Reformbedarf des europäischen Rechtsrahmens für elektronische Kommunikation E-Book

Andreas Neumann

• Herausgeber: Fachmedien Recht und Wirtschaft
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: N&R-Buch
• Sprache: Deutsch
• Veröffentlichungsjahr: 2017

Seitenzahl: 567

Beschreibung

Der europäische Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation ist seit 2002 in Kraft und steht nach einer größeren Novelle im Jahr 2009 nun erneut auf der politischen Reformagenda. Die im Auftrag der Bundesnetzagentur erstellte Studie untersucht den aus Sicht ihrer Verfasser tatsächlich bestehenden Reformbedarf aus einer interdisziplinären Perspektive und setzt sich dabei sowohl aus juristischer als auch aus ökonomischer Sicht kritisch mit aktuellen Vorschlägen für eine grundsätzliche Neuausrichtung der Regulierung auseinander. Dabei liegt der Schwerpunkt auf dem Bereich der wettbewerbsfördernden Marktregulierung von Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht, wird aber insbesondere auch die Forderung nach einer verstärkten Schaffung von regulatorischen Anreizen für den Ausbau von Hochgeschwindigkeitsdatennetzen umfassend beleuchtet. Die Studie ist in drei Teile gegliedert: Zunächst wird ein etwaiger Reformbedarf auf Ebene der grundlegenden Regulierungsziele analysiert. Das schließt eine ausführliche Analyse der rechtlichen Zusammenhänge und eine ökonomische Bewertung der Anwendung des bestehenden Rechtsrahmens mit ein. In einem zweiten Teil werden Anpassungsnotwendigkeiten und Optimierungspotential auf Ebene der Regulierungsinstrumente untersucht, was innovative Lösungen etwa zur Frage einer erheblichen Beeinträchtigung wirksamen Wettbewerbs durch unilaterale Effekte jenseits marktbeherrschender Stellungen oder zur besseren Abstimmung der sektorspezifischen Regulierung mit dem allgemeinen Wettbewerbsrecht umfasst. Die Studie schließt mit einer Analyse ausgewählter institutioneller bzw. prozeduraler Fragestellungen, namentlich in Bezug auf das EU-Konsolidierungsverfahren und Harmonisierungsmaßnahmen der Kommission im Bereich der Marktregulierung.

Leseprobe

Vorwort

Telekommunikationsnetze sind die Lebensadern der digitalen Gesellschaft. Aufgrund ihrer technischen und wirtschaftlichen Besonderheiten unterliegen sie auch nach Abschaffung der staatlichen Fernmeldemonopole einer besonderen – sektorspezifischen – Regulierung. Deren Änderung kann weitreichende Auswirkungen haben, die wegen der Grundlagenfunktion der Telekommunikationsinfrastruktur weit über den betroffenen Sektor hinauswirken und für die volkswirtschaftliche Leistungsfähigkeit insgesamt von wesentlicher Bedeutung sein können. Die Reform des Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation gleicht daher gewissermaßen einer Operation am offenen Herzen der Internetökonomie, bei der insbesondere grundlegende Eingriffe sorgfältig bedacht werden müssen. Konkreter Anlass hierfür bestand, nachdem die Europäische Kommission im Rahmen ihrer „Strategie für einen digitalen Binnenmarkt für Europa“ im Mai 2015 u.a. „eine ambitionierte Reform der Telekommunikationsvorschriften“ angekündigt hatte.

Die vorliegende Studie hat vor diesem Hintergrund das Ziel, den tatsächlichen Reformbedarf des europäischen Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation zu ermitteln. Dem liegt ein interdisziplinärer Ansatz zugrunde, um den besonderen Anforderungen gerecht zu werden, die sich an der Schnittstelle von Rechtswissenschaft und Ökonomik stellen. Der Schwerpunkt der Analyse liegt dabei auf der ökonomisch motivierten Regulierung der Telekommunikationsmärkte und insbesondere auf der wettbewerbsfördernden Marktregulierung, also auf der sog. asymmetrischen, Ex-ante- bzw. SMP-Regulierung. Hierbei wurden aktuell diskutierte Reformansätze und -vorschläge umfassend beleuchtet und auch neue Ansätze entwickelt, insbesondere mit Blick auf die Anforderungen der sog. Gigabit-Gesellschaft, für deren Umsetzung im politischen Raum gerne ambitionierte Netzausbauziele formuliert werden.

Die hier vorgelegte Untersuchung beruht auf einem Auftrag der Bundesnetzagentur, gibt aber ausschließlich die persönliche Auffassung ihrer Verfasser wieder. Sie diente und dient als Diskussionsgrundlage für eine nähere Auseinandersetzung mit den konkreten Reformvorschlägen der Kommission, die diese im Mai 2015 angekündigt und am 14. September 2016 dann auch tatsächlich vorgelegt hat (Vorschlag für eine Richtlinie über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation, COM [2016] 590 final; dazu etwa Gerpott, K&R 2016, 801; Neumann, N&R 2016, 262; Scherer, MMR 2016, 713; Ufer, N&R 2017, 64). Die Studie ist deshalb zeitlich vor diesen Legislativvorschlägen abgeschlossen worden und wird an dieser Stelle mit ihrem endgültigen Bearbeitungsstand vom 30. August 2016 ohne weitere inhaltliche Änderungen veröffentlicht. Sie kann damit ausdrücklich als Blaupause für die Bewertung des Kommissionsvorhabens dienen und zugleich Anregungen für deren Änderung bzw. Ergänzung im weiteren Reformprozess geben. Nicht zuletzt enthält sie eine grundlegende Analyse der rechtlichen Mechanismen des bestehenden Rechtsrahmens und eine ökonomische Bewertung seiner Wirksamkeit, die jeweils über den konkreten Reformanlass hinausreichen.

An dieser Stelle sei insbesondere der Bundesnetzagentur für die Unterstützung sowie die Freigabe der Untersuchungsergebnisse zur Veröffentlichung sehr herzlich gedankt. Dieser Dank gilt vor allem auch den Teilnehmern an den verschiedenen Projektbesprechungen für die konstruktive Diskussion und ihre zielführenden Vorschläge. Dank gilt ferner Herrn Sebastian Lißek für die redaktionelle Durchsicht der Studie, die Erstellung des Abkürzungsverzeichnisses und die Unterstützung bei der Fertigstellung der Druckfassung. Verbleibende Fehler liegen ausschließlich in der Verantwortung der Verfasser. Zu guter Letzt sei auch dem Deutschen Fachverlag für die schnelle Realisierung der Buchveröffentlichung gedankt, insbesondere, aber nicht nur, Herrn Torsten Kutschke, Frau Claudia Peschke und Frau Tanja Brücker.

Bonn/Kleve, im Januar 2017

Andreas Neumann, Jörn Sickmann, Hasan Alkas und Alexander Koch

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Abbildungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

A. Einleitung

B. Zielbestimmungen des Rechtsrahmens

I. Einleitung

II. Normativer Ausgangspunkt (Analyse des Ist-Zustands)

1. Zielkatalog

a) Wettbewerbsziel

b) Binnenmarktziel

c) Bürgerziel

2. Investitionsgrundsatz

3. Verhältnis der Ziele zueinander

a) Allgemeine Vorgaben für das Zusammenspiel der Regulierungsziele

b) Besondere Vorgaben für das Zusammenspiel der Regulierungsziele im Bereich der wettbewerbsfördernden Marktregulierung?

aa) Primäre Ausrichtung am Wettbewerbsziel?

bb) Regulierungspraxis

4. Zwischenergebnis

III. Spiegelung der Marktergebnisse an den Zielen

1. Beschreibung des herangezogenen Beurteilungsmaßstabs, der Datenbasis und der Parameter

2. Analyse des Datenmaterials

a) Analyse der Entwicklung des Wettbewerbs

b) Analyse der Entwicklung der Endkundenpreise

c) Breitbandverfügbarkeit

d) Breitbandpenetration

e) Investitionen

3. Zusammenfassende Schlussfolgerungen mit Blick auf die betrachteten Ziele

IV. Identifizierung etwaigen Änderungsbedarfs

1. Allgemeiner Orientierungsmaßstab

a) Zusammenspiel der Zielbestimmungen und des Investitionsgrundsatzes

aa) Funktion des Wettbewerbsziels

bb) Funktion des Binnenmarktziels

cc) Funktion des Bürgerziels

dd) Funktion des Investitionsgrundsatzes

ee) Schlussfolgerungen

b) Besonderheiten im Bereich der wettbewerbsfördernden Marktregulierung

aa) Konsequenzen für die Bedeutung der Zielbestimmungen

bb) Bedeutung der weiteren Regulierungsziele

cc) Schlussfolgerungen

2. Förderung effizienter Infrastrukturinvestitionen

3. Marktkonsolidierung

a) Konsolidierungsdiskussion

b) Berücksichtigung relevanter Aspekte im Rahmen des Fusionskontrollrechts

c) Schlussfolgerungen

V. Änderungsbedarf mit Blick auf künftige Entwicklungen

1. Zentrale Treiber eines zukunftsgerichteten Reformbedarfs

a) Politische Netzausbauziele

b) Stärkere Bedeutung des Ende-zu-Ende-Verbunds (umfassende Konnektivität)

c) Technische Entwicklungen

aa) Plattformübergreifende Dienste („Over The Top“- bzw. OTT-Dienste)

bb) Softwaredefinierte Vernetzung („Software-defined Networking“, SDN)

2. Flexibilität des Rechtsrahmens

a) Spannungsverhältnis zu regulatorischer Stabilität

b) Spannungsverhältnis zum Binnenmarktziel

3. Ableitung etwaigen Änderungsbedarfs auf Ebene der Zielbestimmungen

a) Politische Netzausbauziele

b) Stärkere Bedeutung des Ende-zu-Ende-Verbunds (umfassende Konnektivität)

c) Technische Entwicklungen

d) Schlussfolgerungen

4. Grundsatz der Technologieneutralität als institutionalisierte Flexibilisierung des Rechtsrahmens

C. Regulierungsinstrumente des Rechtsrahmens

I. Einleitung

II. Normativer Ausgangspunkt (Analyse des Ist-Zustands)

1. Regulierungsinstrumente der wettbewerbsfördernden Marktregulierung

a) Wettbewerbsfördernde Vorleistungsregulierung (Art. 9 bis 13 der Zugangsrichtlinie)

aa) Transparenzverpflichtungen (Art. 9 der Zugangsrichtlinie)

bb) Gleichbehandlungsverpflichtungen (Art. 10 der Zugangsrichtlinie)

cc) Verpflichtungen zur getrennten Buchführung (Art. 11 der Zugangsrichtlinie)

dd) Zugangsverpflichtungen (Art. 12 der Zugangsrichtlinie)

ee) Verpflichtungen zur Preiskontrolle und Kostenrechnung (Art. 13 der Zugangsrichtlinie)

ff) Ausnahmeermächtigung (Art. 8 Abs. 3 UAbs. 2 der Zugangsrichtlinie)

b) Wettbewerbsfördernde Endnutzermarktregulierung (Art. 17 der Universaldienstrichtlinie)

2. Sonstige Regulierungsinstrumente

a) Zugangsregulierung nach Art. 4, 5 der Zugangsrichtlinie

aa) Verhandlungspflicht (Art. 4 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie)

bb) Befugnisse der Regulierungsbehörden (Art. 5 der Zugangsrichtlinie)

b) Infrastrukturmitnutzung nach Art. 12 der Rahmenrichtlinie

c) Kostensenkungsrichtlinie 2014/61/EU

d) Universaldienst nach der Universaldienstrichtlinie

3. Kategorisierung und Zusammenspiel der Regulierungsinstrumente

a) Kategorisierung der sonstigen Regulierungsinstrumente

b) Asymmetrische und symmetrische Regulierung?

c) Zusammenspiel der einzelnen Regulierungsinstrumente

aa) Konkrete Vorgaben im Rechtsrahmen

Verhältnis der wettbewerbsfördernden Marktregulierung zur Ende-zu-Ende-Regulierung nach Art. 5 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie

Verhältnis der wettbewerbsfördernden Marktregulierung zur netzausbaurelevanten Regulierung nach Art. 12 der Rahmenrichtlinie

Verhältnis der Regulierung nach dem Rechtsrahmen für elektronische Kommunikation zur netzausbaurelevanten Regulierung nach der Kostensenkungsrichtlinie

bb) Zusammenspiel aufgrund allgemeiner Mechanismen

Berücksichtigung alternativer Verpflichtungen bei der Entscheidung über den Erlass von Regulierungsmaßnahmen

Berücksichtigung alternativer Verpflichtungen bei der Bestimmung beträchtlicher Marktmacht im Rahmen der wettbewerbsfördernden Marktregulierung

III. Reformbedarf im Bereich der wettbewerbsfördernden Regulierung?

1. Netzausbau

a) Zusammenhang zwischen Netzausbau und wettbewerbsfördernder Regulierung

aa) Rechtliche Ausgestaltung im geltenden Rechtsrahmen

bb) Regulierungsökonomische Zusammenhänge

cc) Theoretischer Zusammenhang zwischen Regulierung und Investitionsanreizen

Einfluss der Zugangsregulierung von traditionellen Breitbandnetzen auf die Investitionsanreize des Altsassen in traditionelle Breitbandnetze

Investitionsanreize des Altsassen in Zugangsnetze der nächsten Generation (NGA)

Einfluss der Zugangsregulierung von traditionellen Breitbandnetzen auf Investitionsanreize der Wettbewerber in traditionelle Breitbandnetze

Einfluss der Zugangsregulierung von traditionellen Breitbandnetzen auf Investitionsanreize der Wettbewerber in NGA-Breitbandnetze

Zwischenfazit

dd) Empirischer Zusammenhang zwischen Regulierung und Investitionsanreizen

Studien mit negativem Zusammenhang zwischen Zugangsregulierung und Breitbandpenetration/Investitionen

Studien mit positivem Zusammenhang zwischen Zugangsregulierung und Breitbandpenetration/Investitionen

Bewertung und Zwischenfazit

ee) Schlussfolgerungen

b) Relevanz des Konzepts der „Investitionsleiter“

c) Stärkere Regionalisierung der Regulierung insbesondere in Form einer geographischen Preisdifferenzierung?

d) Stärkere Berücksichtigung von Risikoteilungsmodellen?

e) Verstärkter Übergang zu einer Ex-post-Regulierung?

aa) Begriffliche Klärung

bb) Vor- und Nachteile einer Ex-post-Regulierung

cc) Möglichkeiten einer Ex-post-Regulierung im geltenden Rechtsrahmen

dd) Beschränkung auf wettbewerbsrechtliche Ex-post-Regulierung?

ee) Verlagerung der Zuständigkeit für die wettbewerbsrechtliche Expost-Regulierung?

Schaffung einer nachlaufenden („Cooling-off“-) Missbrauchsaufsicht

Schaffung einer vorlaufenden („Cooling-on“-) Missbrauchsaufsicht

Exkurs: Regulierungsökonomische Kriterien zur Beurteilung neu entstehender bzw. „neuer“ Märkte

Etablierung einer umfassenden Missbrauchsaufsicht?

f) Regulierung von Ein-Netz-Gebieten und Ko-Investments

g) Möglichkeiten und Grenzen eines Regulierungsverzichts

2. Flexibilität

a) Stärkere Ausrichtung an Problemen auf den Endnutzermärkten?

b) Weitere Komplexitätszunahme vs. flexible Anwendung der Regulierungsinstrumente

c) Forcierung der Anreizregulierung („Yardstick“-Regulierung)

d) Globale Preisobergrenzen („Price Caps“)

e) Anpassung an konkret absehbare technische Entwicklungen

3. Unilaterale Effekte

a) Entwicklung der wettbewerblichen Rahmenbedingungen

b) Entwicklungen im Bereich des Fusionskontrollrechts

c) Sicherstellung der Erfassung einer erheblichen Behinderung wirksamen Wettbewerbs durch unilaterale bzw. nicht koordinierte Effekte?

d) Bestimmung einer erheblichen Beeinträchtigung wirksamen Wettbewerbs mit Hilfe des modifizierten Lerner-Index

e) Erfassung unilateraler bzw. nicht koordinierter Effekte im Rahmen der wettbewerbsfördernden Marktregulierung

IV. Reformbedarf im Bereich der netzausbaurelevanten Regulierung?

1. Erweiterung des Universaldienstumfangs?

a) Aufbau hochleistungsfähiger Breitbandnetze

b) Mindestbreitbandzugang und Mobilfunkanschluss

2. Beihilferecht

3. Ergänzung des Universaldienstregimes um einen Netzausbaumechanismus?

4. Weiterentwicklung der besonderen Instrumente zur Erleichterung des Netzausbaus

5. Netzaufbauspezifische Heranziehung und/oder Aufwertung von Art. 5 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie?

V. Reformbedarf im Bereich der Ende-zu-Ende- bzw. Konnektivitätsregulierung?

1. Klarstellung des Umfangs der marktmachtunabhängigen Befugnisse

2. Ausbau der marktmachtunabhängigen Regulierung zur Gewährleistung des Ende-zu-Ende-Verbunds?

VI. Legislatorische Regelung des Zusammenspiels der Regulierungsinstrumente

VII. Exkurs: Nachfrageseitige Fördermaßnahmen als komplementäres Instrument zur Förderung des Netzausbaus

D. Prozedurale bzw. institutionelle Fragestellungen

I. Einleitung

II. (Konsolidierungs-) Verfahren nach Art. 7/7a der Rahmenrichtlinie

1. Normativer Ausgangspunkt (Analyse des Ist-Zustands)

a) Anwendungsbereich

b) Grundsätzlicher Ablauf (Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie)

c) Besonderheiten im Kontroll- bzw. Vetoverfahren (Art. 7 Abs. 4 bis 6 der Rahmenrichtlinie)

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Marktanteile für kabelgebundene Breitbandanschlüsse in der EU (Januar 2006 – Juli 2015)

Abbildung 2: Nettoneukundenanschlüsse leitungsgebundenes Breitband in der EU (Januar 2006 – Juli 2015)

Abbildung 3: Tägliches Wachstum kabelgebundener Breitbandanschlüsse in der EU (Januar 2006 – Juli 2015)

Abbildung 4: Marktanteil Altsasse differenziert nach Zugangstechnologien (Januar 2015)

Abbildung 5: Anteile der Wettbewerber unterteilt nach Anschlüssen auf Basis eigener oder der Infrastruktur der Altsassen (Januar 2015)

Abbildung 6: Zugangsformen DSL-Anschlüsse der Wettbewerber auf EU-Ebene (ohne VDSL) (2012 – 2015)

Abbildung 7: Durchschnittliche Gesamtkosten der entbündelten Teilnehmeranschlussleitung auf EU-Ebene (2005 – 2014)

Abbildung 8: Übersicht über in der EU aus der Regulierung entlassene Märkte

Abbildung 9: Endkundenpreise Breitband (Euro, Kaufkraftparität) bei „standalone offers“ (2009 – 2015)

Abbildung 10: Endkundenpreise (Euro, Kaufkraftparität) für Bündelangebote aus Breitband, Festnetztelefonie und TV (2009 – 2015)

Abbildung 11: OECD leitungsgebundener Breitbandpreiskorb Med 3: 25 GByte/Monat, 10,240 Mbit/s und mehr (September 2014)

Abbildung 12: OECD leitungsgebundener Breitbandpreiskorb Med 4: 50 GByte/Monat, 25/30 Mbit/s und mehr (September 2014)

Abbildung 13: „Triple-play“-Korb (30 Mbit/s Abrufgeschwindigkeit und 200 GByte, unbegrenzt leitungsgebundene Telefonie, Premium-Pay-TV inkl. Sport und Filme) (US-Dollar, Kaufkraftparität) (April 2014)

Abbildung 14: Gesamtabdeckung unterteilt nach Technologien auf EU-Ebene (2013 – 2014)

Abbildung 15: NGA-Breitbandverfügbarkeit in der EU (2010 – 2014)

Abbildung 16: Breitbandverfügbarkeit nach Abrufgeschwindigkeiten (2013 – 2014)

Abbildung 17: Leitungsgebundene Breitbandverfügbarkeit im ländlichen Raum in der EU (2011 – 2014)

Abbildung 18: Anteil der Haushalte mit Breitbandanschluss in der EU (gesamt, ländlich, städtisch, Zwischengebiete) (2010 – 2014)

Abbildung 19: Leitungsgebundene Breitbandanschlüsse nach Geschwindigkeit auf EU-Ebene (Januar 2008 – Juli 2015)

Abbildung 20: Entwicklung NGA-Breitbandanschlüsse (in Millionen) in der EU (2012 – 2015)

Abbildung 21: EU-weite Nettoneuzugänge leitungsgebundenes Breitband differenziert nach Technologien (Januar 2006 – Juli 2015)

Abbildung 22: Breitbandverfügbarkeit und Breitbandpenetration in der EU (2014)

Abbildung 23: Breitbandanschlüsse je 100 Einwohner OECD und EU, mindestens 25/30 Mbit/s (Juni/Juli 2014)

Abbildung 24: Breitbandanschlüsse je 100 Einwohner OECD und EU, mindestens 100 Mbit/s (Juni/Juli 2014)

Abbildung 25: Breitbandanschlüsse je 100 Einwohner OECD und EU, FTTH/B (Juni/Juli 2015)

Abbildung 26: Anteil glasfaserbasierter Breitbandanschlüsse an allen Breitbandanschlüssen (EU 28, USA, Südkorea, Japan) (Juni 2014)

Abbildung 27: Anteil glasfaserbasierter Breitbandanschlüsse an gesamten Breitbandanschlüssen (OECD) (Juni/Juli 2015)

Abbildung 28: Pro-Kopf-Investitionen im Telekommunikationsbereich in der OECD

Abbildung 29: Prozentuale Investitionsanteile am Telekommunikationsumsatz in der OECD (2011 bis 2013)

Abbildung 30: Ablauf des Konsolidierungsverfahrens bei Marktdefinition und Marktanalyse

Abbildung 31: Ablauf des Konsolidierungsverfahrens bei Abhilfemaßnahmen

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Kommission

Commission Staff Working Document „A Digital Single Market Strategy for Europe – Analysis and Evidence“, SWD (2015) 100 final

Kommission

Commission Staff Working Document „Implementation of the EU regulatory framework for electronic communication – 2015“, SWD (2015) 126 final

Kommission

Geänderter Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2002/21/EG über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste, der Richtlinie 2002/19/EG über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung und der Richtlinie 2002/20/EG über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste, KOM (2008) 724 endgültig

Kommission

Leitlinien der EU für die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit dem schnellen Breitbandausbau (2013/C 25/01), ABl. EU 2013 C 25,1 (Breitbandleitlinien 2013/C 25/01)

Kommission

Leitlinien zur Bewertung horizontaler Zusammenschlüsse gemäß der Ratsverordnung über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (2004/C 31/03), ABl. EU 2004 C 31, 5 (Horizontalleitlinien 2004/C 31/03)

Kommission

Leitlinien zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht nach dem gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (2002/C 165/03), ABl. EG 2002 C 165, 6 (Marktanalyseleitlinien 2002/C 165/03)

Kommission

Mitteilung „Bericht über die Ergebnisse der Überprüfung des Umfangs des Universaldienstes gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Richtlinie 2002/22/EG“, KOM (2006) 163 endgültig

Kommission

Mitteilung „Eine Digitale Agenda für Europa“, KOM (2010) 245 endgültig

Kommission

Mitteilung „Entwicklung neuer Rahmenbedingungen für elektronische Kommunikationsinfrastrukturen und zugehörige Dienste – Kommunikationsbericht 1999“, KOM (1999) 539 endgültig (Kommunikationsbericht 1999)

Kommission

Mitteilung „Europa 2020 – Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum“, KOM (2010) 2020 endgültig

Kommission

Mitteilung „Strategie für einen digitalen Binnenmarkt für Europa“, COM (2015) 192 final

Kommission

Mitteilung über die Überprüfung des Umfangs des Universaldienstes gemäß Artikel 15 der Richtlinie 2002/22/EG, KOM (2005) 203 endgültig

Kommission

Mitteilung über die zweite regelmäßige Überprüfung des Umfangs des Universaldienstes in elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten gemäß Artikel 15 der Richtlinie 2002/22/EG, KOM (2008) 572 endgültig

Kommission

Mitteilung über nach der Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 802/2004 der Kommission zulässige Abhilfemaßnahmen (2008/C 267/01), ABl. EU 2008 C 267, 1 (Abhilfemaßnahmenmitteilung 2008/C 267/01)

Kommission

Mitteilung „Universaldienst im Bereich der elektronischen Kommunikation: Bericht über die Ergebnisse der öffentlichen Konsultation und die dritte regelmäßige Überprüfung des Universaldienstumfangs entsprechend Artikel 15 der Richtlinie 2002/22/EG“, KOM (2011) 795 endgültig

Kommission

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Maßnahmen zum europäischen Binnenmarkt der elektronischen Kommunikation und zur Verwirklichung des vernetzten Kontinents und zur Änderung der Richtlinien 2002/20/EG, 2002/21/EG und 2002/22/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 1211/2009 und (EU) Nr. 531/2012, COM (2013) 627 final

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Juristische Methodenlehre, 10. A., 2006

Abkürzungsverzeichnis

A.

Auflage

a.A.

andere(r) Auffassung

a.a.O.

am angegebenen Ort

Abs.

Absatz/Absätze

a.E.

am Ende

AEG

Allgemeines Eisenbahngesetz

AEUV

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

AGVO

Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung

API

Application Programming Interface (Anwendungsprogrammierschnittstelle)

Art.

Artikel

Az.

Aktenzeichen

BauGB

Baugesetzbuch

Bd.

Band

BEREC

Body of European Regulators for Electronic Communications (Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation)

Beschl.

Beschluss

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

BIAC

Broadband Internet Access Cost (Kosten des Breitbandinternetzugangs)

BIP

Bruttoinlandsprodukt

BKartA

Bundeskartellamt

BoR

Dokumentenbezeichnung des Gremiums Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation

BT-Drs.

Bundestagsdrucksache

BUGLAS

Bundesverband Glasfaseranschluss

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE bzw.

Entscheidungssammlung des Bundesverwaltungsgerichts beziehungsweise

CAPEX

Capital Expenditure (Investitionsvolumen)

CAPM

Capital Asset Pricing Model (Marktwertmethode)

CERRE

Centre on Regulation in Europe

COM

Dokumentenbezeichnung der Kommission

CR

Computer und Recht (Zeitschrift)

DB

Der Betrieb (Zeitschrift)

ders.

derselbe

d.h.

das heißt

DigiNetzG

Gesetz zur Erleichterung des Ausbaus digitaler Hochgeschwindigkeitsnetze

DOCSIS

Data Over Cable Service Interface Specification (Spezifikation für Schnittstellen von Kabelmodems)

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)

DSL

Digital Subscriber Line (digitale Teilnehmeranschlussleitung)

ECLI

European Case Law Identifier (Europäischer Rechtsprechungsidentifikator)

ECNS

Electronic Communications Networks and Services (elektronische Kommunikationsnetze und -dienste)

EG

Europäische Gemeinschaft/Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

Einf.

Einführung

Einl.

Einleitung

En.

Endnote

ERG

European Regulators Group (Gruppe Europäischer Regulierungsstellen)

ERT

Economic Replicability Test (ökonomischer Replizierbarkeitstest)

ESMA

European Securities and Markets Authority (Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde)

ESMT

European School of Management and Technology (Europäische Schule für Management und Technologie)

ETNO

European Telecommunications Network Operators' Association (Europäischer Verband der Telekommunikationsbetreiber)

EU

Europäische Union

EuG

Gericht der Europäischen Union

EuGH

Europäischer Gerichtshof

EuR

Europarecht (Zeitschrift)

EUR

Euro

EUV

Vertrag über die Europäische Union

EuZW

Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht(Zeitschrift)

e.V.

eingetragener Verein

evtl.

eventuell

EWS

Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht (Zeitschrift)

f./ff.

folgende

FCC

Federal Communications Commission (Bundeskommunikationsbehörde der Vereinigten Staaten von Amerika)

FKVO

Fusionskontrollverordnung

FL-LRIC

Forward Looking Long-Run Incremental Costs (vorwärtsgerichtete langfristige Zusatzkosten)

Fn.

Fußnote(n)

FS

Festschrift

FTTB

Fiber To The Building (Glasfaser bis zum Gebäude)

FTTC

Fiber To The Curb/Cabinet (Glasfaser bis zum Bordstein/Kabelverzweiger)

FTTH

Fiber To The Home (Glasfaser bis zur Wohnung)

FTTP

Fiber To The Premises (Glasfaser bis zum Grundstück)

FTTx

Fiber To The x (Sammelbegriff für verschiedene Glasfaserausbaustufen)

GByte

Gigabyte

GEREK

Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation

ggf.

gegebenenfalls

GWB

Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen

h.M.

herrschende Meinung

Hrsg.

Herausgeber

Hs.

Halbsatz

HSPA

High Speed Packet Access (Mobilfunkstandard für den Hochgeschwindigkeitsdatenzugang)

ICC

International Chamber of Commerce (Internationale Handelskammer)

ICT

Information and Communications Technology (Informations- und Kommunikationstechnik)

i.H.d.

in Höhe des/der

IHS

Information Handling Services (Analyse- und Beratungsunternehmen)

i.H.v.

in Höhe von

IKT

Informations- und Kommunikationstechnologie

inkl.

inklusive

IP

Internet Protocol (Internet-Protokoll)

i.S.d.

im Sinne des/der

i.S.v.

im Sinne von

ITU

International Telecommunication Union (Internationale Fernmeldeunion)

i.V.m.

in Verbindung mit

JZ

JuristenZeitung (Zeitschrift)

Kap.

Kapitel

kbit/s

Kilobit pro Sekunde

kbps

kilobit per second (Kilobit pro Sekunde)

KOM

Dokumentenbezeichnung der Kommission

K&R

Kommunikation & Recht (Zeitschrift)

lit.

litera (Buchstabe)

LRIC

Long-Run Incremental Costs (langfristige Zusatzkosten)

LTE

Long Term Evolution (Mobilfunkstandard der dritten/vierten Generation)

Mbit/s

Megabit pro Sekunde

Mbps

megabit per second (Megabit pro Sekunde)

MDU

Multi-Dwelling-Units (optische Verteilereinrichtungen)

MMR

Multimedia und Recht (Zeitschrift)

MMS

Multimedia Messaging Service (Multimedianachrichtendienst)

MR

Medien und Recht (Zeitschrift)

m.w.N.

mit weiteren Nachweisen

NGA

Next Generation Access (Anschlussnetz der nächsten Generation)

NGN

Next Generation Networks (Netze der nächsten Generation)

No.

Number (Nummer)

NPV

Net Present Value (Nettogegenwartswert)

N&R

Netzwirtschaften & Recht (Zeitschrift)

Nr.

Nummer(n)

NRB

nationale Regulierungsbehörde

NRWE

Rechtsprechungsdatenbank des Landes Nordrhein-Westfalen

o.ä.

oder ähnliche(s)

OECD

Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

ONP

Open Network Provision (offener Netzzugang)

OTT

Over The Top (plattformübergreifend)

PPP

Purchasing Power Parity (Kaufkraftparität)

Rn.

Randnummer(n)

Rs.

Rechtssache(n)

S.

Satz/Sätze

Seite(n)

SDN

Software-defined Networking (softwaredefinierte Vernetzung)

SIEC

Significant Impediment to Effective Competition (erhebliche Beeinträchtigung des wirksamen Wettbewerbs)

Slg.

Sammlung

SMP

Significant Market Power (beträchtliche Marktmacht)

SMS

Short Message Service (Textnachrichtendienst)

sog.

sogenannte(r/n)

SWD

Staff Working Document (Dokumentenbezeichnung der Kommissionsdienststellen)

TAL

Teilnehmeranschlussleitung

tir.

tiret (Spiegelstrich)

TKG

Telekommunikationsgesetz

TKMR

Telekommunikations- & Medienrecht (Zeitschrift)

TV

Television (Fernsehen)

Tz.

Textziffer(n)

u.

und

u.a.

und andere

unter anderem

u.ä.

und ähnliche(s)

UAbs.

Unterabsatz

ULL

Unbundled Local Loop (entbündelte Teilnehmeranschlussleitung)

UMTS

Universal Mobile Telecommunications System (Mobilfunkstandard der dritten Generation)

Urt.

Urteil

USA

United States of America (Vereinigte Staaten von Amerika)

USD

US-Dollar (US-amerikanische Dollar)

usw.

und so weiter

u.U.

unter Umständen

v.

vom/von

VDSL

Very High Speed Digital Subscriber Line (sehr schnelle digitale Teilnehmeranschlussleitung)

verb.

verbundene

VG

Verwaltungsgericht

vgl.

vergleiche

vs.

versus

VVA

Valdani Vicari & Associati (Beratungsunternehmen)

WACC

Weighted Average Cost of Capital (gewichteter durchschnittlicherKapitalkostensatz)

WAR

Wissenschaftlicher Arbeitskreis für Regulierungsfragen

WEKO

Wettbewerbskommission

WIK

Wissenschaftliches Institut für Infrastruktur und Kommunikationsdienste

WiMAX

Worldwide Interoperability for Microwave Access (Standard für drahtlosen Breitbandzugang)

WRP

Wettbewerb in Recht und Praxis (Zeitschrift)

WuW

Wirtschaft und Wettbewerb (Zeitschrift)

xDSL

x Digital Subscriber Line (Sammelbegriff für verschiedene Ausbaustufen der digitalen Teilnehmeranschlussleitung)

z.B.

zum Beispiel

ZEuS

Zeitschrift für Europarechtliche Studien (Zeitschrift)

ZEW

Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung

Ziff.

Ziffer(n)

ZST

zweistufiger Tarif

z.T.

zum Teil

ZWeR

Zeitschrift für Wettbewerbsrecht(Zeitschrift)

A. Einleitung

Nachdem der 2002 in Kraft getretene europäische Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation1 im Jahr 2009 einer ersten umfassenderen Überarbeitung unterzogen wurde,2 steht nun seine nächste größere Novellierung auf der politischen Agenda. Die aktuellen Reformbemühungen sind nach ersten Überlegungen der Kommission im Rahmen des Gesetzespakets „Vernetzter Kontinent“3 Bestandteil der im Mai 2015 vorgestellten „Strategie für einen digitalen Binnenmarkt für Europa“.4 Diese auf insgesamt drei Pfeilern beruhende Strategie umfasst als Bestandteil des zweiten Pfeilers – „Schaffung der richtigen Bedingungen für florierende digitale Netze und Dienste“ – insbesondere auch eine Überprüfung und ggf. Änderung der bestehenden EU-Vorschriften für den Telekommunikationssektor, um „bedarfsgerechte Telekommunikationsvorschriften“ sicherzustellen.5

Dabei zielt die Überarbeitung des Rechtsrahmens im Konzept der Kommission auf „verlässliche, vertrauenswürdige, hochleistungsfähige und bezahlbare Netze und Dienste“ als Grundlage des digitalen Binnen-markts.6 Hierzu wird gerade auch von Seiten der Kommission „ein starker, wettbewerbsfähiger und dynamischer Telekommunikationssektor [für] erforderlich [erachtet], der die notwendigen Investitionen durchführt und Innovationen wie Cloud-Computing, Big-Data-Tools oder das Internet der Dinge nutzt“.7 Um dieses Ziel zu erreichen, müsse der „Ausbau von noch leistungsfähigeren Netzen mit hoher Kapazität … gefördert werden“, wobei es gleichzeitig gelte, „einen wirksamen Wettbewerb zu erhalten sowie eine dem Risiko angemessene Rendite zu sichern“, aber „auch die unzugänglichsten Gebiete versorgt und Ziele von öffentlichem Interesse … verwirklicht werden“ sollen.8

Vor diesem Hintergrund ist es vordringliche Aufgabe der Studie, den tatsächlichen „Bedarf“ für eine Anpassung der bestehenden Regelungen gerade auch vor dem Hintergrund der vielfältigen Zielvorstellungen der Kommission zu identifizieren und hierauf aufbauend passgenaue Vorschläge für etwaige Änderungen zu unterbreiten. Es muss also in einem ersten Schritt geklärt werden, ob und inwieweit zum einen die regulatorischen Zielsetzungen bereits auf Grundlage des gegenwärtigen Rechtsrahmens erreicht werden und ob bzw. inwieweit die bisherigen Zielsetzungen den gegenwärtigen marktlichen Herausforderungen und politischen Anforderungen (noch) gerecht werden (dazu sogleich, unter B.). In einem zweiten Schritt sind hiervon ausgehend die Regulierungsinstrumente auf den Prüfstand zu stellen, insbesondere mit Blick auf die besonderen Anforderungen, die sich aus dem Ausbau hochleistungsfähiger Breitbandnetze ergeben (dazu unten, unter C.). Zu guter Letzt soll (unten, unter D.) auch untersucht werden, ob zentrale Elemente der prozeduralen und institutionellen Ausgestaltung des gegenwärtigen Rechtsrahmens dem tatsächlichen Regulierungsbedarf entsprechen oder – und ggf.: wie – anzupassen sind.

Im Mittelpunkt der Studie steht die Marktregulierung. Hierunter soll vorliegend die ökonomisch motivierte sektorspezifische Regulierung der Telekommunikationsmärkte verstanden werden, die dazu dient, netzspezifi-sche Besonderheiten zu kompensieren.9 Einen besonderen Schwerpunkt der Marktregulierung bilden die Regulierungsmaßnahmen, die auf Grundlage eines Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahrens nach Art. 15 und 16 der Rahmenrichtlinie ergehen. Mit diesen Maßnahmen werden Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht („Significant Market Power“, SMP) auf regulierungsbedürftigen Märkten spezifische Vorabverpflichtungen nach Art. 8 bis 13 der Zugangsrichtlinie und Art. 17 der Universaldienstrichtlinie auferlegt. Sie werden bisweilen „asymmetrische Regulierung“, „sektorspezifische Vorabregulierung“,10 „SMP-Regulierung“, „Ex-ante-Regulierung“11 o.ä. genannt und sollen im Folgenden als „wettbewerbsfördernde Marktregulierung“ bezeichnet werden.

1

Ausführlich hierzu

Koenig/Loetz/Neumann,

Telekommunikationsrecht, 2004, S. 73 ff. (sowie zu den vorherigen Regelungen auf EU-

bzw.

EG-Ebene a.a.O., S. 54 ff.);

Scherer,

K&R 2002, 273; 328.

2

Hierzu etwa

Busch,

N&R 2009, 159.

3

Kommission, Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Maßnahmen zum europäischen Binnenmarkt der elektronischen Kommunikation und zur Verwirklichung des vernetzten Kontinents und zur Änderung der Richtlinien 2002/20/EG, 2002/21/EG und 2002/22/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 1211/2009 und (EU) Nr. 531/2012, COM (2013) 627 final; hierzu etwa Wissenschaftlicher Arbeitskreis für Regulierungsfragen (WAR), Stellungnahme zum Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und Rates über Maßnahmen zum europäischen Binnenmarkt der elektronischen Kommunikation und zur Verwirklichung des vernetzten Kontinents und zur Änderung der Richtlinien 2002/20/EG und 2002/22/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 1011/2009 und (EU) Nr. 531/2012 vom 11.9.2013, 2014, S. 4 ff.;

Gerpott,

K&R 2013, 781;

Huber,

MMR 2014, 221;

Scherer,

MMR 2013, 685;

Sörries/Spiegel,

N&R 2014, 205, 206 f.

4

Kommission, Mitteilung „Strategie für einen digitalen Binnenmarkt für Europa“, COM (2015) 192 final.

5

Kommission (Fn. 4), COM (2015) 192 final, S. 10. Siehe zu diesem Reformvorhaben etwa

Eschweiler,

N&R 2015, 65.

6

Kommission (Fn. 4), COM (2015) 192 final, S. 10.

7

Kommission (Fn. 4), COM (2015) 192 final, S. 10.

8

Kommission (Fn. 4), COM (2015) 192 final, S. 11.

9

Ähnlich

Körber,

in: Immenga/Mestmäcker, Wettbewerbsrecht, Bd. 3, 5. A., 2016, TKG Rn. 89.

10

So in Erwägungsgrund 5 S. 1 der „Bessere Regulierung“-Richtlinie.

11

Groebel,

in: Bien/Ludwigs, Das europäische Kartell- und Regulierungsrecht der Netzindustrien, 2015, S. 171, 173.

B. Zielbestimmungen des Rechtsrahmens

I. Einleitung

Ob und inwieweit der europäische Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation reformbedürftig ist, hängt ganz wesentlich auch davon ab, ob und in welchem Umfang er die Ziele erreicht, denen er dienen soll, oder ob insoweit Nachbesserungsbedarf besteht. Das setzt zunächst Klarheit darüber voraus, um welche Ziele es sich dabei handelt. Diese Frage ist grundsätzlich leicht zu beantworten. Dem Rechtsrahmen liegt nämlich nicht die überkommene Gesetzgebungstechnik zugrunde, die konditional programmierte Entscheidungsvorgaben vorsieht,12 deren Rationalität sich erst aus einer tiefergehenden Analyse (insbesondere der Entstehungsgeschichte und der Gesetzessystematik) ergibt. Stattdessen enthält er wie zahlreiche moderne Rechtsakte, die in eine komplexe und multipolare Interessenlage eingebettet sind, ausdrückliche Zielvorgaben, mit denen die hoheitlichen Entscheidungen final überformt werden.13

Diese Zielbestimmungen werden in Art. 8 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 der Rahmenrichtlinie normativ verankert. Danach haben die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, „dass die nationalen Regulierungsbehörden bei der Wahrnehmung der in dieser Richtlinie und den Einzelrichtlinien festgelegten regulatorischen Aufgaben alle angezeigten Maßnahmen treffen, die den in den Absätzen 2, 3 und 4 vorgegebenen Zielen dienen“. In den genannten Art. 8 Abs. 2 bis 4 der Rahmenrichtlinie werden die nationalen Regulierungsbehörden dabei im Einzelnen darauf verpflichtet,

– den Wettbewerb bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste sowie zugehöriger Einrichtungen und Dienste zu fördern (im Folgenden: „Wettbewerbsziel“),

– zur Entwicklung des Binnenmarktes beizutragen (im Folgenden: „Binnenmarktziel“) und

– die Interessen der Bürger der Europäischen Union zu fördern (im Folgenden: „Bürgerziel“).

Als ausdrücklich festgelegte Ziele sind diese drei Vorgaben natürlicher Ausgangspunkt für die Untersuchung eines etwaigen Reformbedarfs auf Ebene der Zielbestimmungen. Nicht zu den in Art. 8 Abs. 2 bis 4 der Rahmenrichtlinie vorgegebenen Zielen gehört demgegenüber die Förderung effizienter Infrastrukturinvestitionen (im Folgenden: „Investitionsziel“).14 Eine solche Zielsetzung ist aber seit einigen Jahren zentraler Gegenstand der regulierungspolitischen Diskussion.15 Auch die Kommission selbst hat in ihrer „Strategie für einen digitalen Binnenmarkt für Europa“ als einen von fünf Schwerpunkten für eine bedarfsgerechte Reform der Telekommunikationsvorschriften die „Schaffung von Anreizen für Investitionen in Hochgeschwindigkeitsbreitbandnetze“ angekündigt.16 Im Folgenden soll daher auch eine entsprechende (potentielle) Zielsetzung im Blick behalten werden.

Dabei ist in einem ersten Schritt zunächst zu untersuchen, welche normativen Vorgaben sich aus den Zielbestimmungen des Rechtsrahmens im Einzelnen ergeben (dazu sogleich, unter II.). Auf dieser Grundlage ist zu klären, inwieweit der bisherige Rechtsrahmen den so näher umrissenen Zielbestimmungen gerecht geworden ist (dazu unten, unter III.). Hiervon ausgehend kann dann ein etwaiger Änderungsbedarf identifiziert werden (dazu unten, unter IV.). Schlussendlich ist darüber hinausgehend zu untersuchen, ob die Zielbestimmungen des Rechtsrahmens mit Blick auf künf-tige Entwicklungen hinreichend zukunftssicher sind (dazu unten, unter V.).

12

Siehe auch

Säcker,

in: Säcker, TKG, 3. A., 2013, § 2 Rn. 1.

13

Säcker

(Fn. 12), § 2 Rn. 1, hält die Regulierungsziele (nach dem TKG) einerseits für lediglich „programmatische[e] Zielvorgaben“, misst ihnen andererseits aber „als Leitprinzipien der Ermessensausübung“ durchaus rechtliche Bedeutung zu.

14

In Art. 8 Abs. 5 lit. d der Rahmenrichtlinie wird lediglich vorgegeben, dass die nationalen Regulierungsbehörden bei der Verfolgung der in Art. 8 Abs. 2 bis 4 der Richtlinie festgelegten Ziele (u.a.) „effiziente Investitionen und Innovationen im Bereich neuer und verbesserter Infrastrukturen, auch dadurch fördern, dass sie dafür sorgen, dass bei jeglicher Zugangsverpflichtung dem Risiko der investierenden Unternehmen gebührend Rechnung getragen wird, und dass sie verschiedene Kooperationsvereinbarungen zur Diversifizierung des Investitionsrisikos zwischen Investoren und Zugangsbewerbern zulassen, während sie gleichzeitig gewährleisten, dass der Wettbewerb auf dem Markt und der Grundsatz der Nichtdiskriminierung gewahrt werden“.

15

Hierzu etwa

Neumann,

N&R 2014, 129.

16

Kommission (Fn. 4), COM (2015) 192 final, S. 12.

II. Normativer Ausgangspunkt (Analyse des Ist-Zustands)

Ob und inwieweit Änderungsbedarf auf Ebene der Zielbestimmungen besteht, lässt sich nur auf Grundlage einer genaueren Analyse des Ist-Zustands bestimmen. Wenn man nicht weiß, welches die Ziele sind, denen der Rechtsrahmen dient, und was sie bedeuten, verbietet sich eine Aussage darüber, ob er diese Ziele erreicht und welcher Änderungsbedarf ggf. besteht.

1. Zielkatalog

Die in Art. 8 Abs. 2 bis 4 der Rahmenrichtlinie vorgegebenen Ziele beanspruchen grundsätzlich Geltung als finale Leitschnur für sämtliche Maßnahmen der nationalen Regulierungsbehörden, die diese auf Grundlage des Rechtsrahmens ergreifen.17 Denn nach Art. 8 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 der Rahmenrichtlinie sorgen die Mitgliedstaaten „dafür, dass die nationalen Regulierungsbehörden bei der Wahrnehmung der in dieser Richtlinie und den Einzelrichtlinien festgelegten regulatorischen Aufgaben alle angezeigten Maßnahmen treffen, die den in den Absätzen 2, 3 und 4 vorgegebenen Zielen dienen“.18 Mit einem solchen Verständnis als Leitschnur für sämtliche Maßnahmen der Regulierungsbehörden deckt es sich, dass die Zielvorgaben das Kapitel III der Rahmenrichtlinie über die „Aufgaben der nationalen Regulierungsbehörden“ einleiten, ohne auf ein bestimmtes Tätigkeitsgebiet beschränkt zu sein.

Zu klären ist aber des Weiteren durch eine Auslegung der (richtlinien-) rechtlichen Vorgaben, welche Zielvorstellungen im Einzelnen hinter den Regulierungszielen stehen. Dabei sind sowohl die richtlinienrechtliche Ausgestaltung als auch der jeweilige primärrechtliche Hintergrund in den Blick zu nehmen. Wichtiger Anhaltspunkt für die Bestimmung des Zielgehalts sind die Vorgaben in Art. 8 Abs. 2 bis 4 der Rahmenrichtlinie. Sie beschränken sich gerade nicht darauf, die drei Ziele zu nennen, sondern führen beispielhaft19 aus, wodurch die nationalen Regulierungsbehörden dem jeweiligen Ziel dienen.20 Das lässt interpretative Rückschlüsse auf die hinter dem betreffenden Ziel stehenden Vorstellungen des Richtliniengesetzgebers zu.

a) Wettbewerbsziel

Nach Art. 8 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie dienen die Regulierungsbehörden dem Wettbewerbsziel, indem sie u.a.

– „sicherstellen, dass für die Nutzer, einschließlich behinderter Nutzer, älterer Menschen und Personen mit besonderen sozialen Bedürfnissen, der größtmögliche Nutzen in Bezug auf Auswahl, Preise und Qualität erbracht wird“ (lit. a),

– „gewährleisten, dass es keine Wettbewerbsverzerrungen oder -beschränkungen im Bereich der elektronischen Kommunikation, einschließlich der Bereitstellung von Inhalten, gibt“ (lit. b), und

– „für eine effiziente Nutzung der Funkfrequenzen und der Nummerierungsressourcen sorgen und deren effiziente Verwaltung sicherstellen“ (lit. d).

Es wird also zunächst die Maximierung des Nutzens für die Nachfrager nach öffentlich zugänglichen elektronischen Kommunikationsdiensten betont, auf einen unverzerrten und unbeschränkten Wettbewerbsprozess abgestellt und die Notwendigkeit eines effizienten Umgangs mit knappen Gütern von elementarer Bedeutung für das Angebot elektronischer Kommunikationsdienste hervorgehoben.

Zur Form des Wettbewerbs, den die Regulierungsbehörden fördern müssen, trifft Art. 8 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie keine Aussage. Aus Erwägungsgrund 19 S. 5 der Zugangsrichtlinie ergibt sich lediglich, dass die Belebung zugangsbasierten (Dienste-) Wettbewerbs nicht dazu führen sollte, dass die Anreize für Investitionen in Alternativeinrichtungen entfallen, die langfristig einen stärkeren (Infrastruktur-) Wettbewerb sichern. Hierin dürfte zwar die Einschätzung des Richtliniengesetzgebers zum Ausdruck kommen, dass infrastrukturbasierter Wettbewerb letzten Endes grundsätzlich nachhaltiger sein dürfte als lediglich dienstebasierter Wettbewerb.21

Zugleich wird jedoch deutlich, dass sich hieraus kein normatives Vorrangverhältnis einer der beiden Wettbewerbsformen ergibt, sondern die Regulierungsbehörden lediglich bei ihren Entscheidungen den (komplementären und substitutiven) Zusammenhang zwischen Dienste- und Infrastrukturwettbewerb im Blick behalten müssen. Denn gerade auch Dienstewettbewerb kann namentlich durch die Verbreiterung der Angebotspalette und die Belebung der Endnutzermärkte,22 aber auch durch die Ermöglichung von Infrastrukturwettbewerb (etwa auf Grundlage einer durch Dienstewettbewerb erreichten Marktpräsenz23