Wo liegt die Schweiz? E-Book

Jakob Kellenberger

• Herausgeber: Neue Zürcher Zeitung NZZ Libro
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 375

Veröffentlichungsjahr: 2014

Beschreibung

Folgt man der innenpolitischen Diskussion lässt sich nicht zweifelsfrei ermitteln, wo die Schweiz liegt. Der Umstand, dass ein Land in der geografischen Lage der Schweiz nicht Mitglied der EU ist, beschäftigt Jakob Kellenberger. Es befremdet ihn, dass die Schweiz der Friedensgemeinschaft von Anfang an mit eng herzigem Misstrauen begegnete. Er ist beeindruckt von der Macht eingeschliffener Begriffe und den Begriffsgeräten, an denen schweizerische Politiker seit Jahrzehnten mit ungebremstem Schwung turnen. Und er wundert sich, wie wenig die Fortschritte der EU die Ausstattung der Turnhalle beeinflusst haben. Offen und kritisch zugleich zeichnet der erfahrene Unterhändler nach, wie sich die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU gestaltet haben. Er anerkennt die friedenspolitischen Leistungen der EU und glaubt, dass eine neue Einstellung zur EU notwendig ist, um künftige Entwicklungen mit Zuversicht ins Auge zu fassen.

Leseprobe

Jakob Kellenberger

Wo liegt die Schweiz ?

Gedanken zum Verhältnis CH – EU

Verlag Neue Zürcher Zeitung

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© 2014 Verlag Neue Zürcher Zeitung, Zürich

Der Text des E-Books folgt der gedruckten Auflage 2014 (ISBN 978-3-03823-929-1)

Titelgestaltung: TGG Hafen Senn Stieger, St. Gallen

Datenkonvertierung: CPI books GmbH, Leck

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ISBN E-Book 978-3-03810-042-3

www.nzz-libro.ch

Inhalt

Einführung

1    Die schweizerische Integrationspolitik im Überblick

2    Die EU in der Innenpolitik

3    Verhandeln, verhandeln mit der EU

4    Die Assoziation

5    Rahmenabkommen

6    Warum ist die Schweiz nicht Mitglied der EU?

7    Die europapolitische Diskussion in der Schweiz

7.1  Allgemein

7.2  Von der Macht der Begriffe

  7.2.1  Die Souveränität

  7.2.2  Die Neutralität

  7.2.3  Gute Dienste oder Vermittlung?

  7.2.4  Der Mittelweg

  7.2.5  Die Kontinuität

  7.2.6  Der Kleinstaat oder vom Verzwergungstrieb

  7.2.7  Die Unabhängigkeit

  7.2.8  Die fremden Richter

  7.2.9  Gestaltende Mitwirkung, Mitbestimmung und Ähnliches

7.2.10  Die Willensgemeinschaft

7.2.11  Neuigkeiten vom EU-Superstaat

7.3  Grössenordnungen und schiefe Vergleiche

8    Identität und die ungestillte Sonderfallsehnsucht

9    Welche Zukunft für die EU?

9.1  Die Friedens- und Wertegemeinschaft

9.2  Erweiterte oder handlungsfähige EU?

9.3  Die EU als Pfeiler einer multipolaren Weltordnung?

9.4  Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik?

9.5  Die EU oder den Euro retten?

9.6  Verfassung, Zierrat und Bürgernähe

9.7  Fragen in unbefestigter Gegenwart

10  Wo liegt die Schweiz, und was bedeutet diese Lage?

Anmerkungen

Anhang

Die EWR-Verhandlungen

Die Bilateralen I

Die innenpolitische Begleitung

Glossar

Häufig verwendete Abkürzungen

Bibliografie

Einführung

Die schweizerische Europadiskussion verläuft oft in Unkenntnis der geografischen Lage des Landes und deren Folgen. Das kann zu ärgerlichen Missverständnissen über die eigenen Möglichkeiten und Grenzen führen. Der Buchtitel nimmt diese Feststellung auf. Der Widerstand gegen eine offene Auseinandersetzung darüber ist verständlich, obwohl sich das Land zur Lage im heutigen Europa eigentlich nur beglückwünschen kann. Diese Auseinandersetzung ist nicht zu trennen von der Beschäftigung mit Grössenordnungen und gegenseitigen Abhängigkeiten. Das bereitet Mühe, besonders uns Schweizern: Bald schrumpfen wir uns peinlich klein, bald blasen wir uns auf, was noch fast peinlicher ist.

Vor 25Jahren herrschte eher die Schrumpf-, heute eher die Aufblasphase. Die bösen Schwankungen versperren uns emotional den Weg zum normalen Selbstwertgefühl und Selbstbewusstsein eines europäischen Landes. Störungen können durchaus harmlose Formen annehmen und treten in allen Ländern auf. Eine eher harmlose Störung liegt vor, wenn sich der Selbstwert in erster Linie am Pro-Kopf-Einkommen oder an der Wettbewerbsfähigkeit misst, die dem Land von irgendwelchen, selten uneigennützigen Publikationen zugeordnet wird.

Die Schwierigkeit, die angemessene innere Temperatur zu finden, äussert sich gerne in dem, was ich als ruppigen «Dreitakt» zu bezeichnen pflege: Ein zuvor fast zum Identitätsmerkmal verklärter Gegenstand gilt als unverhandelbar; drohen als Folge der Unverhandelbarkeit grosse wirtschaftliche Nachteile, wird er verblüffend rasch verhandelbar. Die rhetorische Wiederaufrüstung nach Aufgabe des Unverhandelbaren und die Feier der Kontinuität im sich wandelnden Umfeld folgen auf dem Fuss. Von daher ist es durchaus stimmig, wenn im Parlament bald ein Souveränitätsgesetz behandelt werden soll, nachdem Washington die Grenzen der Selbstbestimmung äusseren Handelns im Steuerbereich unmissverständlich deutlich gemacht hat. Das Risiko hat nach den gemachten Zugeständnissen abgenommen, dass der Entscheid zwischen Lieferung von Kundendaten und möglichem Konkurs einer Grossbank so bald wieder gefällt werden muss. Das Souveränitätsgesetz kommt spät für die aussenwirtschaftliche Anwendung, aber vielleicht nicht für interne souveränitätspolitische Aufrüstungsversuche. Das «integrale» Bankgeheimnis gehört der Vergangenheit an. Die Weissgeldstrategie ist keine Erfindung aus einer schweizerischen Leidenschaft. Eine breite abstrakte Souveränitätsdiskussion kann die Erinnerung an die letzten Jahre doch in ein milderes Licht tauchen. Der Dreitakt wird nicht ungern gekrönt von politischen oder medialen Aufrufen zum Selbstbewusstsein. Die Aufrufe erfolgen in der Regel, wenn sich die gröbste Gefahr verzogen hat, weil andere die dafür notwendigen Zugeständnisse gemacht haben.

Diese Stimmung und diese Gewohnheiten erschweren die richtige Einschätzung der eigenen Möglichkeiten und Grenzen. Sie erklären auch die Langeweile aus den immergleichen Wort- und Propagandakämpfen, die das Verhältnis Schweiz – EU zum Gegenstand haben. Entwicklungen im unmittelbaren Umfeld der Schweiz wecken, wenn überhaupt, beschränktes Interesse und spielen eine untergeordnete Rolle im Vergleich zum Kampf mit Begriffen und Redensarten, die als Mittel zum Verständnis tatsächlicher Verhältnisse an Bedeutung eingebüsst oder längst ausgedient haben. Das beschränkte Interesse für die europäische Wirklichkeit lädt ein, sich mit der geografischen Lage des Landes und deren Bedeutung zu befassen. Bürger und Bürgerinnen müssen tatsächlich auf gelegentliche Abstimmungen warten, um zu erfahren, dass die Schweiz gleich viele Güter in die Lombardei exportiert wie nach ganz China. Es hat unter anderm damit zu tun, dass die Schweiz keine Insel im südchinesischen Meer ist,1 obwohl der Umzug manch einem Politiker gefallen könnte, der sich in autoritäreren Räumen wohler fühlt. Das Buch handelt also auch vom Prinzip der Nähe.

Entstanden ist dieses Buch in erster Linie aus dem Wunsch, Zusammenhänge in Erinnerung zu rufen oder bewusster zu machen. Es geht um aussenpolitische Zusammenhänge und solche zwischen Innen- und Aussenpolitik. Es geht um Zusammenhänge, die bald mit Absicht, bald aus Unkenntnis im Dunkeln blieben. Manche Kritik am Beschluss des Bundesrats, im Herbst 1991 den EU-Beitritt als neues Ziel zu setzen und im Mai 1992 Beitrittsgesuche zu den damals drei Europäischen Gemeinschaften (EG) einzureichen, ist nur aus Unkenntnis wichtiger Zusammenhänge erklärbar. Dazu gehören die europäischen Entwicklungen seit 1989 und der Verlauf der EWR-Verhandlungen. Wer sich für die Verknüpfung von Inkrafttreten und Geltungsdauer der Verträge interessiert, die unter der Bezeichnung Bilaterale I segeln, wird sich etwas Zeit für die damaligen innenpolitischen Entwicklungen in der Schweiz und die Verhandlungsgeschichte nehmen müssen.

Das Buch will der Spur einer ungewöhnlichen Situation nachgehen. Ungewöhnlich ist die Situation, dass die Schweiz mit ihrer geografischen Lage und Geschichte nicht Mitglied der Europäischen Union (EU) ist. Wie konnte erreicht werden, dass sich im Bewusstsein vieler Köpfe der natürliche Weg als der ungewöhnliche, als der abenteuerliche, im Extremfall als der existenzgefährdende festsetzte? Sich mit Geschichtsdeutungen und Begriffsturnen in diesem Zusammenhang zu befassen, ist zwingend, wie alt und teilweise überholt die Begriffe auch sind, an denen geturnt wird. Es ist keine geringe Leistung, eine weitgehend zur europäischen Geschichte parallel laufende Schweizer Geschichte als grundsätzlich gegenläufig darzustellen und für die Deutung noch Abnehmer zu finden. Der Gegenläufigkeitszauber schweizerischer Geschichte im Verhältnis zur europäischen ist ein Thema. Ich finde es ungewöhnlich, dass die Schweiz nicht Mitglied der EU ist. Einem seit Jahrzehnten mit Unterbrüchen herrschenden Denk- und Deutungsmuster wird ein anderes zur Seite gestellt. Viel mehr wird nicht erwartet, als dass das zweite das erste leicht durchlüftet.

Wenn Wirklichkeit Wirkungsgeschichte ist – und das ist sie auch –, dann spielen die Begriffe, mit denen wir uns mit der EU auseinandersetzen, eine wichtige Rolle. Wer über Begriffe, Redensarten und Bilder bestimmt, die im Verhältnis zur EU zur Anwendung kommen, übt einen starken Einfluss auf die Wahrnehmung europäischer Wirklichkeit aus. Souveränität innenpolitisch bezeichnet auch Macht und Fähigkeit zu bestimmen, worüber und worüber nicht geredet wird und wie geredet wird über das, worüber geredet werden darf. Das siebte Kapitel ist mir entsprechend wichtig, auch im Wissen darum, dass die Weichen in der Schweiz auf absehbare Zeit gestellt sind.

Leserinnen und Leser werden spätestens im neunten Kapitel feststellen, dass ich die Schaffung der EU als das grösste politische Projekt der zweiten Hälfte des 20.Jahrhunderts ansehe. Diese Wertung hängt damit zusammen, dass ich Frieden für wichtig und nicht für selbstverständlich halte, vor allem nicht in Europa. Die EU hat mit ihrer Erweiterungsbereitschaft zur Festigung von Demokratie und Rechtsstaat in Europa und, trotz aller Schwierigkeiten, auch zur Förderung des Wohlstands entscheidend beigetragen, namentlich mit der fünften Erweiterung. Mit «entscheidend» meine ich unvergleichlich viel mehr als jede andere europäische Organisation. Die gelegentliche Leistung Guter Dienste lässt sich mit der Mitgliedschaft in einer solchen Gemeinschaft nicht vergleichen. Die Mitgliedschaft würde die Dienste überdies nicht verunmöglichen.

Ohne gelegentliche Ausflüge in die Geschichte kann ich es nicht machen, wird doch oft auch historisch argumentiert, wenn Empfehlungen zum Verhältnis zwischen der Schweiz und der Europäischen Union abgegeben werden. Wie gleichläufig oder wie gegenläufig verlief die Geschichte in Europa im Allgemeinen und auf dem heutigen Gebiet der Schweiz im Besonderen? Auch Geschichte auf dem Gebiet der Schweiz kann verschieden dargestellt werden, mit verschiedenen Zwecken. Der Wille zur Wahrhaftigkeit kann wie anderswo hinter die Zwecke zurücktreten. Die Dreiteilung zwischen dem losen Staatenbund der Alten Eidgenossenschaft, den Umwälzungen zwischen 1798 und 1848 und dem Bundesstaat scheint mir vor Missbrauchsversuchen den besten Schutz zu bieten. Emotionale Entfremdung der Schweiz von der EU darf nicht der Zweck der Geschichtsdarstellung sein. Wir handeln von der Geschichte eines europäischen Gebiets betroffen, beeinflusst und geprägt von europäischen Entwicklungen.

Was missfällt mir am gegenwärtigen Zustand der EU? Es ist die Unlust und/oder der Unwille, für die Zukunft dringende und wichtige innere Verhältnisse zu klären. Die Klärung der Beziehung zu Grossbritannien ist besonders überfällig. Wohlklingende Wortmissbräuche wie Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik (GASP) führen Bürger über den tatsächlich erreichten Integrationsstand in der EU in die Irre. Sie hätten vielmehr ein Anrecht zu wissen, dass der Wunsch nach einer GASP gerade nicht dem Wunsch aller Mitgliedstaaten entspricht. Wache Beobachter werden rührende Zeichensetzungen und gelegentliche Beschlüsse über zivile und militärische Missionen nicht mit einer GASP verwechseln. Interessieren könnte sie immerhin die Frage, wo Zeichen gesetzt werden und wo nicht und weshalb wo nicht. Sie werden die so beliebten Zeichensetzungen und gelegentlichen Beschlüsse über zivile und miltärische Missionen auch nicht mit einer GASP verwechseln. Der Emanzipationsbedarf der aussen- und sicherheitspolitischen Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten von den USA ist unübersehbar, vom Nahen Osten bis zu den Beziehungen zur Russischen Föderation. Eine Partnerschaft schliesst dies nicht aus, aber bitte auf Augenhöhe. Der Weg vom gegenwärtigen Abhängigkeitsverhältnis zu einer solchen Partnerschaft ist aber weit und voraussetzungsreich.

Ich halte die Schaffung der Währungsunion für ein Projekt, das leichtfertig und zu früh in die Welt gesetzt wurde.2 Der für einen solchen Schritt notwendige Integrationsstand und der Grad des Zusammengehörigkeitsgefühls waren 1992 nicht erreicht. Die mangelnde Ernsthaftigkeit in der Durchführung des Projekts kann dieses Gefühl nur bestätigen. Das Gemeinschaftsgefühl wurde durch das Projekt nach meinem Dafürhalten nicht gestärkt, eher im Gegenteil. Die Antwort auf die Frage, ob der Versuch, den Euro in der jetzigen Zusammensetzung der Eurozone zu retten, Zusammenhalt oder Zwietracht in der EU fördert, halte ich für offen. Die bisherigen sozialen und politischen Begleitschäden der sogenannten Rettung sind namhaft, auch wenn gerade die Letzteren ungern angesprochen und mit Zeichensetzungen überklebt werden. Ich denke an kaum mehr für möglich gehaltene Ausbrüche nationaler Ressentiments und sich verbreitende Zweifel an der EU als Rechtsgemeinschaft. Mir fällt auf, wie selten daran erinnert wird, dass der EU-Binnenmarkt, das EU-Kernstück, schon ohne Währungsunion leidlich gut funktionierte. Das Versprechen, einen entscheidenden Beitrag zum Abbau der Arbeitslosigkeit zu leisten, lösten bisher weder der Binnenmarkt allein noch der Binnenmarkt und die Währungsunion zusammen in einigen Mitgliedstaaten ein.

Das ist aber einmal mehr ein Hinweis auf die anhaltende Bedeutung nationaler Wirtschafts-, Haushalts- und Sozialpolitik. Die Diagnose «unumkehrbar» und «alternativlos» taugt für die Währungsunion so wenig wie für andere Einrichtungen. Der Einsatz solcher Worte eignet sich ohnehin eher für leicht zu verunsichernde Gemüter. Sie soll jetzt ihren Mehrwert beweisen, ihren politischen und ihren wirtschaftlichen. Ausgeschlossen ist ja nicht, dass eine neue Ernsthaftigkeit einkehren wird. Für bereits eingekehrt halte ich sie nicht.

Die künftige Gestaltung der Beziehungen zur EU und die weitere Zukunftsvorbereitung haben meines Erachtens auf zwei Ebenen zu geschehen. Eine Alternative zum sektoriellen bilateralen Ausbau der Beziehungen zur EU ist nach der Abstimmung vom 9.Februar 2014 auf absehbare Zeit nicht erkennbar. Mit dem Post-92-Bilateralismus und der Rückkehr zum Freihandelskonzept von 1972 stehen zwei Möglichkeiten zur Auswahl. Die Vertreter des ersten Konzepts wollen den seit 20Jahren eingeschlagenen Weg fortsetzen, die Vertreter des zweiten legen den Akzent auf eine autonome Ausländerpolitik und scheinen bereit, im Austausch dafür bescheidenere Ansprüche an die Qualität des Zugangs zum EU-Binnenmarkt und die Zusammenarbeitssicherheit mit der EU zu stellen. Souveränitätspolitische Empfindlichkeiten im Zusammenhang mit dem Post-92-Bilateralismus und seinen institutionellen Voraussetzungen sind vielleicht auch als Teilkompensation für die im Verhältnis zu den USA brutal sichtbar gewordenen und akzeptierten Grenzen der Souveränität zu sehen, um einer Grossbank ein angeblich existenzgefährdendes Strafverfahren zu ersparen. Breitspurige Souveränitätsdiskurse haben seither bös an Glaubwürdigkeit verloren.

Beide Wege sind mir vertraut, als Sekretär der Gemischten Ausschüsse der beiden Freihandelsabkommen in den 1970er-Jahren in Brüssel und als Koordinator und Chefunterhändler der Verhandlungen über die sogenannten Bilateralen I 1994–1998. 1972 zählte die EU sechs Mitgliedstaaten, heute zählt sie 28. Sie hat zu Staaten, die heute als Drittländer einen Zugang zum EU-Binnenmarkt ähnlicher Qualität wie Mitgliedstaaten anstreben, eine andere Erwartungshaltung als zu Staaten, die 1972 Freihandelsabkommen abschlossen.

Es ist ein eindrückliches Beispiel für den Diskurs in der Enge, dass heute in einem Land wie der Schweiz nicht über EU-Beitritt und Nicht-EU-Beitritt diskutiert wird, sondern über zwei Konzepte bilateraler Beziehungsgestaltung. Eines von ihnen stammt aus den 1970er-Jahren. Wer wagte die Aussage, es gebe nicht noch Beispiele für den Sonderfall?

Zukunftsweisender wäre die gelegentliche Auseinandersetzung mit unserer Einstellung zur EU und zu ihren Mitgliedstaaten. Wie diese Einstellung zustande gekommen ist, ist dabei mindestens so lehrreich wie das vorläufige Ergebnis. Die Wahrscheinlichkeit, dass es zu dieser Auseinandersetzung kommt, ist gering; auch deshalb, weil sie fast unvermeidlich zu einer ehrlichen Beschäftigung mit uns selbst und unserer Geschichte führte. Nicht dass wir diese neue Erfahrung zu fürchten hätten. Die Konstruktion des Sonderfalls in «Wohlfühlbegriffen» würde allerdings erschwert. Der Sinn der Zeit könnte eher dahin gehen, dass wir uns vermehrt aufgrund unserer Lebensweise und unseres Verhaltens in zwischenstaatlichen Beziehungen definieren, vor allem wenn wirtschaftliche Interessen auf dem Spiel stehen, etwa Bankenlizenzen oder Kriegsmaterialausfuhren. Es könnte schwieriger werden, Kriegsmaterialausfuhren nach Saudi-Arabien und humanitäre Tradition in einem Zug zu nennen. Der Aufwand für den Aufbau eines neuen Sonderfalls ist nicht zu unterschätzen. Aus dieser Beschäftigung mit unserer Verhaltensweise ginge ein normales erfolgreiches europäisches Land hervor, mit Errungenschaften, die nicht zur Disposition stehen.

Unser tatsächliches Verhalten im Verhältnis zu den USA lehrt uns mehr über uns selbst als spitzfindige Souveränitätspredigten. Der Stellenwert, den wir einem ausgreifendem Souveränitatsverständnis zuschreiben, lässt sich am besten am wirtschaftlichen Preis ablesen, den wir für seine Durchsetzung zu bezahlen bereit sind. Gross kann er bei einer solchen Betrachtungsweise nicht sein. Die Bedeutung, die auch heute noch nationaler Souveränität beigemessen wird, ist selbstverständlich keine schweizerische Besonderheit. Unterschiedlich ist allenfalls die Bereitschaft, in verbreiteten Souveränitätsvorstellungen die Wirklichkeit, die eigenen Möglichkeiten und die Grenzen eigener Möglichkeiten zu berücksichtigen. Ein EU-Mitgliedstaat fühlt sich kein Jota weniger souverän als wir. Der Beitritt war im Gegenteil auch mit dem Wunsch begründet, den Grad tatsächlicher Souveränität zu heben.

Die erwähnten Voraussetzungen für eine Diskussion über das Verhältnis Schweiz – EU, die sich nicht in Diskussionen über Untervarianten der Variante Nicht-EU-Beitritt erschöpfen, werden so rasch nicht erfüllt sein. Mehr als 70Jahre nach der Gründung der ersten Europäischen Gemeinschaft und 20Jahre nach den EU-Beitritten Finnlands, Österreichs und Schwedens mag es auch nicht mehr besonders eilen. Den Gegenwartsnutzen von Bekenntnissen zu einem längerfristigen EU-Beitritt halte ich für beschränkt, das hartnäckige Bestehen auf der Beantwortung von Fragen, die seit Langem einer klaren Beantwortung harren, für nützlicher.

Gesetzt den unwahrscheinlichen Fall, es werde tatsächlich einmal eine offene europapolitische Diskussion stattfinden, werden die Folgen eines EU-Beitrittts – Vor- und Nachteile – zwangsläufig im Zentrum stehen. Die EU und ihre Mitgliedstaaten prägen die europäische Wirklichkeit. Diese unwahrscheinliche Diskussion könnte mit der Antwort auf ein paar Fragen vorbereitet werden: Was sind der Schweiz die bestmögliche Absicherung des Zugangs zum grössten Binnenmarkt der Welt und der Anspruch auf Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten wert? Was ist ihr die Möglichkeit wert, im EU-Rat, dem Entscheidungsorgan der Mitgliedstaaten, mit gleichgesinnten Mitgliedstaaten Allianzen zur Förderung eigener Anliegen zu bilden? Was die gleichberechtigte Partnerschaft mit den Ländern, die ihr am nächsten liegen? Was die Mitentscheidung in Brüssel, vor allem wenn es um die längerfristige Ausrichtung der EU geht, die sich auf uns auswirkt, unabhängig davon, ob wir Mitglied sind oder nicht? Sind uns diese Vorteile beschränkte Anpassungen im Bereich der Volksrechte und vielleicht des Föderalismus wert, die das bestehende politische und gesellschaftliche System in keiner Weise infrage stellten? Sind sie uns einen mutmasslichen jährlichen Nettobeitrag von 3 bis 4Milliarden Franken an den EU-Haushalt wert?

Ins Allgemeine gewendet: Begründungspflichtig für ein Land in der Lage der Schweiz ist nicht der EU-Beitritt, sondern seine Ablehnung. Vielleicht sind die Argumente der Beitrittsgegner zustimmungsfähig, Argumente müssen es aber endlich sein, und zwar kritikfähige Argumente. Den eigenen politischen Zwecken zurechtgelegte Geschichtsdeutungen, die Übertreibung eigener Verdienste und die Geringschätzung der EU-Leistungen im Interesse von ganz Europa, Begriffsturnen ohne Wirklichkeitkeitsbezug sind keine Argumente. Wem an Klarheit liegt, wird auch den irreführenden Eindruck vermeiden, es sei möglich, bedarfs- und wunschgemäss gleichzeitig innerhalb und ausserhalb der EU zu sein. Man möchte sich gelegentlich einen strategischen, mit Vorstellungskraft angereicherten Blick auf die EU wünschen.

Mehr in Einzelheiten eintretende Darstellungen sind in Anhängen untergebracht, um den Text leserfreundlicher zu halten. Wer Interesse am genaueren Verlauf der EWR-Verhandlungen und der Bilateralen I hat, wird die eine oder andere Information finden, welche die Einordnung der Ereignisse und des Verlaufs der Verhandlungen erleichtert. Da ich an den Bilateralen II selbst nicht mehr beteiligt war, verzichte ich auf einen Anhang dazu. Was mir daran von allgemeinerem Interesse erscheint, ist im ersten Kapitel untergebracht. Ich war Chefkoordinator/-unterhändler der Bilateralen I und Stellvertreter des schweizerischen Unterhändlers in den EWR-Verhandlungen. Zur Zeit der Bilateralen II war ich bereits Präsident des IKRK.

Besonders meiner Frau und den Professoren Andreas Kley und Thomas Bernauer danke ich herzlich für die Unterstützung.

1Die schweizerische Integrationspolitik im Überblick

Der Marshallplan vom 27.Juni 1947 und die Pariser Konferenz vom 12.Juli, die zur Gründung der Organisation über die europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC, später OECD) führen sollte, erforderten erste europapolitische Stellungnahmen des Bundesrats. Möglichkeiten und Grenzen europapolitischer Bindungsbereitschaft wurden also Jahre vor der Entstehung der ersten der drei Europäischen Gemeinschaften (EG) aufgezeigt, der EGKS.

Die Botschaft war klar und lautete im Kern: Die Schweiz ist bereit, am wirtschaftlichen Wiederaufbau Europas teilzunehmen, unter der Voraussetzung, dass dies keine politischen Anpassungen erfordert. Der Bundesrat sah den Beitrag der Schweiz am Wiederaufbau Europas seit 1945 im Abschluss von Handelsverträgen mit 18Staaten und schloss auch in der Wirtschaftspolitik von vornherein Anpassungen an neue Ansätze aus, zu denen die Konferenz möglicherweise führen könnte. In der Annahme der Einladung zur Konferenz von Paris stellte er auch fest, dass die Schweiz keine Verpflichtungen eingehen werde, die mit ihrer traditionellen Neutralität unvereinbar seien.3 Zwei weitere Vorbehalte kamen dazu.

Die offizielle Reaktion der Schweiz auf den Schuman-Plan vom 9.Mai 1950, bestimmt in erster Linie durch die Handelsabteilung des EVD und die Wirtschaftsverbände, war defensiv und negativ.4 Eine Teilnahme an den Verhandlungen, die zur Unterzeichnung des EGKS-Vertrags am 18.April 1951 in Paris führten, wurde gar nie mit Argumenten dafür und dagegen diskutiert und erwogen. Robert Schuman schlug vor, dass Frankreich, Deutschland und andere europäische Staaten, ausgehend von Kohle und Stahl, eine europäische Gemeinschaft mit überstaatlichen Befugnissen schafften.5

Vor dem Hintergrund von Robert Schumans Erklärung vom 9.Mai 1950 kann die Geisteshaltung zum Projekt fast nur als peinlich bezeichnet werden: «Par la mise en commun de productions de base et par l'institution d'une Haute Autorité nouvelle, dont les décisions lieront la France, l'Allemagne et les autres pays qui y adhéreront, cette proposition réalisera les premières assises concrètes d'une Fédératon européenne indispensable à la préservation de la paix.»

Das Hohelied zwischenstaatlicher Zusammenarbeit und souveränitätsschonender Organisationen wie der OEEC wurde angestimmt und das EGKS-Projekt von den Meinungsmachern im EVD und der Wirtschaft mit bösen Worten bedacht: totalitärer Dirigismus, totaler Multilateralismus usw. Vorstellbar war solches wirklich nur in einem kriegsverschonten, seiner unmittelbaren eigenen Vergangenheit gegenüber unkritischen Land, das auch kritische Urteile über die Handhabung der Neutralität während des Zweiten Weltkriegs durch die USA rasch vergessen hatte. Die selektive Wahrnehmungsfähigkeit teilen wir auch heute noch mit der sich nicht immer so schwesterlich aufführenden grossen Schwesterrepublik. Die Diskussion zeugt leider auch von einer sehr beschränkten Fähigkeit, sich in die Lage von Ländern zu versetzen, die vom Zweiten Weltkrieg teils ohne jede Mitverantwortung überzogen wurden und deshalb um die friedenspolitische Bedeutung einer EGKS wussten. Die gemeinsame Ausübung der Souveränität auf einigen Gebieten musste diesen als geringer Preis für Frieden und Sicherheit erscheinen. Die Möglichkeit, zwischen Teilnahme oder Nichtteilnahme wählen zu können, wurde in gewissen Wirtschaftskreisen fast hysterisch zur Wahl zwischen Ausschluss und Selbstaufgabe hochstilisiert.6 Schon in diesem Frühstadium erhielt die Auseinandersetzung mit der europäischen Integration den pathetischen Anstrich einer Schicksalsfrage, die auch in Zukunft jeden Versuch einer rationalen Auseinandersetzung mit der EU belasten, wenn nicht verhindern sollte. Das für die Aussenbeziehungen zuständige Eidgenössische Politische Departement (EPD) und sein damaliger Vorsteher Max Petitpierre hatten zum Schuman-Plan eine weit positivere Haltung (Schuman-Plan als Friedenswerk), machten diese in den Jahren 1950 und 1957 aber kaum geltend und setzten sich in der interdepartementalen Diskussion jedenfalls nicht durch.

Ein vorbehaltloser Beitritt mit Verzicht auf die Neutralität erschien dem EPD als durchaus denkbar am Tag, an dem die europäische Föderation einmal leben und solide sein würde.7 Bestimmender für die Haltung gegenüber der EU war aber das vor allem von Wirtschaftsseite geprägte und gepflegte zentralistische Feind- und Zerrbild des Schuman-Plans. Gegenübergestellt wurde diesem das idealistisch überhöhte Gegenmodell einer föderalistischen und vermeintlich ultraliberal verfassten Schweiz.8 Dieses Denk- und Argumentationsmuster sollte Jahrzehnte grundlegender europäischer Veränderungen weitgehend unbeschadet überleben und prägt auch heutiges Empfinden in breiten Bevölkerungskreisen. Der Vorwurf «zentralistischer Grossreichbestrebungen der EU-Politiker» bleibt ein innenpolitischer Renner. Dass er von besonderer Unkenntnis der EU und ihres Aufbaus zeugt, nimmt ihm nichts von seiner Wirkung.

Im Februar 1957 – fünf Wochen vor Unterzeichnung der Römer Verträge – beschlossen die 17 OEEC-Staaten einschliesslich der sechs EGKS-Staaten die Aufnahme von Verhandlungen über eine grosse europäische Freihandelszone für lndustrieprodukte. Diese scheiterten im Herbst 1958 in erster Linie am französischen Widerstand. Die Schweiz musste das Verhältnis zu den inzwischen drei Europäischen Gemeinschaften (EGKS, EWG und Euratom) in einem anderen als dem OEEC-Rahmen lösen.

Die Verhandlungen, die 1960 zur Gründung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) führen sollten, begannen 1959 in Stockholm. Die Botschaft des Bundesrats an die Bundesversammlung über die Beteiligung der Schweiz an der EFTA vom 5.Februar 19609 enthielt die erste gründlichere Auseinandersetzung mit dem EWG-Beitritt. In den EFTA-Ländern lebten damals gegen 100Millionen Menschen, heute sind es rund 13Millionen. Von den acht Gründungsmitgliedern sind heute sechs Mitgliedstaaten der EU.

1961–1963, ausgelöst durch die EG-Beitrittsgesuche Grossbritanniens, Dänemarks, Norwegens und Irlands, suchte die Schweiz eine sogenannte europäische Gesamtlösung, in deren Rahmen die Beitritts- und Assoziationsverträge gleichzeitig in Kraft treten sollten. Sie reichte am 15.Dezember 1961 das Gesuch über die Aufnahme von Verhandlungen über ein Assoziationsabkommen mit der EWG ein.10 Der damalige Chef des EDA, Traugott Wahlen, begründete das schweizerische Begehren am 24.September 1962 vor dem EG-Ministerrat mit dem Wunsch, in angemessener Form am gemeinsamen europäischen Markt teilzunehmen. Die Erklärung brachte Sympathie zum Gemeinschaftsprojekt zum Ausdruck und eine im Vergleich zu früher und den 1970er-Jahren breite und offene Bereitschaft zur Zusammenarbeit. Von der früheren feindlichen und verständnislosen Haltung gegenüber dem Schuman-Plan und den Gründungsverträgen der EWG und Euratom von 1957 (Römer Verträge) ist nichts zu spüren. Traugott Wahlen verriet politischen Sinn für die Bedeutung der EG für den Frieden in Europa und anerkannte ihren Beitrag. Mit der Feststellung, direkte Demokratie, Föderalismus und Neutralität hätten das politische Gesicht der Schweiz geprägt, ging der Chef des EDA aber von der Unvereinbarkeit dieses Gesichts mit einem EG-Beitritt aus.

Die fehlende Möglichkeit, in der EG mitzuentscheiden, scheint nicht als ernsthafter Mangel empfunden worden zu sein. Zu Assoziationsverhandlungen kam es nie, weil Frankreich die Zustimmung zur Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit Grossbritannien verweigerte. Die Schweiz verfolgte die Assoziationsverhandlungen Österreichs mit der EWG aufmerksam und zog aus dem Verlauf negative Schlussfolgerungen für die Möglichkeiten der Einflussnahme und Mitgestaltung eines Drittstaats in einer Assoziation mit der EU. Das 1961 eingereichte Gesuch wurde nie zurückgezogen. Der Mitgestaltungstraum von Drittstaaten an der Entwicklung der EU hat einige seither nie verlassen. In der Antwort am 27.Juni 1967 auf eine Interpellation erklärte der damalige Chef des EVD, das Gesuch sei bewusst pendent gehalten worden, «weil das damit verfolgte Ziel einer Beteiligung am Euromarkt unter voller Aufrechterhaltung der Neutralität seine Gültigkeit nicht verloren habe».11 Dass ihr Stellenwert bereits abgenommen hat, wird nicht erwähnt, erschien im Kontext aber auch nicht unerlässlich. Heute würde bestimmt auch die Zusicherung geschätzt, mit dem Hinweis auf die Neutralität würden nicht wirtschaftliche Interessen idealistisch eingekleidet.

Vielleicht wird uns in ferner Zukunft ein Bundesrat erklären, die EU-Beitrittsgesuche seien nie zurückgezogen worden, weil das Ziel seine Gültigkeit nie verloren habe. Die Zeitgenossen werden grosszügig darüber hinwegsehen, dass der Beitritt ja nicht mehr ein Ziel war, sondern eine Option.

Die als Kennedy-Runde bezeichneten GATT-Verhandlungen der Jahre 1963–1967 ermöglichten den Abschluss bilateraler Abmachungen mit der EWG, die zu einer durchschnittlichen Zollsenkung von 30 bis 40Prozent für Industrieprodukte führten.

Der Haager EG-Gipfel vom Dezember 1969 machte den Weg frei für die erste EG-Erweiterung um Grossbritannien, Dänemark und Irland.

1970 eingeleitete Sondierungen führten im Juli 1972 zur Unterzeichnung zweier Freihandelsabkommen mit der EWG und den Mitgliedstaaten der EGKS durch die Schweiz. Österreich, Schweden, Norwegen, Portugal und Island (ohne EGKS) schlossen ähnliche Abkommen ab, mit erheblichen Unterschieden im EGKS-Bereich. Ich war in den späten 1970er-Jahren als junger Diplomat Sekretär der beiden Gemischten Ausschüsse, die die Abkommen zu verwalten und allfällige Meinungsverschiedenheiten auszuräumen hatten.

Der gewählte Lösungsansatz war weniger politisch und enger als der 1961 ins Auge gefasste. Nach der schweizerischen Erklärung vom 10.November 1970 vor den Ministern der EG-Mitgliedstaaten zu schliessen, war die Neutralität von zeitloser Gültigkeit, unabhängig von möglichen europa- und weltpolitischen Entwicklungen. Das ist, nach gewissen Artikeln zu schliessen, die nach zehn Jahren UNO-Mitgliedschaft erschienen, für manche bis heute so. «Neutral», «Neutralität» und «Neutralitätspolitik» erscheinen 13-mal im Text. Stärker noch als in der Erklärung vom 10.November 1970 erscheint sie als die Begründung, weshalb die Schweiz nicht an der politischen Einigung teilhaben könne, eine für eine Willensnation eigenartige Ausdrucksweise, ist die Frage doch, ob sie beitreten will oder nicht. Der Wille, um fast jeden Preis ein ausländisches Interesse an der schweizerischen Neutralität zu konstruieren, prägt die schweizerische Aussen- und Sicherheitspolitik bis heute. Gelegentlich werden dabei Geschmacklosigkeiten gestreift. Der Sinn für die relative Bedeutung geht bei der fieberhaften Ausschau nach Bestätigungsmöglichkeiten ihrer unverminderten Aktualität ohnehin verloren.

Der Bericht des Bundesrats über die Entwicklung der europäischen Integrationsbestrebungen und die Haltung der Schweiz vom 11.August 1971 setzte sich nicht offen mit verschiedenen integrationspolitischen Wegen auseinander. Das wird auch eingeräumt: «Angesichts der Tatsache, dass in der Zwischenzeit unter den theoretisch denkbaren Lösungsmöglichkeiten eine naheliegende Arbeitshypothese in den Vordergrund getreten ist, behandelt der gegenwärtige Bericht die in dieser Motion aufgeworfenen Fragen nicht immer so umfassend, wie dies der Text der Motion [gemeint ist die Motion Furgler, 9922, vom 15.Mai 1968; Anmerkung des Autors] verlangt hat.»12 Die Aussage trifft noch stärker auf das Postulat Beck (9688) zu, das zu einer Auseinandersetzung mit den Vor- und Nachteilen eines EG-Beitritts geradezu einlud, vor allem mit der Frage, inwiefern die demokratischen Freiheitsrechte und die föderalistische Struktur des Landes durch eine Zugehörigkeit zur EWG tangiert würden. Diese Frage ist zentral geblieben. Könnte ein Grund für das bescheidene Interesse, auf das spätere Antwortversuche stiessen, in der Unmöglichkeit liegen, unüberwindliche Unvereinbarkeiten zu konstruieren?

Die Schweiz war zufrieden mit der Politik der sanften, kontrollierten, wirtschaftslastigen bilateralen Annäherung an die EG. Die Mehrzahl der lndustriezölle war 1977 abgebaut, die letzten fielen 1984.

1984 hatte Neues (aber nicht allzu Neues) zu geschehen. Auf schwedische Initiative wurde der sogenannte Luxemburger Prozess eingeläutet.13 EG- und EFTA-Länder setzten sich im Beisein der EG-Kommission (EGK) im April 1984 – ein Jahr vor der Genehmigung des EG-Weissbuchs über den Binnenmarkt durch den EU-Rat in Mailand – das neue Ziel, einen dynamischen europäischen Wirtschaftsraum zu schaffen. In der sogenannten Luxemburger Erklärung wird der Wille bekräftigt, «weitere Schritte auf dem Weg zur Konsolidierung und Stärkung der Zusammenarbeit zu tun mit dem Ziel, einen dynamischen europäischen Wirtschaftsraum zum Wohle ihrer Länder zu schaffen». Das für die Zukunft bedeutende Wort «homogen» schlich sich nach meiner Erinnerung 1986 in eine EFTA-Erklärung in Reykjavik ein. Kein Teilnehmer konnte sich damals vermutlich unter einem homogenen Raum rechtlich das Ergebnis der EWR-Verhandlungen von 1992 vorstellen, eine Rechtsharmonisierung auf Grundlage des relevanten EU-Rechts, über dessen Entstehung Drittstaaten nicht mitzuentscheiden hatten. Das aufgrund der Grössenordnungen nicht völlig Abwegige lag nicht im Vorstellungsbereich der EFTA-Länder. Die Schweiz war mit der kontrollierten, vorwiegend bilateralen Annäherung im Rahmen des Luxemburger Prozesses zufrieden. Fern der Gedanke, einen Prozess wie den EWR-Prozess auszulösen. Der damalige Präsident der EGK, Jacques Delors, war es, der die EWR-Initiative ergriff, im Bewusstsein vermutlich, dass sie bei mehreren EFTA-Ländern auf Beifall treffen würde. Der Punkt ist wichtig, erhält man aus gewissen Gesprächen und Artikeln doch gelegentlich noch heute den Eindruck, der EWR gehe auf eine schweizerische Initiative zurück.

Die EFTA-Länder und vor allem die Schweiz begannen die Sondierungsgespräche über den EWR mit dem Vorsatz, den Wirtschaftsraum rechtlich auf die gegenseitige Anerkennung gleichwertiger Rechtsvorschriften in den EG- und den EFTA-Ländern abzustützen. Vielleicht hatten nicht alle das Wort «homogen» und das Bestehen der EG auf ihrer Entscheidungsautonomie schon im Luxemburger Prozess ernst genug genommen.

Der Integrationsbericht von 1988 enthält auf den Seiten 55–57 eine Zusammenstellung der Gebiete, wo Experten Möglichkeiten der Zusammenarbeit zur Verwirklichung des dynamischen europäischen Wirtschaftsraums prüften. Die EG umfasste damals zwölf Mitgliedstaaten, die EFTA sechs. Heute sind es 28 EU-Mitgliedstaaten und vier EFTA-Länder. In den drei EFTA-Ländern, die das EWRA abgeschlossen haben, leben heute fünf Millionen Menschen. In den 28Mitgliedstaaten über 500Millionen.

Ob und wieweit die EFTA-Länder ihre Stellungnahmen gegenüber der EG mit einer Stimme vortragen sollen, war EFTA-intern bereits im Luxemburger Prozess ein Thema und sollte es bis zum Ende der EWR-Verhandlungen bleiben. Die Skandinavier waren für den einstimmigen Auftritt mit faktisch zwei Konzessionsstufen, die Schweiz und Österreich dagegen.

Die EG erweiterte sich in diesem Zeitraum um Griechenland (1981), Spanien und Portugal (1986). Beides löste in der Schweiz kein breites Interesse aus. Es ist bemerkenswert und eher ungewöhnlich, wie wenig sich schweizerische Politik und Öffentlichkeit durch wichtige Entwicklungen im unmittelbaren Umfeld betroffen fühlen. Vielleicht ist die traditionelle Überschätzung der Bedeutung von weit weniger wichtigen Organisationen und Konferenzen, in denen die Schweiz Mitglied ist, auch mit der Mühe zu erklären, die Bedeutung und Dynamik der EG zur Kenntnis zu nehmen und anzuerkennen.

Seit der Antwort des Bundesrats auf das Postulat Hubacher vom 20.Juni 198614 und drei weitere Postulate mit dem Bericht über die Stellung der Schweiz im europäischen Integrationsprozess vom 24.August 1988 fanden die Nachteile fehlender Mitentscheidungsmöglichkeit in der EG stärkere Beachtung.

Das Weissbuch der EGK über den Binnenmarkt mit seinem Fahrplan im Anhang, die Einheitliche Europäische Akte von 1987 und die dritte Erweiterung der EG um Spanien und Portugal veranlassten den Bundesrat 1988 zur erwähnten Standortbestimmung. Der Bericht vom 24.August 198815 führte nicht zu einer Neuorientierung der Integrationspolitik. Offener als frühere Berichte setzte er sich dagegen mit Vor- und Nachteilen verschiedener integrationspolitischer Wege auseinander. Die Prüfung führte zur bis heute gültigen, angesichts der Fakten unspektakulären Schlussfolgerung: Nach Auffassung des Bundesrats wäre die wirklich entscheidende Alternative zu seiner bisherigen Integrationspolitik und ihrem Entwicklungspotenzial nur der EG-Beitritt. Von einer Verabsolutierung der Neutralität im Sinn zeit- und umständeloser Gültigkeit wird Abstand genommen, dafür das gegenseitige Verhältnis von Neutralität und Unabhängigkeit erstmals gründlicher ausgeleuchtet.16

Der Bericht anerkannte, dass sich die Umstände ändern können und damit die vorteilhafteste Art, schweizerische Interessen zu wahren. Hier wie an anderen Stellen im Buch wird Interesse weiter gefasst als Geschäftsinteresse. Ein in der letzten Redaktionsphase eingeschobener, oft auch missverständlich ausgelegter Satz änderte nichts Entscheidendes an der Feststellung einer neuen Einstellung. Der Satz reflektierte einen seit Jahrzehnten unhinterfragten Geist, der mit einem EU-Beitritt kaum positive Vorstellungen verbinden konnte. Der EU-Beitritt erschien vor allem als ein zu vermeidender Zwang.17 Es ist ein Bericht, der nicht mit Begriffen jongliert, sondern die Wirklichkeit zu erfassen versucht.

Wichtig und neu am Bericht ist, dass er nur eine interessante Alternative zum seinerzeitigen Zusammenarbeitsverfahren gelten liess: den Beitritt zu den damaligen drei EG oder zur heutigen EU.

Die vier behandelten Untervarianten der Alternative Nicht-EU-Beitritt waren die Assoziation mit den EG, globale Rahmenabkommen, eine Zollunion EG-EFTA-Länder und eine Neugestaltung der EFTA. Die Varianten sollten auch in späteren Optionskatalogen immer wieder ihre Aufwartung machen. Die Zollunion EG-EFTA-Länder wurde vom Bundesrat schon im Bericht von 1988 als Option ausgeschlossen und spielte in späteren Überlegungen nie eine wichtigere Rolle. Die Aufgabe einer eigenständigen Aussenhandelspolitik ohne Mitentscheidung in der EU im Gegenzug zur Erleichterung des Wirtschaftsverkehrs mit der EU erschien mit Recht unattraktiv. Die Neugestaltung der EFTA begegnete kaum mehr Sympathien. Gemeint war mit der Neugestaltung nicht viel mehr als die Verstärkung der multilateralen Zusammenarbeit unter EFTA-Ländern und die Stärkung der EFTA im europäischen Integrationsprozess. Die Frage hat sich durch die europäischen Entwicklungen, zu denen die stufenweise Schrumpfung der EFTA gehört, ohnehin erledigt. Bemerkenswerter noch als die massive Schrumpfung von 1995 ist, dass seither kein europäisches Land den Beitritt zur EFTA gesucht hat, auch nicht als Eingangstor zum EWRA. Die europäischen Länder, die noch nicht Mitglied der EU sind und für eine Mitgliedschaft infrage kommen, wollen, wie sie zu sagen pflegen, in der ersten europäischen Liga spielen. Sie meinen damit die EU, von Grösse und Einfluss her einleuchtend. Beitrittsfähig und nicht beitrittswillig sind die Schweiz, Norwegen und Island, drei Länder, die ausser der EFTA-Mitgliedschaft wenig gemeinsam haben. Norwegen und Island sind NATO-Mitglieder. Sie liegen am nördlichsten Rand Europas am Meer und weisen eine Wirtschaftsstruktur auf, die wenig gemeinsam hat mit der Schweiz. So verschiedene Länder konnten sich wirklich nur in einer Güterfreihandelszone zusammenfinden.

Der Bundesrat sah 1988 in Assoziationsabkommen keine attraktive Alternative zum bestehenden Kooperationsmodell, schloss solche Abkommen angesichts des offenen Charakters des damaligen Artikels 238 EWGV, des späteren Artikels 310 EGV und heutigen Artikels 217 VAEU, im Unterschied zur Zollunion von vornherein aus. Der Wortlaut von Artikel 217 ist tatsächlich verblüffend offen und droht gerade auch deshalb in die Irre zu führen: «Die Union kann mit einem oder mehreren Drittländern oder einer oder mehreren internationalen Organisationen Abkommen schliessen, die eine Assoziierung mit gegenseitigen Rechten und Pflichten, gemeinsamem Vorgehen und besonderen Verfahren herstellen.» Die Union dachte freilich stets an die Assoziation Dritter an die Union. Die Wahrung ihrer Entscheidungsautonomie im Rahmen von Assoziationen ist ihr so selbstverständlich, dass sie ausdrückliche Hinweise darauf für entbehrlich hält. Das kann zu ärgerlichen Missverständnissen führen. Die EWR-Verhandlungen boten die Gelegenheit, sich mit diesem Selbstverständnis besser vertraut zu machen. Binnenmarktassoziationen sind von anderen Assoziationsformen wie Entwicklungsassoziationen zu unterscheiden. Wichtig sind Letztere allerdings auch, leisten die EU und ihre Mitgliedstaaten ja rund die Hälfte der weltweiten öffentlichen Entwicklungshilfe und der weltweiten humanitären Hilfe. Das nur an die Adresse derer, die die EU gerne auf eine Bürokratie und eine Geschäftsstrasse reduzieren.

Das Rahmenabkommen hat sich aus der schweizerischen Integrationsdiskussion seit 1988 nie verabschiedet und ist seit den Verhandlungen über die horizontale Sicherstellung einer homogenen Anwendung und Auslegung bilateraler Marktzutrittsabkommen besonders gegenwärtig. Seine Präsenz in der integrationspolitischen Diskussion war freilich unregelmässig, auch schwankten die damit verbundenen Vorstellungen.

1988 standen die Strukturierung eines mitunter als unübersichtlich empfundenen Beziehungsgeflechts und die Verdeutlichung des Nahverhältnisses im Mittelpunkt.

Heute steht nicht weniger auf dem Spiel als die Verwirklichung eines im Vergleich zu den EU-Mitgliedstaaten möglichst gleichwertigen Marktzugangs zum EU-Binnenmarkt. 1988 war dies eher ein ferner Traum, und man war sich auch der rechtlich-institutionellen Voraussetzungen dafür nicht so bewusst wie heute.

Die Verhältnisse sollten sich rascher wandeln, als sich dies Bundesrat und Autoren des Berichts von 1988 vorgestellt hatten. Die EGK änderte zwischen 1988 und 1989 ihre Haltung gegenüber den EFTA-Ländern. Noch Ende 1988 redete das für die Aussenbeziehungen zuständige Mitglied der EGK, Willy de Clercq, ganz im schweizerischen Sinn von einer fallweisen pragmatischen Zusammenarbeit, bei der drei Grundsätze zu beachten seien:

1. Priorität der internen Integration der Gemeinschaft,

2. Erhalt der Beschlussfassungsautonomie der EG-Institutionen,

3. Gleichgewicht der Rechte und Verpflichtungen in jedem Einzelfall.

Vielleicht hatte man sich nicht ganz verstanden, oder die EFTA-Länder hatten die Tragweite des Bestehens auf der Wahrung der EG-Beschlussfassungsautonomie für jede Form institutioneller Zusammenarbeit nicht erfasst. Könnte das Kommissionsmitglied mit Priorität der EU-Integration und Beschlussfassungsautonomie gemeint haben, binnenmarktrelevantes EG-Recht sei die selbstverständliche Grundlage jedes Abkommens mit Drittstaaten, die am EG-Binnenmarkt teilhaben wollten? Könnte weiterhin zutreffen, dass er mit der Beschlussfassungsautonomie eine Beteiligung von Drittstaaten an Beschlüssen über binnenmarktrelevantes EG-Recht ausschloss, das später in Form eines Abkommens auf Drittstaaten ausgedehnt würde? Könnte es sein, dass die EFTA-Länder die Botschaft oder die Untertöne nicht genügend ernst nahmen, beherrscht von der anfänglichen Wunschvorstellung der gegenseitigen Anerkennung gleichwertiger Rechtsordnungen, die Grössenordnungen und EU-interne Entscheidverfahren ignorierte?

Der Vorschlag des damaligen Präsidenten der EGK, Jacques Delors, vom 17.Januar 1989 «de rechercher une nouvelle forme d'association qui serait plus structurée sur le plan institutionnel avec des organes communs de décision et de gestion» läutete eine neue Haltung der Zusammenarbeit der EG ein. Sie traf die Schweiz ziemlich unvorbereitet, unvorbereiteter vermutlich als andere EFTA-Staaten, die ähnliche Vorstellungen im informellen Gespräch in Brüssel möglicherweise bereits in Erwägung gezogen hatten. Nicht alle EFTA-Länder waren mit dem Luxemburger Prozess ähnlich zufrieden wie die Schweiz. Einige hatten als Folge ihrer geografischen Lage auch mehr Anlass zur Sorge, sie könnten durch die EG-Binnenmarktdynamik marginalisiert werden.

In einer vom 22.November 1989 datierten Mitteilung an den Rat über die künftigen Beziehungen zwischen den EG- und den EFTA-Ländern nannte die EGK drei Hauptgründe für ihre veränderte Zusammenarbeitshaltung:

– die Beunruhigung gewisser EFTA-Länder über das zunehmende Auseinanderklaffen zwischen Durchführung des EG-Binnenmarktprogramms und den Möglichkeiten zur Zusammenarbeit zwischen EG- und EFTA-Ländern auf der Grundlage der Luxemburger Erklärung;

– ein zunehmendes Bewusstsein des EG-Interesses an der möglichst nahen Assoziierung der EFTA-Nachbarn an das Binnenmarktziel;

– die Erkenntnis, dass die Methode des Luxemburger Prozesses nicht die Schaffung binnenmarktähnlicher Verhältnisse parallel zum EG-Binnenmarkt erlaube.

Die Schweiz zählte nicht zu den beunruhigten EFTA-Ländern. Zu ihnen zählten vor allem skandinavische EFTA-Mitglieder wie Schweden, das schon die massgebende Kraft hinter der Luxemburger Erklärung war. Von ihrer geografischen Lage und wirtschaftlich-sozialen Verflechtung mit der EU her hatte die Schweiz objektiv den geringsten Anlass zu Isolierungsängsten. Die Folge der Ereignisse sollte allerdings daran erinnern, dass tatsächliche Sachverhalte Politik nur beschränkt bestimmen. Die Swissness-Wellen schlugen damals weniger hoch als heute. Innenpolitisch gab es unerfreuliche Entdeckungen zu bewältigen. Im Verhältnis zur EU machte sich doch eine gewisse Unruhe breit. Eine Absage an Jacques Delors' Einladung wäre mit grösster Wahrscheinlichkeit im Parlament und darüber hinaus als verpasste Chance bezeichnet worden. Isolierungsängste griffen um sich, wenn die Schweiz nicht zusammen mit den anderen EFTA-Ländern positiv reagieren würde. Es verblüfft immer wieder, wie viel sich in der Schweiz mit Isolierungsängsten und Alleingang-Rhetorik bewegen lässt. Die Frage nach dem Gewicht der Partner interessiert dabei fast ebenso wenig wie die konkrete Gestalt des Alleingangs.

Der Vorstoss von Jacques Delors entsprach weitgehend schwedischen Vorstellungen. Schweden bestimmte auch in hohem Masse den EWR-Verhandlungszeitplan und zog im Oktober 1990 mit dem Beschluss, dem Parlament die Beitrittsfrage vorzulegen, die Konsequenzen aus den europäischen Entwicklungen (Ende der Ost-West-Spaltung) und den Verhandlungen über den institutionell-politischen Teil des EWRA. Am 1.Juli 1991 reichte Schweden bei den drei EG das Gesuch über die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen ein, ein knappes Jahr vor der Schweiz.

Der Fall der Berliner Mauer am 9.November 1989, der das Ende des Kalten Kriegs einleitete, die Vereinigung der beiden deutschen Staaten am 3.Oktober 1990, der Zerfall von Warschauer Pakt und Sowjetunion 1991 wurden 1988 nicht nur in der Schweiz nicht vorausgesehen. Mit dieser Entwicklung zerschlug sich auch die ursprüngliche Absicht des EGK-Präsidenten, den EG mit dem EWR-Angebot zu rasche Erweiterungen zu ersparen. Er ahnte vielleicht schon damals die Gefährdungen, denen die innere Festigung der EU durch zu rasche Erweiterungen ausgesetzt sein würde.

Die EWR-Verhandlungen, ihr allgemeiner Verlauf und die Ergebnisse in den umstrittensten Verhandlungsfragen sind Gegenstand von Anhang I. Auslegung und «Verkauf» des Verhandlungsergebnisses vermitteln Einsichten in politische und gesellschaftliche Abläufe, die nicht nur für diese Verhandlungen gelten. Ich denke an das Spiel mit der Angst und die Folgen kurzer Gedächtnisse. Die dramatisch angekündigten negativen Folgen eines EWR-Nein, mit denen die Befürworter drohten, traten trotz einer vorübergehenden, schon vor 1992 einsetzenden Wachstumsschwäche nicht ein. Die Natur des EWRA ist in den Beschreibungen der EWRA-Nostalgiker schwer zu erkennen. Sie scheinen sogar vergessen zu haben, dass die Einrichtung eines EWR-Gerichtshofs eine zentrale Forderung der Schweiz war, die vom EuGH im Gutachten 1/91 abgelehnt wurde. Deshalb, und nur deshalb gibt es heute einen kleinen EFTA-Gerichtshof, zuständig für die drei EFTA-Länder, die sich am EWR beteiligen.

Machbarkeitsstudie, Erkundungsgespräche und Verhandlung des EWRA prägten die schweizerische Integrationspolitik der Jahre 1989–1992. Die Schweiz, mehr aus Furcht vor einem eingebildeten Alleingang als aus innerer Überzeugung, fand sich im Frühjahr 1989 zur Durchführung einer EWR-Machbarkeitsstudie bereit und blieb schliesslich bis zum Abschluss der zweiten Verhandlungsschlaufe am 14.Februar 1992 bei der Stange. Der Bundesrat hatte das EWRA im Oktober 1991 allerdings zu einer Übergangslösung auf dem Weg zum EG-Beitritt zurückgestuft.

Die formellen Transitverhandlungen mit der EGK begannen am 22.Februar 1989 nach exploratorischen Gesprächsrunden im ersten Halbjahr 1988, also noch vor Beginn der EWR-Machbarkeitsstudie. Nach zwölf Verhandlungsrunden auf Ebene der Chefunterhändler mit starkem politischem Einsatz des EVD-Chefs wurden sie am 11.Oktober 1991 abgeschlossen. Am 21.Oktober 1991 fand noch eine Runde auf Ministerebene statt. Die Verschränkung dieser Verhandlung mit der EWR-Verhandlung im Verkehrsbereich wird im Anhang dargestellt. Es erforderte höchste Aufmerksamkeit, dass in den Transitverhandlungen erreichte Ziele in der EWR-Verhandlung nicht verspielt wurden.

Das Wort «Alleingang» gehört zum gängigen, besonders missbrauchsanfälligen europäischen Konversationslexikon der Schweiz. Weniger beschäftigt in der Regel die Frage: Alleingang worin und im Verhältnis zu wem? In der geografischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Situation der Schweiz sind gesellschaftliche und wirtschaftliche europäische Alleingänge schlicht undenkbar. Politisch-institutionell ist ein Alleingang denkbar. Ein europäisches Land in der Lage der Schweiz, das nicht Mitglied der EG ist, funktioniert politisch-institutionell im Modus des Alleingangs. Die Mitgliedschaft in weit weniger wichtigen europäischen Orgnisationen ändert nichts an diesem Befund.

Das EWRA entsprang also keiner schweizerischen Initiative und war kein schweizerisches Wunschkind. Die EGK schlug das EWRA vor, die EGK prägte seine Strukturen und bestimmte die anwendbaren Verfahren. Der Verstand sträubt sich deshalb gegen Aussagen der Art, «man sei für das EWRA, aber gegen die EG». Wer gegen die EG ist, darf zuletzt ein Abkommen wie das EWRA, eine kurze Verlängerung des EU-Binnenmarkts, abschliessen. Was Monate vor der EWR-Abstimmung als «konsequente Fortsetzung der bisherigen EG-Politik, ein auf Dienstleistungen, Kapitalverkehr und Personen erweitertes Freihandelsabkommen» zum Verkauf angeboten wurde, war in Tat und Wahrheit ein tiefer Bruch in der schweizerischen Integrationspolitik, Bruch in der Zusammenarbeitsmethode, Bruch im Empfinden und in der Erfahrung der Unterhändler, Bruch in der Wahrnehmung der Bevölkerung. Das Verhandlungsergebnis bestätigte auch die Richtigkeit der im Bericht von 1988 zu Assoziationsabkommen angestellten Überlegungen. Wäre der innenpolitische Druck, auf Jacques Delors' Angebot einzutreten, nicht so überwältigend gewesen und hätte die Schweiz die Alleingangsdiagnose etwas kühler analysiert, wäre sie nach dem Ergebnis der Erkundungsgespräche und Kenntnis des EG-Verhandlungsmandats vielleicht gar nicht in formelle Verhandlungen eingetreten. So unwahrscheinlich es sich heute anhören mag: Nicht den Weg der anderen EFTA-Länder zu gehen, schien nahezu undenkbar, obwohl sich andere EFTA-Länder ganz andere Sorgen um Alleingänge machen mussten, vor allem als Folge ihrer geografischen Lage. Die zur Gewohnheit gewordene Überhöhung der Bedeutung der EFTA in Darstellungen schweizerischer Integrationspolitik wirkte sich ungünstig aus. Dabei müsste es ein Leichtes sein zu erklären, dass sich das Zentrum der Welt oder Europas nicht zwingend in den Institutionen befindet, bei denen die Schweiz Mitglied ist.

Es ging auch immer wieder vergessen, dass die Liberalisierung des Güterhandels der Assoziationszweck der EFTA-Länder war und sich die gemeinsamen Interessen ausserhalb rasch verdünnten. Die EWR-Verhandlungen boten ausführlichen Anschauungsunterricht für diesen Sachverhalt.

Nach gelegentlichen EWR-Diskussionen in der Schweiz zu schliessen, ist das EWRA ein ziemlich unbekanntes Wesen geblieben. Deshalb: Das EWRA ist ein Assoziierungsabkommen. Die Assoziation umfasst «a) den freien Warenverkehr, b) die Freizügigkeit, c) den freien Dienstleistungsverkehr, d) den freien Kapitalverkehr, e) die Einrichtung eines Systems, das den Wettbewerb vor Verfälschungen schützt und die Befolgung der diesbezüglichen Regeln für alle in gleicher Weise gewährleistet, sowie f) eine engere Zusammenarbeit in anderen Bereichen wie Forschung und Entwicklung, Umwelt, Bildungswesen und Sozialpolitik». (Artikel 1[2] EWRA) Die EFTA-Länder werden in der Phase, in der die EU das Recht entwickelt, das in das EWRA integriert wird, informiert und konsultiert. Mitentscheiden können sie nicht. Sie können sich aber weigern, das neue Recht zu übernehmen, die EG kann zum Ausgleich betroffene Abkommensteile aussetzen. Das ist der Grund, weshalb es nie zu dieser Weigerung gekommen ist. Die manchmal erwähnte Ausnahme im Zusammenhang mit der norwegischen Post war für die EU kein Problem.

Die EWR-Verhandlungen zeigten die Möglichkeiten und Grenzen eines umfassenden Assoziationsvertrags mit den EG auf. Die schweizerischen Beobachter der österreichischen Assoziationsverhandlungen der 1960er-Jahre hatten sich nicht getäuscht. Die im 1988er-Bericht gegenüber Assoziationsabkommen zum Ausdruck gekommene Skepsis erwies sich als richtig.

Der Bundesrat akzeptierte das Verhandlungsergebnis am 22.