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- Herausgeber: Rowohlt Repertoire
- Kategorie: Geisteswissenschaft
- Sprache: Deutsch
■ Die organisierte Gesellschaft Bedeutung und Entwicklung der Organisation / Soziologische Fragen zum Thema Organisation ■ Die Entwicklung des soziologischen Interesses an der Organisation Vorläufer und Wegbereiter / Die Soziologie der Organisation in Deutschland und anderen Ländern ■ Theoretische Grundlagen der Organisationsanalyse Die Organisation als soziales System / Organisationsanalyse / Organisationstypologie ■ Organisation und ihre Ziele ■ Die Struktur der Organisation Formalisierung und Bürokratisierung / Die Kommunikationsstruktur / Die Autoritätsstruktur / Max Webers Typen der Herrschaft / Tendenzen strukturellen Wandels ■ Die Mitglieder der Organisation ■ Die Zweckmäßigkeit der Organisation ■ Enzyklopädisches Stichwort: «Organisationsanalyse» ■ Literaturhinweise ■ Personen- und Sachregister
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Seitenzahl: 294
Veröffentlichungsjahr: 2018
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Renate Mayntz
Soziologie der Organisation
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Über dieses Buch
■ Die organisierte Gesellschaft
Bedeutung und Entwicklung der Organisation / Soziologische Fragen zum Thema Organisation
■ Die Entwicklung des soziologischen Interesses an der Organisation
Vorläufer und Wegbereiter / Die Soziologie der Organisation in Deutschland und anderen Ländern
■ Theoretische Grundlagen der Organisationsanalyse
Die Organisation als soziales System / Organisationsanalyse / Organisationstypologie
■ Organisation und ihre Ziele
■ Die Struktur der Organisation
Formalisierung und Bürokratisierung / Die Kommunikationsstruktur / Die Autoritätsstruktur / Max Webers Typen der Herrschaft / Tendenzen strukturellen Wandels
■ Die Mitglieder der Organisation
■ Die Zweckmäßigkeit der Organisation
■ Enzyklopädisches Stichwort: «Organisationsanalyse»
■ Literaturhinweise
■ Personen- und Sachregister
Über Renate Mayntz
Renate Mayntz, 1929 in Berlin geboren, ist Soziologin und emeritierte Direktorin des Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung.
Inhaltsübersicht
I. Die organisierte Gesellschaft
1. Die Bedeutung der Organisationen
Unsere gegenwärtige Gesellschaft wird oft industrielle Gesellschaft, demokratische Massengesellschaft, spätkapitalistische oder Wohlfahrtsgesellschaft genannt. Ebensogut könnte man sie als organisierte Gesellschaft bezeichnen, denn sie ist durch vielfaches Organisieren und durch eine große Zahl von komplexen, zweckbewußt und rational aufgebauten sozialen Gebilden gekennzeichnet. Solche Gebilde sind die bürokratisierten Institutionen auf den wichtigsten Lebensgebieten, also Betriebe, Krankenhäuser, Gefängnisse, Schulen, Universitäten, Verwaltungsbehörden, Militärverbände und Kirchen. Weiter gehören zu diesen Gebilden die Vereinigungen, seien das Parteien, Gewerkschaften, Berufs-, Wirtschafts-, Kriegsopfer- oder Heimatvertriebenenverbände. Alle diese zweckorientierten sozialen Gebilde sollen hier als Organisationen bezeichnet werden. Diese Verwendung des Wortes Organisation ist in Deutschland zwar noch nicht sehr geläufig, hat sich aber im englischen Sprachbereich als soziologischer Fachterminus bereits fest eingebürgert. Dieser Terminus wird hier übernommen, weil er auf wichtige Gemeinsamkeiten jener sozialen Gebilde hinweist. Unter der Bezeichnung Organisation soll eine für die moderne Gesellschaft höchst bedeutsame Kategorie struktureller Einheiten aus allen sozialen Erscheinungsformen ausgesondert und soziologisch analysiert werden.
Organisationen sind für die stark differenzierte, leistungsorientierte Industriegesellschaft ein notwendiges Ordnungsmittel. Dabei ist nicht nur an die Ordnungsmacht der weite Lebensbereiche umspannenden staatlichen Verwaltung gedacht, sondern ganz allgemein an die Tatsache, daß ein kontinuierliches Zusammenwirken zahlreicher Menschen zu einem spezifischen Zweck der Organisation bedarf. In der rational geformten Organisation bleibt die kontinuierliche Durchführung der Aufgaben auch bei einem Wechsel von Mitgliedern gewährleistet, weil die Inhaber der einzelnen Positionen bis zu einem gewissen Grade auswechselbar sind.
Die Organisation ist jedoch nicht nur eine Ordnungsform, sondern auch ein wichtiges Element gesellschaftlicher Dynamik. Die Auswirkungen der industriellen Massenproduktion, die der moderne Betrieb ermöglicht, sind hinreichend bekannt. Sie zeigen sich unter anderem in den entscheidenden Veränderungen der sozialen Schichtung seit der vorindustriellen Zeit, in dem Entstehen einer breiten Mittelklasse und dem ständigen Wachstum der Angestelltenschaft. Darüber hinaus hat gerade die kommerzielle Verwendung technischer Erfindungen jene Entwicklung der Technik angeregt, die heute weltweite Auswirkungen hat. Auch an die Folgen des modernen Schul- und Ausbildungswesens für soziale Mobilität und Umschichtungen ist zu denken. Zu den dynamischen Wirkungen von Organisationen gehört ebenfalls die Rolle, die die Parteien im politischen Prozeß spielen, und zwar nicht nur im Alltag der Demokratie, sondern gerade auch dann, wenn die Aktivität von Parteien zu einem politischen Strukturwandel führt. Schließlich ist an die Wirkungen von Interessenverbänden und an jene sozialen Konflikte zu denken, die, wie etwa der Konflikt zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern, auf der Ebene mächtiger Organisationen ausgetragen werden.
Das Leben des einzelnen in der organisierten Gesellschaft ist von der Eigenart seiner Umwelt geprägt. Es spielt sich zu einem großen Teil in Organisationen ab: in der Schule, im Betrieb, in der Kirche, beim Militär, im Krankenhaus und gegebenenfalls im Gefängnis. Etwas über die Hälfte der Erwachsenen sind in der Bundesrepublik außerdem Mitglieder von freiwilligen Vereinigungen und Verbänden, und zwar nicht selten von mehreren zugleich[*][*]. Selbst jene wenigen, die gerade keiner Organisation angehören – man findet sie noch am ehesten unter Hausfrauen und Rentnern –, stehen doch als Staatsbürger, als Verbraucher und als Empfänger von Versicherungsleistungen mit Organisationen in Beziehung. Damit unterscheiden sich die Umwelt und die gesellschaftliche Einbettung des modernen Menschen kennzeichnend von denjenigen seines Vorfahren in einer Gesellschaft, deren bestimmende Einheiten Familie, Sippe, Nachbarschaft, Gemeinde oder Stamm waren.
2. Die Entwicklung der Organisationen
Es wäre zweifellos interessant, den Entwicklungsprozeß der als Organisationen bezeichneten Gebilde historisch zu verfolgen. Eine zusammenfassende Sozialgeschichte aller Organisationen gibt es leider nicht, noch kann hier versucht werden, diese Lücke zu schließen. Entstehung, Wachstum und Ausbreitung von Organisationen sind kein universalgeschichtlicher Prozeß. Es hat Hochkulturen gegeben, in denen sich Organisationen entweder nur ansatzweise oder nur auf wenigen Gebieten entwickelten. Andererseits gab es im Bereich der antiken Mittelmeerkulturen Organisationen wie ein stehendes Heer, Vereinigungen, Verwaltung, Hospitäler usw., die den modernen Formen wesentlich näher kamen als alles, was es in den Jahrhunderten nach dem Zerfall des Römischen Reiches in Mitteleuropa gab. Heute wiederum erleben wir, wie in den Entwicklungsgebieten Gesellschaften, die kaum eigene Ansätze zur Organisationsbildung besaßen, mit der modernen Technik auch die modernen Organisationsformen – Verwaltung, Betriebe, Schulen, aber auch Parteien, Gewerkschaften und Interessenverbände – importieren. Daß Organisationen sich bilden und zu den wesentlichen Strukturelementen einer Gesellschaft werden, ist jedenfalls alles andere als eine zwangsläufige Entwicklung in jeder Kultur. Es ist vielmehr ein Prozeß, der auf zahlreichen besonderen Voraussetzungen beruht und nur unter ganz bestimmten Bedingungen so beherrschend wird, wie wir es in der modernen Industriegesellschaft erleben. Selbst dort, wo die Industriegesellschaft ursprünglich entstand, entwickelten sich die Organisationen in den verschiedenen Lebensbereichen nicht gleich schnell, und es gab auch zeitweilige Rückschritte. So ist dieser Prozeß, selbst wenn man sich auf Mitteleuropa und den Zeitraum der letzten 1500 Jahre beschränkt, viel zu komplex, als daß er hier geschildert werden könnte. Um jedoch das Besondere der Gegenwart etwas anschaulicher zu machen, soll immerhin an einige Tatsachen aus der Entwicklungsgeschichte von Organisationen in diesem geographischen und zeitlichen Bereich erinnert werden.
a) Betriebe
Der moderne Betrieb gehört mit zu den jüngsten Organisationen; entstand er doch erst mit der Industrialisierung und aufgrund der technologischen und sozialen Voraussetzungen, die diese ermöglichten. Der moderne Betrieb ist wesensverschieden von den früher vorherrschenden und auch heute keineswegs verschwundenen kleinen handwerklichen, gewerblichen und landwirtschaftlichen Familienbetrieben, die allesamt nicht als Organisationen in dem hier benutzten Sinne bezeichnet werden. Ebensowenig möchte man die Praxis eines Arztes oder das Büro eines einzelnen Rechtsanwalts eine Organisation nennen. Der kennzeichnende Unterschied liegt nicht darin, ob Maschinen und hochentwickelte Apparate benutzt werden oder nicht, sondern er liegt in der Sozialform der Arbeitsgruppen (die allerdings oft technisch mitbedingt ist). Die früher vorherrschenden Arbeitsgruppen waren klein, relativ wenig in sich differenziert, eher patriarchalisch als bürokratisch strukturiert und beruhten oft auf familiären Bindungen. Die Beziehungen und Tätigkeiten in solchen Gruppen waren nicht so sehr rational als persönlich und traditionell bestimmt; die Arbeit war mehr Lebensform als Ausübung von genau begrenzten und festgelegten Rollenpflichten, und die einzelnen Mitglieder waren nur höchst bedingt auswechselbar, ohne daß die Gruppe zerfiel oder sich stark änderte. In jeder dieser Hinsichten unterscheiden sich der heutige Industriebetrieb, Bank- und Handelsbetrieb, das heutige Kaufhaus usw. von den früher vorherrschenden Sozialformen der Arbeit[*].
b) Kirche
Ist der industrielle Großbetrieb ein kennzeichnendes Novum in der modernen Gesellschaft, dann war die christliche Kirche ganz im Gegenteil schon zu Beginn der hier betrachteten Epoche eine voll ausgebildete, differenzierte und sogar in mancher Beziehung bürokratisierte Institution[*]. Man muß sich erinnern, daß die Diözesangliederung der katholischen Kirche im Römischen Reich den Verwaltungsgrenzen angeglichen gewesen war. Diese kirchliche Ordnung überlebte in Mitteleuropa den Zerfall des Römischen Reiches und gewann sogar an Bedeutung, als die finanzielle Ohnmacht der Herrscher den Niedergang und die Zersplitterung des Frankenreiches besiegelte. Als die Städte infolge der islamischen Invasionen ihre wirtschaftliche Bedeutung verloren, blieben sie oft die Schlüsselpunkte der kirchlichen Verwaltung, die vielleicht das stabilste durchgehende Ordnungssystem in der feudalen Agrargesellschaft war. Damals vereinten sich in der Hand der Bischöfe weltliche und geistliche Autorität. Die Kirche war durch ihren umfangreichen Grundbesitz nicht nur wirtschaftlich autonom, sondern auch politisch eine Macht. Zudem besaß die Kirche ein Bildungsmonopol, so daß im frühen Mittelalter auch die Regierungsgeschäfte der weltlichen Macht überwiegend in klerikaler Hand lagen. Die Bedeutung der Kirche als Kulturträger, als Bauherr und Mäzen der Künste und schließlich ihre caritativen Leistungen (Hospitäler, Armenfürsorge) sind bekannt.
In der Entwicklung zur Gegenwart hat die Kirche ihre beherrschende Stellung auf vielen Gebieten allmählich verloren und sich immer mehr auf ihre religiöse Aufgabe spezialisiert. Die Kirche war dem Handel seinerzeit nicht gewogen: er blühte unabhängig von ihr auf und regte die Gewerbe an. Die Städte nahmen an Bedeutung zu und errangen gegen ihre weltlichen wie geistlichen Stadtherren die Selbständigkeit. Die Staatsmacht erstarkte mit dem Abbau der feudalen Struktur und dem Absolutismus, während die Kirche in der Reformation auseinanderbrach. Mit der Industrialisierung wurde die vom Grundbesitz unabhängige Wirtschaft mächtig. Schulen und Krankenhäuser wurden öffentliche Institutionen, und der Staat übernahm die sozialfürsorgerischen Aufgaben. So wurden die christlichen Kirchen zu weitgehend auf ihre religiösen Aufgaben beschränkten Organisationen und unterscheiden sich darin von der katholischen Kirche des Mittelalters.
c) Schule, Krankenhaus, Gefängnis
In der Entwicklung einer anderen Gruppe von Organisationen, den Schulen, Krankenhäusern und Gefängnissen, ist vor allem die Ausbreitung bemerkenswert. Sie wurden aber auch im Laufe ihrer Entwicklung zunehmend bürokratisch. Der Wachstumsprozeß ist bei den Schulen am augenfälligsten; er gilt auch für die weiterführenden Ausbildungsanstalten, von der Berufsschule bis zu den Universitäten und Hochschulen. Diese Ausbreitung hängt sowohl mit den Ausbildungsanforderungen der modernen Arbeitswelt wie mit jenem Demokratisierungsprozeß zusammen, durch den die früher sozusagen ‹außerhalb der Gesellschaft› lebenden Bevölkerungsschichten als Staatsbürger in sie aufgenommen wurden. Durch diese Entwicklung hat sich die Schule als Institution von der Kirche (Klosterschulen, protestantische Sonntagsschulen etc.) und von den Fürstenhöfen getrennt. Gleichzeitig ist ein großer Teil der früher von der Familie und im Familienbetrieb erfüllten Bildungs- und Ausbildungsaufgaben an die eigens darauf spezialisierten Institutionen übergegangen.
Eine ähnliche Verselbständigung zeigt die Geschichte des Krankenhauses, das zu einer dauerhaften und bürokratisch verwalteten Einrichtung der Krankenbehandlung wurde[*]. Die Einrichtung von Hospitälern oblag lange Zeit vor allem der Kirche, wiewohl auch weltliche Fürsten und die Patrizier selbständiger Städte sich darum verdient machten. Auch die Pflege in den Hospitälern leisteten lange Zeit Orden und religiöse Bruderschaften. Die – nicht eben zahlreichen – Hospitäler waren keineswegs für alle Kranken, sondern besonders für Arme und Elende gedacht. Sie waren zudem eher Zufluchtsstätten, die im Zeichen der christlichen Nächstenliebe und Religion standen, als medizinisch-therapeutische Behandlungsstätten[*]. Erst vom 17. Jahrhundert ab trat die Krankenbehandlung mehr unter den medizinisch-wissenschaftlichen Aspekt. Schließlich wurde das Krankenhaus zu einer Institution des öffentlichen Gesundheitswesens und wird heute wegen seiner medizinischen Behandlungsmöglichkeiten und nicht mehr aus Armut und Verlassenheit aufgesucht. Die Krankenpflege ist indes zu einem weltlichen Beruf geworden.
Die Vorläufer des heutigen Gefängnisses[*] sind bis zum Ende des Mittelalters vor allem die Kerker in den befestigten Plätzen geistlicher und weltlicher Herren gewesen. Wenn es in den Städten auch Schuldtürme und Stadtgefängnisse gab, so war damals doch im allgemeinen der Freiheitsentzug als gerichtlich verhängte Strafe für die Übertretung von Gesetzen weit weniger üblich als die Strafen an Leib, Leben und Eigentum. Zumal in den Kerkern der weltlichen Fürsten wurden oft politische und persönliche Feinde festgehalten. In den entsprechenden geistlichen Örtlichkeiten saßen auch Ketzer und aufsässige Kleriker zur Bestrafung. Außerdem wurden in den Folterstätten der Kerker Geständnisse erpreßt, denen dann oft die üblicheren Strafen an Leib und Leben folgten. Mit dem ausgehenden 16. Jahrhundert breiteten sich Arbeitsgefängnisse aus, in denen, wie etwa zuerst in England, Vagabunden, Bettler und Arbeitslose gehalten wurden, die allein als solche schon Gesetzesübertreter waren. Von hier aus entwickelte sich das moderne Gefängniswesen. Gegen Ende des 18. Jahrhunderts wurden die Arbeitsgefängnisse stellenweise von Zellengefängnissen verdrängt, in denen nicht mehr gearbeitet wurde, bzw. die beiden Prinzipien wurden miteinander kombiniert, wie das heute überwiegend der Fall ist. Heute sind Geldbuße und Freiheitsentzug die üblichsten Strafen. Die Gefängnisverwaltung ist bürokratisiert, wiewohl eine Zwangsinstitution solche Prinzipien immer nur begrenzt anwenden kann.
d) Heer
Im Gegensatz zu Schulen, Krankenhäusern und Gefängnissen, die mit ihrer Ausbreitung und Verselbständigung immer wichtiger wurden, war das Heer während der ganzen hier betrachteten Epoche eine bedeutende Einrichtung. Seine Organisationsform hat sich allerdings in dieser Zeit mehrfach kennzeichnend geändert, was etwas ausführlicher geschildert werden soll[*]. Zunächst wurden Heere jeweils im Kriegsfall ad hoc gebildet, und zwar aus den durch ihren Lehnseid zum Vasallendienst verpflichteten Adligen und deren Knechten, aus angeworbenen Söldnertruppen und aus dem Fußvolk, das die Städte – z.B. in Frankreich – vertragsgemäß stellen mußten. In solchen Heeren herrschten feudale, patrimoniale und charismatische Beziehungen vor. So blieben auch die einzelnen Teile solcher Heere relativ selbständig und waren auf ihre Anführer persönlich eingeschworen. Diese Einheiten zusammenzuhalten und den Befehlen des obersten Kriegsherrn gefügig zu machen, gehörte zu den oft entscheidenden Problemen der damaligen Kriegführung. Auch waren Empörung, Meuterei und Befehlsverweigerung ganzer Einheiten oft mehr zu fürchten als die Desertion von einzelnen Leuten. Die Disziplin stützte sich in jener Zeit nicht so sehr auf ein System festgelegter Regeln wie auf persönliche Autorität, Willkür und ad hoc-Anordnungen sowie – vor allem bei den Rittern – auf einen tradierten Ehrenkodex. Wie wichtig persönliche Autorität und Unterordnung waren, zeigt auch die häufige Praxis, bestimmte Unterführer von den ihnen Unterstellten wählen zu lassen. Ebenso wie die Ritter, Knechte und Söldner das Kriegshandwerk beherrschen mußten, ohne daß es ihnen erst durch Drill und Training im Heer eingeübt wurde, war auch die Rüstung weitgehend privates Eigentum und mußte zum Kriegsdienst mitgebracht werden. Das Kriegführen war für den einzelnen weniger eine staatsbürgerliche Pflichterfüllung als ein Selbstzweck: für die Adligen gehörte es zur ritterlichen Lebensführung, und für den Söldner war es die gewählte Lebensform. Für das Wesen dieser Heere ist auch typisch, daß private Händel und Zweikämpfe unter den Heeresangehörigen ein ständiges Problem für die Disziplin waren.
Stehende Heere entwickelten sich erst mit dem ausgehenden Mittelalter, in Deutschland in nennenswertem Maße sogar erst nach dem Dreißigjährigen Krieg, und dann vor allem in Preußen. Hier findet man einen zweiten charakteristischen Organisationstypus des Heeres. Das Heer war nunmehr streng hierarchisch gegliedert und zu einer Einheit zusammengefügt. Anstelle der lehnspflichtigen Ritter dienten besoldete Offiziere, während die gemeinen Soldaten teils im Ausland, teils im eigenen Land angeworben und häufig zwangsweise ausgehoben wurden. Dem Zwangscharakter der Rekrutierung entsprach der Zwangscharakter der Disziplin, die in festen Regeln verankert war. Nicht Meuterei und private Händel, sondern die Desertion wurde zum hervorragenden Problem. Die Beziehungen zwischen Offizieren und ihren Untergebenen basierten auf Zwangsgewalt und Amtsautorität mehr als auf persönlicher Autorität. Ausführliche Dienstvorschriften regelten die Verrichtungen der verschiedenen Grade im Krieg wie im Frieden; die notwendigen Fertigkeiten wurden durch Drill und Training vermittelt, die Ausrüstung war nicht mehr eigener Besitz, sondern wurde gestellt. Der interne Zwangscharakter dieses Heerestyps nähert seine Organisationsform derjenigen eines Gefängnisses an. Kennzeichnend war außerdem die Standesschranke zwischen adligen Offizieren und nicht-adligen Gemeinen.
Kommt man zur Gegenwart, dann findet man schließlich einen dritten Heerestypus, dessen Zwangscharakter und ständische Zweiteilung in Richtung auf eine vielfach untergliederte bürokratische Organisation abgeschwächt sind. Anstelle der zwangsweisen Disziplin und Unterordnung wird immer mehr versucht, das Heer bis in die untersten Ränge normativ zu indoktrinieren (Soldatenehre). Die Rekrutierung ist beim Berufssoldaten freiwillig und sonst durch eine gesetzlich verankerte allgemeine Wehrpflicht sozusagen bürokratisch geregelt. Dieser Wandel spiegelt soziale Veränderungen wie die gesellschaftliche Integration der unteren Schichten und die politische Demokratisierung wider, wird aber auch von den technischen Erfordernissen der modernen Kriegführung gefördert[*] und stellt so eine gewisse Parallelerscheinung zu der Bürokratisierung des modernen Industriebetriebs dar. Die in Deutschland nach dem Ersten Weltkrieg auftretenden Freikorps wichen von dieser Entwicklungstendenz insofern ab, als sie auf die in den mittelalterlichen Heeren herrschenden Prinzipien der persönlichen Autorität, der Gruppensolidarität und des Führercharismas zurückgriffen[*]. Eine solche Veränderung findet übrigens auch bei stark bürokratisierten Heeren im Kriege statt.
e) Verwaltung
Die Entwicklung der Verwaltung zeichnet sich sowohl durch ihre Ausbreitung und Verselbständigung wie durch den Strukturwandel in Richtung der von MAX WEBER idealtypisch beschriebenen modernen Bürokratie aus[*]. In der Feudalgesellschaft gehörte die Lokalverwaltung einschließlich der unteren Gerichtsbarkeit zu den grundherrlichen Rechten. Der Landesfürst, König oder Kaiser hatte neben seiner Hofverwaltung nur als Grundherr Verwaltungsfunktionen im Bereich seines eigenen Besitzes. Die höchst eingeschränkten Aufgaben einer Landes- oder Reichsverwaltung wurden in der Regel von dem Personal der Hofverwaltung mitversehen. Als die Städte selbständig wurden, übernahmen sie die Verwaltungsaufgaben in ihrem Gebiet. Bestimmte Aufgaben der Landesverwaltung begannen sich zwar schon im Mittelalter von der königlichen Hofverwaltung zu lösen, in England z.B., indem sich im 12. Jahrhundert das Schatzamt als erste Regierungsbehörde und im 13. und 14. Jahrhundert die Staatskanzlei vom ständig herumreisenden königlichen Hof trennten[*]. Das eigentliche Wachstum einer staatlichen Verwaltungsbürokratie begann jedoch erst, als die feudale Struktur abgebaut, die autonomen Rechte der Grundherren und der Städte eingeschränkt und im absolutistischen Flächenstaat immer mehr Verwaltungsaufgaben in Staatsregie übernommen wurden. In engstem Zusammenhang mit dieser Entwicklung stand die Ausbildung des geldwirtschaftlichen Steuersystems, womit die sachlichen Betriebsmittel für eine ausgedehnte Verwaltung in der Hand des Staates konzentriert wurden. Der ganze Prozeß wurde dadurch angeregt, daß besondere Aufgaben, und zwar vor allem die Kriegsfinanzierung und später die Erhaltung eines stehenden Heeres, eine zentrale Regelung und ausreichende Finanzmittel erforderten. Nur so konnte sich der Landesherr von der fragwürdigen Bereitwilligkeit des Adels und der Städte, die gewünschten Truppen zu stellen und Mittel zu bewilligen, unabhängig machen. Deshalb entwickelten sich auch zunächst vor allem die Finanzverwaltung und – besonders auf dem Kontinent – die Heeresverwaltung. Die zunehmende Konzentration von Aufgaben in der Hand des absolutistischen Staates wurde später noch durch die steigenden Ansprüche auf eine staatliche Daseinsfürsorge gefördert.
Die staatliche Verfügung über die finanziellen und sachlichen Verwaltungsmittel ist auch für die Entwicklung des bürokratischen Strukturtyps der Verwaltung wichtig. Die Beamten konnten damit fest besoldet werden, was wiederum ihre Auslese nach fachlicher Qualifikation ermöglichte. So zählen denn auch die Stellenbesetzung kraft Vertrag und aufgrund fachlicher Qualifikation, die feste Besoldung, die hauptberufliche Beamtentätigkeit, die Trennung des Beamten von den Verwaltungsmitteln und die Aussicht auf Beförderung nach Leistung oder Dienstalter zu den von MAX WEBER hervorgehobenen Merkmalen der modernen Bürokratie. Im Gegensatz zu dieser modernen Bürokratie konnten in der patrimonialen Bürokratie die Beamten Unfreie sein; auch für den Ämterkauf und die u.U. sogar erbliche Appropriation von Ämtern, die von ihren Besitzern anstelle eines Gehaltes privat ausgebeutet wurden, bietet die europäische Verwaltungsgeschichte Beispiele.
Die moderne Bürokratie zeichnet sich nicht nur dadurch aus, wie sie die Beamten rekrutiert und in welchem Verhältnis diese zu ihren Ämtern stehen. MAX WEBER nannte ebenfalls besondere Merkmale ihrer internen Gestaltung. Hierzu gehört die Amtshierarchie, die ein festes Über- und Unterordnungs-, Kontroll- und Aufsichtssystem bildet; ferner die Amtskompetenz, die Festlegung der spezifischen Pflichten, der Anordnungsbefugnisse und der erlaubten Sanktionen für jedes Amt; schließlich gehört dazu die entscheidende Tatsache, daß die Verwaltungstätigkeiten nach einem System unpersönlicher und fester Regeln ausgeübt werden. Diese Regelordnung umschreibt nicht nur jenen Bereich, innerhalb dessen der Beamte zum Gehorsam verpflichtet ist, sondern ihr untersteht auch der jeweilige Vorgesetzte, der seine Anordnungen nur in Erfüllung solcher Regeln geben darf. MAX WEBERS Idealtypus der modernen Bürokratie beschreibt allerdings nicht unbedingt – oder zumindest: nicht vollständig – die tatsächlichen Vorgänge in einer Verwaltungsbehörde, sondern eher das Leitbild oder die von einer solchen Organisation angestrebte Struktur. Wir wollen im Folgenden von einer bürokratischen Organisation dann sprechen, wenn ein solches Leitbild gilt und auch wenigstens annäherungsweise verwirklicht ist.
f) Vereinigungen
Die freiwilligen Vereinigungen[*] sind überwiegend städtischen Ursprungs. Eine feudale Agrargesellschaft ist für das Entstehen solcher Vereinigungen, in denen Menschen sich zusammenfinden, um gemeinsame Ziele bewußt zu verfolgen, nicht günstig. Die mittelalterliche Blüte von Genossenschaften, Bruderschaften, Zünften, Gilden, Gesellenvereinen, Bauhütten usw. hängt denn auch eng mit der Erneuerung des städtischen Lebens und dem Wiederaufstieg von Handel und Gewerbe zusammen. Diese Vereinigungen waren lokaler Natur und zeichneten sich durch eine oft mehrheitliche Zwecksetzung aus. Vor allem vermischten sich religiöse und gesellige Zwecke oft mit wirtschaftlichen Zielen und mit Aufgaben der gegenseitigen Hilfeleistung. So überwogen in diesen mittelalterlichen Vereinigungen denn auch persönliche Beziehungen, und sie griffen in viele Lebensbereiche des einzelnen gleichzeitig ein, so daß sie ihn in mehrfacher Hinsicht banden. Die vielen zeremoniellen Elemente und die Traditionsgebundenheit dieser Vereinigungen stärkten noch ihren Charakter als Lebensgruppe. In jeder dieser Hinsichten sind die heutigen freiwilligen Vereinigungen anders geartet. Daß manche der durch freiwilligen Zusammenschluß entstandenen mittelalterlichen Vereinigungen einen Zwangscharakter annahmen, findet dagegen Parallelen unter neuzeitlichen Verbänden, vor allem Berufsverbänden (z.B. die Ärztekammern als Zwangsverband der Ärzte, die Industrie- und Handelskammern etc.). Diese modernen Verbände sind jedoch in ihren Zwecken spezifisch eingeengt und binden den einzelnen nicht mehr so schicksalhaft.
Viele der für das Mittelalter charakteristischen Vereinigungen begannen etwa vom 16. Jahrhundert ab langsam zu verfallen. Für diesen Rückgang war unter anderem das Streben der Fürsten nach absolutistischer Macht verantwortlich, das dazu führte, daß das Vereinigungsrecht, insbesondere das Koalitionsrecht, der Zunftzwang und allgemein die bisherigen Kompetenzen der Vereinigungen eingeschränkt wurden. Seit dem 19. Jahrhundert, vor allem aber während der letzten 100 Jahre, setzte dann unter veränderten Bedingungen eine neue Verbandsentwicklung ein. Sie wurde beeinflußt von der Industrialisierung und ihren sozialen Folgen, von der politischen Emanzipation der breiten Bevölkerungsmassen und von dem damit parallel laufenden Abbau gesetzlicher Behinderungen. Ein paar Daten aus der deutschen Verbandsgeschichte mögen diese Entwicklung verdeutlichen[*].
Politische Parteien im heutigen Sinne konnten erst entstehen, als es ein Parlament mit gewählten Vertretern gab. Zwar hat es im Lauf der Geschichte immer wieder politische Vereinigungen gegeben. Die deutschen Parteien jedoch entstanden erst nach 1848 aufgrund des politischen Wettbewerbs in den Bezirksversammlungen, in denen die Wahlen vorbereitet wurden. Dabei bildeten sich lokale Wahlvereine, die verschiedene Kandidaten förderten. Im Parlament entsprach dem eine Bildung von Gruppen verschiedener politischer Ansicht. Durch Zusammenwachsen mit den Wahlorganisationen wurden daraus später die Parteifraktionen[*].
Die organisierte Gewerkschaftsbewegung entstand ebenfalls im 19. Jahrhundert. Ihre Vorläufer waren die mittelalterlichen Gesellenvereine oder Bruderschaften, die jedoch durch Koalitionsverbote seit dem 16. Jahrhundert zunehmend behindert und aufgelöst worden waren. Während sich in England eine Gewerkschaftsbewegung schon zu Beginn des 19. Jahrhunderts organisierte, setzte in Deutschland erst nach 1848 eine Blüte örtlicher Arbeitervereine und dann auch die Bildung überregionaler Gewerkschaften ein, die gleichzeitig von Berufsverbänden zu politisch orientierten Verbänden wurden. Nach einer Periode erneuter staatlicher Behinderung begann schließlich um 1890, als die Sozialistengesetze aufgehoben waren, der Aufbau einer gesamtdeutschen Gewerkschaftsbewegung[*].
Die Wirtschafts- und Arbeitgeberverbände entwickelten sich zusammen mit der Industrialisierung, wurden jedoch auch durch die Aktivität der aufkommenden Gewerkschaften angeregt. Als Vorläufer dieser Verbände kann man die kaufmännischen Korporationen nennen, aus denen sich zuerst Branchenvereine entwickelten, deren Zahl mit der zunehmenden Differenzierung der industriellen Wirtschaft immer mehr wuchs. Erst Anfang des 20. Jahrhunderts setzte sich die Tendenz durch, daß die nach Branchen aufgesplitterten Industrieverbände sich in Dachorganisationen zusammenschlossen. Gleichzeitig wurden die Arbeitgeberverbände sozial- und wirtschaftspolitisch aktiver, während zuerst Abwehr-, Schutz- und gegenseitige Hilfsmaßnahmen den Zusammenschluß motiviert hatten[*].
Auch im landwirtschaftlichen Bereich nahm die Interessenorganisation erst im 19. Jahrhundert feste Gestalt an. Zwar gab es bereits im 18. Jahrhundert philanthropisch-wissenschaftliche Gesellschaften, die die Landbevölkerung belehren und über technische Fortschritte aufklären wollten, doch die hieraus hervorgehenden Provinzial- und Zentralvereine fanden erst 1872 im Deutschen Landwirtschaftsrat eine Reichsspitze. Der Bund der Landwirte wurde Ende des 19. Jahrhunderts gegründet, hervorgehend aus dem wenige Dekaden älteren Kongreß der Norddeutschen Landwirte. Die in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhundert entstehende Bauernvereinsbewegung schließlich fand erst 1900 in einem Zentralverband der Bauernvereine zusammen[*].
Die zu Anfang des 19. Jahrhunderts entstehenden freien Ärztevereine in Deutschland hatten zuerst örtlichen, dann höchstens regionalen Charakter. Der deutsche Ärztevereinsbund entstand erst 1873. Wollten die ersten Ärztevereine die fachliche Diskussion und gegenseitige Hilfe fördern und vor allem eine verbindliche Standesordnung schaffen, so entstand 1900 mit dem Hartmannbund ein Verband, der die wirtschaftlichen Interessen der Ärzte wahren wollte. Heute erlassen die Ärztekammern die ärztliche Berufsordnung und überwachen ihre Einhaltung. Daneben gibt es eine Vielzahl überregionaler freiwilliger Ärzteverbände[*].
Die Beispiele aus der Verbandsgeschichte zeigen deutlich den charakteristischen Zug zur überlokalen Ausdehnung, womit auch eine zunehmende Rationalität der internen Verbandsstruktur und die Ausbildung von Verwaltungsstäben, Verbandsbüros usw. zusammenhängen. Außerdem ist die neuzeitliche Entwicklung durch eine größere Vielfalt der Vereinigungen und durch ihre stärkere Differenzierung nach spezifischen Interessen gekennzeichnet. Das hat die wichtige Folge, daß das Verbandsmitglied heute nur um spezifischer, begrenzter Zwecke willen an die Organisation gebunden ist, die ihrerseits nur eng begrenzte Ansprüche an das einzelne Mitglied stellen kann und nicht mehr den Charakter einer den einzelnen schicksalhaft prägenden Lebensgruppe hat. Entsprechend sind auch die Beziehungen innerhalb solcher Verbände überwiegend unpersönlich-sachlicher Art. Man könnte allerdings meinen, daß diese kennzeichnende Entwicklung vor jener fast unübersehbaren Zahl von rein lokalen Vereinen haltgemacht hat, die um des geselligen Kontaktes oder gemeinsamer Freizeitinteressen willen bestehen. Tatsächlich wirkt sich jedoch auch hier die moderne Entwicklung insofern aus, als diese Vereine heute eng auf ihren geselligen Zweck bzw. ein bestimmtes Freizeitinteresse beschränkt sind und etwa religiöse, Schutz- und Hilfsfunktionen, wie sie für ihre mittelalterlichen Vorgänger charakteristisch waren, kaum oder gar nicht mehr ausüben. Auch hier also ist der einzelne nur noch partiell und für einen begrenzten Zweck an den Verein gebunden.
3. Ergebnis und Voraussetzungen der Organisationsentwicklung
Angesichts der verwirrenden Vielfalt historischer Facetten, in die sich die Organisationsgeschichte bei näherem Hinsehen auflöst, muß man fragen, ob sich überhaupt allgemein sagen läßt, was hier geschehen ist und warum es geschah. In der einem einleitenden Kapitel angemessenen Kürze soll versucht werden, hierauf zusammenfassend zu antworten.
Das Ergebnis des im vorigen Abschnitt anhand einiger Beispiele mehr angedeuteten als geschilderten Entwicklungsprozesses ist die Verbreitung von sozialen Gebilden, die sich institutionell verselbständigt haben und spezifische Zwecke erfüllen bzw. spezifische Ziele verfolgen[*]. Die Zugehörigkeit zu diesen sozialen Gebilden steht weder immer jedem frei, noch ist sie immer freiwillig; sie ist jedoch typischerweise zweckbestimmt und richtet sich nicht nach familiärer oder territorialer Zusammengehörigkeit. Die letzte Feststellung mag angesichts des lokalen oder regionalen Charakters mancher Organisation zweifelhaft erscheinen; doch auch Organisationen mit einem lokal begrenzten Einzugsbereich rekrutieren ihre Mitglieder aufgrund spezifischer, nicht territorial gebundener Merkmale. Diese verselbständigten und spezifisch zweckorientierten oder zielgerichteten Gebilde zeichnen sich weiter durch eine horizontal ebenso wie vertikal differenzierte Struktur aus, die ein dem einzelnen vorgegebenes Rollensystem darstellt und von den jeweiligen konkreten Mitgliedern abhebbar ist. Ein entscheidendes Merkmal dieser sozialen Gebilde ist schließlich ihre Rationalität. Das bedeutet nicht, daß Organisationen tatsächlich nach ausschließlich rationalen Gesichtspunkten aufgebaut sind und das Handeln in ihnen ausschließlich rational bestimmt ist, sondern nur, daß eine solche Orientierung als Leitbild oder Richtungsweiser gilt. Das Merkmal der Rationalität bezieht sich übrigens nur auf die Art, wie eine Organisation ihr Ziel verfolgt, und nicht auf den Inhalt dieser Ziele, die durchaus ‹unvernünftig›, auch unmoralisch oder gesellschaftsschädigend sein können.
Daß Organisationen zweckorientiert sind und dies der Intention nach auch in ihrem Aufbau und ihrem Regelsystem (Rollenfestlegung) zum Ausdruck bringen, heißt nicht, daß sie immer eine bürokratische Struktur besitzen, wiewohl man von einer allgemeinen Bürokratisierungstendenz sprechen kann. Dem von MAX WEBER beschriebenen Idealtypus der modernen Bürokratie entspricht die heutige Verwaltung am meisten. Der industrielle Großbetrieb nähert sich dem Typus stark an. Schulen, Gefängnisse und Krankenhäuser sind nur im Bereich ihres hauptberuflichen Personals bürokratisiert. Das Heer ist nur als modernes Berufsheer im Frieden eine ausgeprägt bürokratische Organisation. Die freiwilligen Vereinigungen sind zwar in ihrem ständigen Verwaltungsapparat bürokratisiert, doch ist dies kaum ihr wichtigstes Strukturmerkmal. Eine bürokratische Organisationsform ist nur unter bestimmten Bedingungen möglich und auch keineswegs immer die zweckmäßigste Strukturform; darauf wird später ausführlich einzugehen sein. Hier soll nur betont werden, daß ein soziales Gebilde auch dann die Merkmale einer Organisation besitzen kann, wenn es keine Bürokratie darstellt.
Im vorigen Abschnitt wurde auf manche Faktoren hingewiesen, die für die Entwicklung der einen oder anderen Organisation wichtig waren. Die Frage nach den allgemeinen Voraussetzungen und Bestimmungsgründen des gesamten Entwicklungsprozesses ist jedoch kaum befriedigend zu beantworten. Zumal die Suche nach einer ‹letzten Ursache› dieses Prozesses muß vergeblich bleiben, da man es offenbar mit dem Zusammenwirken verschiedener Faktoren zu tun hat, die unter sich in einem wechselseitigen Bedingungsverhältnis stehen und die außerdem selber von der Organisationsentwicklung rückwirkend beeinflußt worden sind. So stößt man mit jedem Erklärungsversuch für die Ausbreitung von Organisationen auf die ganze Problematik, die historischen Kausalerklärungen allgemein anhaftet.
Wichtige Voraussetzungen der Organisationsentwicklung findet man in technischen, gesetzlichen, strukturellen und individuellen Faktoren[*].
Die Wirkung des technischen Fortschritts ist auf dem wirtschaftlichen Gebiet besonders deutlich, aber auch am Strukturwandel des Heeres und des Krankenhauses abzulesen. Wie prägend ein technisches Instrumentarium für die einzelne Organisation ist, hängt unter anderem von ihrem Zweck ab und kann sehr verschieden sein. Doch beruhen indirekt auch solche Organisationen auf technischen Voraussetzungen, die selber wenig technische Hilfsmittel benötigen[*]. So setzt nicht nur jede überlokale Organisation, sondern überhaupt die regelmäßige Wechselbeziehung zwischen Organisationen über größere Räume hinweg entsprechende Kommunikationsmittel voraus. Der technische Fortschritt wurde seinerseits von Organisationen angeregt, vor allem von der im Industriebetrieb organisierten Wirtschaft und von dem Verlangen des Militärs nach immer besseren Waffen.
Der Einfluß gesetzlicher Regelungen zeigt sich besonders in der Entwicklung der freiwilligen Vereinigungen. Die staatliche Rechtsordnung kann bestimmte Zwecke von der Organisierung überhaupt ausschließen; in der Bundesrepublik gilt das heute nur noch für gesetzeswidrige und verfassungsfeindliche Zwecke. Die Rechtsordnung schreibt weiter für bestimmte (z.B. erwerbswirtschaftliche) Zwecke vor, daß die Organisationsform unter gesetzlich vorgegebenen Möglichkeiten ausgewählt wird. Bestimmte Organisationen können konzessionspflichtig sein und einige sogar einer obrigkeitlichen Aufsicht unterstellt werden. Schließlich nimmt die staatliche Rechtsordnung auch Einfluß auf die innere Gestaltung von Organisationen, und zwar nicht nur bei freiwilligen Vereinigungen, wo sie heute etwa den Parteien eine demokratische Ordnung vorschreibt oder von eingetragenen Vereinen fordert, daß sie bestimmte Dinge durch Satzung regeln, sondern insbesondere im Bereich erwerbswirtschaftlicher Organisationen. Auch die innere Verfassung der Streitkräfte, der Schulen und der Verwaltung wird, um nur noch diese Beispiele zu nennen, von bestehenden Gesetzen und staatlichen Verordnungen geformt. Die Rechtsordnung ihrerseits wird aber wiederum von den Organisationen beeinflußt, wobei man nicht nur an den Kampf um Vereinigungsfreiheit und Koalitionsrecht, sondern auch an die Gesetzgebung in bestimmten Sachbereichen (z.B. Aktien- und Kartellrecht, Sozialgesetzgebung usw.) denken kann. Verhältnismäßig selten ist von der Rechtsordnung direkt ein Anstoß zur Organisationsbildung gegeben worden. Ihr Einfluß beruht hauptsächlich auf dem jeweiligen Ausmaß gesetzlicher Behinderung und auf ihrer prägenden Wirkung für die Organisationsverfassungen[*].
Die in der Gesellschaftsstruktur selber liegenden Voraussetzungen der Organisationsentwicklung sind besonders schwer zu verallgemeinern. Der einfache Hinweis auf die soziale Differenzierung als Grundvoraussetzung genügt keinesfalls, wenn es auch stimmt, daß die Organisation als ein spezifisch zweckorientiertes und intern arbeitsteiliges Gebilde eine Differenzierung sowohl nach Interessen wie nach Fertigkeiten voraussetzt. Versteht man allerdings unter sozialer Differenzierung eine Trennung verschiedener Lebensbereiche – Politik, Religion, Wirtschaft, Kultur usw. – voneinander, dann ist das weniger die Voraussetzung als vielmehr das Ergebnis der Organisationsentwicklung. Entstehen und Ausbreitung von Organisationen lassen sich eher dadurch erklären, daß man auf besondere Formen anstatt lediglich auf das Ausmaß der sozialen Differenzierung hinweist. Die Organisationsentwicklung hängt ab von dem Vorherrschen städtischer oder ländlicher Lebensweise und, damit zusammenhängend, von der vorherrschenden Art wirtschaftlicher Tätigkeit. Ländliche Lebensweise und eine landwirtschaftliche Bedarfsdeckungswirtschaft bieten aus sich heraus wenig Anlaß zur Organisationsbildung. Zumal wenn die breite Masse einer Gesellschaft eine unfreie, arme und ungebildete Landbevölkerung ist, wird – wenn überhaupt – lediglich die herrschende Minderheit die Bildung einiger Organisationen (etwa in den Bereichen Verwaltung, Heer und Religion) betreiben. Ganz allgemein kann man auch sagen, daß die Organisationsentwicklung immer dann gering sein wird, wenn in einer Gesellschaft die Familie bzw. der Familienverband und grundherrschaftliche Haushalte als selbstgenügsame Einheiten das dominante soziale Gliederungsprinzip darstellen.
Eine der wichtigsten strukturellen Voraussetzungen der Organisationsentwicklung liegt in der politischen Ordnung einer Gesellschaft. Der Abbau der feudalen Struktur und die Bildung des großräumigen Staates (Flächenstaat) mit seiner zentralisierten Autorität bestimmten wesentlich die Geschichte der Verwaltung und des Heeres, beeinflußten aber ebenfalls Kirche, Schule, Krankenhaus, Gefängnis und nicht zuletzt auch die Industrialisierung, die wiederum zum modernen Betrieb führte. Auf die Bedeutung der später folgenden politischen Demokratisierung gerade für die jüngste Phase der Organisationsentwicklung (freiwillige Vereinigungen, aber auch Schulwesen und modernes Heer) wurde mehrfach hingewiesen. Die Kombination beider politischer Strukturprinzipien – Zentralisierung und Demokratisierung – ist insbesondere für die Geschichte der Verbände entscheidend. Das Ausmaß und die Zentralisierung der Regierungstätigkeit beeinflussen nicht nur Struktur und Zwecksetzung, sondern oft sogar das Entstehen von Verbänden. Die Tendenz zur Bildung nationaler Verbände hängt direkt mit dem Vorhandensein einer zentralen Staatsautorität zusammen. Überhaupt neigen Organisationen, die zur Erfüllung ihrer Ziele mit bestimmten anderen Organisationen in regelmäßiger Wechselbeziehung stehen müssen, dazu, sich in der eigenen Struktur derjenigen ihrer Partner oder Gegenspieler anzugleichen.
Organisationen beeinflussen sich jedoch nicht nur in einigen strukturellen Merkmalen. Vielmehr ist die Organisationsbildung überhaupt einer der entscheidenden Faktoren für die kumulative Organisationsverbreitung gewesen, und zwar hauptsächlich, indem die Organisierung in einem Bereich reaktiv zur Organisationsbildung in anderen Bereichen geführt hat. Derartige Zusammenhänge lassen sich etwa zwischen Heer und Verwaltung, Verwaltung und Verbänden, Betrieben und Gewerkschaften, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden mit Leichtigkeit nachweisen. Neben diesem reaktiven Organisationswachstum gibt es auch Fälle, in denen neue Organisationen von bereits bestehenden gegründet wurden. So hat etwa die Kirche die Gründung zahlreicher religiöser Vereinigungen angeregt und Parteien und Gewerkschaften haben Bildungsvereine, Jugendorganisationen, Konsumgenossenschaften etc. gegründet.
