Derecho administrativo sancionador E-Book

Santiago González-Varas Ibáñez

• Herausgeber: ARANZADI / CIVITAS
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Monografía
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 818

Beschreibung

Este libro expone las regulaciones principales de derecho sancionador y acto seguido las comenta con sentencias. Se tratan también los aspectos procedimentales del derecho sancionador. Y se incide en la casuística, por ejemplo en el urbanismo y sobre todo en los procedimientos disciplinarios y en el derecho europeo... La obra piensa en la praxis (fruto en parte de experiencias profesionales de un experto en la materia) pero también se realizan algunas reflexiones y críticas. Esperemos que todo ello suponga un paso adelante para mejorar la praxis del derecho sancionador. Y que sea útil para todos aquellos que sufren sanciones...

Leseprobe

Derecho administrativo sancionador

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D. ANTONIO V. SEMPERE NAVARRO

D. EUGENIO SIMÓN ACOSTA

SANTIAGO GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad de Alicante

Derecho administrativo sancionador

Primera edición, 2023

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© 2023 [Editorial Aranzadi, S.A.U. / Santiago González-Varas Ibáñez]

© Portada: Editorial Aranzadi, S.A.U.

Editorial Aranzadi, S.A.U.

Camino de Galar, 15

31190 Cizur Menor (Navarra)

ISBN: 978-84-1162-053-6

DL NA 1835-2023

Printed in Spain. Impreso en España

Fotocomposición: Editorial Aranzadi, S.A.U.

Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL

Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11

31013 – Pamplona

A Inmaculada

Primera parte Principios del Derecho sancionador (artículos 25 a 31 de la LRJSP 40/2015)

1. INTRODUCCIÓN

Como es sabido, la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público lo que hace, junto a la Ley de Procedimiento Administrativo, es escindir lo procedimental que lleva a esta última; y lo material que traslada a la Ley de Régimen Jurídico (1) .

Los principios de la potestad sancionadora se prevén ahora en este contexto preliminar, a partir del artículo 25. Son obviamente los principios conocidos en la práctica: legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción, siguiendo (como podemos apreciar) los artículos 127 y siguientes de la Ley 30/92 (2) . Puede hacerse una primera mención introductoria a los principios de la potestad sancionadora:

– Principio de legalidad: la potestad sancionadora de las Administraciones públicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este título y, cuando se trate de entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en el título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.– Principio de tipicidad: solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración local en el título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.– Principio de responsabilidad: solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos.– Principio de proporcionalidad: las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad y serán adecuadas a las infracciones.– Prescripción: las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan.– Concurrencia de sanciones: no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.– Principio de irretroactividad: serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor.– Principio de presunción de inocencia, que implica, que, si no se prueba, no se puede sancionar. Este principio a veces se entremezcla con el deber de motivación de la Administración. Así ocurre en la SAN de 27 de diciembre de 2021 rec. 432/2016. Se anula una sanción porque, una vez admitida la posibilidad de una UTE, la Administración (CNMC) ha de explicar por qué el intercambio de informaciones entre los miembros de la UTE excedía de una colaboración contractual (3) .

Un ejemplo de la importancia de estas garantías puede ser la STJUE de 27 de enero de 2022 declarando que el Reino de España incumple sus obligaciones con la Unión Europea en una triple vertiente por la solución adoptada por la Ley General Tributaria en su versión modificada por la Ley 7/2012. Primero, por obviar la prescripción, en tanto en cuanto dicha Ley permite «a la Administración tributaria proceder sin limitación temporal a la regularización del impuesto adeudado (…) La exigencia fundamental de seguridad jurídica se opone, en principio a que las autoridades públicas puedan hacer uso indefinidamente de sus competencias para poner fin a una situación ilegal».Segundo, por desproporción, al permitir sancionar “con una multa proporcional del 150% del impuesto” calculado sobre el valor de los mismos que puede acumularse a multas de cuantía fija. Tercero, por prever multas pecuniarias de cuantía fija: “la imposición de multas de cuantía fija muy elevadas, ya que se aplican a cada dato o conjunto de datos, van acompañadas, según los casos, de un importe mínimo de 1.500€ o 10.000€ y su importe total no está limitado (…) no guarda proporción alguna con el importe de las multas impuestas a los contribuyentes (… ante) el incumplimiento de obligaciones análogas…”».

2. OTROS PRINCIPIOS. RELACIONES Y DERIVACIONES DEL DERECHO PENAL Y DEL DERECHO CONSTITUCIONAL

Los principios mencionados tienen relación con el Derecho penal. En efecto, otra «clave» del Derecho administrativo sancionador, bien conocida en términos al menos teóricos, es que aquel cada vez se encuentra más limitado por la traslación de las típicas garantías jurídicas que rigen en el Derecho penal, adaptación esta que es considerada como una vía de progreso ajustada con el artículo 25 de la Constitución (4) .

Puede hablarse, en general, de un incesante o progresivo movimiento de reforma del Derecho administrativo sancionador desde una doble vertiente: la de aplicación de los principios del Derecho penal (artículo 25 de la Constitución) (5) y la de observancia de las garantías de tipo procedimental (artículo 24 de la Constitución).

Bien es cierto que la aplicación del Derecho penal al Derecho administrativo sancionador nunca podrá proceder de forma completamente automática, considerando que la infracción no es una realidad ontológicamente idéntica al delito. La cuestión es, tal como se ha dicho, la de «cómo ha de aplicarse el Derecho penal en relación con las sanciones administrativas» (6) .

Es clara la STC 76/1990, de 26 de abril (RTC 1990, 76), cuando dice que ha de tenerse en cuenta «que la recepción de los principios constitucionales del orden penal por el Derecho administrativo sancionador no puede hacerse mecánicamente y sin matices, esto es, sin ponderar los aspectos que diferencian a uno y otro sector del ordenamiento jurídico» (Fundamento Jurídico 4 B).

Pero nadie discute que la adaptación del Derecho administrativo sancionador al Derecho penal implica unas limitaciones a la potestad administrativa sancionadora. Seguidamente se profundiza en los principios del Derecho administrativo sancionador, al mismo tiempo que de reparación de daños.

En este contexto, es irremediable aludir a otro tema que se plantea, esto es, la duda entre cuándo, en el caso concreto, los hechos han de ser objeto de infracción o dónde está el límite con el delito (puede verse, en materia de daños causados en patrimonio histórico la STS –penal– de 23 de marzo de 2022). Este «tema» nos llevaría, asimismo, a abordar las relaciones entre jurisdicción penal y contencioso-administrativa.

Por otra parte, se plantea muchas veces si un acto tiene la naturaleza de «sanción» o tiene otra naturaleza jurídica, lo que tiene consecuencias de cara a la aplicación del régimen jurídico sancionador. El concepto de sanción administrativa tiene carácter material y no formal. El «nomen iuris» que le pueda atribuir el legislador o su voluntad de excluirlo de la órbita sancionadora no es lo relevante (STC de 13 de noviembre de 1995). Así, el cierre de un local por carecer de licencia no es necesariamente una sanción. Muchas veces esto se intenta para aumentar las opciones de defensa. Por tanto, no procede la aplicación extensiva de los principios del derecho sancionador si no estamos ante casos de «ius puniendi» (STC de 20 de noviembre de 2006).

En estas conexiones con el Derecho penal, o aprovechamientos que se pueden extraer de esa relación, interesante nos parece la invocación del «principio de insignificancia». Es un principio desarrollado en el Derecho penal que admite ser llevado a las sanciones (o principio minimis non curat praetor), y que impediría por ejemplo sancionar a un vehículo por superar la velocidad máxima en 1 kilómetro, o como afirmó la STSJ de Castilla y León de 18 de Febrero de 2011 (rec. 2571/2004) en relación a infracción tributaria que «tal criterio no puede aceptarse, desde el momento en que la ratio del precepto es desdeñar –minimis non curat praetor– las pequeñas diferencias de medición que puedan apreciarse en un control». Otra perspectiva diferente del principio la aporta la STC 163/1986: lo cierto es que acerca de los derechos fundamentales no podríamos repetir la máxima de minimis non curat praetor, porque con apoyo en su condición de elementos objetivos del ordenamiento, dotados de importancia y protección máximas, ya ha dicho este Tribunal que nada de lo que concierna a los derechos fundamentales podrá considerarse nunca ajeno a su competencia ni a su atención (STC 26/1981 y STC 7/1983).

Sobre la situación de estado de necesidad, más desarrollada en el Derecho penal, puede citarse la STSJ de la Comunidad Valenciana 563/2005, de 16 de marzo de 2005 rec.192/2004, citando otras, y señalando que la concurrencia de situación de necesidad constituye causa de justificación de la acción infractora a efectos de la exención de la sanción, en relación con unas piedras colocadas en la zona demanial costera para evitar males mayores:

«Cuestión distinta es que la situación de necesidad invocada por el actor tenga, como causa de justificación de su acción, las consecuencias que seguidamente se pasan a analizar.

QUINTO.– Aduce el demandante, en relación con lo anterior, la improcedencia de la sanción que le fue impuesta por la Administración, alegando a tal efecto dos sentencias del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 1999 y 28 de diciembre de 1999 que apreciaron la situación de necesidad como causa de justificación de la conducta en sendos supuestos en los que los infractores habían procedido a la colocación de piedras en zona de dominio público marítimo terrestre como medio de impedir que el oleaje destruyera sus viviendas.

Las sentencias invocadas por el actor SSTS 3ª, Sección 3ª, de 13 de octubre de 1999 –rec. núm. 2751/1992– y de 28 de diciembre de 1999 –rec. núm. 8342/1992– desestimaron los recursos de casación interpuestos contra dos sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que anularon las sanciones impuestas por el Servicio Provincial de Costas de Huelva, confirmadas en alzada por la Dirección General de Costas, a varios sancionados que, como el ahora recurrente habían ejecutado, sin haber solicitado la preceptiva autorización, un vertido de piedras con daño al dominio público marítimo terrestre, manifestándose en dichas sentencias del Alto Tribunal que “la situación de peligro para las viviendas creada por el fortísimo temporal justifica la colación de las piedras en un momento de calma, como medio de impedir que las altas olas las destruyeran. Esta circunstancia permite apreciar la situación de necesidad aplicada por la sentencia de instancia, como causa de justificación de la conducta, máxime si, como se dijo anteriormente, queda abierta la posibilidad de retirada de los vertidos. Se señala en el escrito del recurso que hubo contactos con la Administración y que ésta desaprobó la colocación de piedras. Sobre no existir una prueba de que así ocurriera, en cualquier caso, la conducta quedaría justificada, a los solos efectos sancionadores, ante la inactividad de la Administración para proteger las casas de los interesados”.

La aplicación al supuesto enjuiciado de la expresada doctrina jurisprudencial conlleva la estimación de la pretensión del demandante de anulación de la sanción de multa de 1958,93 € que le fue impuesta por las resoluciones impugnadas por la perpetración de la infracción referida en el Fundamento Jurídico precedente, habida cuenta que ha quedado debidamente acreditado, mediante el contenido del boletín de denuncia incoado por el Vigilante de Costas del Servicio Provincial de Costas en Alicante, así como mediante los informes de la Policía Local de Guardamar del Segura obrantes en el expediente administrativo –folios 1, 2, 7 y 8, respectivamente–, que aquél ejecutó las obras no autorizadas de vertido de escollera, grava y arena en zona de dominio público con la finalidad de evitar la destrucción de su vivienda, ante los daños causados en la misma por el fuerte temporal de mar, lo que evidencia la concurrencia de la "situación de necesidad" apreciada en las mencionadas sentencias como causa de justificación de la acción infractora a efectos de exención de la sanción» (7) .

En definitiva, las diferencias esenciales parten del principio de autotutela. La Administración sanciona sin necesidad de previo pronunciamiento judicial que valide el acto. Esto implica, en realidad, la inversión de la carga de accionar del particular. El equilibrio estaría en la peculiar suspensión del acto sancionador hasta que llegue a manos del juez el asunto.

En un plano de posibles debates, o ejemplos puede citarse la STS 1557/2017 de 16 de septiembre de 2017 (RJ 2017, 4672). Es decir, a veces la autotutela plantea límites, como es común. En este contexto sancionador esta sentencia es un ejemplo de reafirmación de la autotutela administrativa. El caso era fronterizo. Pero el TS considera que la Administración ostenta la potestad sancionadora sin necesidad de un pronunciamiento judicial previo de la jurisdicción civil, a efectos de que se declare una determinada cláusula como abusiva, por la jurisdicción civil:

«SEXTO. La doctrina que sienta la sentencia recurrida desapodera a la Administración de la potestad sancionadora en la materia de consumidores y usuarios, concretamente en una actividad tan sensible como la introducción de cláusulas abusivas. Dicho de otro modo, cuando la sentencia remite, para la fijación del carácter abusivo de las cláusulas, a una previa declaración de la jurisdicción civil, se está bloqueando la aplicación del catálogo de infracciones que describe el Texto Refundido Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, además de la Ley andaluza citada.

Así es, cuando se trata de sancionar por la introducción de cláusulas abusivas, y se impone esa declaración previa de la jurisdicción civil que declare, es de suponer que por sentencia firme, el carácter abusivo de la cláusula, no solo retrasa el ejercicio de la potestad sancionadora, sino que lo impide, si tenemos en cuenta que la Administración carece de acción para acudir a dicha jurisdicción, postulando la nulidad de una cláusula puesta de un contrato privado entre una entidad bancaria y el usuario de sus servicios.

El Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, no impone esa suerte de prejudicialidad civil que se infiere de la sentencia recurrida, para el ejercicio de la potestad sancionadora, toda vez que el ilícito administrativo que castiga, la introducción de cláusulas abusivas es título suficiente para ejercer la potestad sancionadora. Sin perjuicio, naturalmente, de que la sanción impuesta sea luego impugnada ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo, que será en el que se pronuncie sobre la legalidad de la sanción administrativa impuesta, y por ello sobre el carácter abusivo de la cláusula, exclusivamente a esos efectos sancionadores».

Cambiamos en parte de tema. Es decir, junto a la conexión con el Derecho penal, es también preciso advertir que cada vez es más importante la perspectiva constitucional. Se desprenden, así, criterios jurídico-materiales de Derecho sancionador, interesantes como refuerzo de los escritos en vía contencioso-administrativa o de cara a posibles amparos. A lo largo de este trabajo se expondrán algunas muestras al respecto.

Finalizando con la exposición introductoria de otros principios del Derecho sancionador, puede aludirse al principio acusatorio (8) . Citamos la STS 1830/2018 de 19 de diciembre de 2018 (RJ 2018, 5594), que anula la sanción por infracción del principio acusatorio al agravar la infracción y la sanción, una vez el infractor había reconocido su responsabilidad, y había satisfecho la sanción pecuniaria. Todo ello antes de que la Administración dictase la resolución del procedimiento.

La STS de 22 de octubre de 2020 (rec. 4535/20191) afirma que «el principio acusatorio, que constituye una de las garantías estructurales del proceso penal, cuya protección se reconoce por el artículo 24.2 de la Constitución, vinculado al derecho de defensa, al derecho a un proceso con todas las garantías y al derecho a ser informado de la acusación, debe modularse cuando se trate de su aplicación en el procedimiento administrativo sancionador, de modo que, a diferencia de la transcendencia que tiene en el proceso penal, en este ámbito no comporta que el órgano competente para resolver un expediente sancionador no pueda imponer una sanción, modificando, para ello, la calificación jurídica efectuada por el órgano instructor, siempre que no se base en la consideración de hechos distintos de los hechos determinados en la fase de instrucción (salvo en el supuesto en que se hayan practicado actuaciones complementarias para su concreción definitiva en la ulterior fase decisoria), y se respete el derecho de defensa, en los términos establecidos en el artículo 20 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, (en la actualidad el artículo 90.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas)».

Es decir, la resolución puede imponer una sanción más grave, o imponerla cuando se propuso no imponerla, siempre que se respeten los hechos imputados o se oiga previamente a la personada inculpada. Recordemos que:

1. La propuesta de resolución no vincula en la cuantía de la sanción (STS de 26 de noviembre de 1996 [RJ 1996, 9410]).2. Rige «la inalterabilidad de los hechos imputados» (STC 120/1996), de suerte que sólo cabe sancionar hechos contenidos en el pliego de cargos (STS de 8 de abril de 1981[RJ 1981, 182]) o en la propuesta de resolución (artículo 90.2 LPAC).3. Procede imponer una sanción distinta a la propuesta, siempre que la relación de hechos se mantenga y la calificación de la infracción (leve, grave o muy grave) no se modifique (STS de 21 de abril de 1997 [RJ 1997, 3340]).4. La imposición de una sanción más grave que la anunciada en la propuesta de resolución exige nuevo trámite de audiencia si ello deriva de hechos distintos a los contenidos en la propuesta o si es consecuencia de una modificación de la calificación jurídica de los mismos.

Observamos matices en cuanto a la defensa del sancionado, en el ámbito tributario. Es decir, la STS de 23 de septiembre de 2020 (Rec. 2839/2019) permite afirmar que la defensa del sancionado puede ir más allá de las alegaciones centradas en el acto objeto de recurso. Dicha sentencia desarrolla el principio de libertad impugnatoria del sancionado (en materia tributaria), de modo que es posible basar la impugnación de la sanción tributaria en motivos propios de la liquidación confirmada por voluntad del comprobado, siguiendo pues un criterio amplio y declarando que, frente a un acuerdo sancionador, puede oponerse (administrativa y judicialmente) cualquier motivo jurídico determinante de su nulidad, y no sólo los directamente imputables a tal acto, sino incluso los que pudieran formar parte del presupuesto de hecho de otros actos anteriores, como el de liquidación, que han quedado firmes por no haber sido recurridos por el interesado.

Para la STS de 30 de noviembre de 2021 (rec. 4464/2020) «la presentación extemporánea de una autoliquidación podrá tener los efectos que específicamente se prevean en cada momento por la normativa tributaria, incluida, en su caso, la dimensión sancionadora. Ahora bien, lo que no resulta posible –y así, además, lo ha entendido la propia Administración– es anudar a la presentación extemporánea de una declaración, la prohibición de ejercitar los derechos que el ordenamiento tributario reconoce a los obligados tributarios».

3. PRINCIPIO DE LEGALIDAD (ARTÍCULO 25)

A. REGULACIÓN

Dice el precepto: 1. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril. 2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario. 3. Las disposiciones de este Capítulo serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo. 4. Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas.

B. COMENTARIO

El artículo 127 de la LRJAP-PAC 30/1992 contenía tres apartados, los dos primeros como el actual artículo 25, pero en el tercero se preveía que las disposiciones de Derecho sancionador no eran de aplicación al ejercicio por las AAPP de su potestad disciplinaria y de quienes están vinculadas a ellas por una relación concursal. Este último inciso se lleva a un apartado cuarto y la primera regla se menciona ahora en sentido inverso a la anterior.

El artículo 25 de la LRJSP puede relacionarse con el apartado 1 del artículo 25 CE cuando proclama como derecho fundamental el principio de legalidad penal extendiéndolo al Derecho administrativo sancionador.

El principio de legalidad en materia sancionadora asimismo se relaciona esencialmente con el principio de tipicidad, el de seguridad jurídica y el de proporcionalidad, al conectar con un sentido de legalidad lato. Y de hecho en las sentencias es común que se entremezclen los principios y referencias.

Un ejemplo didáctico es la STS 1270/2022, de 10 de octubre de 2022: si la Ley de Tráfico no menciona expresamente, entre las infracciones graves y muy graves, el estacionamiento sin título habilitante o tique, es porque este comportamiento debe entenderse incluido dentro de la cláusula residual del artículo 75 de la Ley y debe ser calificado necesariamente como una infracción leve, por lo que si el artículo 64.2.c de la Ordenanza de Bilbao la incluye como infracción grave, esta disposición es nula.

En este contexto se reconoce el derecho fundamental a la legalidad sancionadora garantizado por el art. 25.1 CE, que incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, de aplicación al ordenamiento administrativo sancionador y que comprende una doble garantía, formal y material.

La garantía material trae causa «del mandato de taxatividad o de lex certa y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones» (SSTC 90/2010, de 7 de mayo, FJ 4; 135/2010, de 2 de diciembre [RTC 2010, 135], FJ 4; y 144/2011, de 26 de septiembre [RTC 2011, 144], entre otras).

La garantía formal, como señala la STC 166/2012, de 1 octubre (RTC 2012, 166), FJ 5, hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de esas conductas y sanciones, que ha de ser legal y no reglamentario de conformidad con el término «legislación vigente» contenido en el art. 25.1 CE (por todas STC 77/2006, de 13 de marzo [RTC 2006, 77], FJ único y jurisprudencia allí citada), si bien se precisa que la garantía formal tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo, toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque sí hay que excluir el que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley. De ahí que la STC 242/2005, de 10 de octubre (RTC 2005, 242), FJ 2, con cita de otras Sentencias (SSTC 161/2003, de 15 de septiembre [RTC 2003, 161], FJ 2, y 26/2005, de 14 de febrero [RTC 2005, 26], FJ 3), declare que «la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento solo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley».

Este principio de legalidad se explica por ejemplo por la STC 199/2014, relativa a una sanción confirmada por la jurisdicción contencioso-administrativa, pero anulada por el TC en virtud de recurso de amparo, por vulneración del derecho a la legalidad sancionadora («sanción impuesta con fundamento exclusivamente en una clave numérica y carente de cobertura legal»). Se extractan algunas ideas de la misma a continuación, a modo de derivaciones del principio de legalidad:

Primero, esta STC 199/2014 acusa que la sanción se impone por referencia a «una clave», lo que «no resulta en principio comprensible para un ciudadano normal», lo cual se denunció por el recurrente tanto en vía administrativa como en el proceso a quo. Es interesante hacer ver cómo el principio de legalidad conlleva una base normativa sin confusión, clara y precisa. Por contrapartida, «ninguna mención explicativa se realiza en relación a la citada clave en el proceso a quo, ni tan siquiera en este proceso de amparo». Este planteamiento lleva al TC a buscar la referencia normativa aplicada.

Y un segundo elemento de interés de esta STC 199/2014 es entonces la consideración de que la base normativa es endeble porque dicha clave determina una cuantía fija de la multa, con preterición del principio de proporcionalidad, no existiendo ninguna referencia a la individualización de la sanción.

Además, se vulnera el principio de legalidad por no identificar mínimamente la relación entre infracción y sanción. «Es doctrina de este Tribunal que el derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), en relación con el principio de seguridad jurídica también garantizado constitucionalmente (art. 9.3 CE), exige que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora sea la propia resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción, sin que el órgano judicial pueda fundar la sanción en un precepto diferente» (9) .

Por otro lado, mientras que en la esfera penal la reserva de ley es absoluta, y es de ley orgánica (SSTC 25/1984, 23 de febrero [RTC 1984, 25], y 159/1986, de 12 de diciembre [RTC 1986, 159]), esta dimensión formal se atenúa en el campo del Derecho administrativo sancionador (STC 52/2003, de 17 de marzo [RTC 2003, 52]).

A la garantía formal –reserva de ley– hay que añadir, como contenidos de este derecho fundamental, una garantía material que se manifiesta en la triple exigencia de lex scripta, lex previa y lex certa. La primera, reproducida los artículos 1.1 y 2.1 del Código Penal atañe a los actos y omisiones sancionables y a las sanciones mismas que su comisión acarrea a los autores, y tiene como consecuencia fundamental que la costumbre no puede ser fuente de derecho penal (SSTC 42/1987, 60/2000, 113/2003 y 24/2004).

La segunda –lex previa– exige que los actos y omisiones estén sancionados según la legislación vigente en el momento de su comisión, es decir, se prohíbe la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, concretando, con rango de derecho fundamental, el principio ya sentado en el artículo 9.3 CE (SSTC 3/1988, 20/2003, 82/2006).

Se anula una sanción si los hechos se refieren a una legislación anterior a la vigente (SAN de 1 de julio de 2015 [JUR 2015, 192282], recurso 340/2013 FJ 2.º).

Por tanto, el principio de legalidad requiere la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes (STC 25/2002) (10) . La norma punitiva aplicable ha de permitir predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa (Sentencias 219/1989, de 21 de diciembre, FJ 2; 116/1993, de 29 de marzo, FJ 3; 153/1996, de 30 de septiembre, FJ 3).

Esta doctrina sobre la debida predeterminación normativa de las infracciones tiene interés si se relaciona con la cuantificación de las sanciones siguiendo esta STC 25/2002:

«(…) Alega la entidad solicitante de amparo, coincidiendo con ella el Ministerio Fiscal, que la Disposición adicional segunda de la Ley 15/1980, modificativa de los arts. 92 y 93 de la Ley 25/1964, incumple la garantía material de tal predeterminación porque establece la cuantía de aquellas omitiendo cualquier graduación, fijando sus límites máximos en función de la autoridad competente, y sin ninguna correspondencia con las infracciones, lo cual impide al administrado conocer la sanción que pudiera corresponderle según el tipo de infracción. Formulada en estos términos, la queja debe ser acogida. En efecto, hemos afirmado que la exigencia material absoluta de predeterminación normativa afecta no solo a la tipificación de las infracciones, sino también a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas, de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que puede hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas (sentencia 219/1989, de 21 de diciembre, FJ 4; 61/1990, de 29 de marzo, FJ 3)» (11) .

Parece existir una pacífica unanimidad en admitir doctrinal y jurisprudencialmente la necesidad de una cobertura legal y en la insuficiencia de la cobertura reglamentaria en materia de sanciones (12) . Se entiende también que no puede excluirse la colaboración entre la Ley y el Reglamento, siempre y cuando la Ley establezca un marco de cobertura o referencia suficiente (13) . Por eso, no es posible sancionar de acuerdo con una norma reglamentaria «cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra con rango de Ley».

Pero no son estos los únicos problemas que se plantean. Considerando la dificultad que existe para la extensión del principio de legalidad a la ingente tipificación reglamentaria del sistema jurídico preconstitucional el Alto intérprete de la Constitución afirma que «el principio de legalidad, que se traduce en la reserva absoluta de la Ley, no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada» (STC de 7 de mayo de 1981), pues, asimismo, no es posible admitir la reserva de Ley retroactiva para considerar nulas disposiciones reglamentarias anteriores a la Constitución (STC 69/1989, de 20 de abril [RTC 1989, 69]). No obstante, estas reglas, que han tenido lógicamente frecuente eco en los Tribunales ordinarios (14) , encuentran también límites –respecto de la posibilidad de sancionar en virtud de infracciones tipificadas en normas de carácter reglamentario–; así, «no son admisibles las habilitaciones a la potestad reglamentaria y las deslegalizaciones sin límite de tiempo, concedidas en leyes anteriores a la Constitución, que han de considerarse caducadas siempre que innoven el sistema de infracciones y sanciones preexistente» ya que «la pervivencia de normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales tiene como valladar infranqueable la imposibilidad de que se actualicen luego por la misma vía» (…) «hasta el punto de vedar incluso la viabilidad de un reglamento posterior a la Constitución que se redujera a reproducir el contenido de la regulación anterior (STC 305/1993)», de acuerdo con la STC 117/1995 (15) ). En este sentido, lo que pretende el Tribunal Constitucional no puede ser sino evitar una perpetuación de los criterios reglamentarios preconstitucionales mediante la promulgación tras la Constitución de reglamentos que sigan los criterios de tipificación de infracciones de aquellos:

«Pues ello representaría convertir en buena medida en inoperante el principio de legalidad de la actividad sancionadora de la Administración contenido en el artículo 25 de la Constitución con solo reproducir, a través del tiempo, las normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales, manteniéndose así in aeternum, después de la Constitución, sanciones sin cobertura legal, incumpliéndose el citado precepto jurídico constitucional –STC 305/1993, fundamento jurídico 7.º–» –(STC 146/1995, de 16 de octubre (RTC 1995, 146), BJC 175 (1995)–.

Por eso puede decirse que lo proscrito es la renovación postconstitucional de una norma reglamentaria, preconstitucional, que no goce del suficiente respaldo legal (16) . Por otra parte, el Tribunal Constitucional insiste en que una Ley preconstitucional no puede servir tampoco para justificar prescripciones sancionadoras contenidas en un Reglamento promulgado después de la Constitución si aquella presenta un contenido difuso o indeterminado (así, la Ley de Orden Público a los efectos de servir de base a la tipificación de las infracciones del Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas). En definitiva, el problema no resulta otro que el de la determinación suficiente o no en la Ley de las conductas sancionadas según el Reglamento: «la concreción del citado precepto ha de ser razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada» (17) .

Seguidamente se profundiza en la doctrina constitucional en el contexto de posibles recursos de amparo por vulneración del artículo 25 de la CE.

Una cosa es el conocimiento de la jurisprudencia constitucional, a efectos de reforzar las pretensiones de las partes en un proceso contencioso-administrativo, y otro plano distinto es el conocimiento de la jurisprudencia constitucional, a efectos de interponer un recurso de amparo sobre la base de la vulneración del artículo 25 de la CE. Evidentemente, este segundo plano siempre coincidirá con el primero, si bien el primero es insuficiente para las exigencias de un recurso de amparo. Por ambos planos merece la pena, por tanto, extendernos sobre esta cuestión seleccionando la STC 144/2011 (18) .

En el caso de esta STC 144/2011 se había producido una anulación (en concreto, por el Tribunal Supremo) de la norma objeto de debate en un contencioso-administrativo sancionador en la Audiencia Nacional, de modo que el órgano jurisdiccional que enjuicia el caso (en concreto, la Audiencia Nacional) estima el recurso por este motivo y anula la sanción. Acto seguido, en vía de recurso, el órgano jurisdiccional que entiende del recurso contra la sentencia (en concreto, el TS) mantiene que puede ser otra norma la aplicable, para mantener la sanción al justiciable.El TC estima el recurso de amparo por entender que no hay base legal suficiente a la luz del artículo 25 de la CE. Así pues, importa destacar, además de la relevancia constitucional del caso y de la consideración (por el TC) de la naturaleza mixta del recurso de amparo (al dirigirse contra la sentencia del TS pero también contra la sanción cuya anulación interesa) (19) , la vulneración del artículo 25 CE. Al mismo tiempo, esta STC nos permite completar las referencias generales hechas supra al principio de legalidad. Nos remitimos a esta STC respecto de los matices sobre cuándo es o no necesario plantear incidente de nulidad. La sentencia es muy larga y se extraen un par de ideas:

«5. Expuesta la doctrina sobre el principio de legalidad en el ámbito administrativo sancionador, el problema se centra en determinar si la anulación de la Orden Ministerial de 3 de abril de 1991 –Reglamento del “Rioja”– ha provocado, como defiende la parte recurrente y ha considerado el Ministerio Fiscal en sus alegaciones, que las sanciones impuestas hayan vulnerado el principio de legalidad, art. 25 CE, o si, por el contrario, como argumenta el Tribunal Supremo en la Sentencia impugnada –y defiende el Abogado del Estado– dicha anulación no implica la falta de cobertura legal de las sanciones discutidas, al haber sido impuestas con base en otros preceptos que respetarían la garantía formal y material exigida por el citado principio.

(…) Anulado el Reglamento del “Rioja”, la sanción, a juicio del Tribunal Supremo en la resolución recurrida, tendría cobertura legal en el art. 129 del estatuto de la viña y 129.2 c) de su reglamento. (…).

7. La jurisprudencia expuesta es aplicable al presente supuesto, sin que pueda prosperar la alegación del Abogado del Estado –recogiendo lo argumentado por el Tribunal Supremo en la Sentencia impugnada– referida a que el respeto al principio de reserva de ley estaría garantizado por la referencia que la resolución sancionadora impugnada hace al art. 129 del estatuto de la viña y al art. 129.2 del Reglamento de la viña. Por el contrario, conforme ha manifestado el Ministerio Fiscal en el presente proceso, la mención que de estos preceptos realiza la resolución sancionadora del Consejo de Ministros no puede considerarse que elimine las lesiones constitucionales denunciadas, por cuanto del examen de dicha resolución se deduce que, tanto la infracción cometida, como la sanción impuesta se sustentan directamente en los arts. 29.3, 51.1.6 y 51.2 de la Orden de 3 de abril de 1991, disposición de rango reglamentario declarada posteriormente nula por el Tribunal Supremo, sin que se pueda considerar que las citadas menciones que la resolución sancionadora hace al estatuto de la viña y a su reglamento sean otra cosa que inclusiones tangenciales de carácter secundario, sin contenido suficiente para satisfacer la garantía material del principio de legalidad (20) ».

4. PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD (ARTÍCULO 26)

A. REGULACIÓN

Según el artículo 26 de la LRJSP («irretroactividad»): «1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa. 2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición».

B. COMENTARIO

Se matiza o completa, o mejor enfatiza, el segundo apartado de este artículo 2 respecto del anterior artículo 128 de la LRJAP-PAC (irretroactividad) (21) .

En el marco de los posibles recursos contencioso-administrativos de defensa contra una sanción, puede citarse por ejemplo la STS de 9 de marzo de 2010 (RJ 2010, 4220) (rec. 553/2007), que califica la aplicación retroactiva de la norma más favorable como un principio básico del Derecho sancionador.

Igualmente, la STS de 5 de marzo de 2009 afirma que, cuando existe concurrencia de dos leyes disciplinarias (la LO 11/1991, vigente en la fecha de los hechos y de la resolución sancionadora, y la LO 12/2007, vigente al tiempo de la decisión del recurso contencioso-disciplinario militar interpuesto contra esa resolución), puede decretarse la aplicabilidad retroactiva de la nueva ley al supuesto enjuiciado, caso de resultar favorable al sancionado. La cuestión debatida fue, pues, si la ley más favorable era aplicable cuando la vía administrativa había sido agotada, esto es, cuando la resolución sancionadora ya no podía ser revisada por la Administración. La respuesta de la Sala fue positiva, pues mientras la resolución sancionadora sea susceptible de ser reformada, lo que se produce no solo cuando está abierta la vía administrativa, sino también cuando, agotada esta, el sancionado solicita la intervención de los Tribunales, la ley más favorable es aplicable. Si antes de que la resolución sancionadora sea definitivamente firme, lo que no sucede hasta que la jurisdicción contencioso-administrativa se pronuncia (si su intervención ha sido solicitada), el legislador dicta una norma que resulta más favorable para el recurrente, corresponde aplicarla porque así lo exige el valor justicia, que es el valor superior de nuestro ordenamiento jurídico: «al ser más favorable para el recurrente la aplicación a su comportamiento de la nueva Ley Orgánica 12/2007, dada la atipicidad sobrevenida de su conducta, nos encontramos obviamente ante un supuesto incluido en las previsiones revisorias contenidas en el apartado 4 de la disposición transitoria primera de la referida Ley, por el indudable efecto favorable que ello comporta para el sancionado, lo que debe conducir a la estimación del recurso, sin necesidad de abordar el estudio del restante motivo aducido por el recurrente, por venir subsidiariamente planteado y referido además a la falta de proporcionalidad de la sanción impuesta, ya que esta, en razón de lo anteriormente expuesto, quedará anulada».

En el marco de los posibles recursos de amparo contra una sanción, importa por ejemplo la STC 99/2000, donde se ponen de manifiesto los límites, a los efectos que interesan ahora, del artículo 25 CE, pero cómo el asunto puede enfocarse (si la sentencia no ha razonado conforme a esta lógica de la debida retroactividad) en torno al artículo 24 CE:

«La jurisprudencia de este Tribunal viene negando la posible inclusión del principio de retroactividad de la Ley penal más favorable en el art. 25.1 CE (…). Si en el ámbito del Derecho penal “stricto sensu”, en el que en la mayor parte de las ocasiones está en juego el derecho fundamental a la libertad (art. 17 CE), nuestra doctrina hasta el momento ha venido negando el encuadramiento del principio de retroactividad de la ley penal más favorable en el art. 25.1 CE; esto es, que dicho principio se integre en el contenido del derecho fundamental que en tal precepto se consagra, es claro que el apartamiento de esa doctrina resulta menos justificado aun cuando, como aquí ocurre, de lo que se trata es de una sanción administrativa. (…) 6. Pero el rechazo de esa concreta vulneración no cierra el paso a que los motivos alegados para fundarla podamos enjuiciarlos desde la perspectiva de otro derecho fundamental, en este caso el de tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), aunque el recurrente no cite explícitamente ese concreto precepto constitucional».

Ese posible cambio de encuadramiento constitucional de las alegaciones de parte se corresponde con el criterio de flexibilidad en la tutela de los derechos fundamentales, seguido en la jurisprudencia constitucional (22) .

Esto significa que si la sentencia, al decidir la cuestión, se aparta de la Ley que estaba obligado a aplicar en el enjuiciamiento del acto sobre el que se pronunciaba, realizando dicho enjuiciamiento sobre la base de una Ley, que había dejado de ser aplicable al caso, no es problema de congruencia, sino de razonabilidad de la sentencia, que se inserta de lleno en el canon de enjuiciamiento de la vulneración de la tutela judicial efectiva. El derecho de tutela judicial efectiva exige que las resoluciones judiciales al decidir los litigios sean fundadas en Derecho, y ese fundamento desaparece cuando con total evidencia se omite la consideración de la norma aplicable, y se decide mediante la aplicación de normas que han perdido su vigencia.

5. ARTÍCULO 27. PRINCIPIO DE TIPICIDAD

A. REGULACIÓN

Dispone este artículo 27 de la LRJSP, igual que ya antes el artículo 129 de la Ley 30/1992:

«1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.

2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.

3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes (23) .

4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica».

B. COMENTARIO

Conforme explica la STS de 14 de diciembre de 2016 (RJ 2017, 193) (rec. 369/2014 FJ 3.º último párrafo), anulando una sanción de elevada cuantía, «se ha infringido… el principio de tipicidad alegado en el motivo segundo, puesto que el comportamiento sancionado no se corresponde en forma alguna con el tipo sancionador. En efecto, el artículo 50.5 de la Ley de la Comunidad de Madrid 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid, prevé como infracción muy grave (…), tipo que se ha aplicado a un comportamiento consistente en (…). Y tal como se ha explicado, la conducta sancionadora no se ajusta en forma alguna ni a la descrita como infractora ni al tipo aplicado».

En directa conexión con el principio de legalidad, y con el de seguridad jurídica, es preciso entender la necesidad de que la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada resolución sancionatoria.

En otros términos, el principio de tipicidad exige no solo que el tipo infractor, las sanciones y la relación entre las infracciones y sanciones, estén suficientemente predeterminados, sino que impone la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma.

Esta última obligación encuentra como excepción aquellos casos en los que, a pesar de no identificarse de manera expresa el fundamento legal de la sanción, el mismo resulta identificado de forma implícita e incontrovertida.

En este orden de ideas, la STC 161/2003, de 15 de septiembre afirma que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora debe ser la propia resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción. Sólo así puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le sanciona, sin que esté excluido, como acaba de exponerse, que una norma de rango reglamentario desarrolle o concrete el precepto o los preceptos legales a cuya identificación directa o razonablemente sencilla el sancionado tiene un derecho que se deriva del art. 25 CE (STC 199/2014; STC 218/2005).

La necesidad de tipos claros recogidos en la ley rige en el Derecho administrativo sancionador (STC 100/2003). El reglamento puede entrar a completar la regulación (STC 42/1987, de 7 de abril), si bien solo es admisible cuando esa remisión no se convierte en una regulación independiente (STC 52/2003, de 17 de marzo).

Se exige, por tanto –lex certa–, estrictamente en el ámbito penal (artículos 10 y 12 del Código Penal) concretado como principio de taxatividad. Ello significa que las exigencias de seguridad jurídica reclaman una determinación exacta de los actos y omisiones punibles y de las sanciones que su comisión acarrea. El supuesto de hecho ha de hallarse estrictamente delimitado y con la máxima claridad, tal y como exige abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 62/1982; STC 13/2003).

Por tanto, los límites de las sanciones han de venir predeterminados por la ley sin que puedan determinarse por el órgano sancionador (STS de 17 de febrero de 2022, rec. 2314/2021, anulando la sanción; véanse también las SSTC 13/2021 y 25/2002).

Son inconstitucionales las leyes penales en blanco y aquellas que se remiten en un reglamento administrativo para completar su supuesto de hecho. Se infringiría no solo el artículo 25.1 CE sino los artículos 9.3, 53.1 y 81.1 CE. El TC ha acotado el margen de este tipo de normas penales en las SSTC 127/1990 y 120/1998 y SSTC 34 y 82/2005 y 283/2006.

La STS 68/2016, de 31 de mayo de 2016 (militar), anula una sanción considerando que hay atipicidad en tanto en cuanto concurre una causa de justificación. Y ello porque se produce una colisión de deberes y órdenes poco claras (se trataba de que el sancionado, desoyendo las órdenes de su superior, se subió a una ambulancia y permaneció en su interior durante el traslado de un paciente que tenía un comportamiento violento) (24) .

Sobre la legalidad sancionadora y la colaboración reglamentaria la STS de 11 de julio de 2000 (RJ 2000, 6468), con cita de las SSTC 87/1985, 2/1987, 4271987, 127/1990 y 177/1992), estima que la colaboración constitucionalmente legítima del reglamento en este ámbito puede sintetizarse en los siguientes postulados que integran la doctrina del TC y TS: «a) La norma de rango legal debe determinar suficientemente los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer. b) No resulta constitucionalmente admisible la simple habilitación a la Administración, por norma de rango legal vacía de todo contenido propio, para la tipificación de los ilícitos administrativos y para el establecimiento de las correspondientes consecuencias sancionadoras. c) El art. 25.1 CE prohíbe la remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley. Toda remisión a la potestad reglamentaria para la definición de nuevas infracciones o la introducción de nuevas sanciones carece de virtualidad y eficacia. d) Resulta admisible la norma reglamentaria que se limita, sin innovar las infracciones y sanciones en vigor, a aplicar estas a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico del sistema preestablecido…».

En materia de protección del dominio público hidráulico, a la vista de la falta de excesiva concreción en la Ley de Aguas y mayor detalle en el Reglamento, las SSTS de 4 de noviembre de 2011 (RC 6062/2010) y 7 de febrero de 2019 (RC 728/2017) admiten la colaboración reglamentaria.

Sobre el principio de tipicidad es relevante la STC de 12 de diciembre de 2019: «el objeto de la cuestión de inconstitucionalidad es determinar si el artículo 39.4 de la ley 17/1997 de espectáculos públicos y actividades recreativas de la Comunidad de Madrid vulnera el derecho a la legalidad sancionadora del artículo 25.1 de la Constitución por cuanto al tipificar como infracción leve cualquiera otra que constituya incumplimiento de las obligaciones o vulneración de las prohibiciones establecidas en la presente Ley y demás normativa de la Comunidad de Madrid en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas, cuando no proceda su calificación como infracción grave o muy grave, efectúa en la determinación de la conducta infractora una remisión que no excluye la colaboración reglamentaria ni contiene los elementos esenciales de la conducta antijurídica. Es decir, el problema está en permitir que por vía reglamentaria puedan tipificarse infracciones de forma contraria al principio de legalidad». El Tribunal concluye que «el articulo 39.4 al incluir, en su remisión a la demás normativa de la Comunidad de Madrid, la determinación de las obligaciones y prohibiciones cuyo cumplimiento constituye la conducta típica sin haber definido los elementos esenciales de esta conducta, resulta contrario en este inciso a las exigencias del principio de legalidad que se derivan del artículo 25.1 de la Constitución, tanto en su vertiente material como hay suficiente formal, por lo que el expresado inciso debe ser declarado inconstitucional y nulo». «Está previsión en la medida en que para definir las infracciones que sanciona como leves incluye una remisión a las prescripciones reglamentarias, constituye una de las prácticas legislativas vedadas por el artículo 25.1 de la Constitución». «Aunque el precepto sancionatorio ostente rango de ley, no contiene ninguno de los elementos esenciales de la conducta antijurídica, permitiendo con su sola remisión al resto de la normativa autonómica en la materia, una regulación reglamentaria independiente, no sometida siquiera en sus líneas fundamentales a la voluntad de los representantes de los ciudadanos». Citando otras sentencias.

Finalmente, es preciso realizar una llamada de atención sobre el principio de tipicidad (artículo 27 de la LRJSP) no tanto en relación con la existencia de tipos claros recogidos en la ley… como en relación con el hecho de que la defensa del sancionado muchas veces depende de un examen riguroso sobre el ajuste de su conducta en función de los concretos tipos existentes. Ante la cantidad de tipos que a veces interfieren en relación con una misma conducta, se hace necesario, en aras de una justicia administrativa adecuada, no escatimar esfuerzos, sobre la base del principio de tipicidad, a la hora de observar en qué tipo infractor encaja realmente la conducta del sujeto. Esta dimensión práctica de la tipicidad otorga una especial virtualidad a este principio. Y esta es una llamada de atención al respecto. Se advierte, más bien, una cierta relajación en su aplicación práctica, es decir, un enjuiciamiento a veces somero de tal trascendental cuestión de la que puede depender la imposición o no de una sanción, o de una sanción muy grave, grave o leve con las consecuencias económicas que ello representa. Para ello es preciso también desarrollar adecuadamente una doctrina sobre los tipos.

Por ejemplo, en los procedimientos disciplinarios es muy típica esta situación en que la conducta del sujeto puede encajar en distintos tipos infractores. Asimismo, en materia de espectáculos públicos, unas veces la conducta encajará en el tipo infractor de «ausencia de licencia» (infracción grave) y otras veces en «incumplimiento de una resolución administrativa» (infracción muy grave), siendo las consecuencias económicas muy dispares, de encajarse la conducta en uno u otro precepto legal (25) . Por eso es importante un desarrollo jurisprudencial de los tipos y sobre todo una actitud judicial sensible en estos casos, sin condescender con interpretaciones excesivamente gravosas.

En relación con la tipicidad, se ha hablado también de un principio de publicación, anulando una sanción impuesta por exceso de velocidad por no constar señal específica de limitación (sentencia 218/2019 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 2 Murcia, de 23 de octubre de 2019, afirmando que la publicación de la señalización de las distintas carreteras no puede suplir la falta de pruebas constatada, puesto que dicha publicación no acredita la existencia de la señal en el momento de la denuncia: cuando lo que se discute o niega no es la velocidad a la que se circulaba, sino la existencia una limitación de la velocidad –que según la denuncia era específica y fijada por señal– debe probarse tal limitación y en el caso, la existencia de señal no ha quedado acreditada por medio técnico alguno, y es un elemento esencial para la calificación de la infracción, so pena de infringir el principio de tipicidad).

Es conocido que en el ámbito local se plantea un problema de tipificación. Por ejemplo, en los casos de ocupaciones de las vías públicas sin autorización pueden producirse resultados desproporcionados, así aplicando la Ley 33/2003, de Patrimonio de las AAPP. Es claro que el principio de proporcionalidad no es una solución para estos casos, ya que no puede suplantar al principio de tipicidad. Un remedio para estos supuestos es aplicar los artículos 140 y el 141 de la LBRL, donde se establece que «salvo previsión legal distinta, las multas por infracción de ordenanzas locales deberán respetar las siguientes cuantías: infracciones muy graves, hasta tres mil euros; infracciones graves, hasta mil quinientos euros; infracciones leves, hasta setecientos cincuenta euros».

El problema de los tipos es que muchas veces son tan abiertos que encaja cualquier conducta. En el ámbito disciplinario es la regla general. Un ejemplo es la sentencia de la AN de 4 de octubre de 2022, rec.31/2021: se anula la sanción, ya que a juicio de la Sala la conducta no puede integrar el tipo infractor imputado en el que lo trascendente es que «pueda causar perturbación en el orden o disciplina académica», ya que se trata de una tipificación excesivamente amplia y genérica que impiden conocer previamente qué conductas pueden alterar el orden y la disciplina académica.

6. ARTÍCULO 28 DE LA LRJSP. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD

A. REGULACIÓN

Dispone el artículo 28 de la LRJSP («responsabilidad»):

1.  Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.2.  Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.3.  Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable.4.  Las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación. Asimismo, podrán prever los supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan o estén vinculadas.

B. COMENTARIO DEL APARTADO PRIMERO

Este precepto matiza ahora la posibilidad de sancionar también en casos en que una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos.

Más interesante es la sustitución de los vocablos «a título de simple inobservancia» que preveía el artículo 130.1 de la Ley 30/1992.

Este inciso no casa bien con una idea de responsabilidad subjetiva. Parece más lógico que, al menos a la hora de definirse la responsabilidad, se aluda más correctamente «a título de dolo o culpa». Sin embargo, es posible que en la aplicación práctica persista aquello otro, que alguien podría incluso ver implícito en el resto del propio artículo 28 (26) .

Se considera un logro haber alcanzado jurídicamente un modelo de responsabilidad subjetiva a los efectos de poder exigir las correspondientes responsabilidades de los infractores, en el Derecho español. Este sistema, que presupone la intencionalidad del sujeto como presupuesto para ser sancionado, vence no sin resistencias los modelos precedentes de la responsabilidad de tipo objetivo (27) .

Este principio de responsabilidad a veces se aplica de forma discutible. Es común que la intencionalidad se presupone de los propios hechos (28) . Otras veces se llega a admitir que unos paguen por hechos cometidos por otros.

Por «culpabilidad» puede entenderse el «reproche personal que se dirige al autor por la realización de un hecho típicamente antijurídico» (29) . Estamos ante un caso de traslación necesaria de un principio jurídico penal al ámbito del Derecho administrativo sancionador que a veces no queda más remedio que considerar implícito en los preceptos que tipifican las infracciones.

En efecto, tal como se afirma incluso en el ámbito penal (STS de 9 de diciembre de 1998) «finalmente, no es preciso que haya engaño o lucro, por ser el delito del artículo 401, de mera actividad, y el dolo consistirá en la voluntad consciente (…) como interesado en la operación».

El principio de culpabilidad puede invocarse con éxito, por ejemplo en el ámbito tributario (30) , en casos en que puede apreciarse discrepancia razonable sobre la aplicación de normas tributarias o si el sujeto actúa de buena fe, sometido a auditorías contables, pese a que no sigue la interpretación más correcta de la norma, por poder plantear elementos ambiguos (STS de 11 de abril de 2011; STS de 30 de junio de 2011; STS de 31 de enero de 2003; STS de 28 de abril de 2011; STS de 18 de noviembre de 2010).

Tiene especial interés la STS 1620/2016, de 4 de julio de 2016 (RJ 2016, 3362), a cuya lectura nos remitimos, porque considera que el caso sometido a enjuiciamiento es interpretable, y por ello considera que las razones para sancionar, de la Administración, son insuficientes a la luz de los principios de culpabilidad (y de motivación).

Ahora bien, si el Derecho generalmente es interpretable, ¿seremos capaces algún día de admitir que no cabe sancionar en todos aquellos casos, como es común, en que las cosas no son realmente más que pura interpretación?

Como podemos apreciar, el principio de culpabilidad puede aparecer en escena, con éxito para el recurrente, junto al de presunción de inocencia o el de motivación debida. No son suficientes las alegaciones genéricas ni tampoco reiterar –como fundamento de la sanción– lo que es el propio contenido del precepto que se dice vulnerado (STSJ de Galicia 272/2016, de 1 de junio de 2016, también en materia tributaria; igualmente, STSJ 770/2016 de Castilla y León, Valladolid, de 20 de mayo de 2016).