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- Herausgeber: Deutscher Gemeindeverlag
- Kategorie: Fachliteratur
- Sprache: Deutsch
- Veröffentlichungsjahr: 2018
Bewährtes Anleitungsbuch, das durch konsequenten Fallbearbeitungsbezug viel Zeit erspart und schnell zu Sicherheit und Gewandtheit führt - Allgemeines Verwaltungsrecht, Polizei- und Ordnungsrecht sowie Verwaltungsrechtsschutz platz- und kostensparend in einem Band - Wissensvermittlung in Frage und Antwort schafft überschaubare Lernschritte und ermöglicht die Lernkontrolle - 11 Anwendungsproblemkreise zu den klausurrelevanten Aufgabenstellungen vermitteln die für den Prüfungserfolg notwendigen Fertigkeiten - Fälle mit Lösungen bieten Gelegenheit zur Übung und Vertiefung. Die Neuauflage ist im Hinblick auf die rasante Rechtsentwicklung sowie die im Präsenzstudium, im Fernstudium und in der Fortbildung gewonnenen Erfahrungen noch einmal durchgängig neubearbeitet und erweitert worden. Ein neuer Anwendungsproblemkreis beschäftigt sich mit der Tenorierung eines Widerspruchsbescheides einschließlich der Kostenentscheidung. Viele Streitfragen und aktuelle Probleme sind erheblich vertieft, die Literaturhinweise ausgeweitet worden. Die neuesten Entwicklungen beim E-Government sind berücksichtigt. Damit kann das Werk zugleich als Praxishandbuch genutzt werden.
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Seitenzahl: 713
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Verwaltungsrecht für die Fallbearbeitung
Anleitungen zum Erwerb prüfungs- und praxisrelevanter Kenntnisse und Fertigkeiten
Prof. Dr. Raimund BrühlHochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung
9., überarbeitete Auflage
Deutscher Gemeindeverlag
Für Christoph
9. Auflage 2018
Alle Rechte vorbehalten
© Deutscher Gemeindeverlag GmbH, Stuttgart
Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
Print: ISBN 978-3-555-02034-1
E-Book-Format:
pdf: ISBN 978-3-555-02035-8
epub: ISBN 978-3-555-02036-5
mobi: ISBN 978-3-555-02037-2
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Bewährtes Anleitungsbuch, das durch konsequenten Fallbearbeitungsbezug viel Zeit erspart und schnell zu Sicherheit und Gewandtheit führt – Allgemeines Verwaltungsrecht, Polizei- und Ordnungsrecht sowie Verwaltungsrechtsschutz platz- und kostensparend in einem Band – Wissensvermittlung in Frage und Antwort schafft überschaubare Lernschritte und ermöglicht die Lernkontrolle – 11 Anwendungsproblemkreise zu den klausurrelevanten Aufgabenstellungen vermitteln die für den Prüfungserfolg notwendigen Fertigkeiten – Fälle mit Lösungen bieten Gelegenheit zur Übung und Vertiefung.
Die Neuauflage ist im Hinblick auf die rasante Rechtsentwicklung sowie die im Präsenzstudium, im Fernstudium und in der Fortbildung gewonnenen Erfahrungen noch einmal durchgängig neubearbeitet und erweitert worden. Ein neuer Anwendungsproblemkreis beschäftigt sich mit der Tenorierung eines Widerspruchsbescheides einschließlich der Kostenentscheidung. Viele Streitfragen und aktuelle Probleme sind erheblich vertieft, die Literaturhinweise ausgeweitet worden. Die neuesten Entwicklungen beim E-Government sind berücksichtigt. Damit kann das Werk zugleich als Praxishandbuch genutzt werden.
Prof. Dr. Raimund Brühl, Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung in Brühl, ständiger Gastdozent der Bundesakademie für öffentliche Verwaltung sowie in einem berufsbegleitenden Fernstudium zum/zur Verwaltungsfachwirt/in.
Vorwort zur 9. Auflage
Im Verwaltungsrecht zeigt sich immer wieder in besonderem Maße, dass abstraktes Lehrbuchwissen noch keinen Erfolg gewährleistet. In Prüfung und Praxis kommt es gleichermaßen darauf an, die rechtlichen Vorgaben problem- und zielorientiert auf den Einzelfall anzuwenden. Das nunmehr bereits in 9. Auflage erscheinende Werk hat es sich deshalb zum Ziel gesetzt, die im Verwaltungsrecht erforderlichen Kenntnisse und Fertigkeiten von vornherein fallbearbeitungsbezogen zu vermitteln. Dieses Konzept hat sich in den unterschiedlichsten Aus- und Fortbildungsveranstaltungen seit Jahrzehnten bewährt und ist beständig weiterentwickelt worden. Es ermöglicht dem Anfänger schnell ein erfolgreiches Arbeiten und führt den Fortgeschrittenen zu Sicherheit und Gewandtheit.
Das Werk fasst mit dem Allgemeinen Verwaltungsrecht, dem Polizei- und Ordnungsrecht und dem Verwaltungsrechtsschutz die Kerngebiete des Verwaltungsrechts kosten- und platzsparend in einem Band zusammen. Durch die Wissensvermittlung in Form von Frage und Antwort wird der Stoff in überschaubare Lernschritte aufgeteilt und eine Lernkontrolle ermöglicht. Zahlreiche Fälle mit Lösung bieten Gelegenheit zur Übung und Vertiefung und machen auf prüfungsrelevante Fallgestaltungen aufmerksam. Die für die praktische Arbeit notwendigen Fertigkeiten werden in Anwendungsproblemkreisen behandelt, die sich eingehend mit der Problemstellung, dem Aufbau, der richtigen Gewichtung und der Durchführung der Prüfung bis hin zu Formulierungsvorschlägen beschäftigen.
Durch die Zerlegung in kleine Lernschritte, die anwendungsbezogene Anleitung und die Übungsmöglichkeiten hat sich das Buch auch in besonderer Weise als Lernunterlage im Fernstudium bewährt.
Seit Erscheinen der Vorauflage hat sich die öffentliche Verwaltung erneut in vielfacher Hinsicht weiterentwickelt. Der Flüchtlingszustrom und die Sicherheitslage haben zu tiefgreifenden Änderungen der fachgesetzlichen Grundlagen und zu einem erheblichen Aufbau der öffentlichen Verwaltung geführt, wodurch der Ausbildungs- und Fortbildungsbedarf stark angestiegen ist. Trotzdem werden künftig immer mehr Stellen im öffentlichen Dienst nicht besetzt werden können. Umso wichtiger wird der konsequente Ausbau der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung. Der Bund hat mit dem Onlinezugangsgesetz die Grundlagen für ein zentrales Bürgerportal als Zugang zu den Verwaltungsleistungen von Bund und Ländern geschaffen. In den Verwaltungsverfahrensgesetzen ist der vollständig automatisierte Erlass eines Verwaltungsakts ermöglicht worden. Mit der am 1. Januar 2018 in Kraft getretenen Neufassung des § 55a VwGO wird auch in der Verwaltungsgerichtsbarkeit E-Justice vorangetrieben. Mit Wirkung zum 25. Mai 2018 wird zudem der Datenschutz europaweit auf eine einheitliche Basis gestellt und national angepasst.
Das hat es erneut erforderlich gemacht, das Werk noch einmal durchgängig zu bearbeiten. Zahlreiche Änderungen von Rechtsvorschriften waren dabei zu berücksichtigen. Die einschlägige verwaltungsrechtliche Literatur der letzten vier Jahre ist sorgfältig eingearbeitet worden, wodurch der Wert des Werkes als Praxishandbuch weiter gesteigert wird.
Zusätzlich zu den bisher schon durchgängig behandelten Landesrechten von Brandenburg und Nordrhein-Westfalen ist jetzt auch das Berliner Landesrecht berücksichtigt, das auch für Bundesbeamte als Recht des Sitzlandes der Bundesregierung in vielen Bereichen immer wichtiger wird.
Ich wünsche allen, die dieses Buch nutzen, Erfolg in der Fallbearbeitung und bin für Rückmeldungen und Anregungen stets dankbar.
Brühl, im Februar 2018Prof. Dr. Raimund Brühl
Zum Autor
Prof. Dr. iur. Raimund Brühl ist nach wissenschaftlichen Tätigkeiten an den Universitäten Bonn und Bayreuth und Praxiserfahrungen in der Kommunal- und Bundesverwaltung seit 1982 Hochschullehrer an der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung. Am Fachbereich Allgemeine Innere Verwaltung in Brühl hat er die Funktion des Prodekans inne und vertritt das öffentliche Recht im Präsenz- wie im Fernstudiengang. Seine Lehr- und Prüferfahrung hat er in zahlreichen Veröffentlichungen weitergegeben, die sich durch einen konsequenten Fallbearbeitungsbezug auszeichnen. Darüber hinaus engagiert er sich stark in der Fortbildung im Masterstudiengang „Master of Public Administration“ der Hochschule des Bundes, als ständiger Gastdozent der Bundesakademie für öffentliche Verwaltung sowie in einem berufsbegleitenden Fernstudium zur Verwaltungsfachwirtin/zum Verwaltungsfachwirt. Seine Beratung und Schulung ist in der öffentlichen Verwaltung immer wieder auch vor Ort gefragt.
Inhaltsverzeichnis
Vorwort zur 9. Auflage
Zum Autor
Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur
Abkürzungen
Erster Teil:Allgemeines Verwaltungsrecht
1. Abschnitt:Grundlagen
A.Die öffentliche Verwaltung
1.Aufgabe der öffentlichen Verwaltung
2.Funktionen der öffentlichen Verwaltung
3.Begriff der öffentlichen Verwaltung
4.Arten öffentlicher Verwaltung
B.Die Verwaltungsorganisation
5.Grundbegriffe des Verwaltungsorganisationsrechts
6.Aufbau der Bundesverwaltung
7.Verwaltungsaufbau in den Ländern
8.Funktionen und Arten der Zuständigkeit
C.Das Recht als Grundlage der Aufgabenerfüllung
9.Bedeutung des Rechts für die Verwaltung
10.Struktur der Rechtsordnung
11.Anwendungsproblemkreis 1: Die Prüfung der öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Natur des Verwaltungshandelns
I.Problemstellung
II.Der Gedankengang
III.Abgrenzung
1.Die Abgrenzungstheorien
2.Problemfälle
a)Realakte
b)Maßnahmen mit doppelter Rechtsgrundlage
c)Verträge
d)Benutzung öffentlicher Anstalten und Einrichtungen
e)Vergabe von öffentlichen Aufträgen
IV.Empfehlung für die Fallbearbeitung
12.Rechtsquellen des Verwaltungsrechts
13.Rangordnung der Rechtsquellen
14.Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften
15.Allgemeines und Besonderes Verwaltungsrecht
16.Anwendungsbereich der Verwaltungsverfahrensgesetze
17.Rechtsanwendung in der Verwaltung
18.Unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessen
D.Handlungsformen der öffentlichen Verwaltung
19.Handlungsformen
20.Kontrollfragen
E.Allgemeine Grundsätze des Verwaltungshandelns
21.Überblick
22.Grundsatz der Gesetzmäßigkeit
23.Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
24.Anforderungen an Ermessensentscheidungen
25.Gleichheitsgrundsatz
26.Grundsatz von Treu und Glauben
F.Das Verwaltungsrechtsverhältnis
27.Begriff des Verwaltungsrechtsverhältnisses
28.Arten von Verwaltungsrechtsverhältnissen
29.Subjektives öffentliches Recht
2. Abschnitt:Die Lehre vom Verwaltungsakt
A.Bedeutung, Begriff und Arten des Verwaltungsakts
30.Bedeutung des Verwaltungsakts
31.Gesetzliche Definition des Verwaltungsakts
32.Konstitutive Begriffsmerkmale
33.Anwendungsproblemkreis 2: Die Prüfung der Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts
I.Problemstellung
II.Die richtige Gewichtung
III.Zitierung und Wiedergabe der Legaldefinition
IV.Allgemeines zu den Begriffsmerkmalen
V.Zu den einzelnen Begriffsmerkmalen
1.hoheitliche Maßnahme
2.einer Behörde
3.auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts
4.zur Regelung
5.mit Außenwirkung
6.eines Einzelfalls
VI.Abschließende Empfehlung
34.Übungs- und Vertiefungsfälle
35.Arten von Verwaltungsakten
B.Nebenbestimmungen
36.Begriff, Arten und Funktion von Nebenbestimmungen
37.Unterschied Befristung – Bedingung
38.Arten von Befristungen und Bedingungen
39.Wirksamkeit aufschiebend befristeter oder bedingter Verwaltungsakte
40.Funktion des Widerrufsvorbehalts
41.Unterschied Widerrufsvorbehalt – auflösende Bedingung
42.Begriff und Rechtscharakter der Auflage
43.Rechtswirkungen der Auflage
44.Modifizierende Auflage
45.Abgrenzung Bedingung – Auflage
46.Übungs- und Vertiefungsfälle
47.Auflagenvorbehalt
48.Zulässigkeit von Nebenbestimmungen
49.Rechtsschutz gegen Nebenbestimmungen
C.Rechtmäßigkeitsanforderungen
50.Anwendungsproblemkreis 3: Die Rechtmäßigkeitsprüfung
I.Problemstellung
II.Grundsätzliches zu Aufbau und Darstellung
III.Prüfung der Rechtmäßigkeit eines erlassenen belastenden Verwaltungsakts
1.Grundaufbau
2.Fortentwickelter Aufbau für Ermessensakte
IV.Prüfung der Rechtmäßigkeit eines beabsichtigten belastenden Verwaltungsakts
V.Prüfung der Rechtmäßigkeit eines erlassenen begünstigenden Verwaltungsakts
VI.Prüfung der Rechtmäßigkeit eines beabsichtigten begünstigenden Verwaltungsakts
D.Fehlerhafte Verwaltungsakte
51.Fehlerquellen und Fehlerfolgen
52.Arten fehlerhafter Verwaltungsakte
53.Unrichtige Verwaltungsakte
54.(Schlicht) Rechtswidrige Verwaltungsakte
55.Nichtige Verwaltungsakte
56.Rechtsschutz bei nichtigen Verwaltungsakten
57.Nicht(verwaltungs)akte
58.Übungs- und Vertiefungsfälle
E.Bestandskraft und ihre Durchbrechung durch Rücknahme und Widerruf
59.Formelle und materielle Bestandskraft
60.Durchbrechung der Bestandskraft
61.Einleitung eines Wiederaufnahmeverfahrens
62.Ablauf des Wiederaufnahmeverfahrens
63.Entscheidung über das Wiederaufgreifen
64.Wiederholende Verfügung und Zweitbescheid
65.Regelungsstruktur der §§ 48, 49 VwVfG
66.Zeitlicher Unterschied zwischen Rücknahme und Widerruf
67.Interessenlage bei Aufhebung belastender und begünstigender Verwaltungsakte
68.Folgen schutzwürdigen Vertrauens für die Rücknahme
69.Entschädigungsansprüche und Erstattungspflichten
70.Zeitliche Grenzen der Aufhebbarkeit
71.Übungs- und Vertiefungsfälle
F.Verwaltungsvollstreckung
72.Begriff der Verwaltungsvollstreckung
73.Gesetzliche Grundlagen der Verwaltungsvollstreckung
74.Arten der Verwaltungsvollstreckung
75.Verwaltungsvollstreckung wegen Geldforderungen
76.Anwendungsproblemkreis 4: Die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungszwangs
I.Problemstellung
II.Prüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungszwangs im gestreckten Verfahren
III.Prüfung der Rechtmäßigkeit des sofortigen Vollzugs
IV.Prüfung der Rechtmäßigkeit eines auf Erstattung der Kosten der Ersatzvornahme oder des unmittelbaren Zwangs gerichteten Leistungsbescheids
V.Rechtsbehelfe
3. Abschnitt:Der öffentlich-rechtliche Vertrag
77.Rechtsgrundlagen
78.Begriff
79.Arten
80.Bedeutung
81.Zulässigkeit
82.Rechtmäßigkeitsanforderungen
83.Rechtsfolgen der Rechtswidrigkeit
84.Erfüllung
85.Durchsetzung
Zweiter Teil:Polizei- und Ordnungsrecht
1. Abschnitt:Grundlagen
86.Geschichtliche Entwicklung des Polizei- und Ordnungsrechts
87.Polizeibegriff
88.Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz
89.Gesetze des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts
90.Grundsatz der Subsidiarität
91.Legalitäts- und Opportunitätsprinzip
92.Mittel der Gefahrenabwehr
93.Grundrechtskonformität der Befugnisse
94.Kostenersatz
95.Entschädigungsleistungen
2. Abschnitt:Die Polizei- und Ordnungsverfügung
A.Zuständigkeit
96.Anwendungsproblemkreis 5: Die Zuständigkeitsprüfung im Polizei- und Ordnungsrecht
I.Problemstellung
II.Die Organisation der Gefahrenabwehr
III.Funktionsbezeichnung – Rechtsträger – Behörde im organisationsrechtlichen Sinne
IV.Die Systematik der Zuständigkeitsregelung
V.Sachliche Zuständigkeit
1.Spezialzuweisungen
a)Ordnungsverwaltung
b)Polizei
2.Generalzuweisung
a)Die Aufgabe der Gefahrenabwehr
b)Die subsidiäre Zuständigkeit der Polizei
c)Subsidiäre Zuständigkeit zum Schutz privater Rechte
d)Gefahrenabwehr gegenüber Verwaltungsträgern
VI.Instanzielle Zuständigkeit
1.Ordnungsverwaltung
2.Polizei
VII.Örtliche Zuständigkeit
1.Ordnungsverwaltung
2.Polizei
B.Ermächtigungsgrundlage
97.Anwendungsproblemkreis 6: Die Prüfung der Ermächtigungsgrundlage im Polizei- und Ordnungsrecht
I.Problemstellung
II.Das System der Ermächtigungsgrundlagen
1.Spezialermächtigungen
a)in einem Bundesgesetz
b)in einer Rechtsverordnung des Bundes
c)im Landespolizeigesetz zur vorsorglichen Datenerhebung
d)in einem Landesgesetz zur Gefahrenabwehr auf einem besonderen Sachgebiet
e)klassische (nicht unter c) fallende) polizeiliche Standardmaßnahmen
f)in einer Rechtsverordnung des Landes
g)in einer ordnungsbehördlichen Verordnung
2.Generalermächtigung
III.Die drei grundlegenden Klausurtypen
Klausurtyp 1: Spezialermächtigung
1.Die Charakteristik des Klausurtyps
2.Die Ermittlung von Spezialermächtigungen
Klausurtyp 2: Generalermächtigung
1.Die Charakteristik des Klausurtyps
2.Die Grundstruktur der Generalklausel
3.Das Schutzgut „öffentliche Sicherheit“
4.Das Schutzgut „öffentliche Ordnung“
5.Die Gefahr
Klausurtyp 3: Generalermächtigung i. V. m. spezialgesetzlichem Ge- oder Verbot
1.Die Charakteristik des Klausurtyps
2.Die Prüfungsfolge
C.Polizei- und ordnungspflichtige Personen
98.Überblick
99.Verantwortlichkeit für das Verhalten von Personen
100.Verantwortlichkeit für den Zustand von Sachen und Tieren
101.Inanspruchnahme nicht verantwortlicher Personen
102.Übungs- und Vertiefungsfälle
D.Anforderungen an das Mittel der Gefahrenabwehr
103.Übungs- und Vertiefungsfälle
E.Ermessen
104.Ermessensspielraum der Generalermächtigung
105.Entschließungsermessen
106.Auswahlermessen zwischen mehreren Adressaten
107.Auswahlermessen zwischen mehreren Mitteln
Dritter Teil:Verwaltungsrechtsschutz
A.System der Verwaltungskontrolle
108.Überblick
B.Formlose Rechtsbehelfe
109.Kennzeichen formloser Rechtsbehelfe
110.Arten formloser Rechtsbehelfe
111.Funktion formloser Rechtsbehelfe
C.Widerspruch
112.Zwecke des Vorverfahrens
113.Rechtsgrundlagen des Vorverfahrens
114.Anwendungsproblemkreis 7: Die Prüfung der Zulässigkeit und Begründetheit eines Widerspruchs
I.Problemstellung
II.Klausurtaktische Überlegungen
III.Aufbauvorschlag
1.Auslegung des Rechtsschutzziels
2.Zulässigkeit des Widerspruchs
a)Grundsätzliches
b)Einleitung der Zulässigkeitsprüfung
c)Zulässigkeitsvoraussetzungen
d)Zwischenergebnis
3.Sonderpunkt: Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde
4.Begründetheit des Widerspruchs
5.Ergebnis
IV.Zusatzaufgaben
115.Ablauf des Vorverfahrens
116.Widerspruchsbehörde
117.Verböserung im Widerspruchsverfahren
118.Anwendungsproblemkreis 8: Die Tenorierung eines Widerspruchsbescheids
I.Problemstellung
II.Klausurtaktische Überlegungen
III.Aufbau des Tenors eines Widerspruchsbescheids
1.Entscheidung in der Hauptsache
a)Erfolgloser Widerspruch
b)Erfolgreicher Widerspruch
c)Teilweise erfolgreicher Widerspruch
2.Ggf. Folgeentscheidungen
a)Regelungen zur Vollziehbarkeit
b)Anordnungen zur Vollstreckung
3.Kostenentscheidung
a)Aufwendungsersatz
b)Verwaltungskosten
119.Aufschiebende Wirkung des Widerspruchs
120.Anwendungsproblemkreis 9: Die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung
I.Problemstellung
II.Durchführung der Prüfung
D.Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz
121.Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit
122.Verfahrensgrundsätze
123.Anwendungsproblemkreis 10: Die Prüfung der Zulässigkeit und Begründetheit einer verwaltungsgerichtlichen Klage
I.Problemstellung
II.Grundsätzliches zur Prüfungsmethodik und zu den Klagearten
III.Allgemeine Zulässigkeitsvoraussetzungen
IV.Besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen und Begründetheitsanforderungen
1.Anfechtungsklage
a)Statthaftigkeit der Klageart
b)Zulässigkeitsvoraussetzungen
c)Begründetheit der Anfechtungsklage
2.Verpflichtungsklage
a)Statthaftigkeit der Klageart
b)Zulässigkeitsvoraussetzungen
c)Begründetheit der Verpflichtungsklage
3.Allgemeine Leistungsklage
a)Statthaftigkeit der Klageart
b)Zulässigkeitsvoraussetzungen
c)Begründetheit der allgemeinen Leistungsklage
4.Feststellungsklage
a)Statthaftigkeit der Klageart
b)Besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen
c)Begründetheit der Feststellungsklage
5.Fortsetzungsfeststellungsklage
a)Statthaftigkeit der Klageart
b)Zulässigkeitsvoraussetzungen
c)Begründetheit der Fortsetzungsfeststellungsklage
6.Normenkontrollverfahren
a)Statthaftigkeit des Normenkontrollverfahrens
b)Zulässigkeit des Normenkontrollverfahrens
c)Begründetheit des Normenkontrollverfahrens
124.Anwendungsproblemkreis 11: Die Prüfung der Zulässigkeit und Begründetheit von Anträgen auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes
I.Problemstellung
II.Gesetzessystematik
III.Anträge auf Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
1.Zulässigkeit des Antrags
2.Begründetheit des Antrags
3.Besonderheiten bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung
IV.Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
1.Zulässigkeit des Antrags
2.Begründetheit des Antrags
125.Rechtsmittel
Stichwortverzeichnis
Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur
Blasius/Büchner, Verwaltungsrechtliche Methodenlehre, 2. Aufl. 1984
Brandt/Domgörgen, Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 4. Aufl. 2017
Brühl, Entscheiden im Verwaltungsverfahren, 1990
Bull/Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, 9. Aufl. 2015
Büchner/Schlotterbeck, Verwaltungsprozessrecht, 6. Aufl. 2001
Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986
Engelhardt/App/Schlatmann, Verwaltungsvollstreckungsgesetz/Verwaltungszustellungsgesetz, 11. Aufl. 2017
Ehlers/Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2016
Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017
Götz/Geis, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 16. Aufl. 2017
Hofmann/Gerke/Hildebrandt, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 2016
Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 10. Aufl. 2016
Hufen/Siegel, Fehler im Verwaltungsverfahren, 6. Aufl. 2018
Knack/Henneke, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 10. Aufl. 2014
Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, 11. Aufl. 2007
Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 23. Aufl. 2017
Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 18. Aufl. 2017
Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012
Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Aufl. 2017
Möller/Warg, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl. 2011
Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 9. Aufl. 2016
Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht, 13. Aufl. 2014
Redeker/v. Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 16. Aufl. 2014
Sadler, Verwaltungsvollstreckungsgesetz/Verwaltungszustellungsgesetz, 9. Aufl. 2014
Schenke, POR, Polizei- und Ordnungsrecht, 9. Aufl. 2016
Schenke, VerwPR, Verwaltungsprozessrecht, 15. Aufl. 2017
Schmitt Glaeser/Horn, Verwaltungsprozessrecht, 16. Aufl. 2009
Schoch, Polizei- und Ordnungsrecht, in: Schoch (Hrsg.) Besonderes Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2013, 2. Kapitel
Schwerdtfeger/Schwerdtfeger, Öffentliches Recht in der Fallbearbeitung, 14. Aufl. 2012
Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 9. Aufl. 2018
Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, 13. Aufl. 2017Verwaltungsrecht II, 7. Aufl. 2010
Abkürzungen
Erster Teil:Allgemeines Verwaltungsrecht
Im Allgemeinen Verwaltungsrecht sollen die Studierenden die Grundstrukturen, -elemente und -prinzipien des Verwaltungsrechts kennen lernen und sich die grundlegenden Fertigkeiten aneignen, die eine Fallbearbeitung auf allen Gebieten des Besonderen Verwaltungsrechts ermöglichen.
1. Abschnitt:Grundlagen
A.Die öffentliche Verwaltung
Fragen
1. Was ist die Aufgabe der öffentlichen Verwaltung?
2. Welche Funktionen nimmt sie wahr, um diese Aufgabe zu erfüllen?
3. Wie kann man den Begriff der öffentlichen Verwaltung definieren?
4. Welche Arten öffentlicher Verwaltung unterscheidet man?
Antworten
1.Aufgabe der öffentlichen Verwaltung
1Die Aufgabe der öffentlichen Verwaltung besteht in der Besorgung von Angelegenheiten im Interesse und zum Wohl der Allgemeinheit.
2.Funktionen der öffentlichen Verwaltung
2Wichtige Verwaltungsfunktionen1 sind:
– die Verteidigungs- und Sicherheitsfunktion: Sicherung des Staates nach außen (durch Bundeswehr, Bundespolizei, Nachrichtendienste),
– die Ordnungsfunktion: Sicherung einer guten Ordnung im Gemeinwesen (Gefahrenabwehr aufgrund allgemeinen und besonderen Polizei- und Ordnungsrechts),
– die Betreuungsfunktion: Sicherung gegen existenzielle Risiken (Sozialversicherung, Sozialleistungen, Arbeitsförderung usw.),
– die Dienstleistungs-/Gewährleistungsfunktion: Erbringung oder Sicherstellung von Leistungen, auf die die Bürger angewiesen sind (z. B. Energie und Wasser, Abfallbeseitigung, Bildung und Kultur),
– die politische Funktion: eigenverantwortliches Treffen gestalterischer Entscheidungen (Planung, Erlass von Satzungen und Rechtsverordnungen),
– die Organisationsfunktion: Schaffung der organisatorischen Voraussetzungen, um die nach außen gerichteten Funktionen erfüllen zu können (Einrichtung von Verwaltungsstellen, Personalwirtschaft, Ablauforganisation),
– die Fiskalfunktion: Beschaffung und Bewirtschaftung der finanziellen Mittel, um die Verwaltungsaufgaben durchführen zu können (Steuer- und Zollverwaltung, Erhebung von Gebühren, erwerbswirtschaftliche Betätigung, Beschaffungswesen).
3.Begriff der öffentlichen Verwaltung
3Der Begriff der öffentlichen Verwaltung ist mehrdeutig. Er kann verstanden werden
– im organisatorischen Sinne als Verwaltungsorganisation, d. h. als Gesamtheit der Verwaltungsträger, -organe und sonstigen -einrichtungen,
– im materiellen Sinne als Verwaltungstätigkeit, d. h. als die Staatstätigkeit, welche die Erfüllung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung zum Gegenstand hat,
– im formellen Sinne als Summe der von den Verwaltungsbehörden tatsächlich wahrgenommenen Tätigkeiten ohne Rücksicht auf ihren Charakter.
4Während der organisatorische und der formelle Verwaltungsbegriff durch den Bezug auf die klar abgrenzbare Verwaltungsorganisation bestimmt sind, bereitet die Definition des Verwaltungsbegriffs im materiellen Sinne große Schwierigkeiten. Forsthoff2 hat treffend bemerkt, dass die Mannigfaltigkeit, in der sich die einzelnen Verrichtungen der Verwaltung ausfächern, der einheitlichen Formel spotte, weshalb die Eigenart der Verwaltung sich zwar beschreiben, aber nicht definieren lasse. Alle Versuche, den Begriff der öffentlichen Verwaltung positiv zu definieren, vermögen daher nur auf einzelne Aspekte typischer Verwaltungstätigkeit hinzuweisen. Damit erreichen sie durch ihre allgemeine abstrakte Natur weder Anschaulichkeit noch klare Abgrenzung, wie die wohl bekannteste Definition von Stober3 zeigt:
„Danach bedeutet Verwaltung (Administration) so viel wie eine sinnvolle, nämlich zweckgerichtete und darum grundsätzlich planmäßige Tätigkeit zur Besorgung von Angelegenheiten. Im Wortsinne liegt zudem, dass es sich nicht jeweils um eine einzelne Angelegenheit handelt, sondern um eine mannigfaltige, d. h. zeitlich andauernde Besorgung mehrerer Angelegenheiten, und dass der Verwaltende (wie der Waltende) selbst handelnd beteiligt ist, nicht also (wie ein Richter) als Unbeteiligter lediglich urteilt und verurteilt.“
5Deshalb begnügt man sich meist mit einer Negativabgrenzung: Nach der Subtraktionsmethode werden aus dem Gesamtbereich der Staatstätigkeit die anderen Gewalten und innerhalb der vollziehenden Gewalt der Bereich der Regierung ausgeklammert.4
„Öffentliche Verwaltung ist die Tätigkeit des Staates oder eines sonstigen Trägers öffentlicher Gewalt, die nicht Gesetzgebung, Regierung oder Rechtsprechung ist.“
Der Wert dieser Formel besteht darin, die öffentliche Verwaltung in den Gesamtzusammenhang der Staatstätigkeit zu stellen. Ihre Aufgabe ist die Vollziehung der abstrakt-generellen Normvorgaben des Gesetzgebers im Rahmen der von der Regierung gesetzten Leitlinien durch Entscheidung im Einzelfall, die gerichtlich überprüft werden kann.
Beispiel:
Der Gesetzgeber hat in § 3 Abs. 1 StVG für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen geregelt, dass die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis zu entziehen hat, wenn sich jemand als ungeeignet oder nicht befähigt zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist. Erlangt die Fahrerlaubnisbehörde der Stadt Köln Kenntnis davon, dass der Autofahrer Willi Schmitz in einem Jahr mehr als fünfzig gebührenpflichtige Verwarnungen und Bußgeldbescheide wegen Parkverstößen und Geschwindigkeitsüberschreitungen erhalten hat, so hat sie eine Entscheidung darüber zu treffen, ob sie ihm die Fahrerlaubnis entziehen muss oder nicht. Entzieht sie ihm die Fahrerlaubnis, kann er gerichtlich überprüfen lassen, ob sein Verhalten den vom Gesetzgeber vorgegebenen unbestimmten Rechtsbegriff der Ungeeignetheit zum Führen von Kraftfahrzeugen erfüllt oder nicht und ob die Entziehung der Fahrerlaubnis verhältnismäßig ist.
Die Schwächen der Negativdefinition liegen darin, dass die zur Abgrenzung herangezogenen anderen Staatsfunktionen gleichfalls keinen eindeutigen Begriffsinhalt haben. Das Prinzip der Gewaltenteilung ist nur mit mannigfaltigen Durchbrechungen und Überlappungen funktionsfähig. So gehören zu den Aufgaben der Verwaltung z. B. auch die Rechtsetzung in Form von Rechtsverordnung und Satzung und die Kontrolle im Wege des verwaltungsgerichtlichen Vorverfahrens. Zudem bleibt die Verwaltung selbst durch die Negativabgrenzung als nicht weiter hinterfragte und veranschaulichte Größe übrig.
4.Arten öffentlicher Verwaltung
6Eine Einteilung der öffentlichen Verwaltung wird nach den unterschiedlichsten Kriterien vorgenommen.5 Wichtige Differenzierungen sind:
7nach den Verwaltungsträgern:
– Bundes- und Landesverwaltung
– unmittelbare und mittelbare Verwaltung
– Staats- und Selbstverwaltung
8nach den Aufgaben:
– Ordnungsverwaltung
– Leistungsverwaltung
– Abgabenverwaltung
– Bedarfsverwaltung
9nach den Auswirkungen:
– Eingriffsverwaltung
– pflegende Verwaltung
– wirtschaftende Verwaltung
10nach der Rechtsform des Handelns:
– öffentlich-rechtliche (hoheitliche) Verwaltung
– privatrechtliche (fiskalische und verwaltungsprivatrechtliche) Verwaltung
11nach der Bindung an das Gesetz:
– gebundene Verwaltung
– Ermessensverwaltung
– freie Verwaltung
B.Die Verwaltungsorganisation
Fragen
5. Was bedeuten folgende Grundbegriffe des Verwaltungsorganisationsrechts: Organisationsgewalt, Organ, Organwalter, Behörde, Amt, Amtswalter, Hierarchie und Aufsicht, Amtshilfe?
6. Wie ist die Bundesverwaltung aufgebaut?
7. Wie ist der Verwaltungsaufbau in den Ländern?
8. Welche Ziele verfolgt die Zuständigkeitsordnung und welche Arten von Zuständigkeiten gibt es?
Antworten
5.Grundbegriffe des Verwaltungsorganisationsrechts
12Organisationsgewalt
Um ihre Aufgaben erfüllen zu können, müssen die Verwaltungsträger einen Verwaltungsapparat aufbauen, strukturieren und lenken.6 Die Befugnis dazu bezeichnet man als Organisationsgewalt. Sie umfasst die Kompetenz zur Bildung, Errichtung, Einrichtung, Änderung und Aufhebung von juristischen Personen des öffentlichen Rechts und von Organen, Behörden und Ämtern sowie die Bestimmung ihrer Zuständigkeiten, ihres Binnenaufbaus, ihrer persönlichen und sachlichen Ausstattung sowie ihrer Beziehungen untereinander. Die Aufteilung der Organisationsgewalt auf die beiden großen Verwaltungsträger, den Bund und die Länder, nimmt das Grundgesetz selbst vor in den Artikeln 83 bis 91e. Grundsätzlich liegt die Verwaltungskompetenz danach – auch für die Ausführung von Bundesgesetzen – bei den Ländern. Der Bund darf Verwaltungseinheiten nur schaffen, soweit ihm das Grundgesetz das gestattet.
13Organ
Verwaltungsträger sind regelmäßig juristische Personen. Als solche sind sie nicht handlungsfähig. Handeln können nur natürliche Personen. Die Verwaltungsträger müssen deshalb mit natürlichen Personen besetzte Organisationseinheiten einrichten, die für sie handeln. Diese Einheiten, denen durch Rechtsnorm die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben übertragen ist, nennt man Organe. Organe sind z. B. die Bundesministerien, die Landeskriminalämter, die Kreistage und Gemeinderäte, die Landrätinnen und Landräte, die Bürgermeisterinnen und Bürgermeister.
14Organwalter
Organwalter sind die natürlichen Personen, die nach außen im Namen des Organs auftreten. Sie sind Bedienstete des Verwaltungsträgers (vor allem Beamte und Tarifbeschäftigte), welche die dem Organ übertragenen Funktionen wahrnehmen.
15Behörde
Der Begriff der Behörde ist ein Schlüsselbegriff des Verwaltungsrechts. Umso problematischer ist es, dass dieser Begriff in einem dreifachen Sinne verwendet wird.
– Entsprechend dem allgemeinen Sprachgebrauch kann der Begriff der Behörde zunächst im formellen oder organisatorischen Sinne als eine Organisationseinheit verstanden werden, durch die der Staat oder ein anderer Rechtsträger Aufgaben der öffentlichen Verwaltung erfüllt. Welche Behörden ein Verwaltungsträger eingerichtet hat, lässt sich auf Landesebene dem jeweiligen Landesorganisationsgesetz, bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden dem Kommunalverfassungsrecht entnehmen. Behörden im organisatorischen Sinne sind z. B. die Bundesministerien, das Statistische Bundesamt, die Landesministerien, das Landeskriminalamt, die Kreis- und Gemeindeverwaltungen.
– Das Verwaltungsverfahrensgesetz versteht den Begriff der Behörde demgegenüber in einem anderen Sinne. Indem § 1 Abs. 4 VwVfG jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, zur Behörde im Sinne dieses Gesetzes erklärt, hat der Gesetzgeber einen materiellen oder funktionalen Behördenbegriff geschaffen. Maßgeblich ist dafür nicht die generelle Einordnung und Bezeichnung der Stelle, sondern die konkret wahrgenommene Aufgabe. Den funktionalen Behördenbegriff erfüllt z. B. auch der Bundespräsident, wenn er Beamte oder Richter ernennt, der Bundestag, wenn er durch einen Untersuchungsausschuss von Zwangsmitteln Gebrauch macht, oder ein Privatunternehmer, der öffentliche Aufgaben als Beliehener wahrnimmt.
– Die meisten fachgesetzlichen Behördennamen stellen bloße Funktionsbezeichnungen dar. Es gibt keine „Ordnungsbehörde“, „Straßenverkehrsbehörde“ oder „Ausländerbehörde“ im organisatorischen Sinne einer im Rechtsverkehr verselbstständigten Verwaltungseinheit. Die Verwendung von Funktionsbezeichnungen ist vor allem aus zwei Gründen zweckmäßig: Erstens enthebt sie den Gesetzgeber der umständlichen Notwendigkeit, in jeder Vorschrift den gesamten Behördenaufbau aufführen zu müssen. Zweitens ermöglicht sie es, die Bestimmung der Behörde im organisatorischen Sinne einem anderen zu überlassen. So kann jedes Land für die Ausführung von Bundesgesetzen eine dem eigenen Verwaltungsaufbau entsprechende Stelle bestimmen. Welcher Rechtsträger die Aufgabe wahrnimmt, ist dann Ergänzungsnormen, insbesondere Zuständigkeitsverordnungen, zu entnehmen.
16Amt
Während der Begriff der Behörde die Außenbeziehungen der öffentlichen Verwaltung betrifft, hat der Begriff des Amtes den verwaltungsinternen Aufbau im Auge. Der Amtsbegriff wird dabei sowohl aufgabenbezogen als auch personenbezogen verwendet. Einer Behörde im organisatorischen Sinne ist regelmäßig eine Vielzahl von Aufgaben zugewiesen. Vor allem bei den Gemeinden und Kreisen kommt so ein breites Aufgabenspektrum zusammen. Um allen Aufgaben gerecht werden zu können, bilden die Behörden intern verschiedene Ämter. Dadurch finden sich zahlreiche gesetzliche Funktionsbezeichnungen als Amtsbezeichnungen wieder (z. B. Ordnungsamt, Ausländeramt, Straßenverkehrsamt, Sozialamt).
Als Amt wird aber auch der auf eine Person zugeschnittene Aufgabenbereich bezeichnet. Man spricht z. B. vom Amt des Bürgermeisters oder vom Amt des Datenschutzbeauftragten. Der Amtsbegriff spielt auch im öffentlichen Dienstrecht eine wesentliche Rolle.
Vom verwaltungsinternen Amtsbegriff zu unterscheiden ist der kommunalrechtliche Begriff des Amtes im Sinne der §§ 133 bis 140 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg (BbgKVerf). Ämter sind nach § 133 Abs. 1 S. 1 BbgKVerf Körperschaften des öffentlichen Rechts, die aus aneinandergrenzenden Gemeinden desselben Landkreises bestehen. Das Amt verwaltet und unterstützt die amtsangehörigen Gemeinden. Es berät sie bei der Wahrnehmung ihrer gesetzlichen Aufgaben und wirkt auf deren Erfüllung hin (§ 135 Abs. 2 BbgKVerf).
17Amtswalter
Amtswalter nennt man die natürliche Person, die ein Amt inne hat.
18Hierarchie und Aufsicht
Innerhalb eines Verwaltungsträgers gilt das Prinzip der hierarchischen Ordnung. Den obersten Organen kommt die Leitungsaufgabe zu. Sie leiten durch allgemeine Weisungen (insbesondere Verwaltungsvorschriften) und Einzelweisungen (meist Erlasse genannt) den Gesetzesvollzug der ihnen nachgeordneten Behörden. Auch innerhalb einer Behörde stehen die Mitarbeiter in einer durch das Beamten- bzw. Arbeitsrecht festgeschriebenen hierarchischen Ordnung.
19Die nachgeordneten Behörden und Organwalter unterstehen der Aufsicht. Es gibt drei Aufsichtsarten:
– Die Dienstaufsicht ist eine organisatorische Aufsicht. Sie erstreckt sich auf den Aufbau, die innere Ordnung, die Ausstattung, die allgemeine Geschäftsführung und die Personalangelegenheiten der Behörde.
– Die Fachaufsicht ist eine inhaltliche Aufsicht. Sie überwacht die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Aufgabenerfüllung.
– Die Aufsicht in Selbstverwaltungsangelegenheiten ist darauf beschränkt, dass die Verwaltung im Einklang mit den Gesetzen erfolgt. Sie ist deshalb eine reine Rechtsaufsicht.
Die Aufsichtsbehörden haben, damit sie ihren Aufgaben nachkommen können, ein umfassendes Informationsrecht. In Ausübung der Aufsicht können sie nach Maßgabe der einschlägigen Gesetze (vgl. §§ 7 ff. AZG Bln; §§ 108 ff. BbgKVerf; §§ 120 ff. GO NRW; §§ 7 ff. OBG NRW) darüber hinaus
– fachliche Weisungen erteilen,
– Beschlüsse und Anordnungen beanstanden und verlangen, dass sie rückgängig gemacht werden,
– Beschlüsse und Anordnungen aufheben,
– sonstige Anordnungen treffen und
– Befugnisse der nachgeordneten Behörden selbst ausüben.
20Amtshilfe
Art. 35 GG verpflichtet alle Behörden des Bundes und der Länder sich gegenseitig Rechts- und Amtshilfe zu leisten. Näheres regeln die §§ 4 bis 8 VwVfG.
Im Jahr 2009 sind in das Verwaltungsverfahrensgesetz mit den §§ 8a bis 8e Regelungen zur Europäischen Verwaltungszusammenarbeit eingefügt worden.7
6.Aufbau der Bundesverwaltung
21Zu unterscheiden ist zwischen der unmittelbaren und der mittelbaren Bundesverwaltung (vgl. Art. 86 GG).
22Unmittelbare Bundesverwaltung
Unmittelbare Bundesverwaltung liegt dann vor, wenn die Bundesrepublik Deutschland selbst Verwaltungsträger ist. Das Grundgesetz setzt dem Bund hinsichtlich der Verwaltungskompetenz enge Grenzen. In den meisten Geschäftsbereichen kommt ihm nur eine leitende und koordinierende Funktion zu. Typisch für die unmittelbare Bundesverwaltung ist deshalb eine Vielzahl von Einzelbehörden ohne Verwaltungsunterbau.8
23Oberste Bundesbehörden unterstehen keiner anderen Bundesbehörde und sind für das ganze Bundesgebiet zuständig. Oberste Bundesbehörden sind insbesondere die Bundesministerien, das Bundespräsidialamt, das Bundeskanzleramt, das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien sowie der Bundesrechnungshof.
24Bundesoberbehörden sind Verwaltungsbehörden, die einer obersten Bundesbehörde unmittelbar unterstehen und für das ganze Bundesgebiet zuständig sind. Bundesoberbehörden sind u. a. das Bundesverwaltungsamt, das Bundespolizeipräsidium, das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, das Bundeskartellamt, die Generalzolldirektion und das Bundeszentralamt für Steuern.
25Bundesmittelbehörden sind wie Bundesoberbehörden einer obersten Bundesbehörde unmittelbar unterstellt. Sie bilden also keine dritte Verwaltungsstufe, sondern stellen auf der zweiten Stufe eine alternative Organisationsmöglichkeit dar. Im Unterschied zur Bundesoberbehörde erstreckt sich ihr Zuständigkeitsbereich nur auf einen Teil des Bundesgebietes, sodass es mehrere von ihnen geben muss. Mittlere Bundesbehörden waren u. a. die Bundesfinanzdirektionen, die Wasser- und Schifffahrtsdirektionen und die Wehrbereichsverwaltungen. Im Zuge der Konzentration der Bundesverwaltung sind die Mittelbehörden zu einer Oberbehörde zusammengefasst worden (Generalzolldirektion, Generaldirektion Wasserstraßen und Schifffahrt, u. a. das Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr).
26Untere Bundesbehörden unterstehen einer oberen (oder mittleren) Bundesbehörde und haben einen noch engeren Zuständigkeitsbereich. Beispiele bilden die Bundespolizeidirektionen, die Hauptzollämter und Zollfahndungsämter sowie die Wasserstraßen- und Schifffahrtsämter.
27Daneben verfügt der Bund über einige unselbstständige Einrichtungen, die sich nicht in den allgemeinen Verwaltungsaufbau einordnen lassen wie das Informationstechnikzentrum Bund, die Bundeszentrale für politische Bildung oder das Technische Hilfswerk.
28Mittelbare Bundesverwaltung
Von mittelbarer Bundesverwaltung spricht man, wenn die Aufgabe durch rechtlich verselbstständigte Verwaltungsträger wahrgenommen wird.
29Öffentlich-rechtliche Körperschaften sind mitgliedschaftlich verfasste, vom Wechsel der Mitglieder weitgehend unabhängige selbstständige Verbandsorganisationen, die öffentliche Aufgaben unter staatlicher Aufsicht wahrnehmen. Gemäß § 29 Abs. 1 SGB IV sind die Träger der Sozialversicherung Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung. Versicherungsträger auf Bundesebene sind insbesondere die Deutsche Rentenversicherung Bund und die Deutsche Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See. Auch die Bundesagentur für Arbeit ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung.
30Öffentlich-rechtliche Anstalten sind zur Rechtsperson des öffentlichen Rechts erhobene Bestände an sächlichen und persönlichen Verwaltungsmitteln, die in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwaltung einem besonderen Zweck dauernd zu dienen bestimmt sind. Rechtsfähige Anstalten im Bundesbereich sind u. a. die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben, die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung sowie die Deutsche Nationalbibliothek.
31Öffentlich-rechtliche Stiftungen sind durch Stiftungsakt an einen öffentlich-rechtlichen Zweck gebundene und durch Hoheitsakt zur juristischen Person des öffentlichen Rechts erhobene Vermögensmassen, die staatlicher Aufsicht unterliegen. Der Bund hat einige bedeutende Stiftungen eingerichtet, z. B. die Stiftung Preußischer Kulturbesitz, die Kulturstiftung des Bundes, die Deutsche Stiftung Friedensforschung, die Deutsche Bundesstiftung Umwelt und die Bundesstiftung Mutter und Kind.
32Durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes kann ausnahmsweise auch natürlichen oder juristischen Personen des Privatrechts die Befugnis übertragen werden, Verwaltungsaufgaben im eigenen Namen und in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts wahrzunehmen. Diese bezeichnet man dann als Belieheneoder beliehene Unternehmen.9 Beliehene im Bundesbereich sind u. a. das Deutsche Zentrum für Luft- und Raumfahrt e.V. (DLR), das Personal privater Unternehmen, die im Auftrag der Bundespolizei an deutschen Flughäfen die Sicherheitskontrollen durchführen, die Toll Collect GmbH, die vom Bundesamt für Güterverkehr mit der Erhebung und Überwachung der LKW-Maut beauftragt worden ist, sowie die von Bundesministerien beliehenen Projektträger im Zuwendungsbereich.
33Körperschaften und Anstalten kommen auch in der Form vor, dass sie nicht vollständig verselbstständigt, sondern nur mit einer (mehr oder weniger großen) Teilrechtsfähigkeit ausgestattet sind wie der Deutsche Wetterdienst oder die Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung.
7.Verwaltungsaufbau in den Ländern
34Die Landesverwaltungen sind nicht einheitlich aufgebaut. Ein großes Flächenland verlangt eine andere Verwaltungsorganisation als ein kleines Flächenland oder ein Stadtstaat. Zudem macht sich bis heute der Einfluss der Besatzungsmächte nach dem Zweiten Weltkrieg bemerkbar, der insbesondere zu verschiedenen Kommunalverfassungstypen geführt hat. Anders als der Bund haben die Länder den Verwaltungsaufbau in Landesorganisationsgesetzen und kommunalverfassungsrechtlichen Gesetzen (Kommunalverfassung, Gemeindeordnung, Landkreisordnung) festgelegt. Exemplarisch dargestellt wird der Aufbau der Landesverwaltung zunächst anhand der Flächenländer Brandenburg10 und Nordrhein-Westfalen. Dem wird dann der Aufbau eines Stadtstaates am Beispiel von Berlin gegenübergestellt.
Auch bei der Landesverwaltung wird zwischen unmittelbarer und mittelbarer Verwaltung unterschieden.
35Unmittelbare Landesverwaltung Brandenburg/Nordrhein-Westfalen
Landesbehörden sind in Nordrhein-Westfalen die obersten Landesbehörden, die Landesoberbehörden, die Landesmittelbehörden und die unteren Landesbehörden (§ 2 LOG NRW).
Demgegenüber ist der Aufbau der unmittelbaren Landesverwaltung im wesentlich kleineren Bundesland Brandenburg nur zweistufig (§ 3 Abs. 1 LOG Bbg): Die erste Stufe bilden die obersten Landesbehörden. Auf der zweiten Stufe stehen die Landesoberbehörden, die allgemeinen und die sonstigen unteren Landesbehörden sowie die Einrichtungen des Landes und die Landesbetriebe. Es fehlen also Mittelbehörden, durch die die Koordinierung und Kontrolle der unteren Landesbehörden gebietsmäßig aufgeteilt wird. Diese Aufgabe wird auch nicht Landesoberbehörden übertragen. Vielmehr führen die obersten Landesbehörden die Aufsicht auch über die unteren Landesbehörden durch.
36Oberste Landesbehörden sind die Landesregierung, die Ministerpräsidentin oder der Ministerpräsident und die Landesministerien (§ 5 Abs. 1 LOG Bbg/§ 3 LOG NRW).
37Landesoberbehörden sind Behörden, die einer obersten Landesbehörde unmittelbar unterstehen und für das ganze Land zuständig sind (§ 7 Abs. 1 LOG Bbg/§ 6 Abs. 1 LOG NRW mit Auflistung der Landesoberbehörden in Absatz 2). In Brandenburg sind Landesoberbehörden u. a. das Polizeipräsidium, die Landeshauptkasse, das Landesamt für Soziales und Versorgung, das Landesamt für Bauen und Verkehr, in Nordrhein-Westfalen das Landeskriminalamt, das Landesamt für Besoldung und Versorgung und das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz.
38Landesmittelbehörden sind die einer obersten Landesbehörde unmittelbar unterstehenden Behörden, die für einen Teil des Landes (und in besonderen Fällen für das ganze Land) zuständig sind (§ 7 Abs. 1 LOG NRW). Landesmittelbehörden sind in Nordrhein-Westfalen die Bezirksregierungen und die Oberfinanzdirektionen (Absatz 2). Die Bezirksregierung ist die allgemeine Vertretung der Landesregierung im Bezirk (§ 8 Abs. 1 Satz 1 LOG NRW). Sie ist, wie Absatz 2 es ausdrückt, eine Bündelungsbehörde, denn gemäß Absatz 3 ist sie zuständig für alle Aufgaben der Landesverwaltung, die nicht ausdrücklich anderen Behörden übertragen sind.
Da Mittelbehörden in Brandenburg fehlen, trifft § 6 Abs. 3 LOG Bbg folgende Regelung: Wenn nach Bundesrecht eine höhere Verwaltungsbehörde, eine Mittelbehörde oder eine untere Verwaltungsbehörde zuständig ist, so bestimmt die Landesregierung durch Rechtsverordnung die zuständige Stelle. § 7 Abs. 1 Satz 2 LOG Bbg stellt klar, dass die Landesoberbehörden, soweit sie nach Bundesrecht zugleich Landesmittelbehörde sind, die Aufgaben für das ganze Land wahrnehmen.
39Untere Landesbehörden sind nach § 8 Abs. 2 Satz 1 LOG Bbg die Behörden, die einer obersten Landesbehörde unterstehen und für Teile des Landes zuständig sind, in Nordrhein-Westfalen gemäß § 9 Abs. 1 LOG NRW die Behörden, die einer Landesoberbehörde oder einer Landesmittelbehörde unterstellt sind. Bei den unteren Landesbehörden unterschiedet man zwischen den allgemeinen und den sonstigen (vgl. § 3 Abs. 1 LOG Bbg). Allgemeine untere Landesbehörden sind gemäß § 8 Abs. 1 LOG Bbg die Landrätinnen und Landräte und die Oberbürgermeisterinnen und Oberbürgermeister, nach § 9 Abs. 2 LOG NRW die Landrätinnen und Landräte als untere staatliche Verwaltungsbehörden. Die Länder bedienen sich zur Ausübung ortsnaher Verwaltungsaufgaben also regelmäßig der Landkreise und kreisfreien Städte. Die Landrätinnen und Landräte sowie die Oberbürgermeisterinnen und Oberbürgermeister erhalten dadurch eine Doppelstellung: Sie sind zum einen gewähltes Organ der Selbstverwaltungskörperschaft Landkreis bzw. kreisfreie Stadt (§§ 126 f. BbfKVerf/§§ 42 ff. KrO NRW), zum anderen als allgemeine untere Landesbehörde Organ der staatlichen Verwaltung (§ 132 Abs. 1 Satz 2 BbgKVerf/§§ 58 ff. KrO NRW). Sonstige untere Landesbehörden sind in Brandenburg die Finanzämter und die staatlichen Schulämter, nach § 9 Abs. 2 LOG NRW zusätzlich insbesondere noch die Kreispolizeibehörden.
40Neben den Landesbehörden verfügt das Land gemäß § 9 Abs. 1 LOG Bbg/§ 14 LOG NRW über Einrichtungen wie Institute, Archive, Untersuchungsanstalten, Schulen11 sowie Landesbetriebe (§ 9 Abs. 2 LOG Bbg/§ 14a LOG NRW).
41Mittelbare Landesverwaltung Brandenburg/Nordrhein-Westfalen
Wichtigste Träger der mittelbaren Landesverwaltung sind die Gebietskörperschaften, also die Gemeinden und Gemeindeverbände (Landkreise, in Brandenburg auch die Ämter). Art. 28 Abs. 2 GG und die Landesverfassungen (vgl. Art. 97 Verfassung Bbg/Art. 78 Verfassung NRW) garantieren ihnen das Recht der Selbstverwaltung.12
42Die Gemeinde ist Grundlage und Teil des demokratischen Gemeinwesens (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 BbgKVerf/GO NRW). Sie erfüllt in ihrem Gebiet alle Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung, soweit die Gesetze nicht etwas anderes bestimmen (§ 2 BbgKVerf/GO NRW). Dazu können die Gemeinden ihre Angelegenheiten durch Satzung regeln (§ 3 BbgKVerf/§ 7 GO NRW).
43Der Landkreis ist Gemeindeverband und Gebietskörperschaft mit dem Recht, überörtliche Angelegenheiten, die auf sein Gebiet begrenzt sind, im Rahmen der Gesetze eigenverantwortlich zu ordnen und zu verwalten (vgl. § 122 BbgKVerf/§ 2 KrO NRW). Der Landkreis erfüllt – wie § 122 Abs. 2 BbgKVerf anschaulich formuliert – „in seinem Gebiet in eigener Verantwortung alle die Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden und Ämter übersteigenden öffentlichen Aufgaben, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist und die Aufgaben nicht durch kommunale Zusammenarbeit erfüllt werden. Er fördert die kreisangehörigen Gemeinden und Ämter bei der Erfüllung ihrer Aufgaben, ergänzt durch sein Wirken die Selbstverwaltung der Gemeinden und Ämter und trägt zu einem gerechten Ausgleich der unterschiedlichen Belastungen der Gemeinden und Ämter bei. Er fördert insbesondere die wirtschaftliche, ökologische, soziale und kulturelle Entwicklung seines Gebietes zum Wohle der Einwohner.“
44Die Gemeinden und Gemeindeverbände wirken aber auch nach Maßgabe der hierfür geltenden gesetzlichen Vorschriften bei der Landesverwaltung mit (§ 12 LOG Bbg/§ 15 LOG NRW). Das Land kann sie durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zur Übernahme und Durchführung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichten. Solche Aufgaben können als pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben, als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung oder ausnahmsweise als Auftragsangelegenheiten übertragen werden (so ausdrücklich § 2 Abs. 3 BbgKVerf). Führt die Übertragung neuer oder die Veränderung bestehender und übertragbarer Aufgaben zu einer wesentlichen Belastung der davon betroffenen Gemeinden oder Gemeindeverbände, ist dafür durch Gesetz oder Rechtsverordnung aufgrund einer Kostenfolgeabschätzung ein entsprechender finanzieller Ausgleich für die entstehenden notwendigen, durchschnittlichen Aufwendungen zu schaffen (so Art. 78 Abs. 3 Verfassung NRW; ähnlich Art. 97 Abs. 3 Verfassung Bbg).
45Daneben gibt es sonstige rechtsfähige Körperschaften sowie Anstalten und Stiftungen (vgl. §§ 13 bis 15 LOG Bbg/§§ 18 bis 21 LOG NRW). Rechtsfähige Anstalten auf Landesebene sind z. B. die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, Statistikämter, Landeslabore und Studentenwerke. Kommunale Einrichtungen wie Wasserwerke oder Verkehrsbetriebe werden oft als nicht rechtsfähige Anstalten betrieben. Auch eine Beleihung Privater ist nach Landesrecht möglich (vgl. § 16 LOG Bbg). Beispiele bilden öffentlich bestellte Vermessungsingenieure und Sachverständige, staatlich anerkannte Privatschulen und -hochschulen sowie beliehene Krankenhäuser zur Unterbringung psychisch kranker Menschen.
45aSonderfall: Berliner Verwaltung
Der Aufbau der Berliner Verwaltung13 weicht stark von den Organisationsmodellen der Flächenstaaten ab, da die Landkreise und Gemeinden als Hauptträger der Verwaltungsaufgabe wegfallen. Berlin ist gemäß Art. 1 Abs. 1 VvB ein deutsches Land und zugleich eine Stadt. Staatliche und gemeindliche Tätigkeiten werden nicht getrennt (§ 1 AZG Bln). Es gilt der Grundsatz der Einheit der Berliner Verwaltung.
45bDie unmittelbare Verwaltung ist zweistufig, wird vom Senat (der Hauptverwaltung) und von den Bezirksverwaltungen wahrgenommen (§ 2 Abs. 1 AZG Bln).
Der Senat nimmt durch die Hauptverwaltung die Aufgaben von gesamtstädtischer Bedeutung wahr (Art. 67 Abs. 1 VvB). Dazu gehören die Leitungsaufgaben, die Polizei-, Justiz- und Steuerwaltung sowie einzelne andere Aufgabenbereiche, die wegen ihrer Eigenart zwingend einer Durchführung in unmittelbarer Regierungsverantwortung bedürfen. Die Aufgaben des Senats außerhalb der Leitungsaufgaben werden durch Gesetz mit zusammenfassendem Zuständigkeitskatalog bestimmt (Absatz 3). Die Hauptverwaltung umfasst die Senatsverwaltungen, die ihnen nachgeordneten Behörden (Sonderbehörden) und nichtrechtsfähigen Anstalten und die unter ihrer Aufsicht stehenden Eigenbetriebe (§ 2 Abs. 2 AZG Bln).
Die (zwölf) Bezirke erfüllen ihre Aufgaben nach den Grundsätzen der Selbstverwaltung. Sie nehmen regelmäßig die örtlichen Verwaltungsaufgaben wahr (Art. 66 Abs. 2 VvB). Die Bezirke sind Selbstverwaltungseinheiten Berlins ohne Rechtspersönlichkeit (§ 2 Abs. 1 BezVwG Bln). Organe der Bezirke sind nach § 2 Abs. 2 BezVwG Bln die Bezirksverordnetenversammlungen und die Bezirksämter. Die Bezirksverordnetenversammlung wird in allgemeiner, gleicher, geheimer und direkter Wahl zur gleichen Zeit wie das Abgeordnetenhaus gewählt (Art. 69, 70 VvB). Sie übt die Kontrolle über die Verwaltung des Bezirks aus, beschließt den Bezirkshaushaltsplan und entscheidet in den ihr zugewiesenen Angelegenheiten. Das Bezirksamt besteht aus dem Bezirksbürgermeister und den Bezirksstadträten, von denen einer zugleich zum stellvertretenden Bezirksbürgermeister gewählt wird. Es soll auf Grund der Wahlvorschläge der Fraktionen entsprechend ihrem nach dem Höchstzahlverfahren (d'Hondt) berechneten Stärkeverhältnis in der Bezirksverordnetenversammlung gebildet werden (Art. 74 Abs. 1 VvB). Das Bezirksamt ist die Verwaltungsbehörde des Bezirks; es vertritt Berlin in Angelegenheiten seines Bezirks (Absatz 2). Die Bezirke nehmen alle Aufgaben der Verwaltung wahr, die nicht dem Senat (der Hauptverwaltung) zugewiesen sind (Art. 67 Abs. 2 VvB; §§ 3 Abs. 2, 4 Abs. 1 Satz 2 AZG Bln; siehe auch den Katalog in § 36 Abs. 2 BezVwG Bln). Durch die Verordnung über die Zuständigkeit für einzelne Bezirksaufgaben (BezAufgZustV Bln) sind auf der Grundlage des § 3 Abs. 3 AZG Bln einzelnen Bezirken Aufgaben zur Wahrnehmung für alle Bezirke übertragen (z. B. die Straßenreinigung, die öffentliche Beleuchtung, das Fundbüro). Die Bezirksverwaltungen umfassen auch die ihnen nachgeordneten nichtrechtsfähigen Anstalten und die unter ihrer Aufsicht stehenden Eigenbetriebe (§ 2 Abs. 2 AZG Bln).
Die Zuständigkeitszuweisung im Einzelnen führt das Allgemeine Zuständigkeitsgesetz (AZG Bln) durch den als Anlage beigefügten Allgemeinen Zuständigkeitskatalog (ZustKat AZG Bln) durch. Die Zuständigkeiten bei Polizeiaufgaben und Ordnungsaufgaben werden durch besonderes Gesetz (ASOG Bln) mit zusammenfassendem Zuständigkeitskatalog (ZustKat Ord) geregelt.
45cDie mittelbare Berliner Verwaltung wird durch die rechtsfähigen Körperschaften (z. B. die Ärzte-, Architekten- und Rechtsanwaltskammer Berlin, die Charité Universitätsmedizin Berlin und die Univeritäten), Anstalten (u. a. die Berliner Verkehrsbetriebe und die Berliner Wasserbetriebe) und Stiftungen des öffentlichen Rechts (Stiftung Berliner Philharmoniker, Stiftung Zentral- und Landesbibliothek Berlin) gebildet, die der Aufsicht durch das Land Berlin unterliegen.
8.Funktionen und Arten der Zuständigkeit
46Die vielgestaltigen Verwaltungsaufgaben werden auf die unterschiedlichen Verwaltungsträger und ihre Behörden durch Zuständigkeitsregelungen verteilt.14 Die Zuständigkeitsordnung verfolgt mehrere Ziele:
– Die vollständige und sachgerechte Erledigung der Fachaufgabe durch eine mit sachkundigem Personal und den notwendigen sachlichen Mitteln ausgestattete Stelle soll sichergestellt werden.
– Es soll eine klare Verantwortlichkeit für die Aufgabe begründet werden.
– Doppelarbeit soll vermieden werden.
– Gleichzeitig wird eine „Gewaltenteilung“ innerhalb der öffentlichen Verwaltung erreicht.
– Der Bürger, der in Kontakt mit der öffentlichen Verwaltung treten möchte, soll wissen, an welche Stelle er sich wenden muss.
– Nach außen soll, wenn auch verwaltungsintern zahlreiche Abstimmungsprozesse notwendig sind, nur eine Behörde verbindlich handeln.
47Die Zuweisung von Verwaltungsaufgaben erfolgt regelmäßig über drei Zuständigkeitsarten,
– die sachliche Zuständigkeit,
– die instanzielle Zuständigkeit und
– die örtliche Zuständigkeit.
48Die sachliche Zuständigkeit verteilt die Sachaufgaben auf die Verwaltungsträger (sog. Verbandskompetenz) und innerhalb der Verwaltungsträger auf die verschiedenen Behördenzweige (sog. Ressortkompetenz). Vorschriften der sachlichen Zuständigkeit beschreiben demgemäß eine bestimmte Verwaltungsaufgabe und übertragen sie einem meist durch eine Funktionsbezeichnung gekennzeichneten Behördenzweig. Als Sonderfall kann auch innerhalb einer Behörde eine Zuständigkeitsverteilung vorkommen (sog. funktionelle Zuständigkeit). So werden die Disziplinarbefugnisse gemäß § 17 Abs. 1 BDG regelmäßig vom Dienstvorgesetzten ausgeübt.
49Die instanzielle Zuständigkeit spielt nur bei mehrstufigem Verwaltungsaufbau eine Rolle. Sie legt fest, welche Ebene zum Handeln berechtigt ist. Grundsätzlich sind die Behörden auf der untersten Ebene zuständig.
Achtung: Die Regelungen über die instanzielle Zuständigkeit tragen oft die Überschrift „Sachliche Zuständigkeit“, weil die instanzielle Zuständigkeit früher als Unterfall der sachlichen Zuständigkeit verstanden wurde.
50Wenn mehrere Behörden auf der gleichen Ebene vorhanden sind, nimmt die örtliche Zuständigkeit eine räumliche Aufgabenverteilung vor. Das kann durch fachgesetzliche Vorschriften geschehen. Das Verwaltungsverfahrensgesetz stellt aber auch allgemeine Regeln für die örtliche Zuständigkeit zur Verfügung.
§ 3 Abs. 1 VwVfG enthält folgende Anknüpfungspunkte:
1. unbewegliches Vermögen/ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis,
2. Betrieb eines Unternehmens/Ausübung eines Berufes,
3. andere Angelegenheiten, die eine natürliche oder juristische Person betreffen,
4. Anlass für die Amtshandlung.
Die Ziffern 1 bis 4 stehen dabei in einer festen Rangordnung. Die Ziffern 1 und 2 legen besondere Zuständigkeiten fest, die der Ziffer 3 vorgehen. Diese hat ihrerseits Vorrang vor der Ziffer 4.
C.Das Recht als Grundlage der Aufgabenerfüllung
Fragen
9. Welche Bedeutung hat das Recht für die öffentliche Verwaltung?
10. Welche Struktur hat die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland?
11. Anwendungsproblemkreis 1: Die Prüfung der öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Natur des Verwaltungshandelns
12. Welches sind die Rechtsquellen des Verwaltungsrechts?
13. Welche Rangordnung besteht zwischen den Rechtsquellen?
14. Kann der Bürger sich auf ihn begünstigende Verwaltungsvorschriften berufen?
15. Was versteht man unter dem Allgemeinen und dem Besonderen Verwaltungsrecht?
16. Welchen Anwendungsbereich haben die Verwaltungsverfahrensgesetze?
17. Wie vollzieht sich die Rechtsanwendung in der Verwaltung?
18. Was ist der Unterschied zwischen unbestimmten Rechtsbegriffen und Ermessen?
Antworten
9.Bedeutung des Rechts für die Verwaltung
51Entscheidungen können nach verschiedenen Gesichtspunkten getroffen werden. So ist die primäre Handlungsmaxime für die Privatwirtschaft die Gewinnmaximierung. Für die öffentliche Verwaltung ist das wichtigste Entscheidungskriterium das Recht, wie sich aus Art. 20 Abs. 3 GG ergibt, der die vollziehende Gewalt an Gesetz und Recht bindet. Der Verfassungsgeber hat das Recht neben dem Gesetz als der zentralen Rechtsquelle angesprochen, um zum einen Gewohnheitsrecht und untergesetzliche Rechtsquellen einzubeziehen, zum anderen die Verwaltung an das Ziel des Gesetzes zu erinnern, Recht im Sinne von Gerechtigkeit zu schaffen.
10.Struktur der Rechtsordnung
52Die Struktur der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland wird geprägt durch die vom Römischen Recht übernommene Zweiteilung in Privatrecht und öffentliches Recht.
53Das Privatrecht wird bestimmt durch den Grundsatz der Privatautonomie. Ausgehend von der Fiktion der Gleichheit wird es den Privatrechtssubjekten weitgehend überlassen, die Rechtsbeziehungen untereinander zu gestalten. Das Bürgerliche Recht (= Zivilrecht) als das für jedermann geltende allgemeine Privatrecht enthält deshalb überwiegend nachgiebiges Recht (ius dispositivum), das durch Parteivereinbarung ersetzt werden kann. Zwingendes Recht (ius cogens) findet sich nur da, wo das Verkehrsinteresse (Sachen-, Familien- und Erbrecht) oder der Schutz Schwächerer (z. B. im Minderjährigenrecht, bei Allgemeinen Geschäftsbedingungen, Ratenlieferungsverträgen oder Mietverhältnissen über Wohnraum) es erfordert. Die Notwendigkeit zwingender Regelungen verstärkt sich in den nur für bestimmte Personenkreise geltenden Sonderprivatrechten. Dazu gehören insbesondere das Wirtschaftsrecht und das Arbeitsrecht.
54Das öffentliche Recht wird von öffentlichen Interessen und damit von zwingendem Recht beherrscht. Das Verfassungsrecht legt die Grundordnung des Staates fest. Das Verwaltungsrecht bindet und lenkt die Tätigkeit der vollziehenden Gewalt. Zum innerstaatlichen öffentlichen Recht zählen außerdem das Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht sowie das Verfahrensrecht für die staatlichen Gerichte. Das internationale öffentliche Recht regelt die Beziehungen zu anderen Staaten und internationalen Organisationen.
55Da die Zweiteilung künstlich ist und Fachgesetze einen Lebensbereich umfassend regeln wollen, lassen sich Gesetze nicht immer nur einem Teilbereich zuordnen. So enthält z. B. das Straßenverkehrsgesetz (StVG) im 1. Teil (§§ 1 bis 6g) öffentlich-rechtliche Verkehrsvorschriften, im 2. Teil (§§ 7 bis 20) privatrechtliche Haftungsregelungen, im 3. Teil (§§ 21 bis 27) Straf- und Bußgeldvorschriften, in den folgenden Teilen wieder verwaltungsrechtliche Bestimmungen. Ebenso fügt das Arzneimittelgesetz (AMG) fünfzehn Abschnitten mit verwaltungsrechtlichen Regelungen einen sechzehnten Abschnitt zur Haftung für Arzneimittelschäden und einen siebzehnten Abschnitt mit Straf- und Bußgeldvorschriften an. Auch das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) kombiniert gesetzliche Verbote und behördliche Eingriffsmöglichkeiten mit privatrechtlichen Schadensersatzansprüchen.
11.Anwendungsproblemkreis 1: Die Prüfung der öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Natur des Verwaltungshandelns
I.Problemstellung
56Privatrechtssubjekte können mit Ausnahme des seltenen Sonderfalles des Beliehenen nur privatrechtlich handeln. Die öffentliche Verwaltung kann aber nicht nur öffentlich-rechtlich, sondern auch privatrechtlich handeln, und zwar in drei Fallgruppen:
– privatrechtliche Hilfsgeschäfte der Verwaltung: Beschaffung der für die Verwaltung erforderlichen Sachmittel (Verwaltungsgebäude, Büromaterialien usw.) und Anstellung von Tarifbeschäftigten,
– erwerbswirtschaftliche Betätigung der Verwaltung: Teilnahme am Wirtschaftsleben durch eigene unternehmerische Tätigkeit oder Beteiligung an Handelsgesellschaften,
– Erfüllung von Verwaltungsaufgaben in Rechtsformen des Privatrechts (Städtisches Wasserwerk, Verkehrsbetriebe).15
57Die Frage, ob die Verwaltung öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich handelt, ist insbesondere bedeutsam für
– die Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes, das nach § 1 Abs. 1 nur „für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit“ gilt;
– den Begriff des Verwaltungsakts und des öffentlich-rechtlichen Vertrages, die nach § 35 Satz 1 und § 54 Satz 1 VwVfG „auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts“ angesiedelt sind;
– die Frage des Rechtsweges: In „öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten“ ist nach § 40 Abs. 1 VwGO grundsätzlich der Verwaltungsrechtsweg eröffnet, während die „bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten“ nach § 13 GVG den ordentlichen Gerichten zugewiesen sind;
– die Verwaltungsvollstreckung, die grundsätzlich nur für die Durchsetzung öffentlich-rechtlicher Forderungen und Verpflichtungen zur Verfügung steht (vgl. §§ 1 und 6 VwVG);
– den Umfang der Amtshaftung nach § 839 BGB in Verbindung mit Art. 34 GG: Die Verantwortlichkeit des Staates anstelle des Beamten tritt nur bei Ausübung eines öffentlichen Amtes, d. h. bei öffentlich-rechtlicher Tätigkeit, ein.
Für diese und weitere Fragestellungen muss bei der Fallbearbeitung geprüft werden, ob die Verwaltung öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich gehandelt hat.
II.Der Gedankengang
58Die zu prüfenden Vorschriften sprechen von einer öffentlich-rechtlichen Verwaltungstätigkeit, Maßnahme, Streitigkeit usw., beziehen die öffentlich-rechtliche Qualität also auf etwas Tatsächliches. Das ist ungenau, denn zum öffentlichen Recht oder zum Privatrecht können streng genommen nur Rechtsnormen gehören. Gemeint ist eine Verwaltungstätigkeit, Maßnahme, Streitigkeit usw., die sich nach öffentlichem Recht bemisst, für die öffentlich-rechtliche Vorschriften maßgeblich sind. Das Verwaltungshandeln teilt also die Natur der Rechtsvorschrift, auf die es sich stützt. Für die Prüfung ergibt sich daraus folgender Gedankengang:
1. Stufe: Welche Verwaltungstätigkeit, Maßnahme, Streitigkeit usw. soll auf ihre öffentlich-rechtliche Natur hin untersucht werden?
2. Stufe: Nach welchen Rechtsnormen bemisst sich diese Tätigkeit, Maßnahme, Streitigkeit?
3. Stufe: Sind diese Vorschriften dem öffentlichen Recht oder dem Privatrecht zuzurechnen?
4. Stufe: Schluss auf die öffentlich-rechtliche (oder privatrechtliche) Natur der Tätigkeit, Maßnahme, Streitigkeit.
III.Abgrenzung
59Für die Zuordnung von Rechtsnormen zum öffentlichen Recht oder zum Privatrecht gibt es kein für alle Fälle geeignetes sicheres Kriterium. Die Abgrenzung wird anhand von Theorien und ergänzenden Gesichtspunkten für Problemfälle vorgenommen.
1.Die Abgrenzungstheorien
60Die Rechtswissenschaft hat immer wieder versucht, in Form von Theorien allgemein gültige Unterscheidungskriterien aufzustellen. Drei Theorien sind davon erhalten geblieben. Um sie besser zu verstehen, ist es hilfreich, eine typische Norm des Privatrechts (die Grundvorschrift über den Kaufvertrag) und des öffentlichen Rechts (die Generalermächtigung des Polizeirechts) vergleichend gegenüberzustellen.
§ 433 BGB:
(1) Durch den Kaufvertrag wird der Verkäufer einer Sache verpflichtet, dem Käufer die Sache zu übergeben und das Eigentum an der Sache zu verschaffen. Der Verkäufer hat dem Käufer die Sache frei von Sach- und Rechtsmängeln zu verschaffen.
(2) Der Käufer wird verpflichtet, dem Verkäufer den vereinbarten Kaufpreis zu zahlen und die gekaufte Sache abzunehmen.
§ 8 Abs. 1 PolG NRW:
Die Polizei kann die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende, konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (Gefahr) abzuwehren, soweit nicht die §§ 9 bis 46 die Befugnisse der Polizei besonders regeln.
Drei wesentliche Unterschiede zwischen dem Privatrecht und dem öffentlichen Recht sind von den folgenden Theorien herausgearbeitet und zum Abgrenzungskriterium erhoben worden.16
– Die Interessentheorie stellt auf die Art des durch den einzelnen Rechtssatz verwirklichten Interesses ab: Öffentlich-rechtlich sind danach die dem öffentlichen Interesse, privatrechtlich die dem Individualinteresse dienenden Rechtssätze. Diese älteste Theorie geht zurück auf den Satz des römischen Juristen Ulpian: publicum ius est quod ad statum rei Romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem.17
Für die ausgewählten Beispielsnormen erweist sich die Interessentheorie als stimmig: Die Verpflichtung des Verkäufers dient dem Individualinteresse des Käufers, die des Käufers dem des Verkäufers, während die allgemeinen Befugnisse der Polizei im Interesse der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung eingeräumt sind. Viele Rechtssätze verfolgen aber sowohl öffentliche Interessen als auch Privatinteressen. Öffentliche Interessen werden im Privatrecht z. B. in den Vorschriften über das Grundbuch und das Handelsregister deutlich, Privatinteressen im öffentlichen Recht in den Bestimmungen über Sozialleistungen oder die Garantie des Kindergartenplatzes. Die Interessentheorie ermöglicht daher keine sichere Abgrenzung.
– Die Subjektions- oder Subordinationstheorie erhebt die Natur der Rechtsbeziehung zwischen den Beteiligten zum Unterscheidungskriterium: Öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehungen werden danach durch das Verhältnis der Über-/Unterordnung, privatrechtliche durch das der Gleichordnung gekennzeichnet.
Für die Beispielsnormen trifft diese Unterscheidung zu: Verkäufer und Käufer stehen einander gleichrangig gegenüber, während die Polizei und der zur Gefahrenabwehr herangezogene Bürger sich in einem Über-/Unterordnungsverhältnis befinden. Es gibt aber sowohl im Privatrecht Über-/Unterordnungsverhältnisse, insbesondere bei der elterlichen Sorge oder im Arbeitsrecht, als auch im öffentlichen Recht Gleichordnungsverhältnisse, wie das Rechtsinstitut des öffentlich-rechtlichen Vertrages zeigt. Auch die Über-/Unterordnungstheorie vermag daher kein immer geeignetes Kriterium anzubieten.
– Die Subjektstheorie (auch Zuordnungs- oder Sonderrechtstheorie) stellt auf das Zuordnungssubjekt des Rechtssatzes ab: Zum öffentlichen Recht gehören alle Rechtssätze, die sich ausschließlich an den Staat oder einen sonstigen Träger hoheitlicher Gewalt wenden, zum Privatrecht diejenigen, die für jedermann gelten. Das öffentliche Recht ist also das Sonderrecht des Staates, während das Privatrecht jedermann (somit auch dem Staat) zur Verfügung steht.
In § 433 BGB werden der Verkäufer und der Käufer angesprochen. Beides kann jedermann sein, sodass die Norm dem Privatrecht zuzurechnen ist. Demgegenüber ermächtigt § 8 Abs. 1 PolG NRW nur die Polizei, also ausschließlich einen Träger hoheitlicher Gewalt zur Gefahrenabwehr, sodass es sich um eine Norm des öffentlichen Rechts handelt. Indem sie auf ein rein formales Kriterium abstellt, ermöglicht die Subjektstheorie eine sichere Abgrenzung immer dann, wenn das Verwaltungshandeln einer bestimmten Norm zuzuordnen ist.
2.Problemfälle
61a) Realakte. Die Einordnung von Realakten bereitet Schwierigkeiten, weil sie regelmäßig keine gesetzliche Grundlage haben. Musterbeispiel ist die Fahrt eines Verwaltungsmitarbeiters mit einem Kraftfahrzeug aus dienstlichen Gründen. Kommt es zu einem Verkehrsunfall, stellt sich die Frage, ob die Haftungsgrundlage im Privatrecht oder im öffentlichen Recht zu suchen ist. Die Fahrt als solche ist weder privatrechtlich noch öffentlich-rechtlich. Ihr liegt auch keine Rechtsvorschrift unmittelbar zugrunde, deren Zuordnung auf sie übertragen werden könnte. Der Bundesgerichtshof18 stellt einen Zusammenhang mit der Zielsetzung der Fahrt her: Die Teilnahme am allgemeinen Straßenverkehrsoll öffentlich-rechtlich sein, wenn sie zur Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben erfolgt (z. B. zur baupolizeilichen Schließung einer Baustelle oder gewerbepolizeilichen Kontrolle eines Betriebes), privatrechtlich, wenn sie der Erledigung fiskalischer Geschäfte dient (z. B. der Verhandlung über den Ankauf eines Grundstücks oder der Anmietung von Büroräumen). Es erscheint aber weder einsichtig noch sachgerecht, die Fahrt danach zu beurteilen, was nach ihrem Abschluss geschieht. In der Literatur19 wird die Dienstfahrt daher, sofern sie sich wie regelmäßig nicht von der Teilnahme eines Privatmannes am Straßenverkehr unterscheidet, einheitlich dem Privatrecht zugeordnet. Öffentlich-rechtliche Qualität wird ihr nur dann zuerkannt, wenn die Teilnahme am Straßenverkehr selbst als Ausübung hoheitlicher Befugnisse nach außen erkennbar wird, was jedenfalls der Fall ist, wenn Sonderrechte gemäß § 35 StVO in Anspruch genommen werden.20
62b) Maßnahmen mit doppelter Rechtsgrundlage. Die Subjektstheorie muss ebenso versagen, wenn es einschlägige Rechtsgrundlagen sowohl im öffentlichen Recht als auch im Privatrecht gibt. In einem solchen Fall muss nach dem Sachzusammenhang entschieden werden, welchem Rechtsgebiet die Fragestellung zuzuordnen ist.
Beispiele:
Bei Verlust eines studentischen Kleidungsstücks an der Garderobe einer öffentlichen Hochschule kommt ein Ersatzanspruch sowohl aus einem privatrechtlichen als auch aus einem öffentlich-rechtlichen Verwahrungsverhältnis in Betracht. Da die Verwahrung in unmittelbarem Zusammenhang mit dem öffentlich-rechtlichen Hochschulbenutzungsverhältnis steht, ist sie dem öffentlichen Recht zuzuordnen.
Verlangt ein Bürger Widerruf oder Unterlassung diskriminierender oder beleidigender Äußerungen eines Amtsträgers, so kann entweder ein privatrechtlicher oder ein öffentlich-rechtlicher Widerrufs- oder Unterlassungsanspruch bestehen. Nach den von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen21 sollen öffentlich-rechtlicher Natur nur Klagen auf Widerruf von ehrverletzenden Äußerungen sein, die von Bediensteten eines Trägers öffentlicher Verwaltung bei Erfüllung öffentlicher Aufgaben gestützt auf vorhandene oder vermeintliche öffentlich-rechtliche Befugnisse gegenüber einem außerhalb der Verwaltung stehenden Bürger abgegeben werden. Sachgerechter erscheint es jedoch, für alle Äußerungen im Rahmen der Amtsführung unabhängig vom rechtlichen Charakter der Amtshandlung einheitlich den Verwaltungsrechtsweg zu eröffnen.22
63c) Verträge. Ob ein Vertrag zwischen Verwaltung und Bürger öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur ist, muss objektiv nach dem Vertragsgegenstand entschieden werden. Dem öffentlichen Recht sind alle Verträge zuzurechnen, die sich auf einen nach den maßgeblichen Rechtsvorschriften und Grundsätzen öffentlich-rechtlich geregelten Sachverhalt beziehen.23 Der Gegenstand des Vertrages ist nach der Subjektstheorie dann dem öffentlichen Recht zuzurechnen, wenn mit ihm solche Rechte und Pflichten begründet, aufgehoben oder geändert werden, deren Träger notwendig nur ein Subjekt öffentlicher Verwaltung sein kann.24
Beispiele:
Beschlagnahmt die Gemeinde Fahrzeuge eines Bauunternehmers, um die Folgen einer Naturkatastrophe rasch beseitigen zu können, und einigt sie sich mit ihm später über die Höhe der Entschädigung, so ist Gegenstand des Vertrages die Ausgestaltung der im öffentlichen Recht (z. B. in § 39 Abs. 1 Buchst. a OBG NRW) geregelten Entschädigungspflicht. Es handelt sich damit um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag.
