Staatsrecht I E-Book

Stefan Korioth

• Herausgeber: Kohlhammer Verlag
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 823

Veröffentlichungsjahr: 2024

Beschreibung

Das Lehrbuch erläutert und vermittelt das geltende Staatsorganisationsrecht. Es bezieht historische, theoretische und internationale Grundlagen ein und setzt sich detailliert mit der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung auseinander. Schwerpunkte der Neuauflage bilden die verfassungsgerichtliche Aufarbeitung der Corona-Pandemie, die Neuordnung des Wahlrechts und der Umgang mit den Herausforderungen von Extremismus und Obstruktion. Zudem finden Studierende ein umfangreiches Wiederholungskapitel mit Übersichten, Schemata und einer Zusammenstellung möglicher Prüfungsgegenstände. Aus Anlass des 75. Jubiläums des Grundgesetzes spricht Corinne M. Flick im C! Podcast mit Stefan Korioth zum Thema "Warum Deutschland keine andere Verfassung braucht": https://www.convoco.co.uk/podcast/122-stefan-korioth-warum-deutschland-keine-andere-verfassung-braucht/

Leseprobe

Studienreihe Rechtswissenschaften

herausgegeben vonProfessor Dr. Winfried Boecken und Professor Dr. Heinrich Wilms (†)

fortgeführt vonProfessor Dr. Winfried Boecken und Professor Dr. Stefan Korioth

Staatsrecht I

Staatsorganisationsrechtunter Berücksichtigung europäischerund internationaler Bezüge

von

Professor Dr. Stefan Korioth

und

Professor Dr. Michael W. Müller, M.A., LL.M. (Cambridge)

7., überarbeitete Auflage

Verlag W. Kohlhammer

7. Auflage 2024

Alle Rechte vorbehalten

© W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Print:

ISBN 978-3-17-045223-7

E-Book-Formate:

pdf: ISBN 978-3-17-045224-4

epub: ISBN 978-3-17-045225-1

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Das Lehrbuch erläutert und vermittelt das geltende Staatsorganisationsrecht. Es bezieht historische, theoretische und internationale Grundlagen ein und setzt sich detailliert mit der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung auseinander. Schwerpunkte der Neuauflage bilden die verfassungsgerichtliche Aufarbeitung der Corona-Pandemie, die Neuordnung des Wahlrechts und der Umgang mit den Herausforderungen von Extremismus und Obstruktion. Zudem finden Studierende ein umfangreiches Wiederholungskapitel mit Übersichten, Schemata und einer Zusammenstellung möglicher Prüfungsgegenstände.

Professor Dr. Stefan Korioth ist seit 2000 Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht und Kirchenrecht an der Ludwig-Maximilians-Universität München; Professor Dr. Michael W. Müller ist seit 2022 Inhaber der Juniorprofessur für Öffentliches Recht mit einem Schwerpunkt auf Rechtsfragen der Digitalisierung an der Universität Mannheim.

Vorwort

Die Aktualisierung des Lehrbuchs berücksichtigt die Gesetzgebung, Rechtsprechung und Literatur bis Ende Mai 2024. Das bringt es mit sich, dass ein wichtiger Gegenstand teilweise offen bleiben musste. Bis zum Erscheinen dieser Neuauflage wird das Bundesverfassungsgericht über die Verfassungsmäßigkeit der Reform des Bundeswahlgesetzes aus dem Jahre 2023 entschieden haben. Die mündliche Verhandlung fand im April 2024 statt. Erst mit der Entscheidung des Gerichts wird feststehen, welches Wahlsystem bei der Bundestagswahl 2025 Anwendung findet: das reformierte, ggf. mit gerichtlich vorgegebenen Modifikationen, oder das bisherige. Das Lehrbuch stellt beide Wahlsysteme und vor allem die verfassungsrechtlichen Hintergründe dar und sollte so eine gute Grundlage für die Einordnung der Karlsruher Entscheidung bilden.

Einen unerfreulichen Schwerpunkt der Neuauflage bildet der zunehmend erforderliche Umgang mit Extremismus, Populismus, Provokation und Obstruktion, der auch und gerade das Staatsrecht vor Herausforderungen stellt. Weiterhin ist den Entwicklungen mit Blick auf die Finanzierung von Parteien und parteinahen Stiftungen, das Staatsrecht der internationalen Beziehungen, die rechtsstaatlichen Anforderungen an die Gesetzgebung und abermals die parlamentarischen Informationsbefugnisse Rechnung zu tragen.

Bei der Darstellung des neuen Wahlrechts hat uns Herr Moritz Kurth, bei der Aktualisierung des Buches im Übrigen haben uns Frau Lisa-Marie Schmidt, Herr Max Hopp und Herr Joshua Reifenrath tatkräftig und sorgfältig unterstützt. Unser Dank geht weiterhin an Frau Joyce Marmonti, Frau Gabriele Steiger, Frau Sarah Reiser und Herrn Michael Rapp (München) sowie Frau Tanja Seidl, Herrn Tom Ruppenthal und Frau Rosa Kuntz (Mannheim) für ihre vielfältige Unterstützung.

Oldendorf/München/Mannheim, im Mai 2024Stefan Korioth/Michael Müller

Podcast:

Aus Anlass des 75. Jubiläums des Grundgesetzes spricht Corinne M. Flick im C! Podcast mit Stefan Korioth zum Thema „Warum Deutschland keine andere Verfassung braucht“ (https://www.convoco.co.uk/podcast/122-stefan-korioth-warum-deutschland-keine-andere-verfassung-braucht/).

Inhaltsübersicht

Teil I:Grundlagen

A.Staatsrecht als Rechtsgebiet

§ 1Die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland

§ 2Staat und Staatsrecht

§ 3Verfassung und Verfassungsrecht

§ 4Staatsrecht und Verfassungsrecht

B.Deutsche Verfassungsgeschichte im Überblick

§ 5Die Zeit vor 1848

§ 6Die sog. Paulskirchenverfassung von 1848/1849

§ 7Der Norddeutsche Bund

§ 8Das Deutsche Reich und die Reichsverfassung von 1871

§ 9Die Weimarer Reichsverfassung

§ 10Die Zeit des Nationalsozialismus

§ 11Besatzungszeit und Grundgesetz

C.Das Grundgesetz und seine Geltung

§ 12Überblick: Aufbau und Inhalt des Grundgesetzes

§ 13Der zeitliche Geltungsbereich

§ 14Der funktionale Geltungsbereich

Teil II:Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen

§ 15Strukturprinzipien als verfassungsrechtliche Grundentscheidungen

§ 16Demokratie

§ 17Republik

§ 18Rechtsstaat

§ 19Der Bundesstaat

§ 20Sozialstaat

§ 21Staatszielbestimmungen

Teil III:Die Staatsorgane

§ 22Der Begriff des Staatsorgans

§ 23Der Bundestag

§ 24Der Bundesrat

§ 25Der Gemeinsame Ausschuss

§ 26Der Bundespräsident

§ 27Die Bundesversammlung

§ 28Die Bundesregierung

§ 29Das Bundesverfassungsgericht

§ 30Die Parteien als Organe des Verfassungslebens

Teil IV:Die Staatsfunktionen

§ 31Die Gesetzgebung

§ 32Die vollziehende Gewalt

§ 33Die Rechtsprechung

§ 34Auswärtige Gewalt

Teil V:Übersichten – Schemata – Definitionen

A.Übersichten

B.Schemata

C.Problemkreise

D.Definitionen

Stichwortverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur

Kommentare zum Grundgesetz

Teil I:Grundlagen

A.Staatsrecht als Rechtsgebiet

§ 1Die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland

§ 2Staat und Staatsrecht

§ 3Verfassung und Verfassungsrecht

§ 4Staatsrecht und Verfassungsrecht

B.Deutsche Verfassungsgeschichte im Überblick

§ 5Die Zeit vor 1848

§ 6Die sog. Paulskirchenverfassung von 1848/1849

§ 7Der Norddeutsche Bund

§ 8Das Deutsche Reich und die Reichsverfassung von 1871

§ 9Die Weimarer Reichsverfassung

§ 10Die Zeit des Nationalsozialismus

§ 11Besatzungszeit und Grundgesetz

C.Das Grundgesetz und seine Geltung

§ 12Überblick: Aufbau und Inhalt des Grundgesetzes

§ 13Der zeitliche Geltungsbereich

I.Der Ewigkeitsanspruch von Verfassungen

II.Die Unterscheidung von Verfassunggebung und Verfassungsänderung

III.Die Ewigkeitsgarantie des Grundgesetzes in Art. 79 Abs. 3 GG

1.Funktion der Ewigkeitsgarantie

2.Inhalt der Ewigkeitsgarantie

IV.Die besondere Funktion von Art. 146 GG

§ 14Der funktionale Geltungsbereich

I.Staatsgewalt

II.Staatsgebiet

1.Umfang des Staatsgebiets

2.Gebietshoheit

3.Staatsgebiet des Grundgesetzes

III.Staatsvolk

1.Grundprinzipien der Erlangung der Staatsangehörigkeit

a)Originärer Erwerb

b)Derivativer Erwerb

2.Der Begriff des Staatsvolks im Grundgesetz

3.Staatsangehörigkeit und die Geltung des Grundgesetzes

IV.Zusammenfassung: Die Geltung des Grundgesetzes

Teil II:Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen

§ 15Strukturprinzipien als verfassungsrechtliche Grundentscheidungen

§ 16Demokratie

I.Demokratietheoretische Überlegungen

1.Demokratie als Element der antiken Staatsformenlehre

2.Staatstheoretische Rechtfertigung der Demokratie als Staatsform

3.Notwendige Eigenschaften der demokratischen Staatsform

a)Gleiche staatsbürgerliche Mitwirkungsrechte

b)Demokratisch legitimiertes Repräsentativsystem

c)Transparenz der staatlichen Entscheidungsverfahren

d)Mehrheitsprinzip

e)Demokratischer Minderheitenschutz und rechtsstaatliche Anforderungen

II.Einzelne Demokratietypen der Gegenwart

1.Direkte und indirekte Demokratie

2.Präsidiale und parlamentarische Demokratie

3.Exekutive und legislative Demokratie

4.Sog. „Räte-“ und „Volksdemokratien“

III.Die Elemente der Demokratiekonzeption des Grundgesetzes

1.Demokratisch legitimiertes Repräsentativsystem

a)Repräsentative Demokratie

b)Zulässigkeit von Abstimmungen

c)Demokratische Legitimation

2.Herrschaft auf Zeit

3.Parlamentarismus, parlamentarische Demokratie und parlamentarisches Regierungssystem

4.Parteiendemokratie

5.Mehrheitskontrolle im Rechtsstaat

6.Anwendungsbereich des Demokratieprinzips

§ 17Republik

I.Der Begriff der Republik

II.Die Entscheidung des Grundgesetzes für die Republik

§ 18Rechtsstaat

I.Formeller Rechtsstaat

II.Materieller Rechtsstaat

III.Synthese von formellem und materiellem Rechtsstaat im Grundgesetz

IV.Normative Ausgestaltung des Rechtsstaatsprinzips im Grundgesetz

V.Gewaltenteilung

1.Der Begriff der Gewaltenteilung

2.Gewaltenteilung als rechtsstaatliches Prinzip

3.Gewaltenteilung im Grundgesetz

a)Horizontale Gewaltenteilung

b)Vertikale Gewaltenteilung

VI.Die Bindung staatlicher Gewalt

1.Bindung an Menschenwürde und Grundrechte (Art. 1 Abs. 1 u. 3 GG)

2.Bindung an die Verfassung

3.Gesetzesbindung

a)Gesetzesbindung der Verwaltung

b)Gesetzesbindung von Rechtsprechung und Gesetzgeber

4.Rechtsbindung

5.Rechtsschutzanspruch als Effektuierung staatlicher Bindung; Staatshaftungsrecht

VII.Rechtsstaatliche Prinzipien

1.Verhältnismäßigkeitsprinzip

2.Rückwirkung

a)Strafrechtliches Rückwirkungsverbot (Art. 103 Abs. 2 GG)

b)Echte Rückwirkung („Rückbewirkung von Rechtsfolgen“, retroaktiv)

c)Unechte Rückwirkung („Tatbestandliche Rückanknüpfung“, retrospektiv)

3.Vertrauensschutz

4.Bestimmtheitsgebot

a)Unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessensnormen

b)Verweisungen

c)Verordnungsermächtigung

d)Satzungsermächtigung

5.Rechtsstaatliche Anforderungen an das Strafrecht

§ 19Der Bundesstaat

I.Begriff und Abgrenzung

1.Bundesstaat und Einheitsstaat

2.Bundesstaat und Staatenbund

a)Souveränität

b)Völkerrechtssubjektivität

c)Selbstbestimmungsrecht der Partialvölker

3.Bundesstaat und supranationaler Staatenverbund

II.Der Bundesstaat des Grundgesetzes

1.Der zweigliedrige Bundesstaat und sein Schutz durch Art. 79 Abs. 3 GG

2.Homogenität von Bund und Ländern

a)Aufteilung der Kompetenzen (Art. 30 GG)

b)Vorrang des Bundesrechts (Art. 31 GG)

c)Homogenitätsprinzip (Art. 28 Abs. 1 GG)

3.Bundestreue und Bundeszwang

a)Das Prinzip des bundesfreundlichen Verhaltens (Bundestreue)

b)Bundeszwang (Art. 37 GG)

4.Kooperativer Föderalismus

5.Die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern

a)Gesetzgebungskompetenzen

b)Verwaltungskompetenzen

c)Rechtsprechungskompetenzen

d)Finanzkompetenzen

e)Voraussetzungen und Grenzen der Neuverschuldung („Schuldenbremse“)

6.Die Funktion der kommunalen Gebietskörperschaften

III.Der Bundesstaat des Grundgesetzes in der Europäischen Union

§ 20Sozialstaat

I.Inhalt des Sozialstaatsprinzips als Strukturprinzip

II.Sozialstaatliche Leistungsansprüche

III.Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums

IV.Auslegungsprinzip

§ 21Staatszielbestimmungen

I.Allgemein

II.Natürliche Lebensgrundlagen (Art. 20a GG)

III.Tierschutz (Art. 20a GG)

IV.Europäische Integration (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG)

V.Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht (Art. 109 Abs. 2 GG)

VI.Tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung der Geschlechter (Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG)

VII.Gleichstellung behinderter Menschen (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG)

Teil III:Die Staatsorgane

§ 22Der Begriff des Staatsorgans

§ 23Der Bundestag

I.Organteile

1.Präsident

2.Präsidium

3.Ältestenrat

4.Ausschüsse

5.Abgeordnete

a)Beginn und Ende des Abgeordnetenamtes

b)Abgeordnete als Vertreter des gesamten Volkes, Grundsatz des freien Mandats

c)Rechte der Abgeordneten

d)Anforderungen an die Abgeordneten

6.Fraktionen

a)Fraktionen als Organteile des Bundestags

b)Privilegien der Fraktionen, fraktionslose Abgeordnete

c)Fraktionen im Rechtsverhältnis zu den Abgeordneten

d)Fraktionen als rechtsfähige Vereinigungen im allgemeinen Rechtsverkehr

7.Gruppen

8.Parlamentarische Opposition

II.Die Wahl zum Deutschen Bundestag

1.Wahlen im repräsentativen parlamentarischen System

2.Wahlrechtsgrundsätze

a)Die Allgemeinheit der Wahl

b)Die Unmittelbarkeit der Wahl

c)Die Freiheit der Wahl

d)Die Geheimheit der Wahl

e)Die Gleichheit der Wahl

f)Die Öffentlichkeit der Wahl

3.Wahlsysteme

a)Mehrheitswahl (Personenwahl)

b)Verhältniswahl (Listenwahl)

c)Modifikationen und Kombinationssysteme

d)Das Wahlsystem nach dem BWahlG vor der Reform

e)Das Problem des „wachsenden“ Bundestags und die Reform des Wahlsystems

4.Wahlperiode, Grundsatz der Diskontinuität

5.Rechtsschutz im Wahlrecht

III.Zuständigkeiten des Bundestags

1.Einleitung

2.Wahlfunktion (Kreationsfunktion)

a)Wahl des Bundespräsidenten (Art. 54 GG)

b)Wahl des Bundeskanzlers (Art. 63 GG)

c)Wahl der Richter des Bundesverfassungsgerichts (Art. 94 Abs. 1 Satz 2 GG)

d)Sonstige Wahlfunktionen des Bundestags

3.Gesetzgebungsfunktion

4.Mitwirkungs- und Zustimmungsfunktion

a)Mitwirkung bei völkerrechtlichen Verträgen (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG)

b)Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union; Integrationsverantwortung des Bundestags

c)Feststellung des Haushaltsplanes durch Haushaltsgesetz (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG)

d)Feststellung des Verteidigungsfalls (Art. 115a Abs. 1 Satz 1 GG)

e)Zustimmung zu militärischen Einsätzen der Bundeswehr

5.Selbstorganisation (Parlamentsautonomie)

a)Rechte des Bundestagspräsidenten

b)Wahl der Leitungsorgane

c)Geschäftsordnungsautonomie

6.Kontrollfunktion

a)Zitierrecht (Art. 43 Abs. 1 GG)

b)Frage-, Auskunfts- und Informationsrechte

c)Untersuchungsrecht

7.Öffentlichkeitsfunktion

8.Beschlussorgan

9.Anklageorgan

IV.Verfahren

§ 24Der Bundesrat

I.Organe

1.Präsident und Präsidium

2.Mitglieder

3.Ausschüsse

4.Europakammer

5.Plenum

II.Stimmverteilung

III.Zuständigkeit

IV.Verfahren

§ 25Der Gemeinsame Ausschuss

§ 26Der Bundespräsident

I.Stellung von Organ und Amtsinhaber

1.Staatsoberhaupt

2.Amtsvoraussetzungen

3.Persönlicher Status

4.Amtszeit

5.Amtseid

6.Vertretung

II.Zuständigkeiten

1.Integrationsfunktion

2.Repräsentationsfunktion

3.Reservefunktion

4.Staatsnotarielle Funktionen und Prüfungsrecht

a)Ernennung und Entlassung der Mitglieder der Bundesregierung und bestimmter Beamter

b)Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren

5.Sonstige Funktionen

III.Gegenzeichnungspflicht

§ 27Die Bundesversammlung

I.Zusammensetzung

II.Wahl des Bundespräsidenten

§ 28Die Bundesregierung

I.Organe (Mitglieder)

1.Bundeskanzler

2.Bundesminister

3.Bundeskabinett

4.Staatssekretäre

II.Amtszeit

1.Bundeskanzler

a)Beginn der Amtszeit

b)Ende der Amtszeit

2.Bundesminister

III.Organisation

1.Kanzlerprinzip

2.Ressortprinzip

3.Kollegialprinzip

4.Selbstorganisation

5.Koalitionsvereinbarung und Koalitionsausschuss

6.Verwaltungsunterbau

IV.Zuständigkeiten

1.Regierungsfunktion

2.Verwaltungsfunktion

3.Rechtsetzungsfunktion

§ 29Das Bundesverfassungsgericht

I.Aufbau und Status

II.Zuständigkeiten

III.Prozessuale Grundsätze

1.Antragsprinzip

2.Zulässigkeit und Begründetheit des Antrags

3.Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

IV.Verhältnis zu überstaatlicher Gerichtsbarkeit

1.Das Verhältnis zum EuGH

2.Das Verhältnis zum IGH

3.Das Verhältnis zum EGMR

§ 30Die Parteien als Organe des Verfassungslebens

I.Funktion und verfassungsrechtliche Stellung der politischen Parteien

1.Organisation und Vermittlung der politischen Willensbildung des Volkes

2.Funktionsgerechter Verfassungsstatus

a)Rechtliche Trennung von Staatsinstitutionen und Parteien

b)Verfassungsprozessualer Sonderstatus

II.Stellung und Aufbau der politischen Parteien

1.Begriff der politischen Partei

a)Vereinigung von Bürgern

b)Ziel der politischen Einflussnahme

c)Ernsthaftigkeit der Zielsetzung

d)Inhalt der Zielsetzung

2.Politische Betätigung

3.Parteiverbot und Ausschluss von der staatlichen Parteienfinanzierung

4.Innere Ordnung und Aufbau

a)Rechtliche Vorgaben

b)Demokratische Grundsätze

c)Föderativer Aufbau

d)Satzung und Programm

e)Parteiorgane

f)Beteiligung an privatwirtschaftlichen Unternehmen

5.Parteifinanzen

a)Finanzierung der politischen Parteien

b)Transparenz

c)Finanzierung politischer (parteinaher) Stiftungen

Teil IV:Die Staatsfunktionen

§ 31Die Gesetzgebung

I.Der Begriff des Gesetzes

1.Der materielle Gesetzesbegriff

2.Der formelle Gesetzesbegriff

3.Der Gesetzesbegriff im Grundgesetz

4.Normenhierarchie

II.Das Gesetzgebungsverfahren für einfache Bundesgesetze

1.Die Gesetzesinitiative (Art. 76 GG)

a)Gesetzesinitiative der Bundesregierung

b)Gesetzesinitiative des Bundesrates

c)Gesetzesinitiative des Bundestages

2.Das Verfahren im Bundestag (Art. 77 Abs. 1 GG)

3.Die Mitwirkung des Bundesrates (Art. 77, 78 GG)

a)Unterscheidung zwischen Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen

b)Das Vermittlungsverfahren und der Vermittlungsausschuss

c)Beteiligung des Bundesrates bei Zustimmungsgesetzen

d)Beteiligung des Bundesrates bei Einspruchsgesetzen

e)Umdeutung einer verweigerten Zustimmung in einen Einspruch

4.Die Ausfertigung durch den Bundespräsidenten (Art. 82 Abs. 1 GG)

5.Die Verkündung im Gesetzblatt (Art. 82 Abs. 1 GG)

6.Das Inkrafttreten des Gesetzes (Art. 82 Abs. 2 GG)

III.Das Gesetzgebungsverfahren für verfassungsändernde Gesetze

IV.Das Verfahren beim Erlass von Rechtsverordnungen

1.Rechtsverordnungen als Gesetzgebung durch die Exekutive

2.Funktion

3.Voraussetzungen und Rechtsfolgen

a)Ermächtigungsadressaten

b)Bestimmtheitsgrundsatz und Wesentlichkeitstheorie

c)Anforderungen an die Rechtsverordnung

d)Fehlerfolge

§ 32Die vollziehende Gewalt

I.Trennung von Regierung und Verwaltung

1.Regierung

2.Verwaltung

3.Trennung von Regierung und Verwaltung

II.Die Ausgestaltung der Bundeseigenverwaltung

1.Zuweisung der Organisationsgewalt

2.Aufbau der Bundesverwaltung

III.Die Bundeswehr

§ 33Die Rechtsprechung

I.Definition und Abgrenzung

II.Aufgabe der Rechtsprechung

III.Organkompetenz der Gerichtsbarkeit

IV.Gerichtsbarkeit

1.Verfassungsgerichtsbarkeit

2.Fachgerichtsbarkeit

V.Rechtlicher Status des Richters

§ 34Auswärtige Gewalt

I.Art. 32 Abs. 1 GG als allgemeine Regelung der Verbandskompetenz

II.Abschluss und Transformation völkerrechtlicher Verträge

1.Der Abschluss völkerrechtlicher Verträge

2.Transformation des völkerrechtlichen Vertrages

III.Die Beteiligung an internationalen Einrichtungen

IV.Die Mitwirkung an der Europäischen Integration

1.Der Prozess der Europäischen Integration

2.Kompetenzen und institutioneller Aufbau der Europäischen Union

3.Die verfassungsrechtliche Ausgestaltung der Mitwirkung an der Europäischen Integration

V.Zusammenfassung

Teil V:Übersichten – Schemata – Definitionen

A.Übersichten

Übersicht 1:Der Staatsbegriff (Drei-Elemente-Lehre) (vgl. dazu oben Rn. 4 ff.)

Übersicht 2:Strukturprinzipien und Staatszielbestimmungen (Rn. 88 ff.)

Übersicht 3:Das Wahlsystem der Bundesrepublik Deutschland

Übersicht 4:Zuständigkeiten des Bundestags (Rn. 547 ff.)

Übersicht 5:Die Wahl des Bundeskanzlers (Rn. 551)

Übersicht 5a:Das Mehrheitsprinzip im GG (Rn. 612)

Übersicht 6:Normenhierarchie

Übersicht 7:Gesetzgebungskompetenzen im Bundesstaat (Rn. 271 ff.)

Übersicht 8:Gesetzgebungsverfahren (Rn. 859 ff.)

Übersicht 9:Die Gewaltenteilung nach dem Grundgesetz (Rn. 169 ff.)

Übersicht 10:Verwaltungsfunktionen

Übersicht 11:Vollzug von Gesetzen

Übersicht 12:Justiz/Gerichtsbarkeit (Rn. 955 ff.)

B.Schemata

Schema 1:Verfassungskonformität eines formellen Bundesgesetzes

Schema 2:Verfassungskonformität einer Rechtsverordnung des Bundes

Schema 3:Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht (Überblick)

Schema 4:Organstreitverfahren

Schema 5:Abstrakte Normenkontrolle

Schema 6:Bund-Länder-Streit

Schema 7:Verfassungsbeschwerde

Schema 8:Konkrete Normenkontrolle

C.Problemkreise

I.Das Gesetzgebungsverfahren im Bundestag

1.Die sog. „verkappte Regierungsvorlage“ (s. oben Rn. 877)

2.Die Gesetzesvorlage durch einen einzelnen Abgeordneten (s. oben Rn. 878)

3.Folgen eines Verstoßes gegen Art. 76 Abs. 2 GG (s. oben Rn. 870)

4.Verstoß gegen Vorschriften der GOBT (Bsp.: § 78 Abs. 1 Satz 1 GOBT) (s. oben Rn. 882)

II.Die Beteiligung des Bundesrates am Gesetzgebungsverfahren

5.Reichweite der Zustimmungsbedürftigkeit (s. oben Rn. 896 ff.)

6.Uneinheitliche Stimmabgabe im Bundesrat (s. oben Rn. 652 f.)

7.„Zustimmungsverweigerung bei Einspruchsgesetz“ (s. oben Rn. 914)

III.Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens

8.Prüfungsrecht des Bundespräsidenten (s. oben Rn. 695 ff.)

IV.Verfassungsfragen der Wahl zum Deutschen Bundestag

9.Verfassungsmäßigkeit der 5 %-Sperrklausel (§§ 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BWahlG, 6 Abs. 1 Satz 1 a. F. BWahlG) (s. oben Rn. 517 ff.)

10.Verfassungsmäßigkeit der Grundmandatsklausel (§ 6 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 a. F. BWahlG) (s. oben Rn. 521 ff.) und ihres Wegfalls (Rn. 532e)

V.Sonstige Problemkreise

11.Die Rückwirkung von Gesetzen (s. oben Rn. 210 ff.)

12.Verfassungsprozessuale Stellung von Parteien (s. oben Rn. 812 ff.)

D.Definitionen

Stichwortverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

A.A.; a. A.anderer Ansichta. a. O.am angegebenen Ortabgedr.abgedrucktAbgGAbgeordnetengesetzAbs.Absatza. E.am Endea. F.alte FassungALAd legendum (Zeitschrift)Allg.Allgemein(e/er/es)Anm.Anmerkung(en)AöRArchiv des öffentlichen Rechts (Zeitschrift)Art.ArtikelAufl.AuflageAz.AktenzeichenBAnz.BundesanzeigerBauGBBaugesetzbuchBayVBl.Bayerische VerwaltungsblätterBd.BandBGBBürgerliches GesetzbuchBGBl.BundesgesetzblattBMinGBundesministergesetzBPWahlGBundespräsidentenwahlgesetzBRHGGesetz über den BundesrechnungshofBVerfGBundesverfassungsgerichtBVerfGEEntscheidung(en) des BundesverfassungsgerichtsBVerfGGBundesverfassungsgerichtsgesetzBWahlGBundeswahlgesetzBWahlOBundeswahlordnungDBDer Betrieb (Zeitschrift)d. h.das heißtDok.Dokument(e)DÖVDie Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)DRiGDeutsches RichtergesetzDRiZDeutsche RichterzeitungDVBl.Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift)EAGEuropäische AtomgemeinschaftEGEuropäische Gemeinschaft(en)EGKSEuropäische Gemeinschaft für Kohle und StahlEinl.EinleitungEMRKKonvention zum Schutze der Menschenrechte und GrundfreiheitenEStGEinkommensteuergesetzetc.et ceteraEUEuropäische UnionEuGHEuropäischer GerichtshofEuGrZEuropäische Grundrechte-ZeitschriftEuZWEuropäische Zeitschrift für WirtschaftsrechtEvStLEvangelisches Staatslexikonf., ff.folgend, folgendeFn.FußnoteFSFestschriftGASPGemeinsame Außen- und Sicherheitspolitikgem.gemäßGGGrundgesetzggf.gegebenenfallsGOBRGeschäftsordnung des BundesratsGOBRegGeschäftsordnung der BundesregierungGOBTGeschäftsordnung des BundestagsGOVermAGeschäftsordnung VermittlungsausschussHessStGHHessischer Staatsgerichtshofh. M.herrschende(r) Meinunghrsg.herausgegebenHrsg.HerausgeberHStRHandbuch des StaatsrechtsHVerfRHandbuch des Verfassungsrechts (Benda/Maihofer/Vogel)i. e. S.im engen SinneIGHInternationaler Gerichtshofinsbes.insbesonderei. S. d.im Sinne der/desi. V. m.in Verbindung mitJAJuristische Arbeitsblätter (Zeitschrift)JBl.Juristische Blätter (Zeitschrift)JöRJahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart (Zeitschrift)JuraJura (Zeitschrift)JuSJuristische Schulung (Zeitschrift)JZJuristenzeitungKJKritische Justiz (Zeitschrift)lit.littera (Buchstabe)m. w. N.mit weiteren NachweisenNdsVBl.Niedersächsische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)n. F.neue FassungNJWNeue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift)NordÖRZeitschrift für Öffentliches Recht in NorddeutschlandNr.NummerNSDAPNationalsozialistische deutsche ArbeiterparteiNuRNatur und Recht (Zeitschrift)NVwZNeue Zeitschrift für VerwaltungsrechtNWVBl.Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)Parl.RatParlamentarischer RatParlStGGesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen StaatssekretärePartGParteiengesetzPJZSPolizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in StrafsachenProt.ProtokollPUAGParlamentarisches UntersuchungsausschussgesetzRGBl.ReichsgesetzblattRn.RandnummerRuStAGReichs- und StaatsangehörigkeitsgesetzS.Seites.sieheSächsVBl.Sächsische VerwaltungsblätterSGGSozialgerichtsgesetzSlg.Sammlungsog.so genannt(e/er/es)Sp.SpalteStGBStrafgesetzbuchstr.streitigSTWGStabilitäts- und WachstumsgesetzSÜRSeerechtübereinkommenThürVBl.Thüringer Verwaltungsblätteru.undu. a.und andere, unter anderemusw.und so weiterv.von/vomVBlBWVerwaltungsblätter für Baden-WürttembergVerf.VerfasserVerfassungsR-HdbHandbuch des Verfassungsrechts (Herdegen/Masing/Poscher/Gärditz)VerwArch.Verwaltungsarchiv (Zeitschrift)vgl.vergleicheVRVerwaltungsrundschau (Zeitschrift)VVDStRLVeröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen StaatsrechtslehrerVwVfGVerwaltungsverfahrensgesetzWahlprüfGWahlprüfungsgesetzWissRWissenschaftsrecht (Zeitschrift)WRVWeimarer Reichsverfassungz. B.zum BeispielZBRZeitschrift für BeamtenrechtZfAZeitschrift für ArbeitsrechtZfGZeitschrift für GeschichtswissenschaftZfSH/SGBZeitschrift für Sozialhilfe und SozialgesetzbuchZGZeitschrift für GesetzgebungZJSZeitschrift für das juristische StudiumZParl.Zeitschrift für ParlamentsfragenZRPZeitschrift für Rechtspolitik

Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur

Achterberg, Parlamentsrecht, 1984

Albrecht/Küchenhoff, Staatsrecht, 4. Aufl. 2024

Augsberg/Augsberg/Schwabenbauer, Klausurtraining Verfassungsrecht, 4. Aufl. 2021

Badura, Staatsrecht: systematische Erläuterung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, 7. Aufl. 2018

Battis/Edenharter, Einführung in das Verfassungsrecht, 7. Aufl. 2022

Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 4. Aufl. 2020

Benda/Maihofer/Vogel, Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2 Bände, 2. Aufl. 1994, Neudruck 2012 (zit.: HVerfR)

Bumke/Voßkuhle, Casebook: Verfassungsrecht, 9. Aufl. 2023

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Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, Kommentar zum Grundgesetz, 15. Aufl. 2021

Teil I:Grundlagen

A.Staatsrecht als Rechtsgebiet

1Die Beschäftigung mit dem Staatsrecht steht traditionell am Beginn des juristischen Studiums. Es geht dabei nicht nur darum, die Staatsorganisation der Bundesrepublik Deutschland kennen zu lernen. Vielmehr sollen auch die grundlegenden Prinzipien der Verfassungsordnung unter dem Grundgesetz veranschaulicht werden, die Auswirkungen auf die Ausgestaltung der gesamten Rechtsordnung und damit aller anderen Rechtsgebiete haben.

Diesen Zusammenhängen widmet sich der erste Teil dieses Lehrbuchs. Einführend sollen die Stellung des Staatsrechts als Rechtsgebiet veranschaulicht und sein Gegenstand, der Staat, vorgestellt werden. Weiterhin soll untersucht werden, was es bedeutet, dass das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland im Wesentlichen Verfassungsrecht ist und wie sich dies historisch herausgebildet und entwickelt hat. Schließlich soll ein Überblick über die Charakteristika des Grundgesetzes gegeben und sein Geltungsbereich dargestellt werden.

§ 1Die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland

2Das nationale Recht der Bundesrepublik Deutschland lässt sich in zwei große Bereiche unterteilen, das öffentliche Recht und das Privatrecht1. Vereinfacht gesagt regelt das Privatrecht die Rechtsverhältnisse unter gleichberechtigten – privaten – Rechtssubjekten, die ihre Rechtsbeziehungen autonom gestalten dürfen. Das öffentliche Recht beschäftigt sich demgegenüber – ebenfalls vereinfacht – mit den Rechtsverhältnissen des Staates, also dessen Organisation auf verschiedenen Ebenen und seinem Auftreten in vorrangig Über-/Unterordnungsverhältnissen gegenüber Privaten. Das öffentliche Recht lässt sich danach in verschiedene Bereiche unterteilen:

–  Staatsrecht;

–  Strafrecht;

–  Sonstiges öffentliches Recht, insbesondere Verwaltungs- und Prozessrecht.

Das Strafrecht regelt die Einordnung bestimmter Verhaltensweisen als strafwürdig und die Feststellung und Durchsetzung des daraus folgenden staatlichen Strafanspruchs. Es hat sich traditionell zu einem Sachgebiet mit einer eigenen Dogmatik und daher auch in der Rechtswissenschaft zu einer eigenständigen Disziplin entwickelt.

Das Verwaltungsrecht regelt umfassend die Rechtsbeziehungen der Exekutive. Es ist ein klassischer Teil der Wissenschaft vom öffentlichen Recht.

Auch das Recht der Gerichtsverfassung und sämtliche Prozessordnungen (also auch etwa die Zivilprozessordnung), die die Zuständigkeiten der einzelnen Gerichte und das jeweilige gerichtliche (und damit hoheitliche) Verfahren regeln, gehören zum öffentlichen Recht.

Völker- und Europarecht stellen internationale Rechtsordnungen dar, die jedoch in das nationale Recht hineinwirken. Da sie im Ausgangspunkt die Rechtsbeziehungen des Staates auf der internationalen Ebene regeln, werden sie als Teil des öffentlichen Rechts verstanden.

3Das Staatsrecht ist also Teil des öffentlichen Rechts. Es wird grundsätzlich in zwei große Bereiche unterteilt: die Grundrechte und das Staatsorganisationsrecht.

Während sich die Dogmatik der Grundrechte mit subjektiven Rechtspositionen beschäftigt, die die Staatsgewalt beschränken und die Rechtsbeziehungen zwischen Staat und Bürger prägen, befasst sich das Staatsorganisationsrecht mit allen anderen Bereichen des Aufbaus der staatlichen Gewalt. Die Bezeichnung ist dabei insofern ungenau, als hierunter nicht nur die Organisation des Staates, die Staatsorgane und die Staatsfunktionen behandelt werden, sondern auch grundlegende Prinzipien und Leitentscheidungen, die zum Selbstverständnis unseres Staates gehören.

Diese grundlegenden Prinzipien entfalten – ähnlich den Grundrechten in ihrer Funktion als objektiv-rechtliche Wertentscheidungen – ihre Wirkung im Verfassungsstaat weit über die bloße Staatsorganisation hinaus. Sie bilden den Rahmen für die gesamte rechtliche Ordnung und sind daher auch bei der Beschäftigung mit anderen Gebieten, nicht nur des öffentlichen Rechts, von zentraler Bedeutung.

§ 2Staat und Staatsrecht

4Wenn sich das Staatsrecht also mit den normativen Grundlagen des Aufbaus und der Funktionsweise eines Staates beschäftigt, setzt es dessen Existenz schon voraus: so ist etwa das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland unmittelbar an deren Bestand geknüpft – mit ihrem Untergang verlöre es seine Geltung.

Die Bestimmung dessen, was ein Staat allgemein ist, also die Festlegung seiner Existenzbedingungen und Ziele, ist demgegenüber eine dem Staatsrecht vorgelagerte Frage der Staatsphilosophie2, seine internationale Anerkennung Gegenstand des Völkerrechts. Aus der Vielzahl der dort angestellten Überlegungen soll hier nur kurz referiert werden, was als Grundkonsens der gegenwärtigen Staatsphilosophie betrachtet werden kann:

Ein Staat ist eine organisatorische Konstruktion einer Gemeinschaft von Menschen. Nach dem weit verbreiteten Modell eines „Gesellschaftsvertrags“ existiert er dadurch, dass jeder Einzelne seine originäre Selbstverteidigungsfähigkeit, die er in einem (gedachten) vorstaatlichen Zustand besitzt, an eine übergeordnete Organisation abgibt, die effizienter und sicherer die individuelle Sphäre eines jeden gegen Zugriffe Dritter verteidigen kann. Von dieser Prämisse ausgehend muss diese Gemeinschaft ihre organisatorische Kompetenz ausschließlich von ihren Mitgliedern ableiten und darf nicht von anderen Gemeinschaften abhängig sein. Sie muss in der Lage sein, ihre Angelegenheiten vollkommen autonom zu regeln, das heißt, sie muss souverän sein.

5Primärer Gegenstand des Staatsrechts ist daher das rechtliche Verhältnis dieser Organisation „Staat“ zu ihren Mitgliedern. Eine Organisation, die ihre Rechtsbeziehungen zu ihren Mitgliedern umfassend regeln kann, ist ein souveräner Staat (innere Souveränität).

Da in der Welt nicht nur eine einzige Gemeinschaft von Menschen existiert (dies wäre ein Weltstaat), hat jeder Staat auch einen territorialen Bezug und steht in einem Verhältnis zu anderen, gleichartig organisierten Gemeinschaften. Kann der Staat seine rechtlichen Beziehungen unbeeinflusst von diesen anderen Organisationen regeln, besitzt er äußere Souveränität.

6Aus diesen beiden Bezugspunkten, innere und äußere Souveränität, hat sich eine Theorie entwickelt, die als kleinsten gemeinsamen Nenner notwendiger Existenzvoraussetzungen eines Staates drei Bereiche auflistet (sog. Drei-Elemente-Lehre)3:

–  Staatsvolk;

–  Staatsgebiet;

–  Staatsgewalt.

Diese Lehre wird häufig mit Georg Jellinek verbunden; er ist jedoch nicht ihr einziger Vertreter – ähnliche Gedanken wurden bereits erheblich vor seiner Zeit und auch außerhalb des deutschen Rechtskreises formuliert4. Im Völkerrecht hat sie sich in der Staatsdefinition der sog. Konvention von Montevideo niedergeschlagen.

Jedenfalls alle normativen Aussagen zu diesen Bereichen sind somit Gegenstand des Staatsrechts.

→ S. zur Drei-Elemente-Lehre auch die Übersicht unter Rn. 1008.

§ 3Verfassung und Verfassungsrecht

7Der Begriff des Verfassungsrechts ist enger als der des Staatsrechts5: Sein Anknüpfungspunkt ist nicht die bloße Existenz eines Staates, sondern die Niederlegung der für diesen geltenden staatsrechtlichen Regelungen in einer Verfassung.

8Im modernen, rechtsstaatlichen Sinne setzt eine Verfassung mehr voraus als die bloße Regelung staatsrechtlicher Fragestellungen: Eine grundlegende Norm des Staatsrechts kann auch in einem einfachen Gesetz formuliert sein, sie kann sogar Gegenstand einer nicht niedergeschriebenen bloßen Übung sein, wie die Einsetzung des Premierministers in Großbritannien oder die Einberufung eines altgermanischen Things.

Der Sinn einer Verfassung liegt darin, dass eine besondere Art der schriftlichen Niederlegung („Verfasstheit“) eine höhere Verbindlichkeit – etwa durch den Vorrang vor sonstigem „einfachen“ Recht oder erschwerte Abänderbarkeit – gewährleisten soll. Die bloße Schriftlichkeit genügt dabei nicht; es bedarf vielmehr zusätzlicher Sicherungsmechanismen.

9Dies zeigt sich insbesondere im Vergleich zu Diktaturen, die auch von der Existenz staatsrechtlicher Normen ausgehen, welche teilweise sogar schriftlich fixiert sind, jedoch keine besondere Bindung der Herrschaft zum Ausdruck bringen. Sie sehen staatsrechtliche Normen vielmehr als bloße Deklaration bereits bestehender Gegebenheiten staatlicher Macht im jeweiligen System.

So betrachtete etwa der Nationalsozialismus das sog. Führerprinzip als Norm des Staatsrechts. Die Formulierung dieses Prinzips hatte jedoch nur eine beschreibende Bedeutung, die Staatsführung sollte hierdurch in keiner Weise gebunden oder beschränkt werden.

Auch Art. 1 der Verfassung der DDR von 1968 beanspruchte keine besondere Form der Geltung für sich:

Artikel 1

Die Deutsche Demokratische Republik ist ein sozialistischer Staat der Arbeiter und Bauern. Sie ist die politische Organisation der Werktätigen in Stadt und Land unter der Führung der Arbeiterklasse und ihrer marxistisch-leninistischen Partei.

Der Bezeichnung der Deutschen Demokratischen Republik als sozialistischer Staat der Arbeiter und Bauern kam keinerlei normative Funktion zu. Ebenso wenig ergab sich eine Bindungswirkung daraus, dass die DDR nach ihrer Verfassung unter der Führung der Arbeiterklasse stand. In der Praxis war dies gerade nicht der Fall.

Bei solchen staatsrechtlichen Deklarationen ohne besondere Bindungswirkung handelt es sich um bloße Proklamationen.

10Sinn einer Verfassung im rechtsstaatlichen Sinne ist demgegenüber die Begründung, Bindung und Legitimation der Herrschaftsgewalt. Die Ausübung von Herrschaftsgewalt soll durch Normen geregelt werden, die deren jeweilige Inhaber nicht oder jedenfalls nicht ohne weiteres abändern können. Die Beschränkung von Herrschaftsgewalt ist insofern charakteristisch für eine Verfassung6.

Die zitierte Verfassung der DDR war somit nur der Bezeichnung, nicht aber der Bedeutung nach eine Verfassung, denn der SED verblieb die letzte Regelungszuständigkeit über ihren Inhalt und diese Regelungszuständigkeit kannte keine Beschränkung.

11Auf die Bezeichnung als Verfassung kann es daher nicht ankommen. Aus der Beschränkung der Herrschaftsgewalt als notwendige Anforderung an die Verfassung ergeben sich aber normative Konsequenzen: Ist in der Verfassung die Beschränkung der Herrschaftsgewalt formuliert, diese aber jederzeit durch den Träger der Staatsgewalt problemlos wieder abänderbar, geht auch eine solche Verfassung über bloße Proklamation nicht hinaus.

Die Beschränkung der Herrschaftsgewalt durch die Verfassungsurkunde muss also bestimmte Verfestigungen enthalten: Sie wäre wertlos, wenn die Verfassung durch denjenigen, der die Herrschaftsgewalt ausübt, ohne weiteres wieder abgeändert werden könnte. Auch darf die Ausübung von Herrschaftsgewalt gegenüber den Gewaltunterworfenen nicht beliebig sein. Vielmehr bedarf eine Verfassung der Regelung subjektiver Rechtsgewährleistungen. Wie diese im Einzelnen aussehen, ob sie formeller oder materieller Natur sind, ob sie vor dem Parlament oder vor Gerichten geltend zu machen sind, ist je nach Rechtskultur sehr unterschiedlich. Entscheidend ist, dass der Herrschaftsgewalt durch subjektive Rechtspositionen der Gewaltunterworfenen Grenzen gesetzt sein müssen.

§ 4Staatsrecht und Verfassungsrecht

Die Beschränkung staatlicher Regelungsmöglichkeiten durch den Verfassungsstaat stellt sich somit als Fortentwicklung der zum Wesen des Staates und seiner Souveränität aufgestellten Überlegungen dar:

12Ausgehend vom oben skizzierten Vertragsmodell, wonach der Einzelne seine Selbstverteidigungsfähigkeit auf den Staat überträgt, sind Sinn und Aufgabe des Staates:

–  Schaffen eines Friedenszustandes;

–  Gewährleistung von Rechtssicherheit;

–  möglichst weitgehende Verwirklichung von Gerechtigkeit.

Eine erste Bindung des Souveräns (Herrscher) ergibt sich in diesem Modell aus dem (gedachten) Staatsvertrag, durch den der Übergang vom Ur- oder Natur­zustand in den staatlichen Friedenszustand ermöglicht wurde: Er darf diesen Friedenszustand nicht infrage stellen, etwa indem er selbst zur Bedrohung für die Bürger wird.

13Die Schaffung von Rechtssicherheit und das Anstreben von Gerechtigkeit als weitere Staatsaufgaben gehen demgegenüber über das Minimum hinaus, das für ein Gemeinwesen zu fordern ist, das die Bezeichnung Staat beanspruchen kann. Rechtssicherheit erfordert eine gewisse Bindungswirkung, die der Souverän etwa in Thomas Hobbes’ Leviathan nicht kennt. In dem Moment, in dem der Staat Rechtssicherheit anstrebt, tritt er sozusagen in einen höheren Aggregatzustand. Er wird vom bloßen Staat zum Verfassungsstaat.

Verfassungsrecht muss damit im Vergleich zum Staatsrecht zusätzliche Voraussetzungen erfüllen:

–  Regelungen der Begrenzung der Herrschaftsgewalt;

–  erschwerte Abänderbarkeit dieses normativen Systems;

–  Schutz subjektiver Rechte.

14Die Unterscheidung von Verfassungsrecht und Staatsrecht ist heute nur in den Ländern problematisch, die nicht über eine geschriebene Verfassungsurkunde verfügen, die den dargestellten Voraussetzungen entspricht, wie z. B. das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland. Darüber hinaus hat sie für die Staaten Bedeutung, die zwar eine Verfassungsurkunde besitzen, welche jedoch keine oder eine nur partielle effektive Bindungswirkung gegenüber der Staatsgewalt entfaltet, wie dies in den kommunistischen Staaten China und Nordkorea sowie in Staaten mit klerikaler Autoritätsverankerung, wie dem Iran, der Fall ist.

15In der Bundesrepublik Deutschland ist Staatsrecht dagegen weitestgehend Verfassungsrecht. Das Grundgesetz regelt die Ausübung von Herrschaftsgewalt im Bundesgebiet, beansprucht eine höherrangige Verbindlichkeit, die mit einer erschwerten und teilweise sogar ausgeschlossenen Abänderbarkeit einhergeht und verleiht den Bürgern subjektive Rechtspositionen. Es gibt allerdings einige Gebiete, die zum Staatsrecht gehören, aber keine verfassungsrechtliche Verankerung erfahren haben. Dies sind beispielsweise die Regelungen der Geschäftsordnungen der obersten Bundesorgane, diese betreffende Gesetze, aber auch das Wahlrecht, das Staatsangehörigkeitsrecht und das Recht der politischen Parteien.

Dass Staatsrecht in Deutschland im Wesentlichen Verfassungsrecht ist und dass dieser Verfassung, dem Grundgesetz, ein derart überragender Stellenwert im politischen und juristischen System zukommt wie in der Bundesrepublik, ist Ergebnis einer längeren historischen Entwicklung, die im folgenden Abschnitt kurz skizziert werden soll.

B.Deutsche Verfassungsgeschichte im Überblick

§ 5Die Zeit vor 1848

16Staats- und Verfassungsrecht im modernen, oben dargestellten Sinne sind, da sie an die Existenz eines Nationalstaates anknüpfen, erst seit dem Beginn der Herausbildung von Territorialstaaten ab dem 16. Jahrhundert denkbar und ab dem Ende des 18. Jahrhunderts verwirklicht, erst in Nordamerika und Frankreich, später auch in Deutschland. Das mittelalterliche Herrschaftsverständnis war wesentlich von der Vorstellung von Personenverbänden geprägt, die Rechtsstellung des Königs im Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation war nicht durch Rechtstexte umschrieben. Erst mit der Zeit wurden einzelne mit der Organisation von Herrschaft zusammenhängende Fragen als Rechtsfragen aufgefasst und in später sogenannten „Reichsgrundgesetzen“ (leges fundamentales, insb. die Goldene Bulle von 1356 und der Augsburger Religionsfriede von 1555) geregelt. Der Aufstieg der Territorien, der durch den Westfälischen Frieden von 1648 beschleunigt wurde, führte zu einer neuen Konzeption von Staatlichkeit, die den oben vorgestellten Begriff der Souveränität zum Ausgangspunkt nahm. Die Philosophie der Aufklärung (Thomas Hobbes, John Locke und vor allem Jean-Jacques Rousseau) entwickelte das oben dargestellte Vertragsmodell zur Begründung staatlicher Herrschaft.

17Die mit diesem Staatsverständnis zusammenhängende Idee einer geschriebenen, staatliche Macht begrenzenden Verfassung stellte einen Bruch mit der überkommenen, monarchischen Tradition dar, der mit der Unabhängigkeitserklärung der Amerikanischen Kolonien (1776) und der Französischen Revolution (1789) im Ausland auch in der politischen Realität effektuiert wurde. In Deutschland kam es zu einer derart grundlegenden Umwälzung nie, jedoch hatten diese Ereignisse auch hier großen Einfluss auf die Entwicklung des Staatsverständnisses.

18Das Heilige Römische Reich Deutscher Nation (Altes Deutsches Reich), das aus über 30 Monarchien bestand, war durch den Aufstieg der Territorien bereits stark zersplittert, als die napoleonischen Kriege und der daran anschließende Wiener Kongress (1815) zu einer grundlegenden Neuordnung Europas führten. Unter ­Napoleons Einfluss traten viele Fürsten aus dem Reich aus, gründeten 1806 den sog. Rheinbund und nahmen eigene Souveränität auch gegenüber dem Reich für sich in Anspruch. Am 6.8.1806 legte Franz II. als damit letzter Kaiser des alten Reichs – von Napoleon ultimativ dazu aufgefordert – die deutsche Kaiserwürde nieder. Der Rheinbundakte vom 12.7.1806 traten nach und nach alle deutschen Territorialstaaten mit Ausnahme Preußens und Österreichs bei. Sie waren durch diesen völkerrechtlichen Vertrag mit dem französischen Kaiser diesem gegenüber zur Kriegsbeteiligung verpflichtet.

19Die Niederlage Napoleons in den Befreiungskriegen mit der Völkerschlacht bei Leipzig als Höhepunkt und die auf die Besetzung von Paris im März 1814 folgende Abdankung Napoleons resultierten in einer weiteren Stabilisierung der bereits vorhandenen Partikularstaaten. Im Pariser Frieden war eine Versammlung zur Neuorganisation Europas vorgesehen, die als Wiener Kongress von 1814 bis 1815 stattfand und in die Deutsche Bundesakte vom 8.6.1815 und die Wiener Kongressakte vom 9.6.1815 mündete. Mit der Deutschen Bundesakte entstand der Deutsche Bund als völkerrechtlicher Staatenbund, dem neben den deutschen Fürstentümern auch Dänemark, die Niederlande und Luxemburg angehörten. Er umfasste 38 Staaten, wobei Österreich und Preußen eine besondere Machtposition innehatten. Das einzige zentrale Organ des Deutschen Bundes, der Bundestag, tagte unter dem Vorsitz Österreichs in Frankfurt. Primäre Funktion des Deutschen Bundes war die Gewährleistung äußerer und innerer Sicherheit, eine Rechtsetzungs­kompetenz kam ihm nicht zu.

20Erste dauerhafte Verfassungen auf deutschem Boden entwickelten sich daher in den Einzelstaaten, insbesondere in Baden und Bayern (1818) sowie Württemberg (1819). Diese Verfassungen des sog. Süddeutschen Frühkonstitutionalismus kamen jedoch nicht durch eine Abspaltung oder Revolution wie in Amerika oder Frankreich zustande, sondern wurden von den Fürsten, die nach Art. 13 der Deutschen Bundesakte sogar zu „landständischen Verfassungen“ verpflichtet waren, als Mittel zur Aufrechterhaltung der eigenen Macht eingesetzt7. Sie wurden teilweise oktroy­iert (Bayern), teilweise mit den Ständen vereinbart (paktiert, Württemberg), jedenfalls aber waren sie „herrschaftsmodifizierend, nicht herrschaftsbegründend“ (Dieter Grimm).

21In dieser Situation zunehmender Verfestigung der partikularstaatlichen Souveränität war eine politische Einheit der über eine einheitliche Sprache und Kultur verfügenden deutschen Nation Sehnsüchten und Wünschen vorbehalten, die sich in den nachfolgenden Jahrzehnten in der Romantik widerspiegelten. Ein erster Schritt zu einer gemeinsamen Zentralgewalt war die Gründung des ab 1834 so bezeichneten Deutschen Zollvereins infolge des preußischen Zollgesetzes von 1818, der mit der Etablierung einer zollrechtlichen Freihandelszone zunächst aber nur wirtschaftliche Bedeutung hatte.

§ 6Die sog. Paulskirchenverfassung von 1848/1849

22Den ersten Versuch einer gesamtdeutschen Verfassung stellt die sog. Paulskirchenverfassung von 1848/49 dar. Nach der Niederringung Napoleons führten Bevölkerungswachstum und damit verbundene Massenarbeitslosigkeit, die fortschreitende Industrialisierung sowie Missernten in der Landwirtschaft in den 1840er Jahren zu sozialen Verwerfungen in den deutschen Staaten. Angestoßen durch die (dritte) französische Revolution im Februar 1848 und den damit verbundenen Sturz des französischen Königs Louis Philippe kam es auch in Deutschland zu Massenbewegungen und Aufständen, die insbesondere zu blutigen Straßenkämpfen in Berlin sowie zur Abdankung des österreichischen Kaisers und zum Austausch der Regierungen in einigen Kleinstaaten führten (sog. Märzminister). Die regierenden Fürsten versuchten durch Konzessionen weitere revolutionäre Fortentwicklungen zu verhindern und ließen die von den Abgeordneten der 2. Kammern im Rahmen eines „Vorparlaments“ initiierten Wahlen zu einer verfassunggebenden Nationalversammlung zu.

23Diese trat, unmittelbar vom Volk (das hieß nach dem Verständnis der damaligen Zeit allen männlichen, selbstständigen Deutschen) gewählt, am 18.5.1848 in der Frankfurter Paulskirche zusammen. Die Nationalversammlung nahm für sich in Anspruch, den Souverän widerzuspiegeln, also Ausdruck und Inhaber der obersten Gewalt in Deutschland zu sein. Am 28.6.1848 wurde von der National­versammlung das Reichsgesetz über die Einführung einer provisorischen Zentralgewalt erlassen und Erzherzog Johann von Österreich zum Reichsverweser (Reichsverwalter), dem provisorischen Staatsoberhaupt, gewählt.

Der im März 1849 fertiggestellte Verfassungstext sah neben den bereits im Dezember 1848 beschlossenen Grundrechten des deutschen Volkes ein auf das monarchische System festgelegtes Staatsorganisationsrecht vor: Es sollte ein Erbkaisertum auf Reichsebene geben, wobei im Rahmen einer kleindeutschen Lösung (ohne Österreich) der preußische König die Kaiserwürde erhalten sollte. Der Kaiser sollte seine Stellung nicht von Gottes Gnaden ableiten, sondern durch die Verfassung zugewiesene Kompetenzen wahrnehmen. Zur Gesetzgebung sollte ein aus Volkshaus und Staatenhaus bestehender Reichstag befugt sein, dem Kaiser sollte lediglich ein Vetorecht zukommen.

24Diese nach dem Versammlungsort als Paulskirchenverfassung bezeichnete Verfassung trat jedoch nie in Kraft. Nachdem mit knapper Mehrheit (290 Stimmen gegen 248 Enthaltungen) beschlossen worden war, dem preußischen König Friedrich Wilhelm IV. die Kaiserkrone anzutragen, lehnte dieser ab. Mit einer Annahme der Krone aus der Hand des Volkes hätte er die Volkssouveränität anerkennen und sich von der Vorstellung eines Monarchen von Gottes Gnaden verabschieden müssen. In einem Brief schrieb Friedrich Wilhelm IV.: „Man nimmt nur an und schlägt nur aus eine Sache, die gebothen werden kann“.

Das in der Folge nach Stuttgart verlegte „Rumpfparlament“ wurde im Juni 1849 durch württembergische Truppen aufgelöst. Weitere Versuche einer Einigung unter den deutschen Fürsten wie das sog. Dreikönigsbündnis von 1849 oder der Fürstentag von 1863 blieben erfolglos.

§ 7Der Norddeutsche Bund

251864 kam es, ausgelöst durch die Einverleibung der Herzogtümer Schleswig und Holstein durch Dänemark, zum Deutsch-Dänischen Krieg, den Österreich und Preußen gewannen. In der Folge konnten sich diese jedoch nicht über die rechtliche Behandlung der Herzogtümer einigen, was zu einem Krieg führte, den Preußen gegen Österreich, das sich mit Hannover, Sachsen und den süddeutschen Staaten verbündet hatte, in der Schlacht von Königgrätz im Juli 1866 gewann. Der Friedensschluss von Prag sah die Auflösung des Deutschen Bundes vor.

26Preußen schloss daraufhin am 18.8.1866 mit 15 norddeutschen Staaten und Freien Städten einen Vertrag, der später auf 23 Mitglieder erweitert wurde und das Ziel der Ausarbeitung einer Verfassung und der Konstitution eines Reichstages verfolgte (sog. August-Bündnis). Diese Verfassung des Norddeutschen Bundes wurde am 16.4.1867 verabschiedet und trat nach der Umsetzung im jeweiligen Landesrecht der Mitgliedstaaten am 1.7.1867 in Kraft. Anders als beim Deutschen Bund handelte es sich beim Norddeutschen Bund um einen Bundesstaat, dem völkerrechtliche Souveränität zukam. Die Verfassung des Norddeutschen Bundes sah als zentrales Organ einen als Länderkammer konzipierten ­Bundesrat vor. Dessen mitgliedschaftliche Rechte bemaßen sich nach dem Bevölkerungsanteil, so dass Preußen allein 40 % der Stimmen zukamen. Die Führungsrolle Preußens manifestierte sich weiterhin darin, dass „der Krone Preußens“ das Bundespräsidium, d. h. die völkerrechtliche Vertretung und exekutivische Leitung des Bundes zustand8. Auch das Amt des Bundeskanzlers, der den Vorsitz im Bundesrat und die Geschäfte des Norddeutschen Bundes führte, hatte mit Otto von Bismarck der damalige preußische Ministerpräsident inne. Von besonderer verfassungsgeschichtlicher Bedeutung war die Etablierung des Reichstags als Volksvertretung, dessen Abgeordnete in allgemeiner, direkter und geheimer Abstimmung gewählt wurden und Immunität sowie Indemnität genossen. Das „preußische Dreiklassenwahlrecht“ galt auf Reichsebene nicht.

27Der Bund verfügte über ein weit reichendes Gesetzgebungsrecht, vor allem auf vielen Gebieten des Zivilrechts, der Staatsangehörigkeit, der Zölle und Verbrauchsteuern. Die Folge war eine erhebliche Rechtsvereinheitlichung im Gebiet des Norddeutschen Bundes, insbesondere durch das Gesetz über die Freizügigkeit (1867), die Gewerbeordnung (1869), das Allgemeine Deutsche Handelsgesetzbuch (1869), das Gesetz über Erwerb und Verlust der Bundes- und Staatsangehörigkeit (1870) und das Strafgesetzbuch9 (1870). Die Einheitlichkeit der Rechtsanwendung wurde darüber hinaus durch die Schaffung eines Obersten Gerichtshofes in Handelssachen gewährleistet, der in Leipzig eingerichtet wurde. Die Bedeutung des Norddeutschen Bundes für die Rechtseinheit ist hoch einzuschätzen. Der Kern der hier angestoßenen und nach 1871 fortgeführten Gesetzgebung bildet auch heute noch den Grundbestand wichtiger Bundesgesetze.

§ 8Das Deutsche Reich und die Reichsverfassung von 1871

28Als 1870 Frankreich nach der Provokation Bismarcks (sog. „Emser Depesche“) Preußen den Krieg erklärte, fragte Bismarck auch bei den süddeutschen Staaten um deren Teilnahme an. Daraufhin traten Bayern, Hessen, Baden und Württemberg 1870 dem Norddeutschen Bund mit Wirkung zum 1.1.1871, nach Ratifizierung durch die Landtage, bei. Nach dem Sieg über Frankreich wurde am 18.1.1871 im Spiegelsaal des Schlosses von Versailles ein neues deutsches Kaiserreich proklamiert, das sich aus den Staaten zusammensetzte, die zu diesem Zeitpunkt Mitglieder des Norddeutschen Bundes waren. Dieses gab sich mit der Verkündung im Reichsgesetzblatt am 16.4.1871 auch eine neue deutsche Verfassung, die aber im Wesentlichen inhaltsgleich mit der Verfassung des Norddeutschen Bundes war.

Sie ersetzte jedoch das bisherige Bundespräsidium durch den Deutschen Kaiser als Staatsoberhaupt und schuf somit eine konstitutionelle Monarchie in Form eines Bundesstaats. Diese war als Erbmonarchie ausgestaltet, zum ersten Kaiser wurde der preußische König Wilhelm I. proklamiert. Der Kaiser war zwar konstitutionelles, d. h. durch die Verfassung gebundenes Staatsoberhaupt, aber ihm kamen eine Reihe von Befugnissen zu, die eine stärkere Stellung gewährleisteten, als sie z. B. die englische Monarchie heute besitzt; insbesondere konnte er den Reichskanzler unabhängig vom Parlament ernennen (Art. 15). Er war Oberbefehlshaber von Heer und Marine (Art. 53 Abs. 1, Art. 63 Abs. 1). Die vorzeitige Auflösung des Reichstages bedurfte seiner Zustimmung (Art. 24). Grundrechte kannte die Reichsverfassung nicht, weshalb sie mit Blick auf die Rechtsposition der Bürger einen Rückschritt im Vergleich zur Paulskirchenverfassung darstellt. Von besonderer verfassungsgeschichtlicher Bedeutung ist sie jedoch als erste Kon­stitutionalisierung der bundesstaatlich organisierten Reichseinheit.

§ 9Die Weimarer Reichsverfassung

29Zu einer grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Neubestimmung kam es nach der Niederlage des Deutschen Reichs im Ersten Weltkrieg. Die Forderung des amerikanischen Präsidenten Wilson nach einer Abdankung der „Beherrscher der deutschen Politik“ und die erfolgreiche Novemberrevolution der Soldaten und Arbeiter führten zur Abdankung Kaiser Wilhelms II., die Reichskanzler Max von Baden am 9.11.1918 bekanntgab: „Der Kaiser und König hat sich entschlossen, dem Throne zu entsagen.“ Am selben Tag proklamierten sowohl der Sozialdemokrat Philipp Scheidemann als auch das Mitglied des „Spartakusbundes“ und der USPD Karl Liebknecht eine „deutsche Republik“. Die kurzzeitige Zusammenarbeit zwischen SPD und USPD im „Rat der Volksbeauftragten“ als provisorischer Regierung war durch den Streit um die zukünftige Ausgestaltung dieser Republik geprägt: Auf dem Reichskongress der Arbeiter- und Soldatenräte Deutschlands vom 16. bis 20.12.1918 konnten sich schließlich die Delegierten der SPD mit ihrer Forderung, Wahlen zu einer verfassunggebenden Nationalversammlung abzuhalten, gegen den Antrag der USPD auf Schaffung einer sozialistischen Räterepublik durchsetzen. Bei der Wahl am 19.1.1919 waren erstmals in der deutschen Geschichte auch Frauen wahlberechtigt. Die Wahl wurde nach dem Verhältniswahlrecht durchgeführt. Aus ihr ging nach dem Austritt der USPD aus dem Rat der Volksbeauftragten und der Niederschlagung des sog. „Spartakusaufstands“ die SPD als stärkste Kraft hervor. Nach dem Zusammentritt der verfassunggebenden Nationalversammlung in Weimar, das einerseits von den revolutionären Unruhen verschont geblieben war und andererseits Assoziationen zur deutschen Klassik hervorrief, bildete die SPD zusammen mit Zentrum und Deutscher Demokratischer Partei die sog. „Weimarer Koalition“. Friedrich Ebert wurde erster Reichspräsident, Philipp Scheidemann erster Ministerpräsident des Reiches. Die vom Berliner Staatsrechtslehrer Hugo Preuß vorbereitete und von der Nationalversammlung am 31.7.1919 angenommene Verfassung wurde vom Reichspräsidenten am 11.8.1919 ausgefertigt. Diese Verfassung, die nach ihrem Entstehungsort als „Weimarer Reichsverfassung“ bezeichnet wird10, ist die erste republikanische Verfassung Deutschlands (vgl. Art. 1 Satz 1 WRV): Alle Staatsgewalt hatte jetzt vom Volke auszugehen (Art. 1 Satz 2 WRV).

30Diese Merkmale der Volkssouveränität und der Demokratie wurden durch plebiszitäre Strukturen verstärkt. Die Verfassung sah sowohl Volksbegehren als auch Volksentscheid vor. Weitere Strukturprinzipien der Weimarer Reichsverfassung waren die parlamentarische Demokratie und der Föderalismus. Der Staat bestand aus dem Reich und den Ländern, wobei sich in den starken Kompetenzen des Reichs in den Bereichen Gesetzgebung und Verwaltung eine deutliche Tendenz zur Zentralisierung und Unitarisierung zeigte. Das Prinzip der Verfassungshomogenität (Art. 17 WRV) sollte eine zu starke Autonomie der Einzelstaaten, wie sie die Verfassung des Kaiserreichs noch ermöglicht hatte, ausschließen. Dieses Homogenitätsgebot findet sich heute in Art. 28 Abs. 1 GG.

31Zentrale Fragen der Verfassunggebung waren neben dieser Neubestimmung des Föderalismus die Ausgestaltung des Regierungssystems und die Aufnahme von Grundrechten in die Reichsverfassung. Das Staatsorganisationsrecht der Weimarer Reichsverfassung sah als zentrale Organe den Reichspräsidenten, den Reichstag, die Reichsregierung, den Reichsrat und den Reichswirtschaftsrat vor. Eine besonders starke Stellung („Ersatzkaiser“) kam dem Reichspräsidenten zu, der unmittelbar vom Volk für sieben Jahre gewählt wurde, wobei eine Wiederwahl ohne Einschränkung zulässig war (Art. 41 WRV). Über die gewöhnlichen Aufgaben des Staatsoberhaupts, die völkerrechtliche Vertretung, den Gesetzesvollzug und das Begnadigungsrecht, hinaus besaß der Reichspräsident das Recht zur Herbeiführung eines Volksentscheides über vom Reichstag beschlossene Gesetze (Art. 73 Abs. 1 WRV) und den (delegierbaren) Oberbefehl über die Wehrmacht (Art. 47 WRV) sowie einige starke politische Rechte, die der Rechtsstellung des Kaisers in der Reichsverfassung von 1871 ähnelten. Eine Einschränkung erfuhren seine Rechte dadurch, dass alle Anordnungen und Verfügungen der Gegenzeichnung durch den Reichskanzler bedurften (Art. 50 WRV).

32Der Reichspräsident ernannte den Reichskanzler und die Reichsminister ohne Beteiligung des Reichstags (Art. 53 WRV), dem lediglich die Möglichkeit eines Misstrauensvotums verblieb: Dieses verpflichtete die Regierung zum Rücktritt, ohne dass es einer vorherigen Neuwahl bedurft hätte (Art. 54 WRV). Ein besonders großer Instabilitätsfaktor des Regierungssystems war dieses „destruktive Misstrauensvotum“, von dem sich die heutige Regelung des Art. 67 GG bewusst abgrenzt (sog. „konstruktives Misstrauensvotum“), jedoch nicht: durch ein Misstrauensvotum endeten lediglich drei Regierungen11.

Wesentlich größere Probleme bereitete das in der Verfassung für die Wahl des Reichstags vorgeschriebene System der reinen Verhältniswahl, das zu einer gravierenden Zersplitterung des Parlaments und damit Instabilität aller Regierungen führte. Zwar war der Reichspräsident bei der Ernennung des Reichskanzlers grundsätzlich nicht an die Zusammensetzung des Parlaments gebunden, in der Praxis wurde jedoch versucht, eine Führungspersönlichkeit zum Reichskanzler zu ernennen, die das Vertrauen der Mehrheit des Parlaments genoss, um den Beschluss der von der Regierung initiierten Gesetze durch das Parlament sicherzustellen. Ob die Berücksichtigung des Vertrauens des Reichstags eine rechtliche oder nur eine politische Voraussetzung der Regierungsernennung benannte, war in der Weimarer Staatsrechtslehre umstritten12.

Weiterhin konnte der Reichspräsident den Reichstag auflösen (Art. 25 WRV). Voraussetzungen dieser Auflösung nannte die Weimarer Reichsverfassung nicht; die einzige Beschränkung des Ermessens des Reichspräsidenten bestand darin, dass er den Reichstag aus dem gleichen Grund nur einmal auflösen durfte, was in der Praxis keine ernsthafte Hürde darstellte13. Insgesamt wurde der Reichstag achtmal vom Reichspräsidenten aufgelöst14.

33Besondere Bedeutung im Weimarer System kam dem Notverordnungsrecht des Reichspräsidenten nach Maßgabe von Art. 48 Abs. 2 WRV zu.

Die Norm lautet:

Artikel 48Weimarer Reichsverfassung

[…]

(2) Der Reichspräsident kann, wenn im Deutschen Reiche die öffentliche Sicherheit und Ordnung erheblich gestört oder gefährdet wird, die zur Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nötigen Maßnahmen treffen, erforderlichenfalls mit Hilfe der bewaffneten Macht einschreiten. Zu diesem Zwecke darf er vorübergehend die in den Artikeln 114, 115, 117, 118, 123, 124 und 153 festgesetzten Grundrechte ganz oder zum Teil außer Kraft setzen.

(3) Von allen gemäß Abs. 1 oder Abs. 2 dieses Artikels getroffenen Maßnahmen hat der Reichspräsident unverzüglich dem Reichstag Kenntnis zu geben. Die Maßnahmen sind auf Verlangen des Reichstags außer Kraft zu setzen.

[…]

(5) Das Nähere bestimmt ein Reichsgesetz.

Auf Basis dieser Norm – ein konkretisierendes Reichsgesetz wurde nie erlassen und auch nicht für nötig erachtet – konnte der Reichspräsident unter Mitwirkung des Reichskanzlers weitgehend autonom tätig werden und dabei auch wesentliche Grundrechte außer Kraft setzen. Besonders weitreichende Bedeutung kam Art. 48 Abs. 2 WRV deshalb zu, weil unter „Maßnahmen“ auch, was nach dem Wortlaut alles andere als zwingend war, der Erlass von Rechtsnormen verstanden wurde. Wann immer der Reichstag seinen Rechtsetzungsaufgaben nicht nachkam, was wegen der Parteienzersplitterung häufig der Fall war, konnte der Reichspräsident sog. „Notverordnungen“ erlassen. Dies sowie das praktisch unkontrollierte Auflösungsrecht des Reichspräsidenten bezüglich des Reichstags und seine freie Ernennungs­befugnis hinsichtlich der Reichsregierung machten Art. 48 Abs. 2 WRV zu einem kaum kontrollierbaren Element präsidentieller Macht. Von ihm wurde insbesondere in der Zeit zwischen 1919 und 1925 durch Reichspräsident Ebert (mehr als 100 Notverordnungen, vor allem zu wirtschaftlichen Fragestellungen) sowie zwischen 1930 und 1932 durch Reichspräsident Hindenburg reger Gebrauch gemacht.

34Vom Notverordnungsrecht des Reichspräsidenten streng zu unterscheiden sind die sog. Ermächtigungsgesetze15. Das Notverordnungsrecht stützte sich auf eine verfassungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage und ermöglichte ausschließlich dem Reichspräsidenten, nicht etwa der Reichsregierung, den Erlass gesetzesvertretender Verordnungen, die auf Verlangen des Reichstags wieder außer Kraft zu setzen waren.

Ermächtigungsgesetze dagegen stellten vom Reichstag erteilte (ursprünglich befristete) Ermächtigungen an die Reichsregierung dar, Rechtsakte ohne Zusammentritt des Reichstags in Kraft zu setzen, delegierten also faktisch die Gesetzgebungszuständigkeit vom Reichstag auf die Regierung. Ohne dass dies in der Verfassung vorgesehen gewesen wäre, waren solche Gesetze von Anfang an üblich: zwischen 1920 und 1923 gab es insgesamt fünf Ermächtigungsgesetze16. Obwohl diese Gesetze zumindest mit der Begründung neuer Gesetzgebungszuständigkeiten verfassungsändernden Charakter hatten, erließ der Reichstag keines im Wege der formellen Verfassungsänderung. Da jedoch die verfassungsändernde Mehrheit jeweils gegeben war und es lediglich an der Textänderung fehlte, wurden die Ermächtigungsgesetze von der Weimarer Staatsrechtslehre als zulässige verfassungsdurchbrechende Gesetze angesehen17. Diese Möglichkeit der stillschweigenden Verfassungsänderung durch Gesetz wurde generell akzeptiert. Sofern die erforderliche Mehrheit gegeben war, sollte es zu deren Wirksamkeit nicht einmal darauf ankommen, ob sich der Gesetzgeber der Verfassungsänderung überhaupt bewusst war18. Im Ergebnis stellte dies den Inhalt der Weimarer Reichsverfassung zur Disposition des Gesetzgebers.

35Zwar etablierte die Weimarer Reichsverfassung einen Staatsgerichtshof, aber auch diesem kam keine Möglichkeit zu, Verfassungsänderungen und die Gesetzgebung zu kontrollieren. Er war gem. Art. 15, 18 und 19 WRV auf die Entscheidung in Rechtsstreitigkeiten zwischen Reich und Land, zwischen Ländern und Anklageverfahren gegen Regierungsmitglieder wegen vorsätzlicher Verfassungsverletzungen beschränkt. Verfahren der Normenkontrolle oder des Organstreits19 gab es ebenso wenig wie die Möglichkeit einer auf die Verletzung subjektiver Rechte gestützten Verfassungsbeschwerde. Insgesamt waren die im zweiten Teil der Weimarer Reichsverfassung enthaltenen Grundrechte ein schwaches Instrument: ihre Bindungswirkung war nicht ausdrücklich geregelt, häufig wurden sie als bloße Programmsätze verstanden. Die Zulässigkeit der materiellen Verfassungsänderung durch einfaches Gesetz (Verfassungsdurchbrechung) und die mangelnde verfassungsgerichtliche Kontrolle stellen somit weitere Defizite der Weimarer Reichsverfassung dar.

36Die Zersplitterung des Parlaments, die eine Gesetzgebung im ordnungsgemäßen Verfahren schwierig machte, führte zu häufigen Regierungswechseln: insgesamt hatte die Weimarer Republik zwischen 1919 und 1933 18 Regierungen, wobei das am längsten tätige Kabinett unter Hermann Müller zwischen 1928 und 1930 auf 22 Monate Regierungstätigkeit kam20. Dies zeigt deutlich die Instabilität des Regierungssystems der Weimarer Reichsverfassung.

37Insgesamt traf die konsequent demokratische rechtsstaatliche Weimarer Reichsverfassung auf eine Gesellschaft, die – in Klassen- und Interessengegensätzen zerrissen – für sie nicht reif war. Sie bot nicht ausreichend Schutz davor, Objekt politischer Opportunität zu werden. Zusammenfassend können folgende „Konstruktionsfehler“ der Weimarer Verfassung festgehalten werden, die für den Untergang der Weimarer Republik mitursächlich gemacht werden:

–  Das Verhältniswahlsystem und die damit verbundene Zersplitterung des Parlaments.

–  Die Instabilität der Regierungen infolge der parlamentarischen Zersplitterung.

–  Die Möglichkeit eines destruktiven Misstrauensvotums.

–  Das jederzeitige Auflösungsrecht des Reichspräsidenten zu Lasten des Reichstags.

–  Das Notverordnungsrecht des Reichspräsidenten einschließlich der Außerkraftsetzung von Grundrechten.

–  Die Möglichkeit einer Verfassungsänderung durch einfaches Gesetz (Verfassungsdurchbrechung) und die hieraus resultierende Etablierung von Ermächtigungsgesetzen.

–  Die fehlende verfassungsgerichtliche Kontrolle der Tätigkeit der Staatsorgane und der Verfassungsmäßigkeit von Reichsgesetzen.

§ 10Die Zeit des Nationalsozialismus

38Zwischen 1930 und Anfang 1933 verfiel die Weimarer Verfassung. Das parlamentarische Regierungsprinzip wich einem Präsidialsystem der Zusammenarbeit von Reichspräsident und Reichsregierung, gestützt auf Notverordnungen. Zur schrittweisen Auflösung der Weimarer Republik kam es nach der nationalsozialistischen Machtübernahme: Als Hindenburg am 30.1.1933 Adolf Hitler zum Reichskanzler ernannte, glaubte man, die beim Volk beliebt gewordenen Nationalsozialisten würden sich mit der Zeit totlaufen. Hitler jedoch war von Anfang darum bemüht, seine Herrschaft schnell und konsequent durch Einschüchterung und durch Systemveränderungen zu festigen.

Der Reichstagsbrand gab Hitler bereits im Februar 1933 Gelegenheit, auf eine Notverordnung Hindenburgs hinzuwirken, mit der wichtige Grundrechte wie insbesondere die Meinungs- und Pressefreiheit vorübergehend außer Kraft gesetzt wurden. Das auf parlamentarischem Wege erreichte „Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich“ vom 24.3.1933 ermöglichte eine umfassende Gesetzgebungszuständigkeit der Regierung (sog. Ermächtigungsgesetz)21. Seine Verfassungskonformität ist einerseits aufgrund der oben dargestellten Bedenken gegen eine Verfassungsdurchbrechung und die hier bewirkte vollständige Aufhebung der Gewaltenteilung, andererseits mit Blick auf die seinem Beschluss vorangehende Inhaftierung und Einschüchterung von Abgeordneten problematisch. Man kann das Ermächtigungsgesetz als „Selbstmord des parlamentarischen Systems“ bezeichnen; in der Folge konnte Hitler, der nach dem Tod Hindenburgs am 2.8.1934 auch das Amt des Reichspräsidenten übernahm22, weitreichende Umorganisationen der staatlichen Ordnung selbstständig beschließen.

Unmittelbar auf das Ermächtigungsgesetz folgte die Gleichschaltung der Länder in vier Gesetzen: dem vorläufigen Gesetz zur Gleichschaltung der Länder mit dem Reich vom 31.3.193323, dem Zweiten Gesetz zur Gleichschaltung der Länder mit dem Reich vom 7.4.193324, dem Gesetz über den Neuaufbau des Reiches vom 30.1.193425 und dem Reichsstatthaltergesetz vom 30.1.193526. Hinzu kamen die Abschaffung des Reichsrates27 und des Reichswirtschaftsrates28 sowie die Umgestaltung der Vorschriften über Volksbegehren und Volksentscheid in eine Befugnis der Reichsregierung, das Volk zu befragen29, und die Auflösung der politischen Parteien. Schließlich erging das Gesetz zur Sicherung der Einheit von Partei und Staat vom 1.12.193330, das die Grenzen zwischen staatlichen und politischen Organisationen vollständig beseitigte. Der NSDAP wurde sogar der Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts zuerkannt. Die Justiz wurde durch eine Umwandlung der Gerichtsorganisation der Länder in Reichsorganisationen in das zentralistische System integriert (sog. Verreichlichung der Justiz)31. Infolge der Justizänderungen besaß der Staatsgerichtshof keine Zuständigkeit mehr und entfiel. Errichtet wurden vielfältige Sondergerichte, wie insbesondere der berüchtigte Volksgerichtshof32.

39Vor dem Hintergrund, dass es erklärtes Ziel des Nationalsozialismus war, die alte Rechtsordnung durch einen neuen, vollständig der nationalsozialistischen Ideologie unterworfenen Staat zu ersetzen, wirkt es erstaunlich, wie sehr die Nationalsozialisten um den Schein von Legalität und Kontinuität auf Basis der Weimarer Reichsverfassung bemüht waren. So wurde das auf einem Parlamentsbeschluss beruhende befristete Ermächtigungsgesetz auch nach der Etablierung eines totalitären Führerstaates mehrfach verlängert, so 193733, 193934 und schließlich durch Führererlass vom 10.5.194335 mit unbestimmter Geltungsdauer.

§ 11Besatzungszeit und Grundgesetz

40Die Niederlage Deutschlands im 2. Weltkrieg führte zum vollständigen Zusammenbruch des nationalsozialistischen Unrechtssystems und einem Neubeginn unter alliierter Besatzung. Bereits während des Krieges waren Überlegungen für die zukünftige politische und staatsrechtliche Organisation Deutschlands in der sog. Atlantikcharta festgehalten worden. Im auf der Krimkonferenz vom 4.–11.2.1945 beschlossenen Abkommen von Jalta wurde die Forderung nach der bedingungslosen Kapitulation Deutschlands festgehalten, das Potsdamer Abkommen enthielt Regelungen über die Zusammenarbeit der Alliierten, wie insbesondere die Einrichtung des Alliierten Kontrollrates und des Rates der Außenminister.

Die unterschiedlichen Interessen sowie internen Verhältnisse der Alliierten gestalteten das weitere Verfahren schwierig: Einigkeit bestand zunächst hinsichtlich einer Aufteilung Deutschlands in vier Besatzungszonen und der vollständigen Zerstörung der nationalsozialistischen Strukturen. Frankreich und die Sowjetunion sprachen sich für eine möglichst weitgehende Schwächung Deutschlands aus, die Sowjetunion strebte auch keine Demokratie nach westlichem Muster an. Der Wiederaufbau des politischen Lebens begann in der Kommune, 1946 und 1947 wurden in ganz Deutschland Länder gegründet. Die Spaltung in Zonen führte schließlich zu einer weiteren Schwächung der ohnehin durch den Krieg beeinträchtigten Wirtschaft. Da insbesondere die USA eine wirtschaftliche Erstarkung Deutschlands für erforderlich hielten, kam es zum Zusammenschluss der Zonen, zunächst der englischen und amerikanischen (sog. Bizone), später auch der französischen (sog. Trizone). Eine Einheit aller vier Zonen wurde wegen der unüberbrückbaren Differenzen der Westmächte mit der Sowjetunion für nicht realisierbar gehalten. Im Rahmen der sog. Sechs-Mächte-Konferenz vom 23.–26.2.1948, an der sich neben den drei westlichen Alliierten auch die sog. Benelux-Staaten beteiligten, wurde eine vorläufige politische Neuordnung eines westdeutschen Staates beschlossen, die einerseits eine Stabilisierung gewährleisten, andererseits jede Anfälligkeit für nationalsozialistische wie kommunistische Ideologien verhindern sollte.

Man entschloss sich zu einem föderalistischen System mit einem erheblichen Gewicht der Länder bei gleichzeitiger Etablierung einer Zentralgewalt, die stark genug sein sollte, die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse und der wirtschaftlichen Entwicklung in Deutschland zu gewährleisten. Als Voraussetzungen hierfür wurden die Demokratisierung sowie die Gewährleistung von Recht und Freiheit einschließlich eines Justizwesens mit einem Obersten Gerichtshof, der über die Einhaltung subjektiver Rechtspositionen wachen sollte, gesehen36.

Die genaue Ausgestaltung des Regierungssystems war zwischen Großbritannien, das die Bildung eines Zweikammersystems auf Zentralebene forderte, und Frankreich, das lediglich eine aus Vertretern der Einzelstaaten gebildete Zentralinstanz zulassen wollte, umstritten37. Ein Einlenken Frankreichs in dieser Frage wurde letztlich durch wirtschaftliche Zugeständnisse erzielt, wobei – um eine Schwächung der französischen Position in der Öffentlichkeit zu vermeiden – die Ergebnisse der Londoner Konferenz nur teilweise veröffentlicht wurden38, was zu Missdeutungen in Deutschland führte.

41Sie wurden schließlich von den Alliierten in ein an die deutschen Politiker und die Öffentlichkeit gerichtetes Dokument umgearbeitet, das nach dem Ort der Übergabe im Frankfurter Hauptquartier der Alliierten später „Frankfurter Dokumente“ genannt wurde. Darin waren die Beschlüsse der Alliierten in arbeitstaugliche Vorgaben an die westdeutschen Ministerpräsidenten umformuliert. Insgesamt wurden drei Dokumente vorgelegt: Dokument Nr. I enthielt Bestimmungen für eine zukünftige Verfassung Deutschlands, in Dokument Nr. II ging es um die Länderneugliederung in den westlichen Besatzungszonen, in Dokument Nr. III wurden Grundzüge eines Besatzungsstatuts39 mitgeteilt.

Dokument Nr. I lautete:

„In Übereinstimmung mit den Beschlüssen ihrer Regierungen autorisieren die Militärgouverneure der amerikanischen, britischen und französischen Besatzungszone in Deutschland die Ministerpräsidenten der Länder ihrer Zonen, eine verfassungsgebende Versammlung einzuberufen, die spätestens am 1. September 1948 zusammentreten sollte. Die Abgeordneten zu dieser Versammlung werden in jedem der bestehenden Länder nach den Verfahren und Richtlinien ausgewählt, die durch die gesetzgebende Körperschaft in jedem dieser Länder angenommen werden. Die Gesamtzahl der Abgeordneten zur verfassungsgebenden Versammlung wird bestimmt, indem die Gesamtzahl der Bevölkerung nach der letzten Volkszählung durch 750000 oder eine ähnliche von den Ministerpräsidenten vorgeschlagene und von den Militärgouverneuren gebilligte Zahl geteilt wird. Die Anzahl der Abgeordneten von jedem Land wird in demselben Verhältnis zur Gesamtzahl der Mitglieder der verfassungsgebenden Versammlung stehen, wie seine Bevölkerung zur Gesamtbevölkerung der beteiligten Länder.

Die verfassungsgebende Versammlung wird eine demokratische Verfassung ausarbeiten, die für die beteiligten Länder eine Regierungsform des föderalistischen Typs schafft, die am besten geeignet ist, die gegenwärtig zerrissene deutsche Einheit schließlich ­wieder herzustellen, und die Rechte der beteiligten Länder schützt, eine angemessene Zentral­instanz schafft und die Garantien der individuellen Rechte und Freiheiten enthält. […]“

42Nach einigen Unstimmigkeiten40 kam es schließlich auf der Frankfurter Konferenz vom 26.7.1948 zu einer Einigung zwischen den Alliierten und den Ministerpräsidenten. Dabei wurden die Londoner Empfehlungen im Wesentlichen angenommen, man einigte sich lediglich auf die Bezeichnung „Grundgesetz“ statt „Verfassung“, was einerseits den provisorischen Charakter eines zu gründenden westdeutschen Staates und seiner Verfassung zum Ausdruck brachte, andererseits an die „leges fundamentales“ des Alten Reiches anknüpfte. Ferner wurde statt einer (vom Volk gewählten) verfassunggebenden Versammlung ein aus Ländervertretern gebildeter „Parlamentarischer Rat“ als Forum zur Ausarbeitung des Grundgesetzes akzeptiert.

43Nach der Ausarbeitung eines Verfassungsentwurfs auf dem sog. Verfassungskonvent von Herrenchiemsee im August 1948 konstituierte sich der Parlamentarische Rat am 1.9.1948 in Bonn. Er bestand aus 65 von den Landtagen gewählten Mitgliedern, darunter auch Carlo Schmid, Theodor Heuss und Konrad Adenauer. Neben einer Vollversammlung (Plenum) wurden Ausschüsse gebildet, in denen die Sachfragen im Einzelnen diskutiert wurden: der Hauptausschuss, der Ausschuss für Grundsatzfragen, der Ausschuss für Zuständigkeitsabgrenzung, der Ausschuss für Finanzfragen, der Ausschuss für die Organisation des Bundes sowie der Ausschuss für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege. Außerdem gab es noch interfraktionelle Gremien und einen allgemeinen Redaktionsausschuss.

Nach nur acht Monaten, in denen jedoch über fast jede Verfassungsbestimmung intensiv diskutiert wurde, beschloss das Plenum des Parlamentarischen Rates die endgültige Fassung des „Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland“ in der dritten Lesung am 8.5.1949. Am 12.5.1949 erfolgte die Genehmigung durch die drei Militärgouverneure der westlichen Besatzungszonen, General Clay (USA), General Robertson (Großbritannien) und General Koenig (Frankreich). Mit dem Genehmigungsschreiben wurde den Ministerpräsidenten die Befugnis erteilt, das Verfahren der Ratifizierung in den Landtagen durchzuführen.

44Das Grundgesetz lag den Parlamenten der elf Länder der westlichen Besatzungszonen zwischen dem 18. und dem 21.5.1949 zur Ratifizierung vor41. Der bayerische Landtag lehnte das Grundgesetz am 20.5.1949 ab, stellte jedoch fest, dass das Grundgesetz für den Fall der Zustimmung durch 2/3 der Parlamente der übrigen Länder auch in Bayern wirksam sein sollte. Die übrigen Parlamente nahmen das Grundgesetz an. Am 23.5.1949 wurde es in Bonn vom Präsidenten des Parlamentarischen Rates verkündet und im Bundesgesetzblatt veröffentlicht. Mit Ablauf dieses Tages trat es in Kraft42.

C.Das Grundgesetz und seine Geltung

§ 12Überblick: Aufbau und Inhalt des Grundgesetzes

45Den Intentionen des Parlamentarischen Rates folgend stellt sich das Grundgesetz als bewusste Auseinandersetzung mit den Schwächen der Weimarer Reichsverfassung und ihrer Perversion in der Zeit des Nationalsozialismus dar. Dies zeigt sich bereits in der Präambel