Der Ständerat E-Book

Sean Mueller

• Herausgeber: Neue Zürcher Zeitung NZZ Libro
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Politik und Gesellschaft in der Schweiz
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 390

Veröffentlichungsjahr: 2020

Beschreibung

Die Politikwissenschaftler Sean Müller und Adrian Vatter legen die erste umfassende Darstellung des Ständerats vor. Sie zeigen das Stöckli im institutionellen Gefüge der Schweizer Politik, zwischen nationaler Gesetzgebung, Europapolitik und Regionalismus. Der Ständerat stand bislang weit weniger im Fokus politikwissenschaftlicher Forschung als der Nationalrat, obwohl er als die einflussreichere Kammer gilt. Die Autorinnen und Autoren der verschiedenen Beiträge analysieren das Abstimmungsverhalten der Ständeräte und vergleichen den Ständerat mit nationalen Gegenspielern und internationalen Besonderheiten von zweiten Kammern. Zudem untersuchen sie die Rolle der kleinen Kammer im Spannungsfeld zwischen nationaler Gesetzgebung, Europapolitik und regionalem Einfluss. Mit der Analyse des Ständerats beleuchten die Herausgeber erstmalig in dieser Breite die einzigartige Verknüpfung von zwei Kernprinzipien des schweizerischen Politiksystems: der repräsentativen Wahldemokratie und dem Föderalismus. Mit Beiträgen von Adrian Vatter, Andreas Ladner, Arthur Benz, Christine Benesch, Jean-René Fournier, Johanna Schnabel, Katharina Hofer, Monika Bütler, Rahel Freiburghaus, Sarah Bütikofer, Sean Mueller und Sereina Dick.

Leseprobe

Markus Freitag und Adrian Vatter (Hg.)

Politik und Gesellschaft in der Schweiz

Band 1:Markus Freitag (Hg.)Das soziale Kapital der Schweiz

Band 2:Thomas Milic, Bianca Rousselot, Adrian VatterHandbuch der Abstimmungsforschung

Band 3:Markus Freitag, Adrian Vatter (Hg.)Wahlen und Wählerschaft in der Schweiz

Band 4:Fritz Sager, Karin Ingold, Andreas BalthasarPolicy-Analyse in der Schweiz

Band 5:Fritz Sager, Thomas Widmer, Andreas Balthasar (Hg.)Evaluation im politischen System der Schweiz

Band 6:Markus FreitagDie Psyche des Politischen

Band 7:Adrian Vatter (Hg.)Das Parlament in der Schweiz

Band 8:Markus Freitag, Pirmin Bundi, Martina Flick WitzigMilizarbeit in der Schweiz

Band 9:Adrian Ritz, Theo Haldemann, Fritz Sager (Hg.)Blackbox Exekutive

Band 10:Marc Bühlmann, Anja Heidelberger, Hans-Peter Schaub (Hg.)Konkordanz im Parlament

Band 11:Sean Mueller, Adrian Vatter (Hg.)Der Ständerat

Weitere Bände in Vorbereitung

NZZ Libro

Sean Mueller, Adrian Vatter (Hg.)

Der Ständerat

Zweite Kammer der Schweiz

NZZ Libro

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© 2020 NZZ Libro, Schwabe Verlagsgruppe AG.Der Text des E-Books folgt der gedruckten 1. Auflage 2020 (ISBN 978-3-907291-08-5)

Lektorat: Christoph Meyer, Basel

Umschlag: icona basel, Basel

Gestaltung, Satz: Claudia Wild, Konstanz

Datenkonvertierung: CPI books GmbH, Leck

Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werks oder von Teilen dieses Werks ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechts.

ISBN E-Book 978-3-907291-09-2

www.nzz-libro.ch

NZZ Libro ist ein Imprint der Schwabe Verlagsgruppe AG.

Inhaltsverzeichnis

Danksagung

Vorwort

Jean-René Fournier, Ständeratspräsident 2019

1 Einleitung und Zusammenfassung

Sean Mueller und Adrian Vatter

1.1 Zusammenfassung der Beiträge

1.2 Erste Frage: Bremse oder Gaspedal?

1.3 Zweite Frage: Föderalismus oder Parlamentarismus?

1.4 Dritte Frage: Abschaffen, reformieren, zementieren?

Literatur

2 Vom Gesandtenkongress zur gewählten Volkskammer: Der Ständerat im Wandel der Zeit

Adrian Vatter und Andreas Ladner

2.1 Einleitung

2.2 Historische und institutionelle Grundlagen

2.3 Die Arbeitsweise des Zweikammersystems

2.4 Die parteipolitische Zusammensetzung des Ständerats

2.5 Die Koalitionen im Ständerat

2.6 Die Aufgaben und Funktionen des Ständerats

2.6.1 Die Repräsentationsfunktion

2.6.2 Die Gestaltungsfunktionen

2.7 Das schweizerische Zweikammersystem im internationalen Vergleich

2.8 Zusammenfassung und Diskussion

Literatur

3 Licht ins Dunkel: Transparenteres Abstimmungsverhalten im Ständerat

Christine Benesch, Monika Bütler und Katharina E. Hofer

3.1 Einleitung

3.2 Der Weg zur Reform

3.3 Wie kann man die Auswirkungen von Transparenz messen?

3.4 Mehr Transparenz – mehr Parteitreue

3.4.1 Erster Einflusskanal: Die Partei

3.4.2 Zweiter Einflusskanal: Die Wählerschaft

3.5 Transparenz: Fluch oder Segen? Einordnung der Resultate

3.6 Fazit

Literatur

4 Zwischen Partei und Kanton: Von den Besonderheiten des Ständerats und seiner Mitglieder

Sarah Bütikofer

4.1 Einleitung

4.2 Datenbasis

4.3 Das Repräsentationsverständnis

4.4 Das Abstimmungsverhalten in der kleinen Kammer

4.4.1 Einstimmigkeit

4.4.2 Die ungeteilte Standesstimme

4.4.3 Fazit: Wenn schon eher eine linke als eine bürgerliche Standesstimme

4.5 Das Abstimmungsverhalten der Parteien im Ständerat

4.5.1 Geschlossenheit der Parteien

4.5.2 Womit wird das individuelle Abweichen von der Mehrheitsposition der Partei erklärt?

4.6 Der Wechsel vom Nationalrat in den Ständerat

4.6.1 Die Verhaltensänderungen des Kammerwechsels

4.6.2 Die Einschätzungen der Ständeratsmitglieder zum Wechsel aus dem Nationalrat

4.7 Schlussbetrachtungen

Literatur

5 Ständerat, stärkerer Rat? Die Gesetzgebungsmacht der Zweiten Kammer im Vergleich zu National- und Bundesrat

Sean Mueller, Sereina Dick und Rahel Freiburghaus

5.1 Einleitung

5.2 Mögliche Gründe für die stärkere Rolle des Ständerats

5.3 Differenzbereinigungsverfahren

5.4 Einigungskonferenzen

5.5 Änderungen von Bundesratsvorlagen

5.6 Fazit

Literatur

6 Kuppler unter der Kuppel? Die Scharnierfunktion (ehemaliger) kantonaler Regierungsmitglieder im Ständerat

Rahel Freiburghaus

6.1 Einleitung

6.2 Institutionell gesichert vs. personengetragen: unterschiedliche Formen föderaler Interessenvertretung in Zweiten Kammern

6.2.1 Bikamerale Organisationsprinzipien und (personengetragene) föderale Interessenvertretung

6.2.2 Chancen und Grenzen personengetragener föderaler Interessenvertretung im Ständerat

6.3 Datengrundlage und empirisches Vorgehen

6.4 Deskriptive Bestandsaufnahme der personengetragenen föderalen Interessenvertretung im Ständerat

6.4.1 Über die Zeit

6.4.2 Nach Kanton

6.5 Auswirkungen der personengetragenen föderalen Interessenrepräsentation im Ständerat

6.5.1 Ständerätliche Gesetzesinitiativtätigkeit – für den Kanton Gesetze anstossen?

6.5.2 Ständerätliche Debatten – vom Kanton reden?

6.5.3 Ständerätliches Abstimmungsverhalten – für den Kanton stimmen?

6.6 Schlussbetrachtungen

Literatur

7 Die Konferenz der Kantonsregierungen als der bessere Ständerat? Territoriale Mitbestimmung im schweizerischen Föderalismus

Johanna Schnabel

7.1 Einleitung

7.2 Artikulation und Repräsentation territorialer Interessen

7.3 Die KdK als die bessere Zweite Kammer?

7.3.1 Zusammensetzung und Mitwirkungsrechte

7.3.2 Die föderale Funktion der KdK

7.4 Die KdK als internationales Erfolgsmodell?

7.4.1 Regierungskonferenzen in anderen Bundesstaaten

7.4.2 Erfolgsfaktoren

7.5 Schlussbetrachtungen

Literatur

8 Lernen vom Nachbarn? Der Schweizer Ständerat und der deutsche Bundesrat im Vergleich

Arthur Benz

8.1 Einleitung

8.2 Bundesrat und Ständerat im Kontext demokratischer Regierungssysteme

8.3 Repräsentationsfunktion

8.4 Kontrolle der Mehrheitsherrschaft

8.5 Sicherung der föderalen Machtbalance

8.6 Reflexionsfunktion

8.7 Erkenntnisse aus dem Vergleich

8.8 Schlussbetrachtungen

Literatur

9 Spezial- oder Normalfall? Der Ständerat und der Einfluss von Regionalregierungen auf die Bundespolitik im internationalen Vergleich

Sean Mueller

9.1 Einleitung

9.2 Regional Authority Index (RAI)

9.3 Die realpolitische Seite: Parteien und territoriales Lobbying

9.4 Tatsächlicher Mitbestimmungsindex

9.5 Schlussdiskussion

Literatur

10 Reformansätze unter der Lupe: Modelle für die Reform des Ständerats

Adrian Vatter

10.1 Einleitung

10.2 Die Funktions- und Wirkungsweise des Ständerats

10.2.1 Untersuchungsdesign und methodisches Vorgehen

10.2.2 Die Repräsentationsfunktion des Ständerats

10.2.3 Die Gestaltungsfunktion des Ständerats im Lichte der empirischen Forschung

10.3 Die Modelle zur Reform des Ständerats: eine Evaluation

10.3.1 Die Evaluationskriterien

10.3.2 Modelle zur Reform der Vertretungsregeln

10.3.3 Modelle zur Reform der Entscheidungsregeln

10.3.4 Ersatz durch funktional äquivalente Institutionen

10.4 Folgerung: ein kombiniertes Reformmodell als langfristige Zukunftsvision?

Literatur

Anhang: Proporzwahlen für den Ständerat

Herausgeber, Autorinnen und Autoren

Tabellen­verzeichnis

Tabelle 2-1: Sitzverteilung im Ständerat 1959–2019, nach Parteien

Tabelle 2-2: Die Struktur der Parlamentskammern in 24 OECD-Staaten

Tabelle 3-1: Transparenz reduziert Abweichungen von der Parteilinie

Tabelle 4-1: Einstimmige Abstimmungsentscheide nach Abstimmungstyp (in Prozent)

Tabelle 4-2: Geschlossenheit im Abstimmungsverhalten der Vertretungen aus dem gleichen Kanton (in Prozent)

Tabelle 4-3: Geschlossenheit der Vertretungen aus dem gleichen Kanton in Prozent (nach Art der Abstimmung)

Tabelle 4-4: Parteigeschlossenheit im Ständerat, 2003–2019 (Rice-Index)

Tabelle 5-1: Ablehnungen von Einigungsanträgen nach Erstrat, 1992–2019

Tabelle 5-2: Die Gesetzgebungsmacht des Ständerats bei Bundesratsentwürfen, 2006–2019

Tabelle 5-3: Änderungs- und schlussendliche Ablehnungsquote im Vergleich

Tabelle 6-1: Zwei Wege personengetragener föderaler Interessenvertretung im Ständerat

Tabelle 6-2: Sprachliche Relevanz der Kantone in den von individuellen Ständeratsmitgliedern eingereichten parlamentarischen Initiativen, 2008–2019

Tabelle 9-1: Vergleich der Schweizer Kantone mit Regionen vier anderer föderaler Systeme

Tabelle 9-2: Ausmass und Kanäle tatsächlichen Regierungseinflusses in elf Ländern

Tabelle 10-1: Repräsentationsunterschiede zwischen Wohnbevölkerung, Nationalrat und Ständerat im Vergleich, Ende 2019

Tabelle 10-2: Übersicht über die Gestaltungswirkungen des Schweizer Ständerats im Lichte der empirischen Forschung

Tabelle 10-3: Wirkungsanalyse zur Reform der Vertretungsregeln

Tabelle 10-4: Wirkungsanalyse zur Reform der Entscheidungsregeln

Tabelle 10-5: Wirkungsanalyse zu funktional äquivalenten Institutionen

Abbildungs­verzeichnis

Abbildung 2-1: Über- und Untervertretung der Parteien im Ständerat, 1919–2019 (in Prozent)

Abbildung 2-2: Die Koalitionen der Parteien im Ständerat, 2003–2019 (in Prozent)

Abbildung 2-3: Parteipolitische Repräsentationsunterschiede zwischen Wählerschaft, Nationalrat und Ständerat, 2019 (in Prozent)

Abbildung 3-1: Anzahl der Artikel zur Abstimmungstransparenz im Ständerat, März 2012–Mai 2014

Abbildung 3-2: Durchschnittliche Abweichung von der Parteilinie pro Session und Rat, Winter 2011–Herbst 2015

Abbildung 3-3: Reformeffekt im Ständerat pro Partei

Abbildung 3-4: Auswirkungen der Reform auf die ungeteilte Standesstimme

Abbildung 4-1: Repräsentationsverständnis der Mitglieder von Stände- und Nationalrat (in Prozent)

Abbildung 4-2: Abstimmungsverhalten der Parteien im Ständerat bei Detailabstimmungen (Rice-Index für die Legislaturen 47, 49 und 50)

Abbildung 4-3: Politische Positionierungen der Ständeratsmitglieder, die zuvor im Nationalrat waren

Abbildung 5-1: Häufigkeit Erstrat nach Anzahl Differenzen, 2006–2019

Abbildung 5-2: Zustimmungsquoten pro Rat, nur Vorlagen mit 0–4 Differenzen, 2006–2019

Abbildung 5-3: Anzahl Einigungskonferenzen pro Legislatur, 1992–2019

Abbildung 5-4: Art der einzelnen Einigungsanträge nach Erlassform und Schicksal, 50. Legislatur

Abbildung 6-1: Anteil ehemaliger und amtierender kantonaler Regierungsmitglieder im Ständerat, 1985–2020 (in Prozent)

Abbildung 6-2: Anteil ehemaliger und amtierender kantonaler Regierungsmitglieder nach Kanton, 1985–2020 (in Prozent)

Abbildung 6-3: Absolute Anzahl parlamentarischer Initiativen der Ständeratsmitglieder nach Thema, 2008–2019

Abbildung 6-4: Erwähnung des «eigenen» Kantons in ständerätlichen Debatten im Vergleich zum Anteil ehemaliger und amtierender kantonaler Regierungsmitglieder, 2008–2019 (in Prozent)

Abbildung 9-1: Autonomie und Mitbestimmung in elf föderalen Systemen, 2010

Abbildung 9-2: Die fünf Kanäle regionalen Regierungseinflusses auf die Bundespolitik

Abbildung 10-1: Ein kombinierter Ansatz als langfristiges Reformmodell der Zweiten Kammer in der Schweiz

Danksagung

Das vorliegende Buch widmet sich als eines der wenigen exklusiv dem Schweizer Ständerat – und das mehr als 170 Jahre nach seiner Gründung. Erste Versionen der meisten hier versammelten Beiträge wurden an einer von uns in Kooperation mit dem Forum of Federations im Juni 2019 organisierten Konferenz vorgetragen – und zwar an keinem anderen Ort als im Plenarsaal des Schweizer Ständerats. Dafür danken wir als Erstes dem Büro des Ständerats, der dies mit Beschluss vom 4. Mai 2018 überhaupt erst ermöglichte – damals noch unter dem Ständeratspräsidium von Frau Karin Keller-Sutter. Speziell danken wir auch alt Ständeratspräsident Hans Altherr, Board Member für die Schweiz im Forum of Federations, und Felix Knüpling, Vize-Präsident des Forums. Das Forum ist eine in Kanada ansässige und u.a. von der Schweiz unterstützte Organisation, die sich der Verbreitung und dem Austausch von Wissen und Erfahrungen im Bereich Föderalismus widmet.

Bedanken möchten wir uns auch bei all jenen Teilnehmerinnen und Teilnehmern der Konferenz, die durch ihre kritischen Anmerkungen und Beobachtungen zum Gelingen dieses Buches beigetragen haben. Als «Praxistester» haben notabene die Herren (alt) Ständeräte Robert Cramer, Hannes Germann, Werner Luginbühl, Thomas Pfisterer, Hans Stöckli und Benedikt Würth fungiert. Ebenfalls danken wir Andreas Schilter und Carla Riniker des Ressorts Öffentlichkeitsarbeit der Parlamentsdienste und Martina Buol, stellvertretende Generalsekretärin und Sekretärin des Ständerats, sowie Madleina Ganzeboom und Laura Vogel vom Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern für ihre Unterstützung bei der Organisation und Durchführung des Anlasses. Rahel Freiburghaus danken wir für die Unterstützung beim Schlusslektorat des Manuskripts.

Der UniBern Forschungsstiftung sowie der Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Lausanne sind wir dankbar für ihre Bereitschaft, einen Teil der Druckkosten dieses Buchs zu übernehmen. Sean Mueller dankt zudem dem Schweizerischen Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung, da der Grossteil seiner Arbeit zu diesem Buch während seines Ambizione-Fellowships am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern entstand.

Bern, im Frühling 2020

Sean Mueller und Adrian Vatter

Vorwort

Jean-René Fournier, Ständeratspräsident 2019

Als Ständeratspräsident des Parlamentsjahres 2019 stelle ich erfreut – aber nicht überrascht – fest, dass Forscherinnen und Forscher der Universität Bern und weiterer Hochschulen diesem Organ der Bundesbehörden grosse Aufmerksamkeit schenken. Ausgangspunkt dieses Buches bildete die von Sean Mueller und Adrian Vatter in Zusammenarbeit mit dem Forum of Federations organisierte Konferenz mit dem Titel «Der Ständerat: Historisches Fossil oder Zukunftsmodell?», die im Juli 2019 im geschichtsträchtigen Saal des Ständerats stattgefunden hat. Ohne Zweifel hat die Atmosphäre dieser «chambre de réflexion» die anregenden Diskussionen zwischen den Forscherinnen und Forschern sowie den anwesenden Ständerätinnen und Ständeräten inspiriert.

Der Ständeratssaal ist so etwas wie der Nabel der föderalistischen Schweiz und sein Wandfresko erinnert an den Ursprung unserer direkten Demokratie. Der Zürcher Albert Welti und der Basler Wilhelm Balmer haben die Landsgemeinde von Stans so gemalt, wie sie im 18. Jahrhundert ablief, diese aber in die Landschaft von Sarnen eingebettet, mit den Obwaldner Alpen im Hintergrund. Die Daten in den Kartuschen über den Säulen erinnern an die wichtigsten Etappen beim Aufbau der Demokratie: Bald werden diese Daten mit «1971» ergänzt – dem Jahr, als jene Hälfte der Schweizer Bevölkerung das Stimm- und Wahlrecht erhielt, der dies bis dahin verwehrt gewesen war.

Ich betrachtete dieses Fresko, als ich die Sitzungen der kleinen Kammer präsidierte. Beim Anblick dieses prächtigen Dekors erlebte ich gleichzeitig die Institution von innen als Akteur – und im Jahr 2019 als deren Dirigent. In meinem politischen Alltag sah ich, wie in unserem Zweikammersystem stets nach einer ausgewogenen Lösung gesucht wurde – und jede Session bekräftigte mich in meinem Gefühl, dass die politischen Institutionen, die 1848 geschaffen wurden, von ihrer Struktur her auch heute noch bemerkenswert sind.

Beide Räte haben genau die gleichen Kompetenzen und Rechte. Das macht unser Parlament einzigartig – oder zumindest beinahe – und ist gleichzeitig Ausdruck des föderalistischen Systems der Schweiz. Diese absolute Gleichrangigkeit ist eine Besonderheit, die man nicht genug hervorheben kann. Sie zeigt sich zum einen darin, dass die Erlassentwürfe dem einen wie dem anderen Rat zur ersten Lesung zugewiesen werden können, zum anderen darin, dass beide Kammern genau den gleichen Wortlaut eines Gesetzes verabschieden müssen, da die Entwürfe sonst hinfällig werden.

Dieses auf den ersten Blick vollständig parallele Vorgehen stellt den Ständerat allerdings regelmässig vor die Aufgabe, die Beratung von Geschäften zu beginnen, bei denen die Gefahr besteht, dass sich die Fronten verhärten und keine Mehrheiten gefunden werden. In der Differenzbereinigung zu einer Vorlage sind es sehr häufig die Anträge aus der kleinen Kammer, die letztlich obsiegen und für ein ausgewogenes Ergebnis sorgen.

Mehrere Faktoren tragen dazu bei, dass der Ständerat diese Rolle innehat. So werden in fast allen Kantonen die Vertreterinnen und Vertreter im Majorzverfahren gewählt, was – anders als bei Proporzwahlen – einen Vorteil darstellt für integrative Persönlichkeiten, die sich in der politischen Mitte positionieren. Ausserdem haben zahlreiche Ständerätinnen und Ständeräte wie ich Erfahrung in einer Kantonsregierung gesammelt und sind es daher gewohnt, sich nicht effekthascherisch zu geben, sondern lösungsorientiert zu arbeiten. Wer wie die Ständerätinnen und Ständeräte einen Kanton repräsentiert, hat diesem gegenüber mindestens so loyal zu sein wie gegenüber seiner Partei. Deshalb müssen sie sich oft von Parteipositionen entfernen – was auch eine gewisse Freiheit bedeutet. So möchte ich es hier mit Winston Churchill halten, von dem folgendes Bonmot stammt: «Es gehört mehr Mut dazu, seine Meinung zu ändern, als ihr treu zu bleiben.»

Hinzu kommt, dass die Ständerätinnen und Ständeräte in drei bis vier Kommissionen Einsitz nehmen, nicht wie die Nationalratsmitglieder in einer bis zwei. Sie haben dadurch nicht nur vertiefte Kenntnisse über die meisten Geschäfte, sondern kennen auch alle Kolleginnen und Kollegen sehr gut. Dies erleichtert den Dialog und die Kompromissfindung zwischen den Landesregionen sowie über Partei- und Sprachgrenzen hinweg. Zu guter Letzt möchte ich noch auf einen Punkt zu sprechen kommen, der nebensächlich erscheinen könnte, es aber nicht ist: die Abstimmungsdisziplin in der Einigungskonferenz. Die Ständeratsmitglieder sind nicht nur immer vollzählig anwesend und pünktlich, sondern treten als geeinte Stimme auf und geben so – wenn nötig – den Ausschlag dafür, dass der Vorschlag ihres Rats obsiegt.

All diese Aspekte führen dazu, dass der Ständerat anders ist als der Nationalrat. Damit soll nicht gesagt werden, dass ein Rat besser ist als der andere. Vielmehr soll gezeigt werden, wie wichtig dieser Unterschied ist. Ein Zweikammersystem ist nur sinnvoll, wenn sich die beiden Kammern unterscheiden – sei es durch ihre Zuständigkeiten und ihre Repräsentativität, wie in den meisten Ländern, sei es durch ihre Funktionsweise, wie in der Schweiz. Wäre dies nicht der Fall, würde man sich rasch fragen, ob es wirklich zwei Kammern braucht – eine Frage, die man sich übrigens in vielen Ländern stellt. Dadurch, dass die Erlasse von zwei Kammern ausgearbeitet werden, die sich bezüglich Repräsentativität und Funktionsweise unterscheiden, kommt letztlich ein ausgewogenes Ergebnis zustande, das den unterschiedlichen politischen Sensibilitäten bestmöglich Rechnung trägt. Dies maximiert wiederum die Chancen, dass eine Vorlage eine allfällige Volksabstimmung passiert.

Wie kann man von diesen institutionellen Besonderheiten, die die Ausübung der Macht auf so subtile Weise dosieren, nicht beeindruckt sein? Beide Räte beaufsichtigen sich gegenseitig bei der Gesetzgebungsarbeit – und als Vereinigte Bundesversammlung wählen sie gemeinsam die Mitglieder des Bundesrats sowie die Richterinnen und Richter der eidgenössischen Gerichte. Im Unterschied zu vielen anderen Ländern kann die Regierung weder auf die Tagesordnung der eidgenössischen Räte noch auf die Art der Beratung der Geschäfte Einfluss nehmen. Auch kann das oberste Gericht die Beschlüsse des Parlaments nicht rückgängig machen. Sicherlich wünscht sich der eine oder die andere in Anbetracht der Schwierigkeit, gewisse Volksinitiativen ins Gesetz zu übertragen, hin und wieder, ein Verfassungsgericht möge prüfen, ob die Änderungsvorschläge verfassungskonform sind. Dies würde allerdings einer Schwächung der Legislative und der Volksrechte gleichkommen.

Mit unserem System kann nicht nur dieses Gleichgewicht der Gewalten, sondern auch die Stabilität der Behörden sichergestellt werden. Während andere institutionelle Systeme die Vertrauensfrage oder das Impeachment-Verfahren kennen, ist es in der Schweiz unmöglich, einen kompletten Regierungswechsel zu erwirken oder einzelne Mitglieder des Bundesrats während ihrer Amtszeit abzuwählen. Dieser Logik folgend kann die Schweizer Regierung aber auch nicht das Parlament auflösen. Dies trägt entscheidend zur Stabilität und Kontinuität der Schweizer Politik bei: Die Beschlüsse werden langfristig getroffen und nicht von neuen Mehrheiten gleich wieder gekippt. Und ich kann Ihnen versichern, dass die angebliche Langsamkeit des Gesetzgebungsverfahrens in der Schweiz eine Mär ist: Im Schnitt dauert es ein Jahr, bis eine Vorlage zur Schlussabstimmung gelangt. Und wenn nötig können wir eine Vorlage auch in einer Session – oder gar in ein paar Tagen – verabschieden.

Zu guter Letzt möchte ich auf ein nicht zu vernachlässigendes Detail zu sprechen kommen: Viele Mitglieder des Bundesrats sind ehemalige Ständerätinnen und Ständeräte – im derzeitigen Kollegium sind es deren drei. Aus den Statistiken geht hervor, dass zwischen 1848 und 2019 ein Drittel der gewählten Bundesrätinnen und Bundesräte – d.h. 40 von insgesamt 119 – Mitglieder des Ständerats waren. Ich glaube sagen zu können, dass die Bundesrätinnen und Bundesräte aus der kleinen Kammer unabhängig von ihrer Parteizugehörigkeit von ihren Kolleginnen und Kollegen sehr geschätzt werden. Dies erkläre ich mir nicht nur damit, dass angesichts der geringen Anzahl Mitglieder im Ständerat gegenseitiger Respekt und persönlicher Kontakt grossgeschrieben werden, sondern auch damit, dass ein aus dem Ständerat kommendes Regierungsmitglied dem subtilen Gleichgewicht mit Sicherheit immer besondere Aufmerksamkeit schenken wird. Auch wird ein ehemaliges Ständeratsmitglied – und das ist meine persönliche These – weniger zur Polarisierung neigen.

Während an einer Tagung der europäischen Senatspräsidentinnen und -präsidenten in Paris im Sommer 2019 alle meine Kolleginnen und Kollegen ausnahmslos über Legitimitätsprobleme, mangelnde Repräsentativität und fehlende Entscheidkompetenzen klagten, bin ich damals von dieser Tagung mit dem Gefühl heimgekehrt, dass das schweizerische Zweikammersystem das einzige ist, das nicht regelmässig infrage gestellt wird. Deshalb kann die eingangs gestellte Frage, ob der Ständerat «historisches Fossil oder Zukunftsmodell» ist, aus meiner Sicht nur rhetorisch sein. Sicherlich sollte ich als ehemaliger Ständeratspräsident hier eine gewisse Zurückhaltung üben, aber ich bin überzeugt davon, dass unsere kleine Kammer eine sehr wichtige Komponente im gut geölten Räderwerk der politischen Institutionen der Schweiz darstellt. Nicht nur heute, sondern auch in Zukunft.

1 Einleitung und Zusammenfassung

Sean Mueller und Adrian Vatter

Dieses Buch widmet sich der Zweiten Kammer des Schweizer Parlaments: dem Ständerat. Diesem fällt zwar eine ebenso wichtige verfassungsmässige Rolle zu wie dem Nationalrat, denn beide verfügen über die genau gleichen Gesetzgebungs-, Aufsichts- und Wahlkompetenzen. Dennoch stand die Kantonskammer bislang weit weniger im Fokus politikwissenschaftlicher Forschung als die Volkskammer. Die grössere politische Vielfalt in der Zusammensetzung, seine bessere demografische Repräsentation des Wahlvolks und die leichtere Zugänglichkeit von Wahl- und Abstimmungsdaten rückten den Nationalrat in ein viel grelleres Licht als die Kantonskammer, die «nur» als Konzession an die Verlierer des Sonderbundkriegs von 1847 entstand.

Das Besondere am Ständerat ist hingegen genau diese Verbindung von repräsentativer Demokratie und Föderalismus, zwei Kernprinzipien des schweizerischen politischen Systems. Repräsentative Demokratie bedingt Wahlen auf der Grundlage eines bestimmten Wahlsystems, mit klar definierten Wahlkreisen, Wählenden und Gewählten. Föderalismus wiederum bedeutet eine Mischung von regionaler Selbst- und landesweiter Mitbestimmung. Indem die in den Ständerat Gewählten prinzipiell für die Mitbestimmung der Kantone bei der schweizweiten Gesetzgebung zu sorgen haben, bringen sie die beiden Prinzipien in Einklang. Der Ständerat ist also nicht bloss irgendeine Zweite Kammer, sondern auch eine genuin föderale Institution; gleichzeitig ist er nicht bloss eine der vielen Konsequenzen der nach wie vor stark ausgeprägten kantonalen Autonomie, sondern auch integraler Bestandteil des Bundes.

Das so abgesteckte Spannungsfeld zwischen Föderalismus und repräsentativer Demokratie, in dem sich der Ständerat einordnet, soll dieses Buch erläutern, untersuchen, kritisch betrachten und in einen international vergleichenden Zusammenhang stellen. Der grösste Teil der hier vereinten Kapitel basiert auf Vorträgen, die anlässlich einer im Sommer 2019 von uns zum Ständerat – und verdankenswerterweise auch in seinem Sitzungssaal – organisierten Konferenz gehalten wurden. Diese Konferenz war Ausdruck des Versuchs, Theorie und Praxis miteinander abzugleichen. Stimmen die politologischen Befunde mit der Wahrnehmung der Direktbetroffenen überein? Welche abstrakten Erklärungen bieten sich an, um alltägliche und institutionalisierte Verhaltensweisen zu erklären?

1.1 Zusammenfassung der Beiträge

Den Auftakt und gleichsam ersten Realitätstest liefert das Vorwort von alt Ständerat Jean-René Fournier (VS, CVP), der die kleine Kammer im Parlamentsjahr 2018/19 präsidierte. Fournier liefert eine grundsätzliche Bestätigung einiger eingängig bekannter Befunde zum Schweizer Zweikammersystem (vgl. Vatter 2018, Kap. 7). Diese betreffen die prinzipielle Andersartigkeit der kleinen Kammer, erklärbar durch ihre Grösse, personelle Zusammensetzung und die verschiedenen Wahlsysteme, die zur Anwendung gelangen; die Einsicht, dass Ausgleich und gegenseitige Kontrolle zweier Parlamentskammern eine gewisse Unterschiedlichkeit in der Zusammensetzung bedingen; und die Wichtigkeit konkordanten Verhaltens sowohl zwischen den als auch innerhalb der beiden Räte, um trotzdem – gut – funktionieren zu können.

Die historische, rechtliche und politische Grundlage für alle späteren Beiträge liefern im zweiten Kapitel Adrian Vatter und Andreas Ladner, indem sie die Entwicklung – um nicht zu sagen institutionelle Emanzipation – der Kantonskammer nachzeichnen. Kurz zusammengefasst ist aus einer notwendigen Konzession an die Verlierer des Sonderbundskriegs 1847 eine innerparlamentarische Kontroll- und Korrekturinstanz geworden, wie man sie sich vor 170 Jahren nur schlecht hätte vorstellen können. Denn obwohl bis heute jeder Kanton eigenständig bestimmen kann, wie er seine Mitglieder im Ständerat bestellt, sind seit den 1970er-Jahren alle zur direkten Volkswahl übergegangen. Auch die starke Überrepräsentation der vielen kleinen auf Kosten der wenigen grossen Kantone wird nicht als Angriff auf die demokratische Legitimation des Parlaments verstanden, sondern als Mittel zum Zweck des Minderheitenschutzes, der Qualitätssteigerung der legislativen Arbeit und der föderalen Interessenwahrung akzeptiert. Vatter und Ladner kommen jedoch auch zum Schluss, dass der Ständerat mit der Übervertretung der Katholiken heute keine kulturelle Minderheit mehr schützt, da diese mittlerweile zur grössten Konfessionsgemeinschaft angewachsen und etwa nicht deutschsprachige oder konfessionslose Bürgerinnen und Bürger durch die Zweite Kammer nicht besonders geschützt sind. Überdies treten die demografischen Repräsentationsdefizite des Nationalrats im Ständerat noch akzentuierter zutage: Dieser ist noch männlicher, älter, akademischer und bürgerlicher als jener. Infrage gestellt wird schliesslich, ob es dem Ständerat neben den politischen und regionalen Interessen gelingt, in allen Fällen auch die institutionellen Interessen der kantonalen Ebene zu vertreten.

Das dritte Kapitel von Christine Benesch, Monika Bütler und Katharina E. Hofer nimmt die Einführung der elektronischen Abstimmungsanlage im Ständerat zum Anlass, die konkreten Auswirkungen erhöhter Transparenz zu untersuchen. Schon vor dem Frühling 2014 war zwar das Abstimmungsverhalten jedes einzelnen Ständerats und jeder einzelnen Ständerätin öffentlich zugänglich; allerdings musste man sich dazu entweder im Saal einfinden oder nachträglich die Videoaufzeichnung auswerten. Die empirischen Resultate zeigen auf, dass sich als Folge des elektronischen Abstimmens vor allem die Parteidisziplin erhöht hat. Dies wird hauptsächlich mit den niedrigeren Kosten des Monitorings vonseiten der Partei und weniger mit höherem Druck vonseiten des Wahlvolks erklärt: Steigt das Risiko, sich für abweichendes Verhalten rechtfertigen zu müssen, nimmt die Konformität zu.

In Kapitel vier analysiert Sarah Bütikofer das Abstimmungsverhalten der Ständerätinnen und Ständeräte über drei Legislaturperioden hinweg und unter verschiedenen Gesichtspunkten. Die kleine Kammer zeichnet sich ja nicht nur dahingehend aus, dass sie kleiner, sondern auch kantonaler ist als der Nationalrat – zumindest im Selbstverständnis ihrer Mitglieder. Allerdings fällt das Urteil zum Phänomen der «ungeteilten Standesstimme» differenziert aus: Am häufigsten stimmt eine Kantonsdelegation vereint, wenn beide der Linken entstammen – häufiger noch, als wenn beide der CVP angehören. Bürgerliche Kombinationspaare stimmen zudem vor allem bei Schlussabstimmungen einheitlich ab, Linke dagegen schon in der Detailberatung. Was den Ständerat ebenfalls auszeichnet, ist der Umstand, dass immer mehr frühere Nationalrätinnen und Nationalräte in die kleine Kammer gewählt werden: Im Herbst 2019 waren es gleich deren elf. Mittlerweile besteht die kleine Kammer zur Hälfte aus Personen, die beide Parlamentskammern kennen. Analysen von Bailer, Bütikofer und Hug (2020), die dem Phänomen des «politischen Aufstiegs» aus der grossen in die kleine Kammer nachgehen und welche Bütikofer ebenfalls vorstellt, kommen zum Schluss, dass sich diese Ständerätinnen und Ständeräte in ihrem Verhalten verändern. Beispielsweise bewegen sie sich dann mehrheitlich in Richtung der politischen Mitte, wenn sie einer Partei angehören, die im Nationalrat relativ weit davon entfernt steht.

Sean Mueller, Sereina Dick und Rahel Freiburghaus vergleichen im fünften Kapitel die Gesetzgebungsmacht der Kantonskammer mit jener von National- und Bundesrat. Bekanntlich haben nicht nur die beiden Kammern der Bundesversammlung dieselben Befugnisse, sondern sie üben diese auch in enger Zusammenarbeit mit dem Bundesrat als «oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes» (Art. 174 BV) aus. In der Regel schlägt der Bundesrat einen Erlassentwurf vor, aus eigenem oder äusserem (z.B. bei Volksinitiativen) Antrieb, und das Parlament stimmt zu, verändert oder lehnt ab. Weil die beiden Kammern dem genau gleichen Beschluss separat zustimmen müssen, ergibt sich eine hervorragende Ausgangslage für den Vergleich ihres jeweiligen Einflusses. Mueller, Dick und Freiburghaus bestätigen die stärkere Gesetzgebungsmacht der Kantons- gegenüber der Volkskammer: Der Ständerat ist öfters Erstrat und setzt seine Ansichten sowohl im Differenzbereinigungsverfahren als auch in den Einigungskonferenzen häufiger durch. Auch vermag er seinen Agenda-Setting-Vorteil besser umzusetzen. Nichtsdestotrotz werden nach wie vor mehr als die Hälfte der bundesrätlichen Erlassentwürfe von beiden Kammern unverändert angenommen.

Das sechste Kapitel von Rahel Freiburghaus widmet sich dem Phänomen ehemaliger und amtierender kantonaler Regierungsmitglieder in der kleinen Kammer. Diese bilden, neben früheren Nationalrätinnen und Nationalräten, eine weitere besondere Kategorie, die angesichts der abhandengekommenen Funktion des Ständerats als kantonaler «Gesandtenkongress» (Kap. 1) eine Remedur für die föderale Mitwirkung bieten könnten. Die Doppelrolle von Stände- und Regierungsräten findet auch aus evaluatorischer Perspektive (Kap. 10) Anklang. Allerdings konstatiert Freiburghaus, dass Doppelmandatsträgerinnen und Doppelmandatsträger, die zeitgleich einer Kantonsexekutive und dem Ständerat angehören, über die Zeit praktisch verschwunden sind. Gleichzeitig hat der Anteil an alt Regierungsrätinnen und alt Regierungsräten in der Zweiten Kammer stark zugenommen und beläuft sich heute auf gut einen Drittel. Wie indes Freiburghaus’ dreiteilige Analyse des parlamentarischen Verhaltens bezüglich Gesetzesinitiativtätigkeit, Ratsdebatten und individuellen Abstimmungsentscheids offenbart, zeichnen sich ehemalige und amtierende kantonale Regierungsmitglieder im Vergleich zu ihren Ratskolleginnen und Ratskollegen nur bedingt durch ein kantonsfreundlicheres Verhalten aus. Immerhin haben frühere Mitglieder kantonaler Exekutiven einen doch merklichen Teil der sprachlichen Kantonsverweise in den ständerätlichen Vorstosstexten und Plenarvoten zu verantworten.

Angesichts dessen fragt Johanna Schnabel in Kapitel sieben, ob die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) mittlerweile zum «besseren» Ständerat avanciert ist. Jene wurde 1993 ins Leben gerufen, um erfolgreicher zwischen den Kantonen koordinieren und frühzeitig auf die Bundespolitik Einfluss nehmen zu können. Nach wie vor bezieht die KdK einen grossen Teil ihrer Daseinsberechtigung aus dem Umstand, dass die Kantone zwar die meisten Bundesgesetze umzusetzen haben, bei deren Ausarbeitung aber nur indirekt mitbestimmen können – denn die Ständeräte sind eben nicht (mehr) Gesandte der kantonalen Regierungen (oder Parlamente), sondern ihren Wählerinnen und Wählern verpflichtete, mehr oder weniger eigenständige Politiker mit durchaus nationalem Wirkungsauftrag. Schnabel kommt in der Tat zum Schluss, dass die KdK zumindest teilweise diese föderale Lücke füllt. Sie hat sich nämlich zu einer wichtigen Partnerin des Bundesrats entwickelt und stärkt den kantonalen Einfluss auf die Bundesgesetzgebung. Zwar bezeichnen sich viele Ständerätinnen und Ständeräte (auch) als Vertreterinnen und Vertreter der Kantone und pflegen mit «ihren» Regierungen einen mehr oder weniger engen Austausch. Jedoch ist es einzig die KdK, die explizit die Interessen der Kantonsregierungen vertritt. Die KdK befasst sich indes nicht mit allen Bundesgesetzen, sondern nur mit jenen, die die Kantone direkt betreffen und politisch bedeutsam sind. Auch braucht ihr Handeln die vorherige Zustimmung von mindestens 18kantonalen Exekutiven, und die Entscheidungen werden in der Regel im Geheimen getroffen – anders also als die Plenarvoten des Ständerats. Bei Wahlen und der Erfüllung anderer parlamentarischer Funktionen bleibt die KdK ebenfalls aussen vor. Insofern hat die KdK den Ständerat auch nicht obsolet gemacht, sondern den schweizerischen Föderalismus durch seine gezielte Ergänzung in der kantonalen Mitwirkung insgesamt gestärkt.

Das achte Kapitel von Arthur Benz liefert mit seinem systematischen Vergleich von Ständerat und deutschem Bundesrat wichtige Erkenntnisse zur Wirkung und Funktionsweise beider Institutionen. Die Zweite Kammer des deutschen Bundesstaats, der «Bundesrat», setzt sich zusammen aus Mitgliedern der 16 Landesregierungen. Auch wird eine Gewichtung der Anzahl Stimmen nach Einwohnergrösse der Länder vorgenommen. Jedoch verfügt der Bundesrat nur bei zustimmungspflichtigen Gesetzen über ein absolutes Veto, während die Ständeräte über die genau gleichen Kompetenzen verfügen wie die Nationalräte. Trotz dieser Unterschiede bestehen zwischen den beiden Institutionen gewichtige Gemeinsamkeiten. So spielt laut Benz in einer Demokratie die Parteipolitik immer eine Rolle, was wiederum die Definition der Interessen der verschiedenen Gliedstaaten beeinflusst. Auch bezüglich deskriptiver Repräsentation glänzt weder die eine noch die andere Kammer besonders, und Konsens wird ebenfalls nördlich wie südlich des Rheins angestrebt. Hervorzuheben ist hingegen der unterschiedliche Mechanismus, der Blockaden verhindern soll: Weil in Deutschland immer zuerst der Bundestag einen Entwurf berät, müssen bereits bei seiner Ausarbeitung die möglichen Einwände des Bundesrats antizipiert werden. Diese Verfahren sind weniger transparent als die schweizerische Vernehmlassung. Hierzulande sind die Risiken einer Blockade auch deswegen geringer, weil National- und Ständerat über mehrere Runden ihre Beschlüsse aufeinander anpassen können. Dies fördert die Qualität von Gesetzen, weil es eher gelingt, den kleinsten gemeinsamen Nenner von Verhandlungspositionen durch konstruktive (Einigungs-)Vorschläge zu überwinden.

In Kapitel neun untersucht Sean Mueller parlamentarische und andere Kanäle regionalen Regierungseinflusses auf die Bundespolitik im internationalen Vergleich. Ist die verlorene Einflussfunktion des Ständerats aus Sicht der Kantonsregierungen bzw. ihre teilweise Kompensation durch die KdK einmal mehr eine Schweizer Ausnahme, oder ist Ähnliches auch anderswo zu beobachten? In der Tat ist die eher informelle, gezielte und extraparlamentarische Einflussnahme durch Regionalregierungen eher die Regel als die Ausnahme – zumindest in anderen nichtparlamentarischen Systemen wir etwa den USA. Hier wie dort kommt nicht nur den kollektiven Akteuren wie etwa der KdK oder der National Governors Association eine bedeutsame Rolle zu, sondern auch die einzelnen Gliedstaaten unterhalten eigene «Botschaften» im Zentrum des Landes. In parlamentarischen Systemen hingegen, wo einzelne Abgeordnete (noch) stärker der Parteidisziplin unterliegen, weil hier das Überleben der Regierung davon abhängt, sind die möglichen Effekte des territorialen Lobbyings beschränkt. An seine Stelle tritt die Einflussnahme via regionalistische politische Parteien – also solche, die einzig und allein in und vor allem für eine bestimmte Region Politik betreiben (Mazzoleni und Mueller 2016). Ebendiese Form der ebenenübergreifenden Interessenvertretung kann jedoch bestehende Ungleichheiten zementieren.

Adrian Vatter diskutiert und evaluiert im zehnten Kapitel schliesslich verschiedene Reformmodelle und fasst die besten zu einem einzigen Vorschlag zusammen. Er konstatiert ein doppeltes Manko des gegenwärtigen Ständerats: Weder erfüllt er seine ihm qua System zugedachte föderale Funktion der direkten Einbindung institutioneller Kantonsinteressen in die Bundespolitik, noch genügt er herkömmlichen Kriterien demokratischer und sozio-demografischer Repräsentativität. Vatters Evaluation von zehn Alternativen macht aber deutlich, dass kein Reformvorschlag gleichzeitig alle Defizite auf einmal beheben kann. Notabene würden Proporzwahlen die Parteipolarisierung weiter akzentuieren; zudem wäre dann auch die von Fourier gelobte und von der Theorie her bedingte Verschiedenartigkeit der beiden Kammern aufgehoben. Immerhin erfüllen drei Reformmodelle je rund die Hälfte der aufgestellten Kriterien. So würde eine offizielle Personalunion von Stände- und Regierungsrat die unmittelbare kantonale Interessenwahrung stärken und gleichzeitig die parteipolitische Polarisierung schwächen. Ein Minderheiten- bzw. Zukunftsrat schliesslich würde die gesellschaftliche Repräsentation verbessern und könnte zu einer echte(re)n «chambre de réflexion» avancieren, zumal falls die Auswahl seiner Mitglieder per Auslosung erfolgt. Vatters Gedankenexperiment schliesst denn auch mit einer Kombination dieser drei Modelle in eine der nationalen Legislative zur Seite stehende «föderative Antizipative».

Nachdem nun alle Beiträge des Buches in chronologischer Lesart vorgestellt wurden, widmen sich die folgenden Abschnitte drei daraus entstandenen, themenübergreifenden Fragen.

1.2 Erste Frage: Bremse oder Gaspedal?

Vor genau 20 Jahren bestätigte Carlo Schmid-Sutter (2000: 34), selber gut 30 Jahre lang Mitglied des Ständerats, die Wirkung der Kantonskammer als Bremse der Nation aus erster Hand – es sei «zudem nicht schlecht, dass es diese Bremse gibt». Die Allegorie des Autos mit Bremse und Gaspedal wird auch in anderem Zusammenhang gerne verwendet, nämlich bei Diskussionen über die einzelnen Instrumente der direkten Demokratie (z.B. Linder und Mueller 2017: 321; Freitag et al. 2003). Hier sind es das fakultative und das obligatorische Referendum, die als Bremsen eines Ferraris zu stark verlangsamen, währendem die Volksinitiative als Gaspedal einer «Ente» gilt (vgl. Vatter 2018: 404). In Analogie ist es der Nationalrat, der mit Vorliebe auf das Gaspedal tritt, während der Ständerat auf die Bremse drückt. Beide Anwendungen der Metapher weisen auf ein grundlegendes Dilemma jedes politischen Systems hin: Einerseits will man offen und flexibel genug sein, um gesellschaftliche Herausforderungen frühzeitig zu erkennen und adäquat darauf reagieren zu können. Andererseits braucht es eine gewisse Stabilität und institutionelle Resistenz, um Rechtssicherheit und vorhersehbare Entscheidungsprozesse zu garantieren. Kurz gesagt hat ein politisches System zugleich möglichst inklusiv und doch effektiv zu sein (Gerring und Thacker 2008: 15). Was zudem neben der Geschwindigkeit von Wandel ebenfalls öfters Anlass zu politischen Diskussionen gibt, ist die Richtung staatlichen Handelns. Mit anderen Worten: Gas- und Bremspedal sind das eine, aber wer sitzt am Steuer?

Verschiedene Beiträge haben sich eingehend diesen Fragen zu Willenskraft, Stossrichtung und Gesamtwirkung des Ständerats gewidmet. Bezüglich Gesetzgebungseinfluss scheint zurzeit der Ständerat in der Tat häufiger am Steuer zu sitzen als der Nationalrat. Stösst jedoch auch der Bundesrat dazu, werden beide vornehmlich zu Passagieren. Alle drei Institutionen der repräsentativen Demokratie operieren zudem unter dem Damoklesschwert der direkten Demokratie und bilden auch nur gut einen Drittel des schweizerischen Staatswesens ab, mit den Kantonen und Gemeinden als restliche zwei Drittel. Insofern ist auch die Gesetzgebungsmacht des Ständerats zu relativieren, genauso wie auch Föderalismus und direkte Demokratie als Gaspedal – radikale Volksinitiativen und die Kantone als Experimentierlabors – oder Bremse wirken können: bei Konflikten zwischen Volks- und Ständemehr gar in direkter Opposition zueinander.

Wohin steuert nun aber die Kantonskammer, wenn sie es denn kann – eher in Richtung «konservatives Stöckli» oder zukunftsgerichtete «chambre de réflexion»? Aus der vorliegenden Forschung dieses Bandes ergibt sich auch hier ein differenziertes Bild. Staats- und europapolitisch scheint der Ständerat durchaus eher auf qualitativ hochstehende Arbeit bedacht und agiert hier gar leicht progressiver als der Nationalrat (vgl. auch Hermann 2011 und 2016). Dies reflektiert wohl auch die gegenwärtige Mehrheit von FDP, SP und Grünen mit zusammen 26 Sitzen (Stand: Februar 2020). In finanzpolitischer und regulatorischer Hinsicht dürfte sich allerdings am traditionellen Bild des Ständerats als bürgerliche Bastion wenig ändern. Wie konservativ oder progressiv der Ständerat entscheidet und wohin er wie schnell zieht, hängt deshalb stark vom jeweiligen Themen- und Konfliktfeld bzw. der sich darin formierenden Mehrheit ab.

1.3 Zweite Frage: Föderalismus oder Parlamentarismus?

Das Eigentümliche am Ständerat ist, wie eingangs angesprochen, seine Verbindung von föderalen und demokratischen Elementen. Zwar bilden seit der Einführung des Proporzes 1918/19 auch für die Wahlen in den Nationalrat die Kantone die ungeteilten Wahlkreise1, doch werden die Sitze nur im Ständerat auf territorial bewusst ungleiche Weise verteilt. Die Ambivalenz von Föderalismus und repräsentativer Demokratie bzw. Parlamentarismus zugleich zieht sich denn auch durch das ganze Wesen des Ständerats: «Für» die Kantone gewählt, erlassen die Ständerätinnen und Ständeräte Gesetze für die ganze Schweiz; oftmals haben sie vorher einer kantonalen Exekutive angehört, wo sie aber auch nur wieder die eidgenössische Konkordanz im Kleinen praktiziert hatten. Das Wahlrecht für die Auswahl der jeweiligen Repräsentantinnen und Repräsentanten ist zwar kantonal definiert, doch finden mit einer Ausnahme (Appenzell Innerrhoden) die ersten Runden überall gleichzeitig mit den Nationalratswahlen statt. Und mehr noch als den Nationalrätinnen und Nationalräten schlagen den Ständerätinnen und Ständeräten (mindestens) zwei Herzen in der Brust, das nationale und das kantonale (Varone und Helfer 2019: 6), doch sind wiederum bis auf eine Ausnahme2 alle Mitglieder der gleichen fünf grossen, durchgehend schweizweit aktiven Parteien.

Aus Sicht der Kantone – und vor allem aus Sicht der Kantonsregierungen – ist der Ständerat also Fluch und Segen zugleich. Einerseits sind «die Kantone» in Bundesbern eingebunden und stehen somit in der Mitverantwortung für alles dort Entschiedene. Andererseits bleiben die kantonalen Regierungen aussen vor und müssen sich zwar selber aktiv um Einfluss bemühen, können aber immer auch jede Schuld von sich weisen, wenn doch etwas Unpopuläres oder gegen ihren Willen entschieden wird. Die Etablierung und das erfolgreiche Wirken der KdK erklärt sich insofern auch aus den strukturellen Defiziten des Schweizer Föderalismus bzw. der immer stärkeren Dominanz des parlamentarischen (und parteipolitischen) Elements im Ständerat. Die Einführung des elektronischen Abstimmens scheint diese Entwicklung weiter befeuert zu haben.

Gleichzeitig ist der Ständerat aber auch nicht parlamentarisch genug. Wenn man sich zudem auf die gängigen Merkmale deskriptiver Repräsentation stützt – Alter, Geschlecht, Bildung, Beruf, Sprache, Region –, so stellt der Ständerat noch weniger ein Spiegelbild der Bevölkerung dar als der Nationalrat. Noch mehr als in der Volkskammer dominieren hier ältere und einkommensstarke Akademiker. Dies mag umso stossender erscheinen, als dass der Ständerat zudem als die einflussreichere der beiden Kammern gilt: Ausgerechnet die weniger repräsentative hat mehr gesetzgeberische Wirkungsmacht! Dieselbe Entwicklung weg von der strikt territorialen Interessenvertretung hin zu parteipolitisch gefärbter Polarisierung – und zu föderalen Einflussversuchen auf informelle Art, via Lobbying im weiteren Sinne – lässt sich auch in anderen Ländern wie etwa den USA beobachten.

1.4 Dritte Frage: Abschaffen, reformieren, zementieren?

Als Letztes schliesslich stellt sich die Frage: Wie weiter? Soll der Ständerat angesichts der festgestellten Mängel und trotz der beobachteten oder postulierten Vorteile abgeschafft werden? Soll er oder sollen zumindest Teile der ständerätlichen Institution reformiert werden? Oder überwiegt trotz punktueller oder periodischer Defizite die Zufriedenheit mit dem Status quo? Das Urteil eines jeden wird sich wohl nach persönlicher Gewichtung der verschiedenen Elemente und Funktionen richten.

Für eine vollständige Abschaffung sprechen die gleichen Gründe, die schon 1847 gegen seine Einführung ins Feld geführt wurden (Holenstein 2018): Allen Stimmberechtigten soll unabhängig von ihrem Wohnort die gleiche Auswahl an Kandidierenden und Parteien zukommen, damit sie die gleichen Einflussmöglichkeiten auf die Geschicke des Landes besitzen. Das sollte dann aber auch für den Nationalrat gelten, was in der Konsequenz auf eine Abschaffung der kantonalen Wahlkreise oder zumindest die Einführung des «Doppelten Pukelsheims» hinauslaufen würde (Bernauer und Mueller 2015: 353f.). Da mit der KdK unterdessen ein einflussreicher Kantonsakteur besteht, der direkt die kantonalen Behördeninteressen auf Bundesebene vertritt, könnte argumentiert werden, dass einer Abschaffung des Ständerats auch aus föderaler Perspektive nichts im Wege steht. Eine qualitativ hochstehende Gesetzgebungsarbeit liesse sich auch mit nur einer, eventuell noch professionalisierteren Kammer erreichen, und die heute relevanten Minderheiten könnten – neben den Mitteln der direkten Demokratie – auch durch spezielle Quoren oder Verfahren geschützt werden.

Für das Beibehalten des Bestehenden hingegen spricht die Gewichtung der Andersartigkeit und vollständigen Unabhängigkeit einer Zweiten gegenüber der Ersten Kammer. Die Idee der horizontalen Machtteilung als «checks and balances» ist ja gerade, dass sich nur gleich legitimierte Instanzen gegenseitig beaufsichtigen können. Insofern konnte erst ein direkt gewählter Ständerat dem Nationalrat überhaupt das Wasser reichen, geschweige denn ihn zuweilen übertrumpfen. Die kleine Kammer setzt sich aber bei Weitem nicht immer durch; je nach Konstellation und Themenbereich kommt es zu echten Kompromissen oder gar «Siegen» der Volkskammer. Getreu dem auch anderenorts praktizierten Motto der Machtteilung – Konkordanz in Regierung und Parlament, doppelte Mehrheiten von Volk und Ständen, Exekutivföderalismus – gilt für die Anhänger des Status quo auch hier, dass vier Augen mehr sehen als nur zwei.

Mögliche Reformen werden in Kapitel 10 eingehend diskutiert und evaluiert. Abschliessend kann deshalb lediglich Folgendes festgehalten werden: Die Schutzfunktion der im 19. Jahrhundert relevanten kulturellen Minderheit erfüllt der Ständerat nicht mehr, weil mittlerweile andere Gruppen dem Risiko einer Tyrannei der Mehrheit viel stärker ausgesetzt sind. Dies umso mehr, als dass ja auch die direkte Demokratie ein zweischneidiges Schwert ist, indem es Minderheiten zwar erlaubt, Anliegen auf die Agenda zu setzen, sie sich aber auch umso stärker einer erdrückenden Volksmehrheit ausgeliefert sehen können. Grosse Reformen des Ständerats wurden zwar immer wieder andiskutiert, aber bis jetzt nie implementiert. Immerhin haben sich viele kleine Dinge geändert: elektronisches Abstimmen hat die Transparenz und Parteidisziplin erhöht, linke Parteien sind neuerdings adäquat oder gar überrepräsentiert, in der 50. Legislatur (2015–19) avancierte der Ständerat zum Bollwerk von Mitte-Links gegenüber einem von Mitte-Rechts dominierten Nationalrat und Ende 2019 gelang gleich vier Frauen der Grünen die Neuwahl ins Stöckli. Wahrlich ein weiter Weg, den die Nachfolgeinstanz der alteidgenössischen Tagsatzung und Konzession an die Katholisch-Konservativen zurückgelegt hat.

Literatur

Bailer, Stefanie; Bütikofer, Sarah; Hug, Simon (2020): Changing Places in Parliament. Konferenzpapier, präsentiert an der Jahreskonferenz der Schweizerischen Vereinigung für Politische Wissenschaft in Luzern, 3./4.2.2020.

Bernauer, Julian; Mueller, Sean (2015): «Einheit in der Vielfalt oder Vielfalt in der Einheit? Ausmass und Gründe der Nationalisierung von Schweizer Parteien», in: Vatter, Adrian; Freitag, Markus (Hg.): Wahlen und Wähler in der Schweiz: Analysen anlässlich der eidgenössischen Wahlen 2015, Zürich: NZZ Verlag, S. 325–354.

Freitag, Markus; Vatter, Adrian; Müller, Christian (2003): «Bremse oder Gaspedal? Eine empirische Untersuchung zur Wirkung der direkten Demokratie auf den Steuerstaat», in: Politische Vierteljahresschrift, 44(3): S. 348–369.

Gerring, John; Thacker, Strom C. (2008): A Centripetal Theory of Democratic Governance, Cambridge: Cambridge University Press.

Gruner, Erich (1978): Die Wahlen in den Schweizerischen Nationalrat 1848–1919, Bern: Francke.

Hermann, Michael (2011): «Parlamentskammer wider den Zeitgeist», in: Neue Zürcher Zeitung vom 29.6.2011, S. 12.

Hermann, Michael (2016): «In der Schweiz sind sich Volk und Elite immer häufiger einig», in: De Facto vom 25.11.2016, https://www.defacto.expert/2016/11/25/volk-elite/ (Zugriff: 19.3.2020).

Holenstein, Rolf (2018): Stunde Null. Die Neuerfindung der Schweiz 1848. Die Privatprotokolle und Geheimberichte, Zürich: Echtzeit.

Linder, Wolf; Mueller, Sean (2017): Schweizerische Demokratie: Institutionen, Prozesse, Perspektiven, 4. Auflage, Bern: Haupt.

Mazzoleni, Oscar; Mueller, Sean (Hg.) (2016): Regionalist Parties in Western Europe: Dimensions of Success, London/New York: Routledge.

Schmid-Sutter, Carlo (2000): «Der Ständerat: der Bremser der Nation?», in: Appenzellische Jahrbücher, 128(1): S. 10–34.

Varone, Frédéric; Helfer, Luzia (2019): Bericht der REP Befragung 2018: National- und Ständerat. https://www.unige.ch/rep/application/files/5115/6161/7476/Bericht_REP_-_National-und_Standerat.pdf (Zugriff: 23.12.2019).

Vatter, Adrian (2018): Das politische System der Schweiz, 3. Auflage, Baden-Baden: Nomos.

2 Vom Gesandtenkongress zur gewählten Volkskammer: Der Ständerat im Wandel der Zeit

Adrian Vatter und Andreas Ladner

2.1 Einleitung

Zu den wichtigen Entscheidungen der Verfassungsgeber zählt die Ausgestaltung der Parlamentsstrukturen.3 Die Verfassungsväter der modernen Schweiz waren sich in dieser Frage lange Zeit nicht einig. Sie entschieden sich bei der Gründung des Bundesstaats nur mit Widerwillen für ein Zweikammerparlament, da keine überzeugende Alternative zur erfolgreichen Kompromissfindung zwischen der katholisch-konservativen Opposition und der liberal-radikalen Mehrheit bestand (Marti 1990). Der schweizerische Bikameralismus gilt damit als historisches Beispiel eines institutionalisierten Kompromisses zwischen der alten Legitimationsordnung der föderalen Gleichbehandlung staatlicher Einheiten und der neuen Legitimationsüberzeugung des demokratischen Mehrheitsentscheids (Schüttemeyer und Sturm 1992).

Während die Volkskammer bis heute quasi über eine natürliche demokratische Legitimationsbasis verfügt, ist die legitimatorische und repräsentative Ausgangslage für Zweite Kammern in etablierten Demokratien schwieriger geworden. Daraus ergeben sich neben einer besonderen Rechtfertigung der eigenen Existenz auch Folgerungen für ihre spezifische Funktionszuweisung. Tatsächlich richtet sich die Kritik an der schweizerischen Kantonskammer weniger gegen ihre grundsätzliche Existenz, sondern vielmehr gegen die sehr starke Vertretung der bevölkerungsarmen Kantone. Verschiedene Studien zeigen hier, dass sich im Ständerat Mehrheiten finden lassen, die nur einen kleinen Teil der Einwohnerinnen und Einwohner repräsentieren (Lijphart 2012; Wiesli und Linder 2000). Bemängelt wird weiter eine gewisse Parteipolitisierung, will heissen, die beschränkten Möglichkeiten der einzelnen Kantone über ihre Vertreter, die teilweise unterschiedliche Parteizugehörigkeiten haben und sich bei bestimmten Fragen widersprechen, direkten Einfluss auf die Entscheidungen auf Bundesebene zu nehmen.

Kritisiert wird schliesslich auch die Funktionstüchtigkeit des Ständerats als Vertretungsorgan der kantonalen Ebene schlechthin. So klagen die Kantone trotz ihrer verschiedenen föderalen Mitwirkungsmöglichkeiten schon seit Längerem über sinkende Einwirkungsmöglichkeiten auf die Bundesgesetzgebung und über eine Einschränkung des ihnen verfassungsmässig garantierten Handlungsspielraums. Hier liegt auch der Hauptgrund, weshalb die Kantone im Zuge der europäischen Integrationsdebatte Anfang der 1990er-Jahre mit der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) ein neues Organ geschaffen haben. Diese verstärkt institutionalisierte interkantonale Zusammenarbeit konkurrenziert und komplettiert zugleich den Ständerat in seiner Funktion als föderale Interessenvertretung und stellt zumindest einen Teil seiner Repräsentations- und Integrationsfunktion infrage.

Das vorliegende Kapitel behandelt nach einer kurzen historischen und institutionellen Einleitung die Zusammenarbeit zwischen den beiden Kammern. Danach werden ausführlich die Arbeitsweise des Zweikammersystems, die parteipolitische Zusammensetzung und die Koalitionen im Ständerat sowie die für Zweite Kammern zentrale Repräsentationsfunktion und die spezifischen Gestaltungswirkungen analysiert. Zu Letzteren zählen insbesondere der Minderheitenschutz, die Qualitätssteigerung der legislativen Arbeit und die föderale Interessenwahrung. Das Kapitel schliesst mit einer kurzen Analyse des Schweizer Zweikammersystems im Rahmen eines internationalen Vergleichs von uni- und bikameralen Systemen sowie zusammenfassenden Folgerungen.4

2.2 Historische und institutionelle Grundlagen

Das schweizerische Parlamentssystem mit einer Volkskammer und einer Ständekammer ist keineswegs so selbstverständlich, wie es heute erscheinen mag.5 Vielmehr ist es das Ergebnis konfliktgeladener Verhandlungen zwischen Föderalisten und Zentralisten, Konservativen und Radikalen sowie schliesslich kleinen und grossen Kantonen bei der Ausarbeitung der Bundesverfassung von 1848. «Man führte […] die hohen Kosten des Systems, die Verlangsamung des Gesetzgebungsverfahrens oder sogar dessen Lähmung bei beharrlicher Meinungsverschiedenheit der beiden Kammern ins Feld. Selbst seine ausländische Herkunft wurde ihm von einer häufig misstrauischen und leicht fremdenfeindlichen Klasse angekreidet» (Aubert 1998: 35).

Diese ursprüngliche Skepsis gegenüber dem neuen Zweirätesystem war weit verbreitet und wurde vom Zürcher Johann Jakob Rüttimann (1813–1876), einem der Verfassungsväter, wie folgt begründet: «Den Schweizern kam im Jahre 1848 das Zweikammersystem ebenso fremdartig vor, als es den Amerikanern seit der Gründung der Union bis zur Stunde geläufig war und ist. In der Schweiz betrachtete man die Einrichtung als ein aristokratisches Machwerk oder als Hirngespinst von Stubengelehrten, und man wäre nie und nimmer dazu gekommen, dieselbe einzuführen, wenn sie sich nicht als das einzige Mittel herausgestellt hätte, den Konflikt zwischen den Interessen und Ansprüchen der grösseren und kleineren Kantone auf billige Weise auszugleichen» (zitiert nach Düblin 1978: 17).6

Im Verlauf der intensiven Verhandlungen in der mit der Verfassungsrevision betrauten Tagsatzungskommission erwies sich die Schaffung eines Zweikammersystems als Kompromiss zwischen den Befürwortern einer nach kantonaler Bevölkerungsstärke zusammengesetzten Nationalversammlung und denjenigen einer herkömmlichen Tagsatzung mit der gleichberechtigten Vertretung aller Kantone. Entsprechend vermerkt das Protokoll der Revisionskommission, dass das bikamerale System «der einzige Weg einer gegenseitigen Verständigung [ist], welcher von beiden Extremen – demjenigen eines starren historischen Föderalismus, wie demjenigen eines alles Bestehende negierenden Unitarismus – entfernt wäre» (Marti 1990: 20). Die bis zu diesem Zeitpunkt geltende Tagsatzung mit dem imperativen Mandat für die Vertreter der Kantone wurde deshalb durch ein Parlament mit zwei gleichberechtigten Kammern ersetzt: einen durch allgemeine Wahl direkt gewählten und proportional nach Kantonsgrösse zusammengesetzten «Rat der Repräsentanten» (Nationalrat) einerseits sowie eine modifizierte «Tagsatzung» (Ständerat) andererseits, bei der allerdings die weisungsungebundene Rolle der Kantonsvertreter festgeschrieben wurde (Aubert 1998: 34).

Zudem beschloss man die absolute Gleichheit der Kompetenzen und Befugnisse für die Volks- und Kantonskammer sowie den Grundsatz der getrennten Beratung unter Vorbehalt einzelner Ausnahmen wie die Wahrnehmung der Wahlgeschäfte. Ebenfalls entschied man sich in Bezug auf die Zahl der Mitglieder für die schon seit 1832 bekannte Lösung der Tagsatzung, dass der Ständerat zwei Abgeordnete pro Kanton bzw. einen Abgeordneten pro Halbkanton erhalten sollte. Dem Leitmotiv folgend, dass es sich bei den beiden Prinzipien Demokratie und Föderalismus um zwei sich ergänzende Ideen handelt, folgte die Bestellung des Ständerats dem freien Ermessen der Kantone. Dort wurden die Ständeräte zunächst nicht vom Volk an der Urne gewählt, sondern primär vom kantonalen Parlament oder von der Landsgemeinde abgesandt. Als «Gesandtenkongress» orientierte sich der Ständerat daher zunächst eng an seinem historischen Vorläufer, der Tagsatzung (Würgler 2013). Der letzte Kanton, der die Volkswahl seiner Ständeräte einführte, war Bern im Jahr 1977.