocimiento de las autonomías municipales; el estatus jurídico de la Ciudad de Buenos Aires como Estado jurisdiccional autónomo; la mayor pluralidad política en el Senado nacional; la posibilidad de crear ámbitos regionales de integración supraestatal –en el nivel subnacional–, o sea, la regionalización para impulsar el desarrollo económico y social (lo cual tiene potenciales implicancias para la escolarización en algunas áreas metropolitanas); una nueva distribución de competencias tributarias y financieras entre el Estado nacional y los Estados provinciales; entre otras (Bernal et al., 2020).
Como puede observarse, el federalismo da lugar a relaciones de diverso tipo y que pueden clasificarse en tres grupos: de subordinación, de participación y de coordinación (Bidart Campos, 1997). En el caso de la legislación educativa todas ellas importan. Por un lado, mientras la relación de subordinación señala el deber elemental del Estado federal en el cumplimiento del piso del derecho en todo el territorio, la relación de participación convoca a la voluntad de las provincias en la formación de la decisión del Congreso Nacional, plasmada en la Ley de Educación Nacional, en cuanto a regular en materia educativa. Por el otro lado, se despliega la relación de coordinación, en tanto supone la distribución de competencias y obligaciones entre el Estado federal y los Estados miembros (Ruiz y Scioscioli, 2018).
En lo que atañe a la distribución de competencias, cada provincia cuenta con un órgano legislativo que replica la figura del Congreso Nacional en el plano subnacional, cuya competencia, de acuerdo con lo dictado por el artículo 121 de la Constitución Nacional, es plena en la medida en que no sea un tema delegado de forma exclusiva al Estado nacional, como es el caso de la facultad para dictar los códigos civil, comercial, penal, de minería y del trabajo y seguridad social, los cuales son de aplicación general por parte de jueces federales y provinciales (Bidart Campos, 1997). Sobre esta base constitucional se interpreta que los Estados provinciales tienen poderes conservados e ilimitados, y que la administración federal ejercita los poderes delegados en forma expresa o implícita. Existe un modelo de competencias concurrentes entre los dos órdenes gubernamentales, como dictar impuestos directos e indirectos. Tres de las mayores provincias argentinas (Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba) aplican el modelo federal al contar con constituciones federales. Es decir, se evidencia en el plano constitucional provincial la replica de una organización del poder público similar a lo diagramado en el nivel nacional.
Asimismo, un aspecto importante para nuestro análisis está dado por las disposiciones que tiene la Constitución en relación con los servicios públicos.2 Ello obedece, en primer lugar, a que los servicios públicos resultan de especial atención para el ordenamiento constitucional nacional, provincial y municipal, porque hacen a la esencia del Estado, que es asegurar el bienestar general, tal como se pregona en el Preámbulo. El principio general que fija la Constitución es que las provincias tienen competencia para determinar sus servicios públicos en la medida en que son autónomas, que se trata de una facultad no delegada, y porque tienen plenas facultades para darse sus propias instituciones locales y regirse por ellas. Asimismo, los Estados provinciales tienen la facultad de dictar las normas del marco regulatorio de los servicios provinciales y de crear los organismos de control que, a su vez, decreten las normas reglamentarias en los aspectos específicos del servicio que tenga por objeto cada caso. Esto tiene muchas implicancias para las leyes que reglamentan el ejercicio del derecho a la educación o que refieran a la aplicación de reformas escolares.
En segundo lugar, el tema de los servicios públicos se conecta con la potestad que se otorga a las provincias de crear regiones para el desarrollo económico y social y de establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus objetivos (Granato, 2015). Tal premisa debe leerse en línea con el artículo 125 de la Constitución nacional (y también con el artículo 126, que les proscribe celebrar tratados parciales de carácter político), que permite a las provincias la celebración de tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso. En el artículo 124, la Constitución establece que los Estados provinciales pueden crear regiones para el desarrollo económico y social, es decir, se trata de una facultad exclusiva y excluyente de los Estados provinciales (el Congreso Nacional no podría, pues, crear regiones sin contar con el consentimiento de las provincias que las integrarían). De tal normativa surge que la región no es una nueva instancia política en el sistema institucional argentino, sino que podría entenderse como una herramienta de fortalecimiento del propio federalismo, en la medida en que podría favorecer la descentralización de servicios públicos con resguardo de una administración eficiente en su prestación.
De todos modos, debe comprenderse que, en un Estado federal, la región no es un mecanismo de descentralización, sino una forma de asociación de las unidades subnacionales que integran el Estado federal, cuya finalidad es alcanzar fines comunes para favorecer el bienestar general (Saulino y Montenegro, 2019). Lo cual coloca a la educación escolar como un potencial servicio público que podría ser regulable de esta manera en algunas zonas del país en las cuales se comparten estudiantes, docentes y recursos institucionales (como, por ejemplo, el área metropolitana de Buenos Aires, la de Resistencia y Corrientes, la correspondiente a Neuquén y General Roca o la de Santa Fe y Paraná). En suma, normativamente son los Estados provinciales los que podrían crear regiones, por medio de acuerdos en los cuales también participe el gobierno nacional. El propósito debería ser el de instrumentar grados más avanzados de cohesión social y territorial, de desarrollo económico equilibrado y, ciertamente, podría incluirse la articulación de sistemas escolares en regiones urbanas que comparten población escolar, pertenecientes a diferentes provincias.
Las traducciones jurisdiccionales de las reformas escolares: la dimensión subnacional de la comparación
En virtud de lo precedente, se evidencia que la dimensión subnacional dentro de un Estado federal reviste particular importancia para analizar las reformas escolares, debido a las relaciones inter-gubernamentales entre el Estado federal y los Estados provinciales. Ello permite comprender el rediseño que estas relaciones han adquirido en las últimas décadas y, con ello, explicar las variaciones que se han experimentado “en la calidad de las políticas públicas (…) las transformaciones del sistema de partidos y de los procesos electorales, entre otros” (González y Lardone, 2012, p. 333). Por ello, se define el federalismo como un arreglo institucional en el cual factores partidarios y territoriales inciden y determinan la distribución de recursos, los modelos de intervención estatal y de desarrollo social (Bernal et al., 2020). Consecuentemente, cada dimensión de la política subnacional reviste importancia diferencial en función de si ha presentado conflictos, cambios, transformaciones y diferenciaciones en el período histórico que se analice. Si se toma la dimensión educativa, se evidenciará que ha sido objeto de recurrentes reformas que han generado diferentes resultados, en las múltiples dimensiones en las cuales se han desarrollado reformas del sistema escolar: curriculares, institucionales, presupuestarias, entre otras. Las reformas educativas que se implementaron en la Argentina a partir de la década de 1990 han sido erráticas, carentes de diagnósticos que permitieran efectuar planificaciones integrales (Ruiz, 2016) que contemplaran la programación de los cambios previstos para garantizar el principio de igualdad y el ejercicio equitativo del derecho a la educación por toda la población escolar, más allá de su lugar de residencia.
Para el análisis de la implementación de las reformas educativas en el plano provincial resulta útil, en primer lugar, la definición que aportan Bernal et al (2020) sobre las relaciones intergubernamentales cuando incluyen en dicha conceptualización las normas, instituciones y procesos “que median la intergubernamentalidad de los Estados descentralizados” (p. 53). Como la interdependencia es una condición de los Estados federales, en materia educativa ello resulta indudable en la medida en que –al menos en la Argentina– la distribución de competencias derivada de la Constitución nacional establece que son los Estados jurisdiccionales quienes administran y regulan sus sistemas escolares, mientras que el Estado federal establece el piso federal en materia política, académica y presupuestaria (para todos los niveles del sistema educativo). Ello resultó sumamente notorio en los recurrentes procesos de reformas estructurales que tuvo el sistema educativo argentino en las últimas décadas, debido a la interdependencia de las medidas derivadas de las leyes de base que se aprobaron en el Congreso Nacional (ley 24195 en 1993 y ley 26206 en 2006).
Ello se conjugó de manera traumática a partir de la ley 24049 sancionada en 1992. Esta norma, si bien concluyó con la errática política de transferencia de los servicios educativos nacionales iniciada 30 años antes (es decir, en 1962), generó un reacomodamiento de los vínculos entre los diferentes niveles de gobierno del sistema educativo argentino. Como consecuencia, el Consejo Federal de Educación adquirió centralidad como ámbito de negociación y definición de políticas educativas federales que debían luego ser aplicadas (traducidas y eventualmente modificadas –en dicho proceso–) por los Estados provinciales.3 Ello dio lugar a un crecimiento exponencial de las relaciones intergubernamentales en materia educativa a partir de la década de 1990, que generó una mayor profusión normativa por medio de las resoluciones federales de dicho organismo. Todo esto afectó la implementación de los procesos de reformas, en la medida en que las capacidades institucionales de los Estados provinciales y de sus burocracias eran diferenciales y no estuvieron acompañadas por un rol pro-activo del Estado nacional (sobre todo en el primer ciclo de reformas educativas, el enmarcado en la ley 24195) que garantizara una aplicación equitativa e igualitaria de los cambios en el conjunto del sistema educativo nacional. A ello se sumó la definición de tiempos muy acotados para la implementación de profundas reformas, sobre todo curriculares, sin la previsión ni la planificación adecuadas para garantizar que los cambios fuesen efectivos y redundaran de manera igualitaria en el ejercicio del derecho a la educación. Es por ello que las políticas curriculares adquieren centralidad en el análisis de las reformas escolares en Estados federales. Ellas se expresan a través de diversas regulaciones sobre lo que debe ser enseñado en las instituciones que integran un sistema educativo, en sus diferentes niveles de enseñanza. La tarea analítica de reconstrucción de las definiciones de las políticas curriculares permite dar cuenta de la capacidad que tienen las agencias especializadas del Estado (para la selección y transmisión del conocimiento oficial), con sus dinámicas y contradicciones internas, entre diferentes tradiciones y universos culturales, los cuales dan cuenta del sentido de las intervenciones político-pedagógicas en un período histórico determinado.
En segundo lugar, para estudiar los efectos que han tenido las reformas educativas en el plano provincial, resulta también valiosa la perspectiva comparativa subnacional. Más allá de los prolíficos debates teóricos y metodológicos en torno a las posibilidades que brindan las investigaciones comparativas en función de las características de sus unidades de análisis, se puede acordar que la educación comparada posee un carácter básico y otro aplicado (Kelly, Altbach y Arnove, 1982; Ferrer Juliá, 2002), con potenciales aplicaciones a la escala intranacional (Bray et al., 2010). El primer elemento de este binomio clásico da cuenta de su finalidad interpretativa de los fenómenos educativos como objetos de estudio. El segundo supone la intención que posee la educación comparada de contribuir a la solución de los problemas educativos que se presentan en la sociedad. Las discusiones acerca de los objetos de la comparación han estado condicionadas por los diferentes criterios adoptados en la construcción de los datos necesarios para el análisis comparativo. Precisamente, la educación comparada puede desarrollar un corpus teórico y a la vez auxiliar para los responsables de las políticas públicas, a través, entre otras dimensiones, de la descripción de los cursos de acción y de los programas ejecutados, gracias a la observación y el análisis de los resultados de diferentes experiencias en distintos contextos nacionales, regionales o jurisdiccionales, así como el auxilio teórico y empírico para el diseño y formulación de reformas educativas (Manzon, 2010; Ruiz, 2012; Rust, 2000).
De todos modos, hay que destacar, por un lado, la importancia que tiene la perspectiva histórica en la investigación educativa comparada. Ello permite situarse en el presente gracias a una comprensión de la realidad educativa en el contexto federal, a partir de la historia que la precede.4 Por otro lado, y de acuerdo con Schriewer (2010), se puede aseverar que la metodología comparada es teóricamente dependiente, por lo que suele adoptar diseños acordes con conceptualizaciones variantes sobre la causalidad y la explicación. En este sentido, la comparación en la dimensión subnacional de un Estado federal puede requerir decisiones vinculadas con el criterio de demarcación de las unidades de análisis que exijan precisiones en relación con las dimensiones de las comparaciones interjurisdiccionales: las bases constitucionales de la educación en las provincias, la organización político-institucional de los Estados provinciales, los diseños curriculares, entre otros, todo ello para poder comprender las disparidades intra y transregionales de las unidades de comparación que se tomen. Este tipo de investigación es muy valiosa en los Estados federales, ya que evita potenciales reduccionismos que darían lugar a interpretaciones simplificadas. Es por ello que las comparaciones en la escala subnacional de un Estado federal aportan detalles significativos de los sistemas escolares, de sus características y de los conflictos evidenciados en las traducciones locales de los acuerdos federales, sobre todo aquellos que refieren al conocimiento oficial aprobado en el nivel nacional.
Las políticas curriculares y sus reformas
La bibliografía especializada sobre currículum es tan amplia que resulta incluso inabordable, ya que expresa diversas perspectivas analíticas e ideológicas sobre el concepto de currículum. No obstante, hay coincidencia en señalar que se trata de una construcción cultural e histórica que es objeto de regulación estatal. Ello se explica por la propia conformación de los sistemas escolares masivos de escala nacional asociados con la constitución de los Estados nacionales modernos. Tal institucionalización de la educación implicó que la obligatoriedad escolar fuese instrumentada gradualmente en el mundo occidental a partir del siglo XIX, y que lograra su mundialización durante el siglo XX. Debe recordarse que el aula y la institución educativa formal deben ser pensadas como espacios materiales y estructuras comunicativas, o sea, son espacios específicamente diseñados para la escolarización masiva. Así, el aula de la educación moderna se construyó sobre la idea del para todas y para cada una de las personas para las cuales el Estado debía definir el conocimiento oficial que obligatoriamente debía ser distribuido y enseñando.
Por ello, se interpreta que en las dinámicas que determinan la configuración del currículum, se expresan las relaciones entre el Estado, el campo educativo y las organizaciones de la sociedad civil. Estudiar el currículum –y los instrumentos utilizados para su elaboración, desarrollo y cambio– supone estudiar la trayectoria de formas institucionalizadas de intervención educativa, caracterizadas por estrategias de clasificación, control y gobierno (De Alba, 1995; Goodson, 2006; Pinar, 1998). En el amplio espectro de estudios curriculares, más allá de las diferencias de enfoques y posturas, se reconoce que el currículum resulta un objeto esencial al proceso educativo enmarcado en un contexto institucionalizado. En un trabajo clásico, Stenhouse (1988) señala que el currículum es una tentativa para comunicar los principios y rasgos esenciales de un propósito educativo, de tal forma que permanezca abierto a discusión crítica y pueda ser trasladado efectivamente a la práctica. Si bien es posible diferenciar entre el diseño curricular (o planificación del currículo) y el desarrollo curricular, que incluye la implementación o la puesta en práctica del diseño definido por las autoridades, los expertos y otros actores de determinación curricular, desde variadas posturas se plantea inscribir al mismo diseño en el propio desarrollo curricular, para evitar un enfoque exclusivamente técnico en la definición de los contenidos de enseñanza. De esta forma, se podrían contemplar las capacidades que tienen los demás agentes involucrados en dicho desarrollo (instituciones, docentes, estudiantes, comunidades) y se interpretaría el currículo como un plan abierto que podría eventualmente reformularse en función de las necesidades de la enseñanza (Bolívar, 2008).
El currículum no se conforma solamente por el plan de estudio, sino que constituye el proyecto educativo de un Estado, por lo que comprende no solo la información, los procedimientos asociados con esta y las estrategias cognitivas desarrolladas y a desarrollar por medio de la interacción de los estudiantes con los saberes, docentes y pares, sino que también involucra las actitudes y los valores fomentados y los hábitos y destrezas enseñados y aprendidos, explícita o implícitamente. En este sentido, cuando se habla de contenidos educativos se hace referencia no solo a la forma de enseñarlos y de aprenderlos sino también a factores organizacionales de las propias instituciones que los condicionan, todo lo cual constituye parte de la propuesta curricular.
Es por ello por lo que el currículum puede ser estudiado como objeto de la intervención estatal, ya que es producto y expresa una política pública vinculada con los procesos de selección y transmisión de la cultura. Precisamente, Ball y Bowe (1998) señalan que las políticas curriculares constituyen complejos y contradictorios procesos de negociación, en los cuales se relacionan la producción de normativas y documentos curriculares que posteriormente regularán la enseñanza formal desarrollada por los profesores. Así, la política curricular evidencia, entre otras cuestiones, las acciones oficiales, cómo afecta lo que se exige a las escuelas y a sus docentes, y cómo todo ello condiciona lo que se enseña en las aulas, a la par que también incide sobre los aprendizajes de los estudiantes. Según Ball, Maguire y Braun (2012), en un diseño curricular se pondrá en acto una política pública para la educación –según se trate de un Estado provincial, de un distrito escolar o de una escuela específica– en la clase de un docente con una determinada trayectoria formativa. De esta forma, las políticas curriculares pueden ser concebidas como hipótesis, ya que operan no solo como instrumentos para acompañar resultados tangibles, sino también como símbolos poderosos para movilizar intereses políticos e ideológicos que legitiman la autoridad (Elmore y Sykes, 1992).
Por ende, no debe restringirse el currículum a una concepción que lo asimila solamente a un documento público u oficial que prescribe y adquiere carácter de norma. Se trata de una política que evidencia distintos niveles de concreción, sobre todo en los Estados federales que contemplan dimensiones subnacionales, regionales, locales, institucionales (hasta llegar al nivel del aula), que generan especificaciones y adaptaciones sobre los procesos de enseñanza y de aprendizaje. De todos modos, más allá de las traducciones y acomodaciones que transforman al currículum en sus diferentes niveles de desarrollo y concreción, constituye un documento sustantivo para el desarrollo de los procesos de escolarización en todos los niveles del sistema educativo. El currículum explicita y a la vez responde a las racionalidades y a los discursos que legitiman a la institución educativa oficial (Goodson, 1995). Las políticas curriculares constituyen, así, documentos públicos sumamente discutidos y negociados entre diferentes actores y reflejan intereses sectoriales (académicos, políticos –nacionales e internacionales–, técnicos, profesionales, sindicales) sobre cuál es el conocimiento oficial que debe ser contenido en este documento público, vector de la estructura académica de un sistema educativo. Esta estructura se constituye sobre la base de acuerdos de obligatoriedad de estudios acerca de los contenidos de enseñanza, y así organiza los conocimientos considerados relevantes en determinado contexto histórico y social. Para ello se establecen trayectos de formación obligatoria, que incluyen grados, ciclos y niveles, a la vez que se determinan diferenciaciones de modalidades, sectores y regímenes especiales de enseñanza (Ruiz, 2012).
Llegados a este punto, se puede recuperar el planteo de Hamilton (2008), quien sostiene que la educación –como práctica social– es una reorganización de la experiencia humana (que acontece y se desarrolla en muchos ámbitos y está codificada, por ejemplo, en una transmisión oral, en un monumento, en un cuadro, en una ópera, en un tema folclórico o en la música pop). Por ello, para este autor, la educación constituye un contrapeso a la fragilidad humana. Ahora bien, la educación escolar, por su parte, no implica solamente recorrer la estructura académica del sistema escolar, sino que permite una distribución selectiva de los saberes y de la experiencia humana. Precisamente Paviglianiti (1993) consideraba que la estructura académica constituía la canalizadora de la distribución de saberes en la sociedad, es decir, de esa herencia codificada y acumulada de la humanidad a la que se refiere Hamilton. De esta forma, a través de la definición de contenidos curriculares, el saber y la cultura se distribuyen sistemáticamente a muchas más personas. Por eso mismo, podría pensarse que, a pesar de las múltiples desigualdades que evidencia, la educación escolar constituye el mejor intento para atenuar la fragilidad humana de la que habla Hamilton. De aquí la centralidad que adquiere la dimensión curricular dentro de las políticas educativas y, más aun, en los procesos de reformas como los ejecutados en la Argentina en las últimas décadas, ya que cabría analizar si lo que efectivamente se ha modificado en las jurisdicciones provinciales (en caso de haberse implementado una reforma de manera efectiva) ha dado lugar a cambios en los contenidos enseñados –y en las prácticas asociadas con ellos– y si esos cambios han respetado el principio de igualdad que está en la base del derecho a la educación.
En las últimas décadas, de hecho, se han desarrollado diversos enfoques (evaluativos, críticos, interpretativos) para los estudios comparativos que han tenido al currículum como unidad de análisis (Short, 1991; Marsh y Morris, 1991; Alexander, 2000; Cogan et al., 2000; entre otros). Si se adopta una perspectiva mixta para el nivel subnacional, quizás se podrían comprender algunas de las decisiones normativas que en esta materia se toman para los diseños curriculares provinciales, sobre la base de los pisos federales consensuados. Ello resulta válido sobre todo en una escala extensa territorialmente, donde diferentes jurisdicciones, con diversidades culturales y capacidades estatales desiguales, delimitan el conocimiento oficial para la educación obligatoria o para la formación docente. Es decir, si bien se reconoce la naturaleza dinámica del currículum, que se origina en las interacciones en las instituciones y entre sus actores, no resulta posible indagar dichas interacciones en el conjunto del sistema escolar. Así, al no abordarse la totalidad de las planificaciones de las prácticas de la enseñanza ni tampoco el conjunto de estrategias desplegadas en las instituciones y en sus aulas, solo las prescripciones de los diseños curriculares y –a lo sumo– sus regímenes académicos, pueden ser considerados comparativamente en la dimensión subnacional del Estado federal.
Ahora bien, si se considera al currículum como indicador del contenido del derecho a la educación, se verá que se tornará problemática su definición como tal: problema que puede ser pensado como el derecho a conocer qué (Ruiz, 2020). En cierta medida, los instrumentos internacionales de derechos humanos han procurado establecer entre los Estados algunos contenidos en valores y principios tales como aquellos que se enumeran en el artículo 26 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. En verdad, estos son mayormente el producto de acuerdos internacionales ante los horrores ocurridos en la Segunda Guerra Mundial y que, más que contenidos escolares conceptuales, constituyen valores y principios a ser inculcados por medio de la escolarización masiva y obligatoria a las jóvenes generaciones. Por otra parte, si se intentase –como ejemplo– restringir el alcance del contenido curricular básico para el derecho a la educación a conocer el acervo cultural de la sociedad en la cual se vive, es decir, sus tradiciones, lenguajes, costumbres, cabría pensar si efectivamente todas las tradiciones de una sociedad son compatibles con el enfoque de los derechos humanos fundamentales como marco para encuadrar a la educación como uno de ellos (Ruiz, 2020). Estas indeterminaciones en relación con los contenidos curriculares (que nutren a su vez al contenido del derecho a la educación) dan cuenta de que en materia educativa suelen conjugarse aspectos políticos, pedagógicos, ideológicos, entre muchos otros, y que dificultan la definición y precisión de qué (y cómo) se enseña y se aprende.5
En suma, a lo largo de este capítulo se han visto algunas de las profundas implicancias que tiene el federalismo en la educación escolar y en sus reformas. Las competencias originarias y excluyentes en materia educativa que tienen los Estados subnacionales son variadas según los países, y ello está en función de la distribución del poder entre los diferentes niveles de gobierno de los sistemas y de las relaciones inter-gubernamentales existentes, así como de la simetría existente entre cada unidad política que integra una federación. Ello redunda, además, en la conformación de capacidades diferenciales de los Estados provinciales para gestionar la administración cotidiana de sus sistemas y también en las formas en que afrontan los procesos de reformas educativas, sobre todo cuando ellos atañen a la dimensión curricular. A la vez, las políticas educativas que regulan la distribución del saber escolar son objeto de diferentes niveles de concreción que se ven muy afectados por la forma federal de un Estado, debido a que entran en juego intereses diversos que las promueven, condicionan y obturan, con diferentes resultados en las distintas unidades subnacionales. Ello es particularmente puesto de relieve a través de la comparación intranacional, que destaca el carácter de mosaico que puede tener un sistema educativo en un Estado federal. Consiguientemente, ello puede dar lugar a resultados muy desiguales en materia de la formación brindada por los sistemas escolares dentro del mismo Estado nacional, lo cual afecta al principio de igualdad y cercena el ejercicio del derecho a la educación.
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1En América Latina hay cuatro Estados federales: la Argentina, Brasil, México y Venezuela.
2El concepto de servicio público es uno de los más difíciles de definir, sobre todo en lo que atañe a la titularidad de la actividad. Hay acuerdo en las características del servicio público: - se trata de una prestación obligatoria; - tiene continuidad (esto colisiona con el derecho a la educación, o sea, si se la concibe solamente como servicio público);- presenta regularidad (se presta en función de reglas preestablecidas);- debe cumplir con el requisito de igualdad, en el trato y en las oportunidades reales; - debe ser general, o sea, alcanzar a todos (disponibilidad y asequibilidad).El concepto de servicio público ha puesto freno al avance de los procesos de desregulación y privatización, ya que acierta en remarcar la responsabilidad estatal, que en educación no se apoya solo en un derecho de libertad (de enseñar-no intervención-reglamentación), sino también en un derecho de prestación. Sin embargo, hay problemas cuando se restringe la educación al concepto de servicio público solamente: la idea del servicio quita subjetivación a la persona que se educa, el sujeto de aprendizaje solo aparece como un usuario del servicio educativo; se enfatiza el carácter asistencial de la educación y solamente el de prestador del Estado. El usuario tiene un rol pasivo frente a la prestación del servicio. El derecho subjetivo parece así desaparecer en el deber objetivo del Estado de prestar un servicio. La persona no es concebida como un sujeto titular de un derecho humano (Scioscioli, 2015).
3El Consejo Federal de Educación fue creado como un organismo de coordinación del sistema en el año 1972; tuvo un rol secundario hasta la aprobación de la ley 24195 en 1993. A partir de entonces cobró centralidad en la definición de las políticas educativas en el contexto del Estado federal argentino, ya que refleja los intereses de los diferentes niveles de gobierno además de las orientaciones políticas de sus integrantes. En la actualidad, integran este Consejo el Ministerio Nacional de Educación, las autoridades educativas de las veinticuatro jurisdicciones provinciales y tres integrantes del Consejo de Universidades.
4En este punto, hay que destacar que no se trata de subsumir a la educación comparada dentro de la historia de la educación. Al contrario, se postula la utilidad de aplicar la historicidad al análisis comparativo de sistemas, instituciones, procesos o problemas educativos. Ello permite comprender con mayor rigor cuestiones tales como las reformas, ya que es una perspectiva que contempla el análisis temporal tanto entre dos áreas de comparación (plano sincrónico) cuanto en un área entre dos períodos distintos (plano diacrónico).
5Las definiciones curriculares, a su vez, han estado afectadas por disputas sobre qué constituye el contenido escolar que debería distribuirse en los diferentes niveles educativos. Estas disputas, en algunos casos, están en relación con cuestionamientos acerca de si existe algún conocimiento objetivamente válido y distribuible de forma homogénea al conjunto de la población escolar; en otros casos, atañen a conflictos políticos, en la medida en que se critica el conocimiento escolar por ser un instrumento funcional para la generación de una hegemonía que permita mantener el statu quo (Apple, 2012; Young, 2008). Sin embargo, más allá de estas disputas, es muy difícil justificar el carácter universal del currículo escolar, en el sentido de concebir la posibilidad de que exista un conocimiento escolar intrínsecamente válido, debido a que las definiciones curriculares están muy influidas por la cultura y el lenguaje (McCowan, 2013).
Es más, si la definición curricular se concentrase en las competencias fundamentales para el desarrollo humano desde la niñez hasta la adultez, como pueden ser la escritura y la lecto-comprensión, se debe contemplar la diversidad de las estructuras que poseen los idiomas; en este sentido, puede mencionarse –por ejemplo– el dato que proveen los traductores, quienes sostienen que existen expresiones intraducibles de una lengua a otra (Dussel, 2016). Ello, precisamente, evidencia la dificultad de definir temas o contenidos sustantivos (como la alfabetización) para la vida de las personas en contenidos universales de la escolarización masiva y obligatoria (Ruiz, 2020).
Capítulo 2Corrientes y Mendoza: los efectos del federalismo en la formación docente inicial para el nivel primario
Andrea Molinari, Silvina Nanni y Laura Pico
Encuadre inicial
Los temas de la formación docente han cobrado centralidad en los últimos treinta años. Sea en el campo de la investigación, en el ámbito de las políticas educativas, en los estudios comparados de las agencias internacionales o en el debate público, de forma paulatina ha ganado protagonismo (Alliaud, 2017; Contreras Domingo, 2010; Darling-Hammond, 2002; Davini, 1995, 1998; Prats, 2016; Ruiz, 2011; Terigi, 2006; Villegas-Reimers, 2003). Esta formación, que muchas veces aparece como un todo indiscriminado, requiere ser analizada en toda su complejidad, reconociéndose como un trayecto que recorre la vida profesional de docentes desde sus primeros pasos en la carrera. La formación inicial docente forja los cimientos de la acción y provee de saberes y capacidades de gran complejidad (Berliner, 2000; Molinari y Ruiz, 2009; Davini, 2015). Complejidad dada por el hecho de que la formación inicial asume los desafíos actuales de enseñar en las escuelas y prepara para afrontar futuras transformaciones en lo que respecta al conocimiento, a la didáctica y al propio trabajo de enseñar en las instituciones. Brinda los conocimientos básicos imprescindibles que hacen referencia a los aprendizajes que, en caso de no llevarse a cabo, condicionan o determinan negativamente la formación, poniendo en riesgo su desempeño futuro junto a los estudiantes que tenga bajo su responsabilidad (Coll y Martín, 2006).
En este capítulo nos centramos en las políticas curriculares desplegadas para las carreras que forman docentes para la educación primaria y los casos de estudio seleccionados pertenecen al sector público. En este sentido, asumiremos al currículum en su versión de documento oficial a partir del cual se especifican distintos niveles de concreción (planos subnacionales, locales, institucionales, de las aulas) que generan producciones específicas sobre la enseñanza y el aprendizaje. Aún así, en función de las adaptaciones y recontextualizaciones que sobre él se realizan y que lo transforman, resulta un documento fundamental, porque hace visible las racionalidades y discursos que legitiman a la escuela. Por lo cual, se analizan las políticas curriculares producidas a partir de la última reforma argentina dirigida a la formación de docentes de nivel primario en el particular contexto del Estado federal argentino en dos provincias: Corrientes y Mendoza. Estas provincias pertenecen a regiones diferentes, con historias y tradiciones singulares, a pesar de que ambas conforman provincias fundadas en la época colonial. Entre esas singularidades, una de ellas posee formación docente de nivel primario organizada exclusivamente desde el nivel superior que depende del gobierno educativo de la provincia (Corrientes), en cambio la otra incluye la oferta de la carrera también en la universidad (Mendoza).
