Rural Renaissance: Territorio, precio y valor E-Book

Marcos M. Fernando Pablo

• Herausgeber: ARANZADI / CIVITAS
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Estudios
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 1003

Beschreibung

La problemática de la despoblación de los territorios rurales y el reto demográfico no es una cuestión novedosa. En las últimas décadas son muchos los estudios e iniciativas científicas que se han adentrado en el análisis de las razones y circunstancias que han propiciado este progresivo proceso de vaciamiento demográfico que asola, sin aparente solución de continuidad, las comunidades rurales de buena parte de la geografía peninsular. En esta tercera edición, Rural Renaissance centra sus esfuerzos en examinar el valor y las múltiples potencialidades que guardan los territorios y comunidades rurales con desafíos demográficos. El propósito no es otro que el de seguir contribuyendo al diseño de soluciones tangibles que permitan poner en valor los recursos endógenos (económicos, medioambientales, patrimoniales, etc.) y salvaguardar la normal forma de vida que atesoran estas áreas esenciales para la cohesión social y territorial del Estado, mediante el impulso de las transformaciones normativas e institucionales pertinentes a tal efecto.

Leseprobe

Rural Renaissance: Territorio, precio y valor

Directores

MARCOS M. FERNANDO PABLO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Salamanca

JOSÉ LUIS DOMÍNGUEZ ÁLVAREZ

Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Salamanca

Coordinadoras

ALICIA RODRÍGUEZ SÁNCHEZ

Personal Investigador en Formación del Área de Derecho Penal (USAL)

PILAR TALAVERA CORDERO

Investigadora del Área de Derecho Administrativo (USAL)

Rural Renaissance: Territorio, precio y valor

Prólogo

JUANA LÓPEZ PAGÁN

Directora General de Políticas Públicas contra la Despoblación del Gobierno de España

Autores

Susana Abad GonzálezDaniel Herrero LuqueXavier Amat MontesinosLuis Alfonso Hortelano MínguezEugenio Baraja-RodríguezMaría Luisa Ibañez MartínezSantiago Bello ParedesMaría Isabel Martín JiménezEnrique Cabero MoránJuan F. Martín MartínJaime Camarero ArellanoMarta Martínez ArnáizDaniel Casas CasasAntonio Martínez PucheÁlvaro Castiñeiras MartínJuan Francisco Rodríguez AyusoNatalia Castro NicolásAlicia Rodríguez SánchezMaría Delgado GarcíaAgustín Sánchez De VegaJosé Luis Domínguez ÁlvarezÁlvaro Sánchez GarcíaLía Fernández SangradorLuis Miguel Sánchez GilMarcos M. Fernando PabloIván Sánchez GuinaldoAlipio J. García De CelisJosé Sánchez HernándezAna García GarcíaSergio Sánchez JiménezBegoña Gutierrez San MiguelPilar Talavera CorderoEnrique Hernández DiezDaniel Terrón Santos

Primera edición, 2023

Incluye soporte electrónico

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© 2023 [Editorial Aranzadi, S.A.U. / Marcos M. Fernando Pablo, José Luis Domínguez Álvarez (Dirs.) y otros]

© Portada: Editorial Aranzadi, S.A.U.

Editorial Aranzadi, S.A.U.

Camino de Galar, 15

31190 Cizur Menor (Navarra)

ISBN versión impresa: 978-84-1163-034-4

ISBN versión electrónica: 978-84-1163-035-1

DL NA 2158-2023

Printed in Spain. Impreso en España

Fotocomposición: Editorial Aranzadi, S.A.U.

Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL

Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11

31013 – Pamplona

«No podemos permitirnos no tener sueños»

Prólogo

Hacia nuevo contrato socio-territorial para España en el marco de la política de cohesión de la UE

Juana López Pagán

Directora General de Políticas contra la Despoblación

Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico

Cuando pensamos en el medio rural diversas imágenes y conceptos nos vienen a la mente. Pido al lector/a de estas breves líneas que se detenga un momento para pensar cuáles son esas ideas que nos llevan a pensar en el mundo rural. Seguramente algunas conducen a realidades conocidas, pero otras pueden ser fruto de los estereotipos. A lo largo de los últimos años, venimos escuchando la voz del medio rural, un espacio, un lugar en el que viven personas que se han sentido desatendidas. Hoy esa voz, esas voces encuentran respuesta. Las instituciones han incorporado a la agenda pública esta realidad. El Gobierno de España en esta legislatura ha asentado los pilares de una política pública que ha llegado para quedarse y para hacer justicia con aquellos/as que viven y custodian el territorio. Porque esa atención es el cuidado de todos/as, y por ello, esas voces rurales no deben, no pueden ser las únicas que reclamen esa igualdad de derechos y oportunidades. La ciudadanía en su conjunto, y en especial aquella que vive en entornos urbanos, debe ser consciente y consecuente. Sin lo rural no hay futuro para lo urbano, y sí, en lo rural cabe el futuro. Un futuro que tiene que estar adaptado a nuestro tiempo.

El contexto actual ha puesto de relieve que los retos que ya existían desde hace décadas en nuestro país en torno a los desequilibrios territoriales han adquirido vigencia. Ello, necesariamente implica revisar la normativa vigente y poder adaptarla a los nuevos desafíos de la sociedad, que pasan por favorecer un nuevo contrato socio-territorial entre áreas rurales y urbanas en el marco de objetivos comunes para lograr territorios activos, inclusivos y funcionales. El título de esta nueva edición de «Rural Reinassance: territorio, precio y valor» evoca una reflexión, la de revalorizar de una manera multidimensional el medio rural, y como ello, debe ser tarea del conjunto de la sociedad, tanto la urbana como la rural. Ese es el punto de partida, sobre la que se basa esta nueva política pública de lucha contra la despoblación y reto demográfico: la necesaria vertebración del territorio a través del fomento de la complementariedad de la gran heterogeneidad de nuestro territorio.

Si bien es cierto que España se enfrenta desde hace ya varios años a un serio reto de despoblación de grandes áreas de su territorio, no lo es menos, que existe la posibilidad de combatir ese desequilibrio territorial a través de políticas públicas que reviertan o atenúen el impacto del modelo de concentración en las grandes urbes. No debemos perder de vista que la despoblación es la consecuencia de un modelo que ha tendido atraer a la población a las ciudades, y que, siendo seguramente una tendencia de difícil contención, por los efectos también positivos que supone, la cuestión es que se ha hecho a costa de no cuidar el medio rural, generando externalidades negativas, que hoy, tenemos la oportunidad de corregir. De ahí que, frente a la contraposición urbano-rural, ahora debamos instar a la generación de un círculo virtuoso entre ambas realidades, contando, además, con una ventaja estratégica en el país, que nos es otra que la existencia de ciudades intermedias que pueden convertirse en el eje vertebrador entre los grandes núcleos de población y los pequeños municipios.

Por ello, ante este desafío, debemos ir más allá de los análisis basados en los datos demográficos que solo ofrecen una foto fija pero no ofrecen ninguna alternativa para la acción. La visión de esta problemática en términos de densidad de población debe complementarse con la medición de los desequilibrios socioeconómicos de los territorios que permitan en el medio plazo contar con un índice de desarrollo territorial a nivel nacional que constituya la base de conocimiento real en términos de servicios, industria, conectividad, infraestructuras, igualdad de género, entre otros. Una adecuada observación de las diferentes realidades y vulnerabilidades de los territorios permitirá reequilibrar oportunidades de la ciudadanía para dar cumplimiento al mandato constitucional de igualdad de derechos y oportunidades de los españoles/as. Se trata de tener la mejor información para el desarrollo de políticas públicas adecuadas. Y ello, con el objetivo, de atenuar futuras migraciones internas forzadas y que, consecuentemente, logre paliar, como se señalaba, las externalidades negativas, entre ellas las climáticas, de un modelo de desarrollo que, desde más de seis décadas, ha concentrado personas, bienes, servicios y renta en las áreas urbanas. En esta labor, la política de lucha contra la despoblación se erige como la política que debe mejorar la cohesión y la justicia socio-territorial en línea con la Agenda 2030 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, la Nueva Agenda Urbana, la Agenda Territorial 2030 y el Plan de Acción Rural de la UE. En esta legislatura, el Gobierno de España, ha dado pasos firmes para la acción pública, entendiendo y conociendo de primera mano los desequilibrios socio-territoriales, acercándose al territorio, escuchando y atendiendo las demandas de la ciudadanía.

Sin embargo, no se debe perder de vista que España comenzó su andadura en la defensa del desarrollo del medio rural y de la vertebración territorial hace más de quince años con la aprobación de la Ley 45/2007 para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural, que sentó las bases para una política rural integradora, con perspectiva de Estado y en concierto con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, propiciando la sinergia entre administraciones a partir de sus respectivos marcos competenciales. Esta ley vigente –aunque necesitada de actualización– fue pionera y adelantada a su tiempo, pues establece que los núcleos urbanos son los pilares fundamentales para aportar el dinamismo y la funcionalidad necesarios para el desarrollo rural. Esta ley es sin duda, un marco normativo de referencia a nivel nacional, visionaria de la Agenda 2030, que ya señalaba las carencias sociales, medioambientales y económicas de un modelo de desarrollo poco sostenible en el tiempo, cuando en el preámbulo, afirmaba que: «el intenso desarrollo económico acontecido en nuestro país durante las últimas décadas, que ha dado lugar a un salto muy significativo en los niveles de renta y bienestar de los ciudadanos, se ha concentrado, al igual que ha ocurrido en los países de nuestro entorno, en el medio más urbano y en menor medida en las zonas más rurales. Este fenómeno, característico del desarrollo económico moderno, se manifiesta en la persistencia de un atraso económico y social relativo en el medio rural, debido a causas económicas, sociales y políticas que son evitables».

En las últimas décadas, la cohesión territorial y social de España se ha visto condicionada por una crisis territorial, tal y como señala la profesora Molina Ibáñez, derivada de un modelo que ha primado la gradual concentración de servicios, actividad económica e inversión en las áreas urbanas y metropolitanas, lo que ha generado desigualdades territoriales estructurales que afectan a los municipios de menor población y ha dificultado el desarrollo económico y social y el bienestar de la población española que habita en el ámbito rural. Esa realidad, además, es el resultado de una relación, donde el ámbito rural y el urbano, no se han mirado ni actuado de una manera sinérgica a lo largo de décadas, cuando la realidad es que, y tras la pandemia de la COVID19 ha quedado aún más en evidencia, el medio rural necesita el medio urbano y viceversa. Aunque ya en el 2007, se reflejase bien este desafío de convergencia entre lo urbano y lo rural, la problemática de los territorios despoblados se ha planteado como un problema público con gran intensidad en los últimos años en España. Sin embargo, no ha sido hasta el año 2020 cuando se ha abordado esta realidad desde una perspectiva nacional. La creación de un Ministerio encargado de este tema, el Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico, ha supuesto un antes y un después en materia de cohesión socio-territorial. El actual Gobierno de España ha puesto en marcha una política nacional para combatir la despoblación y los desequilibrios socio-territoriales, mediante el diseño e implementación de más de un centenar de medidas en el marco de una nueva gobernanza, que no tiene precedente en nuestra historia democrática.

Por primera vez un Gobierno a nivel nacional ha situado esta cuestión entre sus principales prioridades, y prueba de ello es como desde el Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico se ha impulsado el primer Plan a nivel nacional, el Plan de 130 Medidas frente al Reto Demográfico, que supone un salto cualitativo en la gobernanza interna de la Administración General del Estado, ya que ha supuesto un ejercicio de coordinación y activación de nuevas líneas de acción de cada uno de los Ministerios para invertir directamente en el ámbito rural y en los municipios de menor población. Pero es también un salto cuantitativo, pues sus 130 medidas cuentan con un compromiso presupuestario de más de trece mil millones de euros, puestos al servicio de los diferentes niveles de gobierno a través de la territorialización de recursos, así como de otros actores públicos y privados mediante diversos instrumentos cuyo objetivo es llegar a todos los rincones de nuestro país.

De ahí que las políticas del Plan 130 se orienten hacia un amplio conjunto de objetivos que impulsan la igualdad de oportunidades y la vertebración territorial mediante, entre otras cuestiones: la diversificación económica de las zonas más desfavorecidas; el impulso de la innovación; la plena conectividad digital; el reforzamiento de los vínculos rurales y urbanos; la puesta en valor del territorio y de sus posibilidades endógenas de crecimiento; la adecuada prestación de los servicios básicos; o la incorporación de la perspectiva demográfica en el proceso de toma de decisiones del Gobierno. Dicha labor, supone un ejercicio de gobernanza, coordinación y aprendizaje mutuo absolutamente clave a la hora de ir repensando y perfeccionando medidas sobre las que debe asentarse una política cada vez más conectada con las diferentes necesidades y realidades de nuestro territorio.

En suma, muchas de estas acciones tienen una orientación clara de generar nuevas dinámicas económicas y de activación social. Entre ellas, es importante destacar algunas medidas impulsadas desde la Secretaria General de Reto Demográfico: el Fondo para la Cohesión y Transformación Territorial, un modelo de financiación específico orientado a impulsar un modelo territorial policéntrico y un desarrollo local, social, económico y medioambiental integrado e inclusivo en las pequeñas y medianas ciudades; la incorporación al marco financiero plurianual (2021-27) de los fondos FEDER, el impulso de iniciativas transformadoras y tractoras en el territorio, a través de convocatorias de subvenciones para proyectos innovadores a nivel local y la creación de una red de centros de innovación territorial a nivel provincial; la atracción del talento joven al territorio con el programa Campus Rural; la incorporación de la perspectiva de género a toda actuación de cohesión socio-territorial y la mejora de las herramientas de conocimiento y medición del territorio como el nuevo Sistema Integrado de Datos Municipales (SIDAMUN), ya disponibles para su uso por parte de los ciudadanos, académicos y administradores públicos. Finalmente, ligado a los marcos normativos, merece especial mención uno de los avances más recientes para incorporar la perspectiva rural en el diseño y valoración de las políticas públicas, es la recién aprobada Ley 27/2022, de 20 de diciembre, de Institucionalización de la Evaluación de Políticas Públicas en la Administración General del Estado, que incluye el reto demográfico entre los indicadores de evaluación ex ante por parte de la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas y la evaluación de los efectos territoriales y sobre el medio y la sociedad rural, en lo que se conoce como Mecanismo Rural de Garantía o Rural Proofing.

Tras la puesta en marcha de esta nueva política pública, una de las principales conclusiones es que para combatir las desigualdades socio-territoriales es imprescindible repensar nuestro modelo territorial y para ello es imprescindible, como decía al inicio de estas páginas, propiciar un nuevo contrato socio-territorial. Un pacto urbano-rural que debe versar sobre la complementariedad entre los diferentes territorios para asegurar que se hagan efectivas las aspiraciones de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. En coherencia con la Agenda 2030, la lucha contra la despoblación es la lucha contra la desigualdad, por ello, es necesario señalar que cuando hablamos de reto demográfico no debemos perder de vista que estamos frente a un reto democrático, el consistente en reequilibrar los derechos y las oportunidades para todos/as en el conjunto del territorio del Estado y de la Unión Europea. Pero para hablar de reto democrático en toda su integridad, especial mención merece también en esta política pública, la necesaria consecución de la igualdad de derechos entre hombres y mujeres en el medio rural en consonancia con una sociedad más equitativa. La brecha de género se intensifica en el ámbito rural donde las mujeres se enfrentan a importantes estrangulamientos territoriales y culturales. Existen razones suficientes para impulsar medidas que apoyen a las mujeres en todos los territorios (rurales, de menor población, intermedios y urbanos) en coherencia con los dos ejes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia: igualdad de género y cohesión social y territorial. Luchar contra las diferentes vulnerabilidades de las mujeres en el territorio, y en especial en el ámbito rural, constituye un compromiso del actual Gobierno de España y de la UE, que debe integrar el máximo consenso sociopolítico.

Uno de los grandes desafíos a los que se enfrenta gran parte de Europa es garantizar la cohesión y la justicia social y territorial. Como parte de esta aspiración, la distribución espacial y geográfica de los recursos se perfila como una herramienta fundamental para alcanzar el pleno ejercicio de los derechos y oportunidades en el conjunto del territorio, y con ello, revalorizar uno de nuestros principales activos, nuestro medio rural. En Europa, y con ello en nuestro país, persisten desigualdades entre territorios pues históricamente la política de cohesión europea no había contemplado de manera expresa esta circunstancia. Actualmente, esta perspectiva si se encuentra reconocida en el marco de la nueva política de cohesión de la Unión Europea. El artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece que debe prestarse especial atención a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes, por ejemplo, las regiones más septentrionales con una densidad de población muy escasa y las regiones insulares y montañosas. La Unión Europea sabe que se encuentra frente a una oportunidad de conectar el proyecto europeo con una parte muy importante de su población, aquella que habita en el medio rural, y que, como en nuestro país siente que no ha estado en el centro de la toma de decisiones de las políticas europeas. Pero esto está cambiando, y en gran medida por el liderazgo de países como España, que sitúan la justicia social y territorial como prioridad de su acción política en todos los niveles: nacional, europeo e internacional.

En coherencia con lo anterior, la Presidencia de España de la UE en el segundo semestre de 2023 se presenta como una oportunidad para focalizar los esfuerzos públicos en el avance hacia una sociedad que garantice algo tan esencial como la igualdad de derechos y oportunidades en todo el territorio. De ahí que en clave europea se deba señalar cuatro hitos y/o agendas imprescindibles para su efectiva consecución:

En primer lugar, la Agenda Territorial 2030, un marco programático orientado a la acción para promover la cohesión territorial en Europa que como afirma en su preámbulo: «es un objetivo de la UE introducido por el Tratado de la Unión Europea (artículo 3 del TUE) que implica fomentar un desarrollo territorial equilibrado y armonioso entre países, regiones, ciudades y municipios y dentro de ellos, así como garantizar un futuro para todos los lugares y personas de Europa». Como marco europeo, la Agenda Territorial subraya la importancia de la ordenación territorial estratégica, ofrece orientaciones al respecto y pide que se refuerce la dimensión territorial de las políticas sectoriales en todos los niveles de gobernanza. Aspira a promover un futuro inclusivo y sostenible para todos los lugares y a contribuir al logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en Europa. Es esencial limitar las desigualdades que impiden que Europa, los países, los municipios y las regiones aprovechen sus logros. Como señala la Agenda Territorial 2030, la única manera de conseguirlo es prestando mayor atención a la diversidad de lugares en Europa, junto con su potencial de desarrollo y sus retos comunes y específicos.

En segundo lugar, la Nueva Agenda Urbana y la Agenda Urbana Europea que tienen entre sus objetivos la vertebración del territorio, al considerar que las ciudades y los pueblos de menor población también juegan un papel importante en el desarrollo de país y que, ante el constante riesgo al que está sometida esta población existe la oportunidad de impulsar un mayor grado de interdependencia positiva entre estas ciudades y pueblos de menor tamaño y el mundo rural. La Nueva Agenda Urbana y la Agenda Urbana Europea, y su trasposición al ámbito nacional, la Agenda Urbana Española, constituyen un eje crítico y un acelerador para el logro de las agendas de desarrollo universal. Proporcionan un marco para la gobernanza multinivel para garantizar una gobernanza responsable y equitativa, un desarrollo inclusivo y sostenible en nuestros territorios, para preservar los bienes comunes, la cultura y el acceso universal y efectivo a los recursos vitales. El desarrollo de las agendas urbanas en los diferentes niveles de gobierno son una condición esencial para eliminar tensiones entre los ámbitos rurales, intermedios y urbanos.

En tercer lugar, el Plan de Acción Rural de la UE, en el marco del lanzamiento de la visión a largo plazo de las áreas rurales, para impulsar un desarrollo rural sostenible, cohesionado e integrado. Este marco constituye el primer paso para lograr unas zonas rurales más fuertes, mejor conectadas, resilientes y prósperas de aquí a 2040. Varias políticas de la UE prestan apoyo a las zonas rurales, contribuyendo a su desarrollo equilibrado, justo, ecológico e innovador. La visión y el plan de acción definen cuatro ámbitos de acción, apoyados por iniciativas emblemáticas, a fin de facilitar que las zonas rurales sean o estén: 1) más fuertes, priorizando la capacitación de las comunidades rurales, la mejora de su acceso a los servicios y facilitando la innovación social; 2) mejor conectadas, perfeccionando la conectividad tanto en términos de transporte como de acceso digital; 3) más resilientes, preservando los recursos naturales y las actividades agrícolas para luchar contra el cambio climático, sin olvidar la resiliencia social; más prósperas, diversificando las actividades económicas y mejorando el valor añadido de la agricultura. Este contexto hace que sea clave avanzar a nivel nacional para conseguir un gran «Pacto Rural», en el que incorporar interlocutores locales, regionales, nacionales y de la UE y negociar unos objetivos comunes de la visión, fomentando la cohesión económica, social y territorial para responder a las aspiraciones comunes de las comunidades rurales.

En cuarto lugar, la aprobación del Programa Plurirregional FEDER 2021-27, que específicamente establece en su objetivo político 5 el anhelo de que Europa sea más próxima a sus ciudadanos, fomentando el desarrollo integrado y sostenible de todo tipo de territorios e iniciativas locales. La Unión Europea pretende que la acción pública ofrezca respuestas a las dificultades de las zonas que sufren despoblación y vulnerabilidades socio-territoriales y constituye una gran oportunidad para impulsar acciones integrales, no sólo en el ámbito rural sino también en las ciudades pequeñas y medianas que presentan mayor vulnerabilidad territorial, pero que de la misma manera son tractoras de procesos de oportunidades, donde el vínculo con el territorio puede generar sinergias positivas, como sucede ya con diferentes ciudades intermedias de nuestro país.

Finalmente, cabe destacar la reciente incorporación del principio de «No perjudicar la cohesión» (Do No Harm Cohesión-DNHC) como eje transversal de la UE cuyo objetivo general es ser garante del cumplimiento de la cohesión territorial en el conjunto de países europeos. Tal y como recoge el Octavo Informe sobre la Cohesión de la Comisión Europea, «ninguna acción debe obstaculizar el proceso de convergencia o contribuir a las disparidades regionales». No obstante, y al margen de lo positivo de la incorporación del DNHC, existe aún un largo recorrido para su efectiva implementación, pues para ello es imprescindible tener una visión detallada para obtener una imagen clara de los problemas (daño a la cohesión) y las posibles soluciones. Así, como, la necesidad de diseñar una evaluación ex ante sistemática de los posibles impactos territoriales diferenciados en todos los tipos de regiones de todas las nuevas políticas de la Unión con una dimensión territorial en su fase de diseño como la herramienta más eficaz para poner en práctica el principio.

La cohesión territorial y la justica social en España es una de las prioridades de la agenda del Gobierno a nivel nacional y a nivel europeo. De ahí que en el momento presente la cuestión clave sea cual el pensamiento que tienen los diferentes poderes públicos para, de una parte, generar una visión estratégica del territorio, y de otra identificar las mejores iniciativas y acciones para la consecución de tan enorme desafío, pendiente desde hace demasiadas décadas. Se trata, por tanto, de pensar y de actuar. Y esa está siendo la tarea sobre la que el Gobierno de España está interviniendo de forma decidida. La creación del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, con rango de Vicepresidencia, ha sido clave para conformar la actual política pública nacional para hacer frente a estos desafíos.

Hoy el nivel de concienciación y compromiso de los poderes públicos con este desafío es enorme, como también el de otros actores público-privados. Y sin embargo aun debemos lograr que la agenda del territorio éste de manera más intensa en el ADN de las Instituciones: incorporando la cohesión territorial en la acción de la administración pública en todos los niveles, garantizando la participación activa y el empoderamiento de los municipios, donde el territorio foco sea el conjunto del territorio nacional, incluyendo lo rural y lo urbano actuando desde una doble perspectiva territorial: en los municipios con mayor riesgo demográfico, para asimilar sus condiciones de vida a las del municipio medio nacional y en la vertebración del territorio. Es decir, en la relación entre municipios, articulando una red basada en la complementariedad territorial y en la relación rural, intermedia y urbana.

Es ahí, donde la Administración General del Estado debe ser un instrumento útil para el despliegue de políticas que, en consonancia con los distintos actores, faciliten la proximidad, la cohesión y el cuidado del territorio. Además, es necesario conocer los retos actuales que deben afrontar las provincias, comarcas y ciudades intermedias, de tamaño pequeño y medio, y de los factores de impulso capaces de dinamizarlas, pues éstas son imprescindibles para la vertebración socio-territorial. Las políticas públicas de cohesión socio-territorial deben impulsarse y desarrollarse hasta el punto de complementar a las tradicionales políticas sectoriales, a las que deberá aportar una visión transversal centrada en el territorio. Dichas políticas deben constituir el pilar sobre el que se asiente el marco político, normativo y presupuestario de una acción pública sostenible en el tiempo en favor del equilibrio territorial, entendido como un modelo de complementariedad entre los diferentes territorios que asegure la plena efectividad de los derechos de la ciudadanía y que potencie los territorios para que sean cada vez más activos, inclusivos y funcionales.

Desde la perspectiva institucional, el sistema de distribución de competencias pone de relieve que corresponde a todas las Administraciones (locales, autonómicas y estatales), cada una desde su marco competencial, la consecución de estos objetivos y dar tratamiento y respuestas a los desequilibrios internos que causa la distribución territorial de la población en España y, en particular, la despoblación, de modo que la solución a esta cuestión, y las actividades tendentes a paliar sus efectos negativos sobre la cohesión territorial y social del país, requieren de una actuación concertada y de una estrategia compartida en la que participen todos los niveles administrativos.

Esa también ha sido una máxima del Gobierno de España. La puesta en marcha de esta nueva política pública a nivel nacional se ha hecho desde el impulso de los órganos de interlocución con Comunidades Autónomas y Gobiernos Locales, favoreciendo un entorno de máxima colaboración y consenso en las acciones que se han impulsado conjuntamente, y que se han traducido en acuerdos por unanimidad de las diferentes fuerzas políticas. Todo ello, como una apuesta decidida y desde la plena convicción que para combatir dichas desigualdades necesitamos de una gran concertación multinivel, acorde con nuestro sistema competencial, que lo que realmente supone es un marco de responsabilidades compartidas.

Por ello, en línea con el trabajo realizado a nivel nacional y con los retos de la política de cohesión de la UE, el Gobierno de España en el marco de la Presidencia del Consejo de la UE, plantea como prioridades en el marco del eje de Justicia Social los siguientes objetivos: 1) afrontar el reto demográfico como un verdadero reto democrático, de igualdad de derechos y oportunidades entre los territorios en el marco de las transiciones ecológica, digital y de igualdad de género; 2) promover y desarrollar políticas públicas de cohesión socio-territorial complementarias a las políticas sectoriales tradicionales aportando una visión transversal; 3) promocionar el vínculo urbano-rural con un enfoque funcional para el desarrollo integrado de los territorios y la revalorización del medio rural como un espacio de reactivación económica e innovación.

En suma, la experiencia acumulada desde el Gobierno de España revela que el futuro no está escrito, y que estamos en condiciones de generar nuestra mejor versión en términos de valores y de acción pública (de políticas públicas) para lo cohesión socio-territorial de nuestro país. De valores, porque como decía al principio de estas páginas, la justicia social es una elección posible, es aquella que nos habla de derechos, de igualdad de género, de solidaridad interterritorial, y es la que ha inspirado todas las acciones emprendidas a lo largo de esta legislatura. La aspiración de la consecución de dicha justicia socio-territorial es, sin duda, el gran motor para no caer en ningún momento en el desánimo. Los poderes públicos no tenemos derecho a la resignación, sino que, a pesar de la complejidad y dificultad de este desafío, solo podemos pensar, actuar, construir y revisar, si es necesario, para volver a pensar, actuar y construir las mejores políticas públicas. De ahí que la acción pública de este Gobierno, relatada a lo largo de estas páginas, se pueda medir en resultados, que son tangibles, que deben seguir perfeccionándose, pero que constituyen los pilares esenciales de una política pública que ha puesto y seguirá poniendo en valor a nuestro territorio.

Capítulo I Precio y valor: sobre algunos instrumentos de gobierno del territorio rural

Marcos M. Fernando Pablo

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad de Salamanca

A Ángel Martín, Daniel Gullón, Victoriano Antón y Eugenio Ratón, in memoriam (1)

I. De devolver el alma a los pueblos (2) a necesitamos territorios rurales ... habitados (3)

Casi el 30% de la población de la UE vive en áreas rurales, que representa el 80% de su superficie terrestre total. Gran parte de esa superficie son tierras de cultivo y el resto un territorio que da cuerpo a la identidad europea y soporta buena parte de las nuevas políticas europeas (agua, bosques, biodiversidad, paisaje y patrimonio natural...).

El medio rural español está formado por un total de 6.664 municipios en los cuales se encuentran censadas 7.529.579 personas, lo que representa el 15,9% de la población española. El medio rural se extiende sobre 423.814 km2 y su densidad poblacional es de 17,8 habitantes por km2. El territorio rural abarca, por tanto, una gran parte de la superficie de España, representando el 84,0% del total (4) .

A finales de junio de 2021 la Comisión Europea, presentó la Comunicación «Una visión a largo plazo para las zonas rurales» (COM (2021) 345 final) que comprometía un Pacto Rural (5) (con el objetivo de amplificar las voces rurales, resituarlas en la agenda política y alentar los compromisos voluntarios para la acción) y un Plan de Acción Rural, con objetivos a 2040, más un informe público (2024) que determinará las propuestas para el período de programación 2028-2034.

Con propuestas a tan largo plazo, el futuro puede ser una repetición del pasado (6) . La disponibilidad de territorios rurales para los grandes objetivos climáticos de la UE (la descarbonización de la economía, el mantenimiento y restauración de la biodiversidad, asegurar la sustentabilidad del ciclo hidrológico), sólo serán posibles si, además de actuar sobre los sectores industrial, energético y de transportes, se actúa de manera novedosa sobre el territorio. Estas políticas sectoriales pueden entrañar una competencia por el territorio que no hará sino empobrecer el resultado, si se abandona a las puras fuerzas del mercado la decisión de uso (7) .

Entre tanto, las condiciones de vida de las comunidades en el medio rural, en buena parte de la UE, se presentan también con claridad, como consecuencia de una falla de mercado en la provisión de condiciones y servicios básicos y en la procura de igualdad de los ciudadanos (8) .

No es, por tanto, la simple temática de la despoblación, tantas veces mencionada desde hace tiempo (9) ; es la temática del interés general que, ahora, requiere prestar una singular atención a zonas y comunidades que durante buena parte del siglo XX y en las primeras décadas del siglo XXI, podríamos considerar «abandonadas» (10) . Y es también la temática de la igualdad en el acceso a los servicios públicos (11) , la defensa de la calidad de vida que con tanto énfasis formuló la Constitución en el lejano 1978.

II. Precio y valor: el territorio sí, lo rural... puede esperar

A consecuencia de un largo proceso de industrialización primero, y de terciarización de la actividad económica después, la localización del mercado de trabajo se desplazó hacia las áreas urbanas o periurbanas. Ello acarreó importantes vacíos de población en el interior y rompió las oportunidades de empleo en zonas rurales.

La necesidad de atender los servicios (abastecimiento de agua, suministro eléctrico, comunicaciones, sanidad, educación, ocio y cultura...) en las grandes urbes y ciudades pequeñas y medianas determinaron que el acceso a los servicios en las zonas de menor población quedase desatendido. El mundo rural se presentó entonces como un problema de cohesión económico-social, en una percepción y realidad que llega hasta el presente. Pues no se trata solo de menor población (12) , se trata de peores servicios, menores oportunidades de empleo, menor renta, mayor riesgo de pobreza y peor calidad de vida, que retroalimenta el proceso (13) .

Y ahora, cuando las directrices políticas europeas se orientan en la dimensión climática (y digital), ahora que la descarbonización de la economía es objetivo prioritario (14) . El territorio rural es no sólo objeto de atención, sino también de feroz competencia. La necesidad de acelerar el despliegue de las energías renovables (alguna de ellas, grandes consumidoras de territorio (15) ) se ha impuesto como un «interés público superior» a prácticamente cualquier otra consideración territorial o social (16) .

Los valores que tradicionalmente se entienden vinculados al ámbito rural (la biodiversidad, el paisaje, los servicios ambientales, la agricultura) se reducen, cuando interesa, a simple precio. Por la biodiversidad no se cobra, el paisaje no se paga y los servicios ambientales no se atribuyen, ni son objeto de retribución. Pero el precio del terreno para el asentamiento fabril de la época (fotovoltaica o eólica) se ofrece como alternativa cierta, ya sea en arrendamiento o en venta (17) . El riesgo de que el valor se esfume por el precio parece notable, se abandonan cultivos, se aleja la renovación agrícola (y la posible contribución de la nueva agricultura climática a la captura de carbono en suelos), se sacrifica el futuro posible de comunidades rurales, casi al modo en el que, en el pasado, las grandes obras hidráulicas marcaron la evolución de ciertos territorios.

¿Podrán los territorios rurales utilizar esta senda estratégica «verde-climática-digital» para dar un precio a los valores que encarnan? En su día fue el empleo (los cambios geográficos en el mercado laboral) el factor decisivo (18) de despoblación. Hoy hay que sumar otra serie de factores de desigualdad oculta en la llamada, en España, España vaciada, «Aree interne» en Italia, «Municípios do interior» en Portugal, o «lugares solitarios» para el Centro conjunto de Investigación de la Comisión Europea.

Estos términos describen áreas (o territorios) que están lejos de los centros que ofrecen servicios esenciales, se ven afectadas por el envejecimiento, la angustia social y la falta de ocio, factores que, en su conjunto, son elementos de desigualdad material. Para transformar en oportunidades los valores que ofrecen esos territorios se requiere una intervención pública, puesto que el mercado no alcanza a revertir el proceso (19) .

En la definición de los cinco objetivos estratégicos de los Fondos Europeos para el período 2021-2027 y del art. 5 del Reglamento UE 2021/1060 por el que se establecen las disposiciones comunes (20) y de los reglamentos propios de los diferentes Fondos, puede concluirse que:

«Las inversiones en desarrollo regional se centrarán especialmente en los objetivos 1 (digitalización) y 2 (una Europa más ecológica). Entre el 65% y el 85% de los recursos del FEDER y del Fondo de Cohesión se asignan a estas prioridades, en función de la riqueza relativa de los Estados miembros. En España, cuya Renta Nacional es del 91%, de la media europea, debe dedicar un 45% a cuestiones de digitalización y un 30% a la economía verde de los fondos. El 25% restante puede emplearlo en otros objetivos» (21) .

Lo que supone la constatación de que la Unión Europea (un tanto obsesionada con la digitalización, la ecologización y el clima) aplaza para la próxima década una gran política rural.

Igualmente, relevante es el Acuerdo de Asociación del Reino de España/UE 2021/2017 que es un documento clave de participación de este Estado miembro en los Fondos Europeos. Este contiene algunas menciones a lo «rural» relacionadas con la educación (Formación Profesional), la conectividad digital y con el desarrollo del empleo femenino (22) . Respecto del objetivo Estratégico 5.2 (En las zonas rurales, el fomento de un desarrollo local social, económico y medioambiental integrado e inclusivo, la cultura y el patrimonio natural, el turismo sostenible y la seguridad) añade:

«A la vista de los retos demográficos identificados en las zonas rurales (el progresivo envejecimiento de la población y la baja tasa de natalidad y el despoblamiento territorial), las medidas financiadas por los Fondos europeos en el período 2021-2027 contribuirán a equilibrar la distribución poblacional con actuaciones tales como la mejora de la conectividad y la alfabetización digital en las zonas rurales, el desarrollo de las infraestructuras y medidas de acompañamiento necesarias para la prestación de los servicios públicos esenciales o el apoyo a personas emprendedoras que deciden establecer su actividad en dichas áreas (...).

Los retos demográficos se abordarán de forma transversal en los diferentes objetivos específicos... Sin embargo, en el marco del OE 5.2. se podrán programar actuaciones tratando de afrontar los retos demográficos a través de estrategias territoriales integradas y participativas para la transformación territorial y la reactivación social y económica de territorios despoblados, en línea con la "Estrategia a Largo plazo para las zonas rurales de la UE"...».

Lo que en el Reglamento (UE) 2021/1058 (relativo al FEDER) parecía una exigencia (23) que remite al Reglamento de Disposiciones Comunes y al contenido del Acuerdo de Asociación (24) , se diluye en un apartado 10 de este último documento, que sólo contiene generalidades, pero no identifica ningún compromiso expreso de financiación tal como permitía aquel Reglamento.

No obstante, aunque con referencia singular a las zonas costeras (porque se refiere al Fondo Europeo Marítimo de Pesca y de Acuicultura, FEMPA) se formula la idea de que «el objetivo estratégico clave de España en relación al OP 5 en el período 2021-2027 es el Desarrollo Local Participativo, con el que se pretende fortalecer las cadenas locales de producción, valorizando los productos tradicionales y su conocimiento, impulsando además la consolidación del comercio electrónico para los productos, industria y comercio locales ...».

III. La desigualdad oculta en la generalidad de la ley

1. Promoción y restricción genéricas

Otro documento al que prestar atención, dado que el desarrollo rural ha quedado incorporado en la Política Agraria Comunitaria, es el Plan estratégico de la PAC (25) (PEPAC). La Declaración estratégica, con que comienza, prioriza las siguientes necesidades: combatir el despoblamiento, permanencia y asentamiento de nueva población, jóvenes y mujeres.

Pero, al mismo nivel de prioridad, sitúa la necesidad de reducir el uso de fitosanitarios y fomentar prácticas sostenibles, reducir el consumo de antimicrobianos en la producción animal o reducir las emisiones de NH3. Finalmente es patente el reconocimiento de que «la mayor ambición ambiental y climática tienen un respaldo presupuestario ya que España estima que aproximadamente el 43% del total del presupuesto del PEPAC contribuirá a objetivos medioambientales y climáticos».

No deja de ser muy relevante que, de toda la trascendencia del PEPAC, únicamente se quiera medir el impacto de la aplicación de las medidas incluidas en el PEPAC y servirá también para poner en valor los beneficios que aporta la actividad agrícola y ganadera a la sociedad española desde el punto de vista social, económico y medioambiental (conservación de la biodiversidad, sumidero de carbono, mejora de los suelos...etc.) (26) .

El conjunto de medidas dispuestas por el PEPAC, en lo que ahora interesa (dejando aparte, por tanto, otras intervenciones) se articula, en un conjunto de pagos en favor de regímenes de producción en favor del clima, el medio ambiente y el bienestar animal (eco-regímenes). Más otro conjunto de intervenciones y subvenciones bajo la forma de pagos por gestión (compromisos agroambientales en superficies agrarias, apicultura para la mejora de la biodiversidad, mantenimiento de razas autóctonas puras en peligro de extinción...) igualmente, orientadas al lado ecológico de la actividad productiva, eufemísticamente denominado «desarrollo sostenible de las zonas rurales». Se trata de compromisos voluntarios de los productores, que, además de importantes limitaciones objetivas (de superficies, por ejemplo), requieren una complejísima tramitación administrativa (27) .

De nuevo lo que ocurre es que, pese a que la generalidad de la norma define intereses generales deseables para el medio rural su consecución, sin embargo, recae en particular sobre actividades o sujetos determinados. Cuando se califica la situación del mundo rural de «fallo de mercado» se presta atención a un análisis de carácter fundamentalmente económico, pero también es legal.

El ejemplo de la protección de especies silvestres, en nombre del «bien» de la biodiversidad, es el más conocido. También en el campo ius-ambiental, es igualmente conocido como la calificación normativa de un territorio como área protegida (en cualquiera de sus innumerables categorías), la simple calificación del mismo como «monte», o la determinación urbanística de suelo rural, conlleva restricciones y limitaciones que suponen una pérdida de oportunidad en la cadena de actividad humana capaz de transformar el valor en precio (28) .

La posición de derecho actual ha sido expuesta recientemente por el Tribunal de Justicia de la UE: «dado que el derecho de propiedad no constituye una prerrogativa absoluta, su ejercicio puede ser objeto, en las condiciones previstas en el artículo 52, apartado 1, de la Carta, de una restricción justificada por un objetivo de interés general reconocido por la Unión, como la que se deriva de una medida nacional adoptada con fines de protección de la naturaleza y del medio ambiente en virtud de las Directivas 92/43 o 2009/147, sin que la persona cuyo derecho de propiedad ha sido objeto de tal restricción deba recibir, en todo caso, una compensación ni, más concretamente, una ayuda...».

La óptica del TJUE es inequívocamente individualista y no alcanza a ver (ni a examinar) el perjuicio que la acumulación de restricciones ocasiona en ciertos territorio (rurales) a los que quizá, con toda justicia sería de aplicación la conclusión con la que continúa la misma sentencia: «No obstante, si una medida nacional adoptada para proteger la naturaleza y el medio ambiente en virtud de las Directivas 92/43 o 2009/147 provoca una pérdida de valor del terreno afectado, lo que se asemeja a una privación de propiedad, el propietario de ese terreno tendrá derecho, habida cuenta de la existencia de una situación de aplicación del Derecho de la Unión, a recibir una indemnización, de conformidad con el artículo 17 de la Carta» (29) .

La pérdida de valor por el conjunto de medidas legales adoptadas por los Estados para perseguir bienes ambientales, en la medida en que repercutan desproporcionadamente sobre comunidades rurales, debe ser objeto de una indemnización (si es posible individualizar la afectación) o al menos de una política pública particular, que trate de minimizar el impacto (reducir la desproporción), cuando tal individualización no sea posible. No basta la generalidad de la Ley y resulta necesario discriminar positivamente el tratamiento jurídico.

Por eso, más que una simple política de desarrollo rural, ensayada por décadas, procede una alternativa de gobierno del territorio que reclama normas particulares diferentes para territorios concretos.

2. El ejemplo de la discriminación positiva fiscal y otras referencias

Ya se están introduciendo en el ámbito tributario medidas de discriminación positiva. Algunas Comunidades Autónomas han regulado desgravaciones directas en la cuota autonómica del impuesto IRPF en función del carácter rural del núcleo de residencia habitual (30) .

Sin embargo, en otros campos en los que se toma como referencia principal el territorio y en particular en la normativa urbanística tal como se ha desarrollado en España (31) sigue siendo necesaria una política de «afinamiento» y adecuación normativa. Estamos hablando de la necesidad de ruralizar las leyes (32) , incluyendo un análisis de impacto demográfico en el proceso normativo para atender a tal finalidad (33) .

Las comunidades locales insisten en la oportunidad de ensayar normasdiferentes que no condicionen la actividad local de forma desproporcionada, en la necesidad de reformular las propias estructuras administrativas (el municipio rural) y la normativa sectorial. Así como en la conveniencia de acomodar, tanto como sea posible, la actividad tradicional a las nuevas exigencias. Medidas como facilitar la edificación (34) , la gestión forestal, los aprovechamientos forestales menores, la sanidad animal (35) , el comercio de proximidad en la propia explotación o en el comercio minorista de cercanía (36) siguen siendo necesarias.

IV. Un gobierno del territorio para el ámbito rural (37)

Como queda advertido, la UE aplaza para el próximo período de programación presupuestaria (2028-2034) propuestas sistemáticas para ocuparse del ámbito rural. Entre tanto, debemos subrayar algunas orientaciones ya presentes en el período actual y algunas correcciones que deberían realizarse en este mismo período.

1. Los consensos

Las necesidades y desafíos urgentes del medio rural gozan de cierto consenso: las comunidades rurales necesitan agua, seguridad (38) , emprendimiento, servicios públicos, vivienda y comunicaciones. Al mismo tiempo, hay suficiente consenso en la opinión pública europea (39) sobre la oportunidad de dedicar recursos a esas finalidades, reconociendo, que «la transición verde debe gestionarse como un beneficio, no como una carga. Las áreas rurales están bien situadas para aprovechar sus activos naturales con un mayor enfoque en la mitigación/adaptación al cambio climático, lo cual requiere un mejor reconocimiento de los servicios del ecosistema y un enfoque inclusivo que apoye una transición justa» (40) .

Hay suficiente consenso sobre lo que políticamente se debería hacer. Aquí se apuntan, únicamente, algunos aspectos jurídicos de esa línea de consensos (41) .

2. El mapa de ayudas, las zonas «c» predeterminadas y las ayudas de funcionamiento como instrumento para un gobierno del territorio rural

El art. 107 del Tratado de Funcionamiento de la UE prohíbe como principio, toda ayuda concedida por un Estado miembro, o a través de fondos estatales, que falsee la competencia. No obstante, se consideran compatibles con el mercado interior, entre otras, las ayudas para promover el desarrollo económico de las zonas en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista un grave subempleo, y las ayudas para facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas o dedeterminadas zonas económicas (art. 107.3 TFUE).

Las directrices de la Comisión Europea (42) determinan las condiciones en las que las ayudas de finalidad regional podrán ser consideradas compatibles con el mercado interior y exponen los criterios para designar las zonas que cumplen las condiciones de compatibilidad del artículo 107, apartado 3, letras a) y c), del Tratado.

Al mismo tiempo, el Reglamento (UE) 651/2014 de la Comisión, declara determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado, incluyéndose entre otras las ayudas de finalidad regional (art. 1.1.) (43) .

El mapa de ayudas regionales no es más que una lista de zonas designadas por un Estado miembro con arreglo a las disposiciones establecidas en las Directrices y aprobada por la Comisión. Su contenido debe ajustarse al Anexo de la Comunicación que las publica y ser objeto de aprobación por la Comisión Europea. Su contenido es decisivo pues no sólo define la admisibilidad territorial de la ayuda, sino que también determina la intensidad y características de esta. En particular, esta última condición resulta muy trascendente, cómo ha demostrado la aplicación, en España, de esta política de ayudas de Estado.

La Ley de Presupuesto Generales del Estado para 2023 regula en su disposición adicional nonagésima primera, un régimen de reducciones de cuotas a la Seguridad Social para las Pymes, en las provincias de Cuenca, Soria y Teruel, que constituye una «ayuda de funcionamiento» (ayudas de finalidad regional destinadas a reducir los gastos corrientes de una empresa, tal como las define el punto 15 de las Directrices (44) ).

La medida indicada, por otra parte, constituye «un régimen horizontal de ayudas de funcionamiento de finalidad regional». Esto es, un acto con arreglo al cual, sin medidas de ejecución adicionales, pueden concederse ayudas a empresas definidas en dicho acto de manera general y abstracta. Es, por tanto, fácilmente cuestionable ¿por qué precisamente esas tres provincias y no otras?

Este es el decisivo papel del Mapa de Ayudas en el establecimiento de lo que ha comenzado a denominarse popularmente «fiscalidad diferenciada». Puesto que las ayudas de funcionamiento (45) sólo pueden considerarse compatibles (de conformidad con el Reglamento) sipuede demostrarse que son necesarias para el desarrollo de la zona (por ejemplo, si impiden o reducen la despoblación en zonas poco o muy poco poblada, además de otros supuestos). En este sentido es muy trascendente el párrafo 77 de las Directrices:

«Por lo que se refiere a la ayuda concedida para el desarrollo de zonas incluidas en el mapa de ayudas regionales de conformidad con las normas de la sección 7 (Mapa de Ayudas) de las presentes Directrices, la Comisión considera que, en esas zonas, el mercado no logra unos resultados conducentes a un nivel suficiente de desarrollo económico de la región y de cohesión territorial sin intervención estatal. Por lo tanto, las ayudas concedidas en esas zonas se consideran necesarias...».

La inclusión de determinadas zonas en el Mapa hace posible la ayuda, también la ayuda de funcionamiento, cuando se trata de zonas poco o muy poco pobladas. El Estado miembro no tiene que demostrar la necesidad de la ayuda de funcionamiento para este territorio o zona, ya que, por su inclusión en dicho documento como zona asistida (y posterior aprobación por la Comisión) se considera ya acreditada.

Ahora bien, la determinación de la «zona asistida» que puede incluirse en el Mapa, está sometida a los criterios fijados por las directrices y por el propio Reglamento, de manera que sólo determinadas zonas asistidas tienen acceso al régimen propio de las ayudas de funcionamiento cuando éste se configura como un «régimen horizontal de ayudas».

El reglamento define zona asistida cómo zonas designadas en un mapa de ayudas y las directrices de la Comisión condicionan los criterios para determinar tales zonas. El primer criterio para establecer una excepción admisible a la prohibición general de ayudas de Estado toma en consideración el nivel de desarrollo económico «anormalmente bajo» (y la Comisión considera que las regiones NUTS 2 que tienen un producto interior bruto per cápita inferior o igual al 75% de la media de la EU-27 cumplen las condiciones establecidas en el Tratado (46) ).

Las zonas poco pobladas y muy poco pobladas también deben indicarse en el mapa de ayudas regionales, a fin de hacer posible la excepción a la prohibición de ayudas. El criterio (ex art. 107-3 c del TFUE: facilitar el desarrollo de determinadas actividades o regiones económicas) adoptado por la Comisión tuvo su origen en el reconocimiento por el TJUE (Alemania/Comisión, asunto 248/84) de que el art. 107.3 concede a la Comisión «la facultad de autorizar ayudas destinadas a promover el desarrollo económico de aquellas regiones de un Estado miembro desfavorecidas en relación con la media nacional».

La reforma del Reglamento (UE) 651/2014 de la Comisión (categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado) configuró un instrumento de gobierno del territorio específico, que tomó en consideración la despoblación de forma parcialmente novedosa (47) . El texto inicial únicamente calificaba como zonas con baja densidad de población a las zonas reconocidas por la Comisión en las decisiones sobre Mapas de Ayudas, y restringía las ayudas de funcionamiento a las regiones ultraperiféricas (artículo 349 del Tratado) o una zona con baja densidad de población, tal y como aparecen en el mapa de ayudas regionales aprobado (apartado 55 del art. 2).

El Reglamento (UE) 2017/1084 de la Comisión, de 14 de junio de 2017, introdujo un texto (art. 1.2) por el que se sustituye la redacción anterior del Reglamento (UE) n.o 651/2014 define las «zonas poco pobladas» («regiones NUTS 2 con menos de 8 habitantes por km2 o NUTS 3 con menos de 12,5 habitantes por km2 o zonas reconocidas como tales por la Comisión mediante una decisión individual relativa a un mapa de ayudas regionales en vigor en el momento de la concesión de la ayuda»). Por otra parte, se inserta un nuevo punto 48 bis del art. 2 que define las «zonas con muy baja densidad de población» (regiones NUTS 2 con menos de 8 habitantes por km2 o zonas reconocidas como tales por la Comisión mediante una decisión individual relativa a un mapa de ayudas regionales en vigor).

Más importante es la modificación del punto 55 anterior que incluyó esta redacción: «zonas que pueden optar a ayudas de funcionamiento: regiones ultraperiféricas contempladas en el artículo 349 del Tratado o zonas poco pobladas o muy poco pobladas».

Quedaba así configurado un instrumento que la Comisión, en la propuesta de reglamento, justificaba indicando que, «las ayudas de funcionamiento para prevenir y reducir la despoblación deben ampliarse a las zonas poco pobladas a fin de facilitar un mejor apoyo en las zonas que se enfrentan a retos demográficos», dada las nuevas orientaciones del Pacto Verde y la Ley del Clima.

El régimen sustantivo de este instrumento se extrae del art. 15 del Reglamento general de exención por categorías (ayudas regionales de funcionamiento) que, además de otras menciones a las regiones ultraperiféricas, y ayudas al transporte en zonas poco pobladas, señala que en zonas muy poco pobladas, los regímenes de ayudas regionales de funcionamiento de finalidad regional deberán evitar o reducir la despoblación en las siguientes condiciones: que los beneficiarios tengan su actividad económica en la zona de que se trate y que el importe anual de las ayudas por beneficiario al amparo de todos los regímenes de ayudas de funcionamiento no sea superior al 20% de los costes laborales anuales en que incurra el beneficiario en la zona en cuestión.

Respecto de los requisitos generales aplicables a todas las ayudas afectadas por el Reglamento (efecto incentivador, necesidad de intervención del Estado, idoneidad, proporcionalidad, transparencia y efectos sobre la competencia), en los regímenes de ayudas de funcionamiento, se considera que la ayuda tiene efecto incentivador «si es probable que, sin la ayuda, el nivel de actividad económica en la zona en cuestión se reduciría significativamente debido a los problemas que la ayuda pretende resolver» (48) .

La necesidad de la intervención estatal se presupone respecto de las zonas incluidas en el Mapa de Ayudas y no es de aplicación la exigencia de reducción progresiva de la intensidad del régimen de ayudas cuando se trate de ayudas para evitar la despoblación en zonas poco pobladas o muy poco pobladas.

Las Directrices de la Comisión y el Mapa de Ayudas, han contribuido a desarrollar el régimen de este instrumento, que, centrándonos ahora en la excepción que resulta del art. 174-3 c del TFUE, presenta algunas incongruencias en España (49) . Si las ayudas de funcionamiento sólo pueden considerarse compatibles (entre otras situaciones) si impiden o reducen la despoblación en zonas poco o muy poco pobladas (que también deben indicarse en el mapa de ayudas, señala la nota 65 de las Directrices), la lectura literal de las mismas pone de manifiesto que en la designación de las «zonas poco pobladas» (50) , el papel del Estado es más trascendente que en la designación de las «zonas muy poco pobladas».

Respecto de éstas, el Estado debe designar regiones NUTS 2 con menos de ocho habitantes por km2. También puede aplicar el punto 169, que sólo autoriza a tomar en consideración «zonas adyacentes», pero no «partes» de la unidad NUT considerada. Por el contrario, respecto de las zonas poco pobladas, si bien (a los efectos que a continuación se indica) se «predefinen» las mismas, se autoriza al Estado miembro «designar partes de regiones NUTS 3 con menos de 12,5 habitantes por km2 u otras zonas contiguas adyacentes a esas regiones NUTS 3, siempre y cuando las zonas designadas tengan menos de 12,5 habitantes por km2».

Quizá, en una primera lectura, cabe que el Estado Miembro designe como zonas «c» predeterminadas partes de NUTS3 (provincias) que, en su totalidad, superen el umbral de población, siempre que tales regiones «internas» a tal unidad estadística, no lo alcancen. De no entenderse así, el hecho provoca no pocas incongruencias, porque deja sin cobertura c predeterminada a partes del territorio nacional dónde es más intensa la despoblación y el carácter rural de los núcleos (51) .

Si bien un Estado miembro puede designar zonas c no predeterminadas con determinados criterios socioeconómicos enunciados en los puntos 174 y siguientes de las Directrices, en tales criterios no se incluye la despoblación (aunque si la «pérdida de población») y, lo que resulta decisivo, tales zonas no se incluyen entre las zonas despobladas que permiten ayudas de funcionamiento.

Como el papel de estas últimas nos parece decisivo para mantener un mínimo de actividad económica (un pequeño taller mecánico, una pequeña empresa de construcción, una panadería, un comercio minorista...) en núcleos de muy débil demanda, puede argumentarse la posibilidad de incluir algunas zonas que no corresponden a la completa provincia (NUTS 3) (52) .

Sobre la trascendencia de este régimen de ayudas para el medio rural, sirva de prueba lo previsto en otro documento comunitario, las directrices aplicables a las ayudas estatales en los sectores agrícola y forestal y en las zonas rurales (2022/C 485/01) de conformidad con las cuales «los Estados miembros podrán conceder ayudas para inversiones relacionadas con la transformación o la comercialización de productos agrícolas si estas cumplen todas las condiciones de uno de los instrumentos siguientes:... b) las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional» (párrafo 172).

3. Los fondos europeos y su programación. Áreas funcionales y proyectos piloto: ¿hay algo nuevo ahí fuera?

3.1. Una apreciación inicial: La pérdida de la perspectiva territorial

En el vigente esquema de gobierno del territoriorural definido a nivel europeo y nacional se aprecian demasiados síntomas de desarrollismo, vale decir, de preocupación casi exclusiva por el nivel de desarrollo de determinados ámbitos territoriales (regiones estadísticas). Las consecuencias de este enfoque acaban de ser descritas en el texto.

Se han destinado cuantiosos recursos a hacer visible la política de cohesión que poco o muy poco ha supuesto para las zonas rurales interiores o las áreas alejadas. Así lo ha destacado un importante estudio del Parlamento Europeo, presentado en septiembre de 2020, reclamando una «mayor coherencia y coordinación entre la política de cohesión y la política de desarrollo rural de la Unión Europea». Allí se destaca que la política de cohesión «se ha centrado especialmente en las zonas urbanas, a las que en el conjunto de la Unión Europea ha asignado el triple de los fondos de la política de cohesión, 165.500 millones de euros, frente a 45.600 millones de euros de desarrollo rural» (53) .

El estudio recomienda «incrementar la orientación territorial de los fondos de cohesión, más allá de la división de los fondos por tipos de regiones, diferenciando tipos de zonas dentro de ellas. Esta dimensiónse ha venido perdiendo en los últimos periodos de programación, como muestra gran parte de la asignación financiera no tiene asociada ninguna orientación territorial» (54) .

3.2. La Cohesión. El programa plurirregional FEDER. Estrategias Territoriales Integradas, áreas funcionales y áreas urbanas funcionales

En el marco general del Acuerdo de Asociación al que ya nos hemos referido y mediante Decisión de Ejecución de la Comisión, de 13 de diciembre de 2022, la Comisión Europea aprobó el Programa Plurirregional de España FEDER 2021-2027 (55) (POPE). De él interesa ahora lo relativo Objetivo específico: RS O5.2. «Promover un desarrollo social, económico y medioambiental integrado e inclusivo, la cultura y el patrimonio natural, el turismo sostenible y la seguridad, en las zonas no urbanas».

Allí se prevén algunos instrumentos (de cuya articulación futura no puede dudarse a priori) del que pueden resultar otros tantos instrumentos de gobierno del territorio rural. Las actuaciones propuestas, que confían una vez más en la iniciativa endógena, se denominan estrategias territoriales integradas que, conforme al art. 11 del Reglamento 2021/1058 (FEDER) y al Reglamento de Disposiciones Comunes (art. 29), no son más que instrumentos territoriales diseñados por el Estado Miembro.

Pues bien, estas estrategias de desarrollo territorial integrado (que en el caso de España se concretarán en la modalidad c) del artículo 28 del RDC, «otro instrumento territorial de apoyo a iniciativas concebidas por el Estado miembro») no aparecen bien definidas en el Programa, pues simplemente menciona que se dirigirán a «áreas funcionales» formadas por municipios de menos de 10.000 habitantes, de carácter rural. Puesto que los proyectos que se prevé apoyar serán cofinanciados por el FEDER y por el Fondo para la Cohesión y Transformación territorial de la Administración General del Estado, cabe pensar que será ésta la que valide tales Estrategias (56) .

De hecho, el programa subordina la aprobación de proyectos concretos a que «estén enmarcados en una estrategia territorial integrada (artículos 28 y 29 del RDC) previamente definida en dichoterritorio», y si bien debe quedar demostrada (57)