Un decálogo para que Chile vuelva a progresar E-Book

Mauricio Rojas

• Herausgeber: Ediciones El Líbero
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 589

Veröffentlichungsjahr: 2022

Beschreibung

La búsqueda del mejor camino para transformar a Chile en una sociedad plenamente desarrollada ha sido y seguirá siendo el eje central en torno al cual gira el debate sobre nuestro futuro como nación. Distintas visiones se han enfrentado en este terreno, especialmente en torno a la función que el Estado debería desempeñar en este contexto. ¿Debe este "comandar" el desarrollo económico y adquirir el rol de un "Estado-emprendedor"? ¿O debe más bien generar las condiciones institucionales y materiales esenciales para el despliegue de la iniciativa privada, sin sustituirla, y adoptar el papel de un "Estado-facilitador"? El debate no es nuevo y es por eso que, a lo largo de la historia, ha habido una variada gama de experiencias al respecto, con disímiles resultados. Hoy mismo, el gobierno encabezado por Gabriel Boric se ha propuesto llevar a cabo un cambio radical respecto a la orientación seguida por Chile durante los últimos decenios, potenciando fuertemente el accionar del Estado con la finalidad de convertirlo en el conductor de las transformaciones económicas que pretende llevar a cabo. El presente trabajo analiza una serie de casos exitosos de desarrollo que pueden servir como puntos de referencia para este debate. Al recorrer la historia político-económica de Suecia, Dinamarca, Noruega, Finlandia, Australia, Nueva Zelanda, Corea del Sur, Taiwán e Irlanda no busca proponer modelos a copiar, sino entender tanto qué hicieron bien como qué caminos debieron abandonar para poder progresar. Asimismo, y a partir de estas experiencias, propone un decálogo de principios a tener en cuenta para hacer frente a los desafíos que tiene nuestro país.

Leseprobe

De la presente edición

El Líbero

1ª edición en español en El Líbero,

Octubre de 2022

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Las Condes, Santiago Chile

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Índice

Capítulo IEstado y desarrollo: Un debate crucial

Capítulo IIUn decálogo para que Chile vuelva a progresar

Capítulo IIIEl modelo nórdico de desarrollo: Suecia, Dinamarca,Noruega y Finlandia

Capítulo IVEl camino al desarrollo de los países oceánicos: Australia yNueva Zelanda

Capítulo VEl paradigma de las periferias confucianas: Coreadel Sur y Taiwán

Capítulo VILas aventuras del tigre celta: Irlanda

Capítulo VIIEl debate sobre el rol del Estado en el desarrollo económico:De Adam Smith a Mariana Mazzucato

Capítulo VIIIPalabras finales sobre la encrucijada de Chile

Referencias

I. Estado y desarrollo:Un debate crucial

La búsqueda del mejor camino para transformar a Chile en una sociedad plenamente desarrollada ha sido y seguirá siendo el eje central en torno al cual gira el debate sobre nuestro futuro como nación. Distintas visiones se han enfrentado en este terreno, especialmente en torno a la función que el Estado debería desempeñar en este contexto. El gobierno encabezado por Gabriel Boric se ha propuesto llevar a cabo un cambio radical al respecto, distanciándose de la orientación seguida por Chile durante los últimos decenios y potenciando fuertemente el accionar del Estado con la finalidad de convertirlo en el conductor y protagonista principal de las transformaciones económicas que pretende llevar a cabo.

Esta orientación coincide con propuestas que han cobrado gran notoriedad a nivel internacional acerca del así llamado “Estado-emprendedor” o, lisa y llanamente, de un Estado que comanda el desarrollo económico, conduciéndolo por caminos distintos a aquellos que este seguiría si las decisiones económicas las tomasen los actores privados respondiendo a las señales del mercado. La académica ítalo-estadounidense Mariana Mazzucato, inspiradora del gobierno de Gabriel Boric en materias de desarrollo productivo, es en la actualidad la defensora más conocida de esta perspectiva.

En contraposición a este enfoque que privilegia el rol protagónico del Estado existe una larga tradición que subraya el papel decisivo que deben jugar tanto el mercado como los emprendedores privados. En esta perspectiva, el Estado cumple una serie de funciones importantes, generando condiciones institucionales y materiales esenciales para el despliegue de la iniciativa privada, pero sin por ello sustituirla o asumir un papel determinante en sus decisiones económicas. Se trata de un Estado que por ello puede ser conceptualizado como “Estado-facilitador”.

No estamos, sin embargo, en presencia de un debate sin precedentes, sino muy por el contrario. Desde los albores de la revolución industrial, en la segunda mitad del siglo XVIII, se han venido enfrentado posiciones contrapuestas al respecto que han influido de manera sustancial el curso que distintos países e incluso regiones han seguido en sus intentos por alcanzar un progreso sostenido que eleve los estándares de vida de su población. Existe, por tanto, no solo un amplio y largo debate sobre el rol del Estado como promotor del desarrollo, sino, aún más importante, una variadísima gama de experiencias históricas al respecto.

Es en este terreno que el presente trabajo quiere hacer un aporte estudiando una serie de casos exitosos de desarrollo que pueden servir como puntos de referencia para nuestros debates actuales: Suecia, Dinamarca, Noruega, Finlandia, Australia, Nueva Zelanda, Corea del Sur, Taiwán e Irlanda. No se trata de proponer modelos a copiar, sino de aprender de otros, tanto de lo que hicieron bien como de aquellos caminos que debieron abandonar para poder progresar.

Si alguien quisiese elegir ejemplos de desarrollo exitoso entre las democracias plenas existentes en la actualidad difícilmente podría dejar de lado a alguno de los países que se analizarán más de cerca en este libro1. No se trata de grandes potencias económicas o políticas, sino de países relativamente periféricos que han debido adaptarse a las circunstancias económicas y geoestratégicas imperantes a escala global a fin de abrirse un camino propio hacia el desarrollo. Por esa misma circunstancia, sus experiencias pueden resultar de especial interés para Chile.

Los logros de los países que aquí estudiaremos no se reducen a alcanzar los más altos estándares democráticos, sino que se extienden a una serie de ámbitos de la mayor significación. Sus niveles de ingreso per cápita, expectativa de vida al nacer, educación, capacidad de innovar e igualdad de oportunidades son, entre otros, logros notables en una perspectiva comparativa2.

Se trata de países que en un momento determinado estaban muy distantes de las naciones que lideraban el progreso tecnológico y cuya relación con la economía internacional se basaba en exportaciones primarias con muy bajos niveles de valor agregado. Superar este atraso fue el gran desafío que estas naciones supieron enfrentar con éxito en épocas y bajo circunstancias muy diversas, que van desde la fuerte ola expansiva del comercio mundial asociada a la revolución de los transportes de la segunda mitad del siglo XIX hasta las duras décadas de la Guerra Fría y el reciente auge globalizador.

Se trata, además, de países que representan una gran diversidad de contextos culturales, valores y creencias, que van desde el luteranismo escandinavo y el catolicismo irlandés hasta el confucianismo, el budismo y el taoísmo existentes en países como Corea del Sur y Taiwán. En este sentido, el paso de sociedades marcadamente tradicionales y predominantemente rurales a naciones modernas, industrializadas y urbanas no ha sido solo un notable laboratorio de transformación económica y social, sino igualmente de cambio y adaptación cultural.

En este amplio contexto nuestro estudio pone el acento en el papel que el Estado ha desempeñado para lograr el desarrollo alcanzado por estos países. Se trata de los cambios institucionales que ha promovido, pero también de sus intervenciones respecto de la creación de las condiciones materiales del desarrollo, como la infraestructura y la educación, así como de las políticas públicas adoptadas en diversos terrenos, desde aquellas que promueven la estabilidad macroeconómica y la apertura al mundo hasta aquellas que regulan los mercados y fomentan determinadas industrias mediante políticas industriales selectivas.

El libro se organiza de la siguiente manera:

En el capítulo siguiente se suman las principales lecciones que podemos extraer de los casos que se analizarán en este trabajo desde una perspectiva chilena, es decir, buscando resaltar aquellos temas y aquellas políticas que nos pueden permitir construir un futuro mejor para nuestro país.

El capítulo tercero se aboca a analizar el caso de los países nórdicos. Suecia es el país que se estudia más a fondo por ser tanto el más importante como aquel al que más referencias se hacen en los debates internacionales sobre la posibilidad de alcanzar un desarrollo dinámico con altos niveles de cohesión social e igualdad de oportunidades. El análisis se inicia con las transformaciones cruciales de la agricultura sueca hacia fines del siglo XVIII y llega hasta nuestros días, incluyendo la profunda crisis del Estado de bienestar en la década de 1990 y sus subsiguientes reformas en pro de una mayor libertad de elección ciudadana y de la colaboración público-privada. El acento del análisis estará puesto, sin embargo, sobre lo más relevante en nuestro contexto: las condiciones y características del extraordinario salto de Suecia al desarrollo durante la segunda mitad del siglo XIX. Desde esa perspectiva se miran también las experiencias de Dinamarca, Noruega y Finlandia, estableciendo así las coordenadas fundamentales de lo que denominaremos “modelo nórdico de desarrollo”.

A continuación se analizan las experiencias de Australia y Nueva Zelanda, países que tempranamente accedieron a altos niveles de ingreso per cápita dada su amplísima dotación de recursos naturales en relación a una población muy escasa. Fueron países ricos antes de ser desarrollados y su experiencia nos recuerda la de muchas otras naciones con una generosa base de ese tipo de recursos. Su historia económica es muy aleccionadora, ya que en su largo camino de la riqueza al desarrollo se perdieron por senderos que guardan cierta similitud con aquel proteccionismo y aquella industrialización de invernadero que tantos problemas generaron en América Latina. Finalmente, estas dos naciones oceánicas supieron enfrentar con éxito estos desafíos y evolucionar hacia economías abiertas y altamente competitivas, transformándose de esta manera en ejemplos de reforma y modernización económica.

El capítulo siguiente estudia el paradigma de las “periferias confucianas”, tomando a Corea del Sur y a Taiwán como sus ejemplos más destacados. Se trata de países que a mediados del siglo XX se contaban entre los más pobres del planeta, con un ingreso per cápita que no llegaba ni a la cuarta parte del de Chile, y que desde los años 60 en adelante iniciarán un proceso inédito de desarrollo económico que en pocas décadas los transformará en naciones altamente industrializadas que hoy compiten con notable éxito en las áreas más sofisticadas e intensivas en conocimiento de la economía mundial. Sus experiencias nos permiten estudiar de cerca tanto las transformaciones institucionales que crearon las condiciones del salto al desarrollo como los pros y los contras del amplio espectro de políticas públicas aplicadas en este contexto.

El estudio del asombroso progreso experimentado por Irlanda a partir de fines de la década de 1980, que le ha valido la denominación de “tigre celta”, constituye el tema del capítulo sexto. Junto con España, Grecia y Portugal, Irlanda era el país más pobre, en términos de ingreso per cápita, entre aquellos que conformaban la Unión Europea antes de la ampliación del año 2004. Hoy, supera a todos los países de la Unión exceptuando a Luxemburgo. La experiencia irlandesa es interesante no solo por las características y lo extraordinario de su crecimiento económico reciente, sino también por sus fracasos anteriores. Además, la evolución de Irlanda desde fines de los años 80 incluye uno de los colapsos económicos más espectaculares registrados en relación con la crisis financiera de 2008 y una notable recuperación posterior.

En el capítulo séptimo se elaboran con más detalle algunos de los conceptos fundamentales usados a través de este libro y se brinda un panorama general tanto de la evolución histórica como del largo debate sobre el rol del Estado como promotor del desarrollo. Para ello nos remitiremos, aunque sea brevemente, a sus antecedentes más remotos en la Gran Bretaña de Adam Smith y en los nacientes Estados Unidos de la segunda mitad del siglo XVIII, para luego darle una mirada a los debates que en el siglo XIX contrapusieron las corrientes nacionalistas y proteccionistas a los partidarios del libre comercio. En el siglo XX nos detendremos en las ideas de quienes propugnaron un “desarrollo hacia adentro” y la industrialización por sustitución de importaciones, como Raúl Prebisch y la Cepal. Finalmente, le dedicaremos mayor espacio al debate actual entre los proponentes de un Estado-emprendedor o, en su versión más radical, un “Estado comandante”, como es el caso de Mariana Mazzucato, y quienes proponen un Estado-facilitador abocado principalmente a la creación de buenas condiciones para el funcionamiento de una economía abierta de mercado.

En las palabras finales acerca de la encrucijada en que se encuentra Chile analizamos brevemente el sorprendente malestar del éxito que golpea a nuestro país y los desafíos que deberemos enfrentar para que la mediocridad y el subdesarrollo no se hagan costumbre.

II. Un decálogo para que Chile vuelva a progresar

En los capítulos siguientes invitamos al lector a un amplio recorrido por la historia del desarrollo de diversos países que hoy son connotados referentes a nivel internacional. Sin embargo, queremos iniciar este libro resumiendo las principales lecciones que nos dejan sus experiencias. Se trata de diez enseñanzas que a nuestro juicio pueden ser de gran utilidad en este momento crucial de nuestra historia. Cabe, sin embargo, subrayar que no se trata de una especie de recetario para alcanzar el éxito, sino de un recordatorio de aquellos aspectos que han sido clave para lograr un progreso que ha permitido que naciones periféricas que alguna vez fueron pobres y atrasadas se convirtiesen en notables ejemplos de bienestar y progreso. Cada uno de los países estudiados siguió su propio camino, acorde con sus circunstancias particulares y el entorno global en el cual le tocó desenvolverse, tal como Chile también debe hacerlo. Sin embargo, ello no obsta para que, más allá de esta evidente diversidad de experiencias y circunstancias, se puedan encontrar desafíos compartidos y elementos comunes que potenciaron su progreso.

1. Libertad económica

Los procesos aquí estudiados han sido, en lo esencial, profundos procesos de transformación institucional que establecieron las bases de economías abiertas de mercado en las que la libre iniciativa de los individuos, de la sociedad civil y, en especial, de los emprendedores tuvo y sigue teniendo un rol protagónico. Para ello se requirió de intervenciones decisivas de parte del Estado a fin de eliminar las trabas existentes a la libertad económica, proviniesen estas del pasado o fuesen producto de las presiones de nuevos intereses creados que intentaban conquistar o defender posiciones de privilegio. Mantener la disciplina de los mercados competitivos, combatiendo toda tendencia a manipular su funcionamiento, a cerrarlos o monopolizarlos, es una de las tareas primordiales del Estado una vez que se han establecido los fundamentos institucionales de la economía de mercado. De igual importancia es no debilitar el sistema de experimentación constante que es la base de la creatividad de una economía libre, y que se basa en la obtención de generosas recompensas de parte de los emprendedores que toman riesgos y aciertan en su empeño, pero que también penaliza severamente a quienes no lo hacen. Por el contrario, castigar de distintas formas el éxito y subsidiar el fracaso es un camino seguro hacia el empobrecimiento colectivo.

El ejemplo de los países escandinavos es contundente al respecto. Un amplio conjunto de reformas institucionales emprendidas a mediados del siglo XIX desmontó los remanentes de la economía tradicional con sus trabas corporativas y administrativas a la libertad de trabajo, empresa y comercio y, simultáneamente, creó las bases legales e institucionales de una economía moderna de mercado. Ello complementó significativas reformas anteriores que consolidaron la propiedad privada de la tierra, sentando de esa manera las bases de un proceso de modernización y comercialización en el sector agrario que precedió y en gran medida creó las condiciones del subsiguiente desarrollo industrial.

Los emprendedores privados fueron el motor decisivo del progreso nórdico y las grandes empresas que estos crearon, a menudo a partir de innovaciones propias, se internacionalizaron rápidamente, viviendo, por lo tanto, en un ambiente de dura competencia que las forzaba constantemente a mantener los más altos estándares de eficiencia y un ritmo de innovación al menos a la par con el de sus competidores. Solo excepcionalmente intentó el Estado interferir en este tipo de procesos y proteger o subsidiar a sus emprendedores, como fue el caso de la industria de la construcción naval de Suecia en la década de 1970. Esta experiencia fue tan costosa y tan fracasada que sirvió de recordatorio de que un país pequeño y abierto al mundo no se puede dar el lujo de mantener actividades industriales ineficientes por más triste y doloroso que sea el tener que cerrar industrias de gran recorrido y significación tanto para el empleo como para la vida de las ciudades y regiones que las albergan.

En Australia y Nueva Zelanda las instituciones de la libertad económica fueron la principal herencia británica. Sin embargo, en el caso australiano estas instituciones debieron superponerse y, paulatinamente, imponerse a las formas coactivas propias de lo que originalmente fue una colonia penal. También se debieron resistir las pretensiones excluyentes, tanto en lo económico como en lo político, de la clase terrateniente formada tempranamente en la colonia. Durante gran parte del siglo XX, tanto en Australia como en Nueva Zelanda el proteccionismo y una multitud de regulaciones e intervenciones estatales coartaron la libertad económica, creando una economía cuyos resultados de largo plazo fueron cada vez más decepcionantes y que, finalmente, debió ser drásticamente reformada para restaurar el dinamismo propio de una economía libre de mercado.

Corea del Sur y Taiwán siguieron al respecto caminos diferentes. En el primer caso, la creación de una economía de mercado en un país que solo paulatinamente evolucionaría hacia la democracia fue la clave de sus éxitos. Sin embargo, la cercanía e incluso connivencia entre el Estado y las grandes empresas, que sin duda potenció la capacidad de crecimiento de estas, ha sido fuente de una fuerte concentración económica en manos de grandes conglomerados, así como de conductas anticompetitivas y significativos problemas de corrupción que han sido muy difíciles de erradicar. En Taiwán, producto de su particular historia, se creó una economía de mercado caracterizada por una significativa distancia entre el mundo político y la mayor parte del mundo económico, lo que evitó un desarrollo similar al coreano y potenció el florecimiento independiente de las empresas de menor tamaño, especialmente aquellas ligadas al sector rural.

Por último, el caso irlandés muestra, por una parte, los problemas del desarrollo “hacia adentro” y los obstáculos que debieron vencerse para superar su peso asfixiante sobre la economía y la sociedad irlandesas. Por otra parte, pone de manifiesto todo el potencial de crecimiento asociado a la apertura económica y las ventajas de una participación intensa en el proceso de globalización en marcha. Una decidida apuesta por atraer empresas transnacionales creando condiciones regulatorias y tributarias favorables, fomentando el desarrollo de un capital humano de alto nivel y una infraestructura adecuada, así como la certeza jurídica y la continuidad que da la existencia de un amplio consenso político en torno a la orientación del desarrollo del país, fueron los componentes clave del éxito alcanzado. Sus extraordinarios logros son un verdadero ejemplo para naciones periféricas pequeñas que sepan crear nuevas ventajas comparativas en el mundo actual, superando así las eventuales limitaciones de su especialización tradicional.

El hecho de que cinco de los nueve países estudiados en este libro se cuenten hoy entre los diez con los mayores grados de libertad económica a nivel mundial de acuerdo al índice elaborado por Heritage Foundation, y que los cuatro restantes estén entre los veinte países más libres de los 161 considerados, no es, por lo tanto, ninguna casualidad (Heritage 2022).

Primera lección:La clave de un desarrollo exitoso y sostenible en el largo plazo es la libertad económica y la flexibilidad que esta otorga para enfrentar los desafíos de un entorno global siempre cambiante. Los emprendedores son el motor insustituible de una economía que progresa rápidamente, tal como lo son los incentivos que promueven una experimentación constante y penalizan el no hacerlo. El papel esencial del Estado en este contexto es crear las instituciones que hacen posible la libertad económica y resguardar su buen funcionamiento, protegiéndolas de los intentos de captura o manipulación de parte de distintos grupos de interés. También es tarea del Estado definir los límites del uso legítimo de esa libertad, excluyendo aquellas actividades que implican un daño grave para los fundamentos mismos del conjunto de la vida social, como, por ejemplo, el narcotráfico o la trata de personas.

2. Mercados abiertos y competitivos

Los mercados han existido desde tiempos inmemoriales y bajo regímenes muy distintos a lo que se entiende como un régimen de libertad económica. De hecho, cualquier intercambio voluntario entre dos o más personas, en el que unos ofrecen lo que otros demandan, da origen en la práctica a un “mercado”, sea que esto tenga un lugar formal, como lo sería una feria libre, o incluso en condiciones definitivamente adversas, como podrían ser los intercambios que tienen lugar al interior de una cárcel. Pero remitiéndonos a la imagen de mercado en su concepción más tradicional, habría que señalar que los mercados medievales, por ejemplo, estaban estrictamente regulados en todo sentido por instancias corporativas, políticas y/o religiosas que establecían desde las normas de producción y la cantidad de productos que debía elaborarse hasta los precios a que debían venderse, a menudo bajo el rótulo de “precio justo”, es decir, aquel que permitía mantener el poder y el estatus social de los miembros de los diferentes gremios involucrados. Además, como lo señaló Adam Smith con énfasis, existe una tendencia natural de parte de los productores a asociarse a fin de fijar las cuotas de mercado y los precios que les sean más convenientes3.

En síntesis, solo cuando los mercados son parte de un sistema de libertad económica generan los resultados que han hecho avanzar a la humanidad de una manera sin precedentes durante los siglos más recientes. Por ello mismo, una tarea central de un Estado que quiere promover el progreso es cuidar la libre competencia y penalizar las conductas que la amenacen o coarten. Lo esencial, en este caso, es velar por la existencia de mercados donde los incumbentes en cada industria puedan ser desafiados por nuevos emprendedores, es decir, donde no existan barreras de entrada artificialmente creadas a fin de excluirlos o dificultar su irrupción.

Esta vigilancia de parte del Estado, que implica la existencia tanto de normas pro libre competencia como de instituciones dedicadas a su efectivo cumplimiento, tiene una implicancia que trasciende el aspecto meramente económico. Tal como lo sabemos por la experiencia de nuestro país respecto de sonados casos de colusión y otras prácticas anticompetitivas, es la legitimidad del sistema de mercado la que se pone en juego cuando se vulnera la libre competencia.

Más aún, la historia de América Latina y su subdesarrollo es, en gran medida, la historia de mercados manipulados a partir de la connivencia entre el poder político e influyentes intereses económicos. El capitalismo latinoamericano ha sido, de manera significativa, un capitalismo de privilegios y prebendas dependientes del Estado y sus regulaciones. La esfera política y la económica han tendido a corromperse mutuamente y por ello mismo es vital mantener una estricta separación entre ambas. En este sentido, la existencia de poderosos grupos de presión que impiden la implementación de políticas que se traducirían en un cambio cualitativo a favor de una mayoría ciudadana, pero que chocan con los intereses de esos grupos –como es el caso, por ejemplo, de la todavía postergada reforma del sistema notarial–, así como la financiación ilegal de la política que durante largo tiempo se toleró en Chile, nos deja una lección amarga que no debemos desaprovechar. Ello no obsta para que se desarrollen esferas de cooperación público-privada, pero siempre que se respete cuidadosamente la autonomía mutua de los actores involucrados y siendo vigilantes ante todo intento de captura del diseño y la aplicación de las políticas públicas.

La historia económica de los países que estudiaremos contiene lecciones muy claras al respecto. El punto de partida de los procesos de desarrollo fue la creación de mercados liberados de los controles corporativos, es decir, donde se permitía una plena libertad de trabajo y empresa, y donde los precios no estaban determinados administrativamente, sino que se generaban por el juego de la oferta y la demanda. Este es el caso muy destacado de los países nórdicos, complementado por la apertura al comercio exterior, que es un elemento clave para que los mercados reflejen no solo las condiciones internas, sino también las vigentes internacionalmente, lo que permite alinear las condiciones domésticas de producción con las que imperan a nivel global. Para las naciones nórdicas este fue un aspecto determinante de su especialización industrial y su rápida capacidad de hacerse valer en los mercados mundiales. Si se hubiese aplicado una política de encapsulamiento de los mercados domésticos y de protección de las industrias nacionales, estos países difícilmente habrían podido desarrollar las industrias que fundamentaron su bienestar futuro ya que las mismas, de una manera natural, se hubiesen acomodado a unas condiciones que no exigían de ellas el ser competitivas en mercados abiertos.

Los casos de los demás países que analizaremos muestran lo difícil que es mantener esta línea que separa la economía de la política frente a las presiones tanto ideológicas, como en la Irlanda dominada por un nacionalismo mal entendido, como de los nuevos grupos de interés que el mismo desarrollo genera. Este es el caso de los países asiáticos estudiados, y también de los oceánicos. La confluencia de motivos ideológicos y fácticos es una amenaza evidente contra la libertad económica que prolongó, como en los casos de Irlanda, Australia y Nueva Zelanda, la vigencia de una visión del desarrollo hacia adentro que por largo tiempo perjudicó el progreso de estos países. En los casos de Corea del Sur y Taiwán se impuso rápidamente un cambio de política y una orientación hacia las exportaciones considerando las amenazas externas que hacían que lograr un desarrollo económico acelerado fuera una cuestión de supervivencia nacional. Sin embargo, en el caso destacado de Corea del Sur la connivencia entre el sistema político y los intereses económicos de los grandes conglomerados llamados chaebols ha sido muy difícil de erradicar, tendiendo por ello a persistir las situaciones que coartan la libre competencia, fomentan la corrupción y siembran el desprestigio de ambos sistemas.

Segunda lección: La fuerza creativa de la libertad económica está siempre amenazada y puede incluso llegar a ser destruida por conductas que buscan limitarla en interés propio. La connivencia entre intereses políticos y económicos es letal tanto para la democracia como para la economía de mercado. La legitimidad de ambos sistemas se basa en regulaciones contundentes y una estricta vigilancia capaz de evitar tanto las prácticas anticompetitivas como el riesgo de captura de los entes y las políticas públicas. La existencia de una genuina competencia en los mercados, con bajas barreras a la entrada y con una carga regulatoria razonable, donde nuevos emprendedores pueden desafiar a los incumbentes, es un factor clave para la legitimidad de un sistema de mercado. La autonomía regulatoria del Estado, así como su profesionalidad, son también factores decisivos para que la economía de mercado pueda desplegar todo su potencial creativo y mantener su legitimidad, pero también para que la democracia se mantenga sana y vital.

3. Instituciones inclusivas y capital humano

La fuerza creativa que surge de una economía de mercado abierta al mundo está condicionada por la calidad, solidez y continuidad de las instituciones que la fundamentan y regulan, pero también por la amplitud y el potencial productivo de la población involucrada en el proceso de desarrollo. Mientras más personas tengan la posibilidad tanto formal como real de hacer el mayor aporte posible al desarrollo, más dinámico será este y más igualitaria será la forma en que se distribuyan sus resultados. Y, de manera inversa, el dinamismo se reducirá y sus consecuencias distributivas serán altamente desiguales si una parte significativa de la población está excluida, formal o realmente, de la participación económica, o si su potencial productivo es muy bajo debido a las limitaciones de su capital humano.

Más allá de cualquier consideración ética o de justicia social, estos aspectos tienen una importancia decisiva respecto de lo que es la característica clave desde el punto de vista del desarrollo de un sistema basado en la libertad económica: su capacidad innovadora. Esta capacidad se encuentra, naturalmente, determinada por la cantidad de personas que disponen de las libertades, pero también de los saberes, habilidades y recursos que se requieren en un determinado momento para poder emprender, innovar y experimentar.

Conceptos como “instituciones inclusivas” e “igualdad de oportunidades” se refieren a este aspecto tan decisivo para el dinamismo de las economías de mercado y definen uno de los campos más importantes y legítimos de una intervención estatal tendiente a reforzar la capacidad creativa y transformadora de la libertad económica. En sociedades agrarias la distribución de la tierra fue un factor muy importante en este sentido, pero en sociedades modernas y mayoritariamente urbanizadas que buscan desarrollarse en una época en la que el conocimiento es el principal recurso productivo, es sin duda la educación la que ha pasado a ser el aspecto clave de esta igualación de las oportunidades que potencia no solo el crecimiento económico y lo hace más igualitario, sino que además impulsa la movilidad social y la formación de amplias clases medias.

La historia nórdica nos brinda ejemplos notables en ambos sentidos. Primero, respecto de la conformación, promovida y facilitada por el Estado, de una estructura agraria centrada en el estrato de los campesinos medios, que fueron los grandes ganadores de la modernización de la agricultura que precedió y dinamizó el salto industrial de estos países, considerando el impacto que esto tuvo tanto sobre la formación de capital humano como sobre la ampliación del mercado doméstico. Luego, pero de igual importancia, por la temprana apuesta mediante el accionar de las iglesias nacionales por la educación popular, complementada durante el siglo XIX por la instauración de la educación básica obligatoria y universal. El Estado también promovió la formación de institutos medios, especialmente de orientación tecnológica, y superiores. Esta apuesta desde el Estado ha sido complementada durante las últimas décadas, especialmente en Suecia, por una amplia cooperación público-privada que asegura tanto la libertad de elección ciudadana como el pluralismo de los proyectos educacionales.

En los demás casos analizados, ambos aspectos también han estado presentes de una u otra forma, y de una manera aún más radical respecto de la cuestión agraria en los casos de Corea del Sur y Taiwán. Sobre todo en este último caso las eventuales consecuencias negativas del minifundismo implantado fueron paliadas por la promoción de un fuerte movimiento asociativo entre los campesinos que contó con un importante impulso y apoyo desde el Estado. Los casos de Australia y Nueva Zelanda son menos prominentes en este sentido, sin que por ello hayan estado ausentes las intervenciones orientadas a fomentar una colonización similar a la que predominó en los Estados Unidos, es decir, basada en la masiva transformación de una parte significativa del flujo inmigrante en campesinos propietarios. Por último, la experiencia de Irlanda muestra lo problemática que puede ser la distribución más pareja de la propiedad de la tierra cuando ella no va asociada a un proceso más amplio y dinámico de apertura y modernización económica y cultural. En este caso, el Estado y otras instituciones centrales, como la iglesia y los principales exponentes políticos del nacionalismo económico, actuaron como instancias que retardaron, en nombre de la tradición, la necesaria modernización agraria.

Respecto de la educación, el esfuerzo tanto del Estado como de la sociedad civil ha sido mayor. Especialmente destacables son los casos asiáticos e Irlanda, que se han puesto a la cabeza de las naciones más avanzadas del planeta en cuanto a sus logros educativos. El pluralismo y grados significativos de autonomía han caracterizado estos esfuerzos, lo que también se observa en los casos de Australia y Nueva Zelanda.

Tercera lección: Un alto nivel de capital humano y de inclusión de la población en la economía de mercado es clave para potenciar la capacidad productiva y de innovación de una sociedad. La tarea fundamental del Estado a este respecto es fomentar las condiciones que permitan el mayor desarrollo posible de los talentos y las capacidades del conjunto de la población, garantizando un amplio acceso a la educación y a la capacitación profesional. Esto no significa de manera alguna que el Estado deba ser el proveedor único y ni siquiera el principal de este tipo de servicios. El pluralismo de los proyectos educativos junto a la libertad de elección en esta materia es clave para poder desarrollar la diversidad de opciones y orientaciones propias de una sociedad abierta.

4. Peligros del desarrollo hacia adentro y la industrialización de invernadero

Las experiencias que analizaremos muestran con claridad los problemas a que conducen las políticas que tienden a encerrar la economía de un país dentro de los marcos del mercado nacional mediante diversas medidas proteccionistas. Esta orientación es particularmente dañina para países relativamente pequeños en cuanto a su población, ya que, en general, la estrechez natural del mercado interno no permite, con independencia del perfil de la distribución del ingreso, alcanzar las escalas de producción que se requieren para lograr niveles de eficiencia comparables con los que pueden alcanzar las economías abiertas o, dependiendo del caso, naciones de gran tamaño poblacional, como fue, por ejemplo, el caso de los Estados Unidos.

Las presiones de diversos grupos por obtener protección, ya sea mediante medidas aduaneras, subsidios u otras regulaciones con efectos similares, son siempre poderosas, y el recurso a la retórica nacionalista acostumbra a estar muy presente en estos casos. Sin embargo, se trata habitualmente de pan para hoy y hambre para mañana, como bien lo demuestran las experiencias latinoamericanas, pero también las de Irlanda, Australia y Nueva Zelanda. El daño es particularmente severo cuando el recurso a la protección se generaliza, como es el caso de la así llamada estrategia de desarrollo hacia adentro basada en la industrialización vía sustitución de importaciones, propugnada por destacados economistas como Raúl Prebisch y Aníbal Pinto, y transformada en un verdadero credo latinoamericano predicado por la Cepal.

De manera muy acotada, tanto en el tiempo y la intensidad como en cuanto a las industrias que se protegen, este enfoque puede llegar a tener un cierto impacto positivo en el corto plazo, aunque ello siempre es materia de discusión. Los casos de Corea del Sur y Taiwán hacen plausible esta eventualidad, pero también muestran los problemas que rápidamente surgen de esta orientación y que, de no ser abandonada de manera rápida y consecuente, conducen al subdesarrollo productivo. En estos casos, como en el de Japón para dar otro ejemplo destacado, las limitaciones de su base de recursos naturales con potencial exportable fue una circunstancia que evidenció con énfasis los límites de esta estrategia de desarrollo hacia adentro.

En América Latina, así como en Australia y Nueva Zelanda, la generosa dotación de recursos naturales disponibles permitió prolongar e incluso intensificar el enfoque proteccionista, llegando a generar lo que llamaremos “industrialización de invernadero”, es decir, una industrialización que para poder existir depende no solo de las medidas de protección y de los subsidios del Estado, sino también, al no tener capacidad competitiva a nivel internacional, de las divisas que el sector primario exportador pueda proveer, el que, a su vez, será castigado de diversas maneras a fin de transferir recursos hacia los sectores protegidos y subsidiados. Finalmente, a la larga el sector exportador no es capaz de seguir manteniendo el flujo de divisas necesario para poder importar todo lo que tanto las nuevas industrias como el consumo interno requieren, produciéndose así graves déficits de balanza comercial y de cuenta corriente que generan significativos desequilibrios y, posteriormente, ajustes recesivos que impactan a toda la economía. Se trata, sin duda, de una paradoja aleccionadora: un modelo de desarrollo que pretendía romper con las vulnerabilidades externas termina produciendo niveles aún más severos de vulnerabilidad.

La experiencia de los países nórdicos es muy interesante en el sentido contrario: a pesar de disponer de una amplia dotación de recursos naturales que fueron la base de su inserción inicial en los mercados internacionales, el proteccionismo nunca fue una verdadera opción ni alcanzó, en las épocas excepcionales en que estuvo presente, un grado significativo como propulsor de su desarrollo industrial. Las industrias nórdicas vivieron y se fortalecieron enfrentando la competencia externa y por ello mismo pudieron, con gran rapidez, lanzarse a la conquista de los mercados globales generando estructuras industriales con altos niveles comparativos de internacionalización. No necesitaron abandonar la protección que el argumento de la así llamada “infant industry” supone necesaria, ya que, en la práctica, nunca la tuvieron. Este modelo de desarrollo exportador o hacia afuera implicó altos grados de especialización y profundización industrial, a diferencia de la industrialización sobre extendida horizontalmente, pero absolutamente ineficiente, que propician los modelos de desarrollo hacia adentro basados en un proteccionismo generalizado.

El impacto diferencial de ambos modelos sobre la capacidad de innovar es evidente. El modelo de alta integración a la economía global mediante una fuerte especialización crea no solo las condiciones, sino también una urgente necesidad de innovar y estar en la punta del desarrollo científico-tecnológico. Por el contrario, el invernadero proteccionista de la estrategia de desarrollo hacia adentro crea un ambiente letal desde este punto de vista, ya que no existe necesidad alguna de competir en el terreno de la excelencia productiva en mercados internos que, además, son fácilmente monopolizables, recurriendo en lugar de ello a la cómoda estrategia de pedir más protección y subsidios.

Cuarta lección: La orientación proteccionista y la estrategia de desarrollo hacia adentro ofrecen una alternativa que es muy tentadora en el corto plazo, especialmente para gobiernos que buscan hacerse populares aún a costa de empeñar el futuro del país. Son, sin embargo, el camino más seguro hacia el subdesarrollo y una creciente vulnerabilidad exterior que finalmente se extiende a toda la economía. La apertura al exterior y la necesidad de competir con los mejores a nivel mundial es, sin duda, exigente, pero se trata de un desafío que nos impulsa a ser mejores y no mediocres, poniendo en juego toda nuestra capacidad innovativa y emprendedora. En este contexto, el Estado tiene hoy un rol muy importante: crear las mejores condiciones institucionales y materiales, no menos en el terreno educacional, para dotarnos de aquellas capacidades y habilidades que en la actualidad se requieren para estar a la altura de los desafíos de la cuarta revolución industrial y la sociedad del conocimiento.

5. Un mercado flexible de trabajo que fomenta la empleabilidad

La transición de la era industrial a la postindustrial –caracterizada por la preeminencia del conocimiento y el capital humano, así como por la intensidad de la globalización y la aceleración del cambio tecnológico– ha conllevado la necesidad de reestructurar de manera radical las relaciones del mercado de trabajo a fin de adaptarse a las exigencias de los nuevos tiempos. La mantención de relaciones laborales propias de la época industrial, con su foco en la estabilidad del empleo, la inflexibilidad de las condiciones de trabajo y la fijación de marcos salariales colectivos rígidos, se ha transformado hoy en una de las mayores amenazas al progreso de los países. De hecho, el nivel de flexibilidad del mercado laboral y la adaptabilidad o empleabilidad de la fuerza de trabajo bajo condiciones cada vez más exigentes de formación profesional, se cuentan en la actualidad entre las características más destacadas de las economías exitosas.

Se trata, por tanto, de dos exigencias clave: por una parte, flexibilidad, es decir, facilidad legal y bajos costos para las empresas para adaptar el nivel y las condiciones de empleo a las coyunturas cambiantes del mercado; y por otra parte, el amplio acceso a herramientas de formación para que los trabajadores puedan adecuar constantemente sus capacidades profesionales a las nuevas exigencias del mercado laboral.

Irlanda, Dinamarca, Nueva Zelanda y Australia son los países incluidos en este estudio que se destacan de una manera más nítida en cuanto a la flexibilidad del mercado de trabajo. De acuerdo al índice de protección del empleo de la OCDE para 2019, entre los países desarrollados de la organización solo Estados Unidos y Canadá superan a Irlanda en flexibilidad laboral, ubicándose tanto Dinamarca como Nueva Zelanda y Australia en lugares muy destacados, todos ellos muy por debajo de los niveles chilenos de protección del empleo, es decir, de inflexibilidad laboral, que se cuentan entre los más altos de la OCDE4.

El impacto de la flexibilidad se refleja claramente en el desempleo de larga duración, que, en general, se mueve de manera inversa a la rigidez del mercado de trabajo. Así, por ejemplo, en mercados laborales relativamente rígidos, como el español, el alemán y el francés, el porcentaje de personas cesantes por más de un año se acercaba en 2019 al 40 por ciento del total de los desempleados, mientras que en Estados Unidos apenas llegaba a 12,7 por ciento, en Nueva Zelanda a 12,8 por ciento, en Dinamarca a 16,6 por ciento y en Australia a 19,4 por ciento (OECD 2022b)5.

Dos casos entre los países estudiados son de especial interés. El primero es el de Nueva Zelanda, país en el que se rompió de manera radical con un siglo de intervencionismo estatal, sobrerregulación y captura corporativa del mercado laboral que asfixiaba el progreso. En reemplazo del viejo sistema se instauró una plena libertad de asociación sindical, incluyendo la libertad de no asociarse, y de negociación laboral, ya sea colectiva o individual. Los convenios colectivos y las eventuales medidas de conflicto quedaron exclusivamente radicados a nivel de empresa, ligando de esta manera el desarrollo del mercado de trabajo a las condiciones concretas de las diversas empresas. Fue un cambio clave y trascendental, y gran parte de la recuperación del dinamismo económico neozelandés tiene su base en él.

El caso de Dinamarca es, por su parte, especialmente interesante y anómalo en este contexto, ya que alcanza niveles extraordinariamente altos de flexibilidad, es decir, de libertad de los emprendedores para adaptar el empleo a sus necesidades, combinando compensaciones significativas a los desempleados a través del seguro de cesantía con un alto grado de densidad sindical –solo superado por Islandia entre los países de la OCDE– y teniendo acuerdos colectivos que cubren más del 80 por ciento del mercado de trabajo. El secreto de esta combinación está en el elemento clave de la así llamada “flexicurity”. La “flexibilidad con seguridad” o “flexiseguridad”, se basa en una potente política laboral activa que brinda herramientas para reintegrarse al mercado de trabajo y, paralelamente, pone estrictas exigencias a los desempleados en cuanto a participar, como condición para recibir el subsidio de desempleo, en los programas de activación, recualificación profesional y búsqueda de trabajo.

Finalmente, cabe hacer una consideración adicional de suma importancia sobre el modelo danés de mercado de trabajo. Desde hace ya más de un siglo, las relaciones laborales en Dinamarca se han caracterizado por altísimos grados de organización, tanto de los empleadores como de los trabajadores. De hecho, el desarrollo danés fue el modelo que siguieron los demás países nórdicos que comparten este rasgo. Al mismo tiempo, los actores del mercado de trabajo han optado por la autorregulación, rechazando en principio toda intervención estatal en el mismo, especialmente en lo relativo al nivel salarial. Por ello mismo, en estos países no existe el salario mínimo legal, ni nada que se le parezca. Esto quiere decir que estamos en presencia de un mercado laboral altamente regulado y controlado en cuanto a sus condiciones y salarios, pero no por el Estado, sino por acuerdos voluntarios. Por ello, no existe mayor espacio para empresarios que quisieran fijar condiciones de trabajo que no se atengan a las reglas y estándares fijados por los acuerdos colectivos, pero tampoco para el uso arbitrario de la huelga o del lockout (cierre de las actividades de parte de los empleadores), medida de fuerza que existe en todo el mundo escandinavo para darle equilibrio a las relaciones laborales. Además, y esto es decisivo, el alto nivel de organización alcanzado hace que los acuerdos de validez general que se alcanzan deban tomar en cuenta las condiciones de desarrollo del conjunto de la economía y no solo de sectores minoritarios, como ocurre cuando la sindicalización solo engloba a una minoría de los trabajadores que se desempeña en sectores clave de la economía nacional. Este es, como lo sabemos, el caso de Chile.

Quinta lección: Un mercado de trabajo flexible combinado con políticas públicas que fomenten activamente la recualificación y la reinserción laboral es esencial para poder progresar en un mundo como el actual, que exige, por un lado, una gran capacidad de adaptación, innovación y transformación de parte de los emprendedores y, por otro lado, un constante esfuerzo de desarrollo de las capacidades de la fuerza laboral. Las formas de negociación colectiva que mejor se adaptan a un país con las características de Chile son las más descentralizadas, como las neozelandesas, que radican el foco de la negociación en cada empresa considerando sus condiciones particulares.

6. Destrucción creativa, consensos y protección social

Los países que estudiaremos han transitado por fases de profundos cambios de carácter institucional, social y económico. En la mayoría de los casos, han pasado de ser sociedades agrarias tradicionales a sociedades industriales modernas. También han experimentado momentos críticos y reorientaciones decisivas de sus modelos de desarrollo. Han enfrentado con éxito, pero no sin costos, lo que Schumpeter llamaba “el constante vendaval de la destrucción creativa”6. Lo más notable en este contexto es que en la mayoría de los casos analizados estos procesos de transformación han ido acompañados, por una parte, de una búsqueda de amplios consensos que respalden y le den continuidad a la orientación política que se seguirá y, por otra, de iniciativas sociales tendientes a paliar el impacto negativo que las políticas adoptadas pueden eventualmente tener sobre sectores vulnerables de la sociedad. Esta ha sido la regla en el caso de sociedades democráticas aquí estudiadas, siendo clave para evitar fracturas sociales y tensiones políticas que podrían poner en riesgo la cohesión y, finalmente, la estabilidad política de los países en cuestión. En sociedades autoritarias, como en su momento lo fueron Corea del Sur y Taiwán, esta orientación ha sido mucho más atenuada, pero no por ello del todo ausente, especialmente en cuanto a las medidas de contención del impacto disruptivo de los cambios.

Los ejemplos nórdicos son extraordinariamente ilustrativos a este respecto, con la excepción puntual de Finlandia en los años directamente posteriores a su independencia de Rusia en 1917. Ello implicó la posibilidad de transitar hacia la modernidad, la urbanización y la industrialización sin experimentar los profundos y a menudo violentos conflictos que estos procesos conllevaron por doquier. Esta búsqueda de los consensos y la protección de los más vulnerables está hoy profundamente arraigada en la cultura nórdica y es, con toda probabilidad, uno de sus mayores activos políticos de cara a los desafíos que siempre depara el futuro. La gran crisis sueca de comienzos de la década de 1990 fue justamente enfrentada de esa manera y ello permitió emprender un camino sostenido en el tiempo de profundas reformas a un Estado de bienestar que se excedió en sus ambiciones y amplitud, poniendo así en juego su propia subsistencia.

Las trascendentales reformas emprendidas en la década de 1980 tanto en Australia como en Nueva Zelanda nos dan otro ejemplo notable al respecto. Se trataba de desmontar casi un siglo de medidas proteccionistas y regulaciones cada vez más asfixiantes abriéndose plenamente hacia el mundo, desregulando casi todos los mercados e incluso reformando el funcionamiento del Estado. Lo que a muchos puede sorprender es que un proceso de cambios liberalizadores tan profundos haya sido emprendido y sostenido en el tiempo por líderes socialdemócratas, algunos de ellos incluso, como es el caso de Bob Hawke en Australia, con una larga trayectoria en el movimiento sindical. Lo interesante y destacable en estos casos es que quienes promovieron estos procesos de reforma actuaron más como estadistas, es decir, pensando en el bienestar de su pueblo en el largo plazo, que como políticos comunes cuyo horizonte no se extiende más allá de las próximas elecciones7. Pero igualmente importante es que, como punto de partida de las reformas, convocaron a todas las fuerzas políticas y sociales relevantes para lograr el consenso que se necesita para que cambios tan radicales no fracturen la nación. Los paquetes de reformas sociales que acompañaron las medidas de reforma económica fueron esenciales en este sentido.

El caso de Irlanda es similar, si bien el liderazgo inicial del proceso de reforma le correspondió al partido nacionalista por definición, Fianna Fáil, que, además, había sido el gran constructor del sistema de protección y desarrollo hacia adentro que por décadas había lastrado el desarrollo irlandés. Fue un vuelco espectacular, entendiendo finalmente que el verdadero patriotismo requería salir del estancamiento que había condenado a Irlanda no solo a ser uno de los países más pobres de Europa occidental, sino también a experimentar una constante emigración, especialmente de su población más joven y emprendedora. Este vuelco contó con el apoyo del antagonista clásico de Fianna Fáil, Fine Gael, y también de los sindicatos gracias al primero de los grandes acuerdos entre sindicatos, empresarios y gobierno conocidos como Social Partnership.

Sexta lección: La búsqueda de amplios consensos y el hacerse cargo del impacto que diversas medidas de reforma económica puedan tener sobre los sectores más vulnerables es esencial para darle continuidad a los cambios, así como para evitar fracturas sociales y confrontaciones políticas que pueden amenazar la cohesión del país e incluso, si se extreman los antagonismos, poner en peligro la democracia misma. Más en general, hay que recordar que el progreso basado en la actividad emprendedora propia de un sistema de libertad económica requiere, por su naturaleza disruptiva y transformadora, de una constante vigilancia de estos aspectos para evitar que el vendaval de la destrucción creativa se transforme en un vendaval social y político que poco o nada tenga de positivo.

7. Certeza regulatoria, propiedad privada y estabilidad macroeconómica

Nada es más nocivo para lograr el progreso económico que la inseguridad que produce la falta de certeza en torno a la solidez y perdurabilidad de las reglas del juego que rigen el funcionamiento del sistema de relaciones económicas. La incerteza tiende a paralizar cualquier decisión que vaya más allá del corto plazo, ya que hace imposible evaluar su eventual conveniencia. El cortoplacismo y apostar por las ganancias especulativas rápidas ha sido una característica común en países que viven en medio de una gran incerteza, como por largo tiempo ha sido el caso de Argentina, con las consecuencias que son por todos bien conocidas. El tema, fuera de contener una verdad de sentido común, está extraordinariamente bien documentado en la literatura acerca de la historia económica, especialmente en su variante institucionalista8.

Uno de los elementos centrales de esta certeza es la fortaleza del derecho de propiedad privada y de las instituciones que lo resguardan. En este sentido, los países estudiados se caracterizan por la fuerza de este resguardo, siendo los países nórdicos el ejemplo más destacado al respecto. Según el Índice de Libertad Económica 2022 de Heritage Foundation ya mencionado, estos países ocupan los tres primeros lugares (Finlandia, Noruega y Dinamarca) y el sexto (Suecia, con Islandia en el séptimo) de un total de 161 países en cuanto a la fortaleza del derecho de propiedad. Este fuerte resguardo y la certeza que él mismo genera tienen una larga tradición en la región nórdica que queda plenamente reflejada en los textos constitucionales y legales de los países que la componen (Rojas 2021). Todos los demás países aquí considerados también se ubican en la parte superior del índice aludido9.

Sin embargo, la certeza depende también de otros factores, como los consensos políticos básicos que soportan y le dan continuidad a las políticas emprendidas y, más en general, al grado de cohesión social de un determinado país. Nuevamente son los países nórdicos los que más se destacan a este respecto, pero los demás países aquí estudiados, en especial aquellos con una larga tradición democrática, como Irlanda, Australia y Nueva Zelanda, también sobresalen en este sentido.

La estabilidad macroeconómica juega un papel esencial en este contexto. Desequilibrios fiscales prolongados, procesos inflacionarios severos, una deuda pública disparada y una fuerte inestabilidad cambiaria son todos factores que generan inseguridad y cortoplacismo, ya sea entre los inversores, los emprendedores o los consumidores. Las naciones estudiadas han pasado por momentos complejos en los aspectos señalados, pero han mostrado una férrea voluntad y una notable capacidad para superarlos y restablecer con prontitud la estabilidad macroeconómica. En este sentido, es altamente relevante constatar que, por ejemplo, en el Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial para el año 2019 los nueve países aquí estudiados obtuvieron la calificación más alta posible justamente en el manejo macroeconómico.

Dos casos muy notables de rápida recuperación de la estabilidad macroeconómica fueron el de Suecia en la década de 1990 y el de Irlanda post crisis financiera de 2008. En ambos casos se generaron situaciones fiscales insostenibles, caracterizadas por ingentes déficits presupuestarios y un endeudamiento público prácticamente fuera de control. La respuesta fue la adopción de duros programas de austeridad a fin de no prolongar una situación que amenazaba seriamente la posibilidad de retomar la senda del crecimiento y el progreso en estos países. No fueron medidas populares, pero sí responsables y muy efectivas, tal como lo muestra el desempeño de ambos países con posterioridad a las coyunturas críticas mencionadas. La tentación de seguir por el camino fácil del endeudamiento y recurrir a medidas fiscales expansivas fue rechazada, no menos, como en el caso de Suecia, por una socialdemocracia que entendió que para salvar la esencia del Estado de bienestar había que combatir decididamente sus excesos, recortar sus promesas desmedidas, desmontar los monopolios públicos y, en general, reorientar el desarrollo económico hacia el cauce del emprendimiento, la innovación y la libertad económica.

Séptima lección: La certeza jurídica, la estabilidad de las reglas del juego y un cuidadoso manejo macroeconómico son esenciales para poder llevar a cabo un proceso exitoso de desarrollo que sea sostenible en el tiempo. El sólido resguardo del derecho de propiedad privada es una pieza fundamental en este contexto y en absoluto se contrapone a la posibilidad de desarrollar amplias políticas sociales, tal como lo muestra con toda claridad el ejemplo de las naciones nórdicas. Igualmente importante es enfrentar con prontitud y vigor eventuales desequilibrios fiscales a fin de no prolongar situaciones que son letales para el progreso de los países.

8. Calidad del Estado

Las características, así como el impacto de las intervenciones del Estado, están directamente relacionadas con la calidad del aparato estatal. Habitualmente se fija la mirada en el tamaño del Estado en términos de carga tributaria, gasto público y empleo. Todos estos aspectos son, sin duda, relevantes, pero pierden de vista una serie de elementos fundamentales: la probidad, idoneidad profesional y eficiencia de los diferentes entes que conforman el aparato estatal. Esto es clave, y para entender su importancia basta un ejemplo: el año 2018, Argentina, Brasil y Bolivia tenían un gasto público que, en proporción del PIB, superaba al de Australia, Nueva Zelanda e Irlanda, pero al mismo tiempo mostraban índices de percepción de corrupción altísimos, mientras que los países oceánicos e Irlanda estaban entre los mejor situados del planeta10. En otras palabras, el porcentaje del gasto público poco o nada dice sobre el verdadero significado de ese gasto, pudiendo ser el abono de la corrupción y el clientelismo, como en gran parte lo es en los casos mencionados de América del Sur o, en cambio, la fuente financiera de políticas públicas serias y saludables, como en los otros casos mencionados.

Los países estudiados en este trabajo son muy interesantes al respecto. Históricamente, los aparatos estatales nórdicos, así como los de los países que fueron dependientes de Gran Bretaña –Irlanda, Australia y Nueva Zelanda– se destacan en cuanto a las características que hacen del Estado un actor altamente respetado por su probidad y profesionalidad. La temprana formación de una clase de funcionarios de alto prestigio, independencia y capacidad profesional fue clave en este sentido. En los países nórdicos, esta clase es aún hoy la espina dorsal de un aparato de Estado muy descentralizado que cuenta con un núcleo de instituciones públicas con altos niveles de autonomía respecto de la parte política propiamente tal. A diferencia de los sistemas, como el chileno, basados en amplias burocracias ministeriales directamente controladas por el sector político y con fuertes tentáculos regionales, en las naciones nórdicas los ministerios son comparativamente muy reducidos tanto en cuanto a personal como a recursos, lo que ya en sí pone un significativo freno a la tendencia, tan común en otras latitudes, a transformar el empleo público en una fuente de favores para partidarios, amigos y parientes. Más aún, existe la prohibición formal de cualquier intervención ministerial en el funcionamiento directo de esos entes autónomos, limitándose la conducción política a cartas anuales de instrucciones que orientan su trabajo sin inmiscuirse en tipo alguno de detalles11.

La modernización del Estado, su desburocratización, la reducción de su tamaño y el fin de los monopolios públicos ha sido parte importante del éxito logrado en el desarrollo general de los países que hemos estudiado. El caso de Suecia es muy ilustrativo al respecto, al desmontar prácticamente todos los monopolios públicos y abrir toda el área de los servicios del bienestar financiados total o parcialmente con fondos públicos a la competencia, ya sea de empresas o de instituciones de la sociedad civil. Esto ha generado una presión extraordinariamente dinámica sobre gran parte del viejo sector público que ya no puede contar con usuarios asegurados, sino que debe ganárselos prestando servicios que atraigan a ciudadanos que hoy gozan de una amplia libertad de elección y múltiples alternativas para hacerla efectiva. Este es, probablemente, el camino más efectivo para modernizar el sector público y ponerlo, de verdad, al servicio de los ciudadanos.

También cabe destacar la profunda renovación modernizadora del aparato estatal neozelandés, cuyos rasgos más destacados son los siguientes: traspaso a corporaciones estatales con gobernanza propia de aquellas actividades de carácter comercial que se realizaban dentro del radio de acción de los ministerios; privatización de las corporaciones públicas en condiciones de proveer sus servicios en mercados competitivos bajo un estricto principio de subsidiariedad; reorganización de la administración pública focalizada en el logro de una mayor eficiencia operativa, estableciéndose objetivos y metas específicas para las distintas reparticiones; estructura de compensación variable a los gerentes respectivos en función del cumplimiento de los objetivos establecidos y libertad para administrar los recursos disponibles para el desarrollo de sus funciones; y, finalmente, estricto sistema de monitoreo y rendición de cuentas de las actividades realizadas.

Reformas de este tipo se han realizado en prácticamente todos los casos aquí estudiados. Irlanda, para dar otro ejemplo significativo, ha realizado profundas reformas modernizadoras de las administraciones locales, especialmente a partir de la crisis de 2008 y los años subsiguientes. Una serie de planes de reforma han reducido el personal y flexibilizado sus funciones, poniendo metas claras de rendimiento, modificando el sistema de remuneraciones, introduciendo la digitalización plena en los servicios públicos y estableciendo exigentes criterios de transparencia y rendición de cuentas.

Por su parte, Corea del Sur se destaca como líder mundial en la introducción del “e-government”. Junto a Taiwán, sus reformas administrativas, coincidentes con el avance del proceso de democratización, han incluido la reducción del tamaño del Estado y la orientación por metas a cumplir, así como la externalización y privatización de muchas de sus funciones. Sin embargo, es innegable que el sistema administrativo de estos países aún mantiene un claro sesgo centralista en torno a la fuerte presencia de poderosos ministerios.

Octava lección: La calidad del Estado, es decir, su probidad, profesionalidad, transparencia e independencia respecto de cualquier interés particular, es esencial para promover el proceso de desarrollo económico. Ello requiere una sólida estructura que resista la politización del aparato estatal y su transformación en un botín para los gobernantes de turno. También requiere de una constante vigilancia respecto de los grupos de interés que intentarán capturar o influenciar indebidamente su funcionamiento, así como fuertes penalizaciones contra esos intentos. Igualmente importante es la modernización permanente, tanto técnica como organizativa, de los entes públicos. Lo clave es reforzar sus tareas esenciales y evitar todas aquellas que otros actores sociales pueden desempeñar de igual o mejor manera. En suma, el Estado debe ser limitado pero, a su vez, fuerte, ágil y eficiente.

9. Populismo y excesos del Estado

El camino al desarrollo genera una tensión natural entre las expectativas, que tienden a crecer de manera exponencial, y las posibilidades reales de satisfacerlas, habitualmente mucho más limitadas. En sociedades estancadas las expectativas son normalmente modestas y la resignación cunde, mientras que en sociedades dinámicas pasa todo lo contrario, las aspiraciones se agigantan y también lo hace la impaciencia por hacerlas realidad. Se trata, en sí misma, de una tensión altamente positiva ya que repele el conformismo y nos orienta hacia el logro de metas cada vez más altas y exigentes. Sin embargo, tal como lo muestra el caso del Chile de hoy, existe la tentación de transformar la frustración de no lograr por medios propios aquello que se desea en una demanda de respuesta inmediata de parte del sistema político o, en suma, del Estado. Es la dinámica de los “derechos sociales”, que tienden a expandirse de manera prácticamente ilimitada junto con la exigencia de que el Estado los satisfaga aquí y ahora. Nuestro proceso constituyente ha sido un ejemplo notable de ello pero, más en general, esta es la base de los populismos que ofrecen, mediante la varita mágica del Estado y los generosos dictados del líder o caudillo de turno, colmar de inmediato las aspiraciones de los electores con consecuencias desastrosas para todos en el mediano y largo plazo.

La gran lección que nos dejan las experiencias aquí estudiadas es que no se debe anteponer la carreta a los bueyes, es decir, que debe haber una estrecha relación entre el progreso económico alcanzado y los logros sociales que pueden ser sostenibles más allá del corto plazo. Especialmente en el caso de los países nórdicos, que son ejemplos renombrados en esta materia, el despliegue de la política social y los derechos garantizados por el Estado siguió y fue consecuencia del progreso económico logrado. De hecho, el salto al desarrollo antecede con mucho a la construcción del Estado de bienestar que, además, durante una primera fase solo estuvo orientado a proporcionar un modesto piso básico de beneficios y derechos garantizados. Existe, sin embargo, una significativa excepción a este orden de precedencia: la educación. En esta materia, clave para igualar las oportunidades y fomentar la movilidad social, los Estados nórdicos hicieron ingentes esfuerzos desde muy temprano que precedieron y crearon importantes condiciones para el futuro salto industrial.

La figura política más destacada de Finlandia durante la segunda mitad del siglo XX, Urho Kekkonen12, publicó en 1952 un texto cuyo título sintetiza el dilema central de los países que alcanzan cierto grado de desarrollo y en los que las expectativas y demandas de bienestar tienden a desbordar las posibilidades de satisfacerlas sin ahogar la capacidad del país de lograr niveles más altos de desarrollo: ¿Tiene nuestro país paciencia para ser rico?En este notable texto, Kekkonen le pedía a sus compatriotas que no se lanzasen prematuramente por el camino del consumo y los derechos sociales dañando la capacidad de ahorro e inversión que Finlandia requería para consolidar su posición como país industrial altamente desarrollado13. Este aspecto es clave para que la tan mentada fase del ingreso medio no se transforme en una eterna fase del ingreso mediocre.