Responsabilidad patrimonial de la Administración E-Book

Santiago González-Varas Ibáñez

• Herausgeber: ARANZADI / CIVITAS
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Monografía
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2022

Seitenzahl: 755

Beschreibung

Este libro estudia la Responsabilidad patrimonial de la Administración, principalmente la extracontractual, pero también se refiere a la contractual. Se aportan sobre todo sentencias relacionadas con las distintas regulaciones, en especial de la LRJSP 40/2015 y LPAC 39/2015. Pero, con ánimo integrador, se completa la obra con estudios sobre la responsabilidad patrimonial y el proceso contencioso-administrativo, así como sobre el Derecho comunitario europeo. Finalmente, se exponen las particularidades de la responsabilidad patrimonial en distintos ámbitos de actuación de la Administración (urbanismo, subvenciones, revocación de actos, propiedad intelectual, etc). Asimismo se contienen una serie de breves reflexiones doctrinales sobre la responsabilidad patrimonial.

Leseprobe

SANTIAGO GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ

Catedrático de Derecho Administrativo

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

Primera edición, 2022

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© 2022 [Thomson Reuters (Legal) Limited /Santiago González-Varas Ibáñez]

© Portada: Thomson Reuters (Legal) Limited

Editorial Aranzadi, S.A.U.

Camino de Galar, 15

31190 Cizur Menor (Navarra)

ISBN: 978-84-1391-682-8

DL NA 154-2022

Printed in Spain. Impreso en España

Fotocomposición: Editorial Aranzadi, S.A.U.

Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL

Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11

31013 – Pamplona

Índice

PRIMERA PARTE

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL Y LRJSP 40/2015

I.Marco general

II.Artículo 32.1 párrafo primero de la LRJSP

A.Regulación

B.Artículo 106 de la CE

C.Responsabilidad objetiva

D.Responsabilidad objetiva sin perjuicio de los demás presupuestos

E.Relación de la responsabilidad patrimonial con otras posibles vías de defensa

F.Relación de causalidad

F.1.Doctrina aplicable

F.2.Causalidad en caso de inactividad

F.3.No se rompe la causalidad por el hecho de una ley posterior, en caso de actuación contraria a Derecho

F.4.Ejemplos de causalidad: insuficiente señalización y daños en la vía pública

F.5.Daños causados por animales

F.6.Ahogamiento en un río

F.7.Ruidos

F.8.Daños por vacunaciones

G.Imputación a la Administración del daño causado por culpa “In Vigilando”

G.1.Criterios generales

G.2.Concurrencia de causas y en su caso de culpas

G.3.Conexión con la idea de la omisión debida

G.4.El criterio de la “actuación necesaria para evitar el menoscabo” y el principio de eficacia

G.5.Ámbitos generales: intervención pública, Administración autorizante, idea de colaboración administrativa. Inspecciones

G.6.Límites. La tolerancia administrativa puede ser insuficiente

G.7.Centros escolares

G.8.Accidentes

G.9.Muertes o suicidios de reclusos

G.10.Contaminación, ruidos

H.Ruptura del nexo causal (comportamiento de la víctima)

I.Si el perjudicado tiene un seguro con una compañía privada

J.La salvedad exonerante en los supuestos de fuerza mayor

K.El criterio de imputación de la pérdida de oportunidad legítima

L.Imputación por retraso

M.Lesiones patrimoniales de futuro acaecimiento (Sentencia del TSJ de La Rioja de 23 de marzo de 2001)

N.Imputación por riesgo creado (Gefährdungshaftung)

O.Confianza legítima

O.1.Daños que el particular no tenga el deber de soportar; antijuridicidad del daño

P.El caso de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial tras un reintegro de una subvención

Q.Responsabilidad patrimonial en el ámbito sanitario

R.Cierres de establecimientos (referencia a la responsabilidad patrimonial en relación con la expropiación)

S.Responsabilidad patrimonial y revisión de oficio. Y lesividad y revocación de actos

T.Responsabilidad derivada de la legislación de propiedad intelectual

III.Artículo 32.1 segundo párrafo. Anulación de actos y disposiciones y responsabilidad patrimonial

IV.Artículo 32.2. Presupuestos del daño indemnizable

V.Artículo 32.3 de la LRSP. Responsabilidad del estado legislador

VI.Artículo 32.4 de la LRJSP

VII.Artículo 32.5 de la LRJSP. Lesión como consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea

VIII.Artículo 32.6 de la LRJSP

IX.Artículo 32.7 de la LRJSP. Responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia

A.Regulación en la Constitución

B.Los tres supuestos de la LOPJ

C.Reclamación de indemnización por causa de error

D.Responsabilidad por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia

E.Responsabilidad patrimonial por prisión preventiva seguida de absolución o sobreseimiento

X.El artículo 32.8 de la LRJSP

XI.El artículo 32.9 de la LRJSP

XII.Artículo 33.1 y 2 de la LRJSP. “Responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas”

A.Regulación

B.Primera consideración

C.Responsabilidad concurrente en el marco de la imputación a la Administración de su responsabilidad concreta

D.Solidaridad

XIII. Artículo 33.3 y 4 de la LRJSP. (Sigue. Régimen procedimental)

A.Regulación

B.Praxis

XIV.Artículo 34 de la LPAC. Indemnización

A.Regulación

B.Comentario. Alcance de la indemnización. Reparación integral

C.Límite en la no indemnizabilidad de expectativas o errores no causantes de daños

D.Lucro cesante

E.Daños morales

F.Intereses. Actualización

XV.Artículo 35. Responsabilidad de Derecho Privado

A.Regulación

B.Comentario

XVI.Artículos 36 y 37 de la LRJSP. Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas

XVII.Responsabilidad patrimonial de la Administración a favor de funcionarios, por actos de servicio

SEGUNDA PARTE

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL Y LPAC 39/2015

I.Iniciación del procedimiento. Disposiciones generales. Artículo 54 y SS

II.Artículo 67. Solicitudes de iniciación en los procedimientos de responsabilidad patrimonial

A.Regulación

B.Comentarios. Artículo 67.1. Párrafo primero. Plazo para reclamar los daños. Interrupción del plazo. Daños continuados. Acciones antes de la cesación de los daños

C.Comentarios (sigue). Artículo 67.1. Párrafo primero. Ejercicio de acciones de daños e interrupción de la prescripción

C.1.Situaciones típicas en torno al debate entre prescripción e interrupción de la prescripción

C.2.Prescripción (sin interrupción posible) en el contexto de un cambio de demandado

D.Además, en estos casos, más allá de la prescripción, no procede, materialmente, un segundo enjuiciamiento

E.Interrupción en casos de acciones sucesivas contra el mismo sujeto, pero en distintas jurisdicciones

F.Otra situación de riesgo: acciones contra privados en el contexto de procedimientos administrativos de responsabilidad patrimonial

G.Desiderátum normativo de unidad de fueros, aun cuando las reclamaciones a particulares y a la administración sean de naturaleza no plenamente coincidente

H.Teoría general

I.Comentarios (sigue). Artículo 67.1 párrafo 2 de la LPAC

J.El caso particular de la acción para reclamar los daños en casos de anulaciones de licencias y demoliciones

K.Comentarios (sigue). Artículo 67.1 párrafo 3 de la LPAC

III.Artículo 67.2 de la LPAC. Asimismo, la carga de la prueba en materia de responsabilidad patrimonial administrativa

IV.Artículo 68. Subsanación y mejora de la solicitud

V.Artículo 81. Solicitud de informes y dictámenes en los procedimientos de responsabilidad patrimonial

VI.Participación de los interesados. Artículo 82. Trámite de audiencia

VII.Artículo 91. Especialidades de la resolución en los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial

VIII.Artículo 92. Competencia para la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial

IX.De la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común (Artículo 96 LPAC)

1.Artículo 96.1 A 5 LPAC

X.Artículo 114: fin de la vía administrativa

TERCERA PARTE

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL Y PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO

I.Lege Lata. Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (Artículo 2.e de la LJCA)

II.Lege Ferenda. Ejercicio de pretensiones de responsabilidad patrimonial

III.Competencias

CUARTA PARTE

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL Y URBANISMO

I.Doctrina general

II.Responsabilidad patrimonial en caso de anulaciones y revisiones de licencias

A.Presupuestos del artículo 48.D del TRLS-RU 7/2015: “anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades”

B.Error interpretativo en la concesión de la licencia

C.No basta que el peticionario tuviera conocimiento de la infracción o ilegalidad en que incurriere el proyecto presentado para que produzca la exención de responsabilidad

D.Responsabilidad en caso de obras ejecutadas con licencia que, sin embargo, no es firme

E.Situaciones asimilables a anulación de licencia

F.Necesidad de fijarse en las actuaciones de Administración y administrado

G.Ausencia de responsabilidad de la Administración: el deber del solicitante de presentar una licencia conforme a Derecho

H.Compensación de culpas de la administración y del solicitante de la licencia

I.Escalas de modulación de responsabilidades

J.Conceptos indemnizables (aprovechamientos, costes de redacción de proyectos, etc.)

K.Daños por denegación de licencia por la modificación de planeamiento

III.Alteración de “planeamiento”, o inejecución de plan imputable a la Administración, o revisión de oficio de los planes con inutilidad sobrevenida de los proyectos presentados

A.Daños por cambio de clasificación del planeamiento

B.Punto de partida: ausencia de indemnización por causa de ordenación urbanística

C.Ausencia de responsabilidad. Realización de inversiones asumiendo el riesgo del promotor, por ejemplo, sin concurrir un nivel de planeamiento suficiente. Actuaciones prematuras

D.Responsabilidad incluso si no se ha aprobado el plan

E.Responsabilidad por no aprobación del plan

F.La responsabilidad patrimonial administrativa presupone la debida diligencia de los ejecutores del plan

G.No basta la anulación de un acto para que surja la responsabilidad patrimonial

H.No procede reconocer responsabilidad patrimonial de la Administración cuando no hay antijuridicidad

I.Debe descartarse que, por el hecho de que fueran los particulares quienes redactaron la modificación de un PGOU, la responsabilidad recaiga en tales particulares

J.Indemnización pese al conocimiento de la existencia de recursos contra el planeamiento

K.Responsabilidad incluso si el Plan Parcial se ha vuelto a aprobar y está de nuevo en ejecución

L.Sólo cuando se ha llegado a la efectiva realización de los derechos previstos en el planeamiento general, su modificación supone una lesión de un derecho que ya ha sido adquirido

M.Conceptos indemnizables

N.Cambio de planeamiento y responsabilidad del Estado legislador

O.Responsabilidad, planeamiento y revisión de oficio

P.Responsabilidad concurrente

P.1.Posibles criterios de imputación subjetiva en función de la competencia

P.2.Pero afirmación de la regla de solidaridad ante la necesidad de evitar indefensión al administrado

P.3.Solidaridad salvo que las Administraciones indiquen pautas de determinación de la responsabilidad

Q.Indemnización de las inversiones realizadas en la compra de un suelo

R.Responsabilidad patrimonial administrativa por desclasificación de suelo

S.Desclasificación fantasma

IV.Responsabilidad patrimonial administrativa por indebida paralización de las obras

V.Responsabilidad patrimonial y devolución de IBIs

VI.Indemnizaciones y régimen fuera de ordenación

VII.Catálogos urbanísticos

VIII.El incumplimiento por la Administración del convenio tiene consecuencias indemnizatorias

QUINTA PARTE

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL Y DERECHO EUROPEO

SEXTA PARTE

RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL

I.Ley de contratos del sector público 9/2017 (LCSP)

II.Responsabilidad extracontractual y contractual. Formalismos en la responsabilidad patrimonial

SÉPTIMA PARTE

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL Y COVID-19

Primera parte

Responsabilidad Patrimonial y LRJSP 40/2015

I. MARCO GENERAL

En la LRJSP los temas de responsabilidad patrimonial (y de sanciones) se regulan, en cuanto a los principios (perspectiva material o de fondo) en esta LRJSP. Y los temas procedimentales se han llevado a la LPAC1.

La responsabilidad patrimonial conecta inicial o esencialmente con la idea de la posición individualizada del sujeto. La comunidad precisa realizar actuaciones, por interés público, a cargo de la Administración. Pero el perjuicio causado y que se impone al individuo, como consecuencia de la realización de tal interés general, debe ser asumido por la colectividad misma.

Puede asimismo hacerse una referencia a la responsabilidad patrimonial en el marco de los principios generales del Derecho. Es decir, el propio principio de responsabilidad, que conlleva la necesidad de que el poder público indemnice por los daños que cause. Es más, una ley que causara un daño patrimonial sin prever expresamente las consecuencias desde este punto de vista de la responsabilidad patrimonial plantea el debate de su posible inconstitucionalidad2.

También puede invocarse la necesidad de interpretar las normas con el fin de evitar un problema, para la Administración, de carácter indemnizatorio, siempre que ello no sea a costa de sacrificar otros valores superiores.

Asimismo, haremos las pertinentes relaciones entre la responsabilidad patrimonial y el principio de protección de la confianza legítima.

Otra relación puede hacerse con el enriquecimiento injusto ya que la consecuencia de la aplicación de este principio puede ser la responsabilidad patrimonial3.

Finalmente, puede recordarse la responsabilidad patrimonial por vulneración del principio de igualdad. Puede citarse la STS 1166/2021, de 24 de septiembre de 2021 recurso 4622/2019, declarando que los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que prestan servicios en destinos obligatorios de uniforme, eximidos del uso por exigencias reglamentarias tienen derecho a la compensación económica por razón de vestuario al igual que los policías destinados en servicios de vigilancia dinámica de personalidades4.

II. ARTÍCULO 32.1 PÁRRAFO PRIMERO DE LA LRJSP

A. REGULACIÓN

Según este artículo 32.1 (“principios de la responsabilidad”): “los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley”.

B. ARTÍCULO 106 DE LA CE

Junto al artículo 32.1 de la LRJSP, el artículo 106 de la Constitución reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de un servicio público.

Sin quitar importancia a este precepto constitucional, el citado artículo 32 de la LJSP es fruto especialmente de la tradición legislativa jurídico-administrativa.

C. RESPONSABILIDAD OBJETIVA

Se proclama en nuestro Derecho la regla de responsabilidad objetiva, al no ser necesaria la concurrencia de dolo o culpa para poder exigir dicha responsabilidad.

Desde la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 es así (actualmente, artículos 106.2 CE y 32 y siguientes de la LRJSP). Esta configuración se considera un avance jurídico-comparado.

Sobre este modelo resulta significativa la STC 112/2018, FJ 5, afirmando que el art. 106.2 CE consagra un sistema objetivo de responsabilidad de las Administraciones Públicas. Esta sentencia resuelve una cuestión de inconstitucionalidad relativa a la distribución de responsabilidad en atropellos de animales de caza en carretera regulada en la disposición adicional 7.ª del Texto Refundido de la Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial: el artículo 106.2 CE supone la “recepción constitucional del sistema de responsabilidad del Estado previamente vigente en España, cuyo carácter objetivo venía siendo ampliamente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia”, lo que le lleva a concluir que “el régimen constitucional de responsabilidad de las Administraciones Públicas se rige por criterios objetivos” (esta STC cuenta con dos votos particulares).

D. RESPONSABILIDAD OBJETIVA SIN PERJUICIO DE LOS DEMÁS PRESUPUESTOS

La responsabilidad objetiva ha de ser lógicamente completada con las demás reglas o principios rectores de la responsabilidad patrimonial. Así lo expresa la STC 79/2019. Esta sentencia es un ejemplo de la necesidad de ahondar en esas otras regulaciones. Así permite razonar cuando se hace eco de la jurisprudencia del TS que exige, junto al funcionamiento normal o anormal, la debida “causalidad” siendo insuficiente fijarse en la titularidad del servicio5; reaccionando pues contra una mimética traslación de responsabilidad por el hecho de ser titular de la vía6.

Explica esta doctrina la SAN 277/2015, de 30 de junio de 2015 (JUR 2015, 192271), es decir, la imposibilidad de asociar automáticamente la responsabilidad al hecho de que haya un servicio público: “la jurisprudencia viene modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, pues la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquella de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas, convierta a estas, en aseguradoras universales de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo. De lo contrario, se transformaría aquel en un sistema providencialista no contemplado en nuestro Ordenamiento Jurídico (STS de 29 de enero de 2008, rec. 152/2004, y de 15 de enero de 2013 [RJ 2013, 1866], rec. 779/2012)”.

Este razonamiento, que acaba de hacerse, de no poder convertir la responsabilidad patrimonial en un aseguramiento universal de riesgos está muy presente en la praxis jurisprudencial. Se trata, pues, de explicar los límites y filosofía de la responsabilidad patrimonial.

Los presupuestos de la responsabilidad patrimonial son:

- La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.

- El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley.

- La relación de causalidad entre la actividad administrativa y el resultado dañoso.

- En definitiva, el daño ha de imputarse a la Administración por ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa7.

E. RELACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL CON OTRAS POSIBLES VÍAS DE DEFENSA

En este contexto, la responsabilidad patrimonial algunas veces cumple una función de sustitución en defecto de otras garantías u opciones procesales de defensa, en su genuina función de compensación; o procede cuando no se pueden materializar estas últimas, o como complemento respecto de la anulación. Cuando no se consigue la prestación in natura, la responsabilidad patrimonial podrá ser el medio de defensa. Se trata de un fenómeno antiquísimo.

La responsabilidad patrimonial tendría un carácter a veces subsidiario: si existe una vía jurídica a disposición del administrado (por ejemplo, pedir el cumplimiento de una sentencia por la vía del incidente de ejecución) no procedería la responsabilidad patrimonial, ya que el perjuicio habría sido evitable acudiendo a una vía jurídica que aparece como más directa o inmediata o adecuada.

Puede ocurrir que el particular, una vez se ha juzgado su causa por otra jurisdicción, intente enfocar el asunto como un contencioso de responsabilidad patrimonial. Para la SAN de 4 de octubre de 2017 (JUR 2018, 6730) (rec. 712/2016) no se puede invocar que ha habido un error de la Administración (dándole de baja en las prestaciones de la Seguridad judicial) cuando este tema se planteó antes dentro de los procesos del actor en la jurisdicción social sentenciándose por esta jurisdicción.

Como límite de la responsabilidad patrimonial, esta no puede suplantar otras vías de defensa. Tal como expresa la SAN de 8 de abril de 2014 (recurso 393/2012): “en sentido análogo al expuesto, nuestra jurisprudencia ha afirmado que la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas no constituye una vía alternativa para impugnar actos administrativos que se dejaron consentidos por no haberse utilizado los cauces establecidos para su impugnación (STS de 9 de abril de 2010 recurso 1970/2008, de 3 de mayo de 2010 recurso 3523/200 sic., de 26 de mayo de 2010 recurso 3431/2008, de 8 de junio de 2011, rec. 3201/2007 y 19 de julio de 2011 recurso 4912/2007). Es decir, transcurrido el plazo para recurrir un acto administrativo no cabe emplear la acción de responsabilidad patrimonial para cuestionar su legalidad y obtener la correspondiente indemnización so pretexto del perjuicio derivado del mismo, pues la falta de utilización de esa vía impugnatoria impide apreciar el necesario requisito de la antijuridicidad del hipotético perjuicio. Por ello la jurisprudencia expresada considera improcedentes las reclamaciones de responsabilidad patrimonial por el tardío pago de pensiones de retiro, cuando los concretos actos de liquidación no hubieren sido recurridos. En definitiva, la falta de utilización de tal vía impugnatoria conllevaba el deber de soportar los perjuicios alegados y derivados de los actos firmes y consentidos”8.

En general surge a veces el debate de cuándo se precisa anular primero el acto (por ejemplo, a través de la revisión de oficio) para intentar después la responsabilidad patrimonial, o cuándo se puede acudir directamente a la vía resarcitoria de la responsabilidad patrimonial9. Esta idea conecta con casos en que se frustra una licencia y se producen perjuicios al particular, siendo excesiva la carga de tener que instar la revisión de oficio porque se puede acudir directamente a la reclamación de responsabilidad patrimonial.

Lo que no es de recibo es que el legislador tratara de exonerar a la Administración ab initio de los daños, siguiendo la STC 112/2018: el TC establece que sería incompatible con dicho precepto constitucional una regla legal de responsabilidad en la que, una vez constatada la contribución causal de la actividad administrativa en el daño efectivamente verificado y a pesar de la actuación completamente diligente del administrado (en este caso, del conductor), se exonerase, sin más, a la Administración actuante, ignorando la posible concurrencia de un título de imputación que pudiera servir para atribuirle la responsabilidad del daño10.

En este contexto, puede plantearse el ejemplo (en torno a la discusión de si procede la vía de la responsabilidad patrimonial o, en cambio, otros posibles cauces jurídicos) de si se puede reclamar el IBI mediante una acción de responsabilidad patrimonial. En materia de urbanismo, los particulares ejercitan estas pretensiones y frecuentemente la Administración opone que la vía ha de ser la prevista en la legislación tributaria. Por eso interesa la STSJ Asturias n.° 818/2018 de 22 de octubre de 2018 (Rec. 554/2017) por la que se ordena la Ayuntamiento de G. a devolver el IBI tras la nulidad de su Plan General. En este supuesto el Tribunal no admitió el escollo formal que planteaba el Ayuntamiento en relación con la necesaria reclamación mediante el procedimiento de devolución de ingresos indebidos y no mediante una reclamación de responsabilidad patrimonial. No era la primera vez que la Sala de lo Contencioso se enfrentaba a la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial por los perjuicios que la declaración de nulidad del PGOU de G ha causado a los titulares de las fincas que habían pasado de rústicas a tener la naturaleza de urbanas con el Plan General. En el supuesto planteado se reclama tanto el reembolso de los gastos derivados del desarrollo urbanístico que han devenido inútiles tras la anulación del Plan como el de los importes satisfechos por el concepto de IBI en los ejercicios 2009 a 2015, años en los que se siguió cobrando el IBI como urbano. Respecto a los primeros, el Tribunal rechaza la pretensión de devolución, porque en el caso concreto enjuiciado la falta de patrimonialización del aprovechamiento urbanístico se produjo por culpa del propio reclamante11.

Se ha entendido que, mientras que los particulares tienen un derecho a ser indemnizados en caso de funcionamiento normal o anormal, en cambio los funcionarios deben soportar los daños del funcionamiento normal de la Administración (STS de 16 de junio de 2011 [RJ 2011, 5390]12; STS de 19 de abril de 2011 [RJ 2011, 3644] rec. de casación 5833/2006; STS de 10 de marzo de 2009 [RJ 2009, 2145], rec. 10393/2004).

F. RELACIÓN DE CAUSALIDAD

F.1. Doctrina aplicable

Para que pueda apreciarse la responsabilidad patrimonial de la Administración ha de mediar una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto entre el actuar de la Administración y el daño producido.

La imputabilidad a la Administración demandada de la actividad causante del daño o perjuicio supone la existencia de un nexo de causalidad entre la actividad administrativa y el perjuicio padecido. La STS de 27 de octubre de 1998 (RJ 1998, 9460) (recurso de apelación núm. 7269/1992) afirma que el examen de la relación de causalidad inherente a todo caso de responsabilidad extracontractual debe tomar en consideración que:

a) Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquel.

b) No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que válidas como son en otros terrenos irían en este en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

c) La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor, única circunstancia admitida por la Ley con efecto excluyente, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de esta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla.

d) Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima sea suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

Se afirma que el problema radica fundamentalmente “en constatar el examen de la relación de causalidad inherente a todo caso de responsabilidad extracontractual”13 (sobre la causalidad véase la STS de 31 de octubre de 2007).

Asimismo, podemos basarnos en la STSJ de la Comunidad Valenciana de 20 de octubre de 2009 para extraer reglas de interés con el debido refrendo. Primeramente, esta sentencia reconoce que una vez se haya acreditado y reconocido el hecho dañoso, el concepto de relación causal se resiste a ser definido apriorísticamente con carácter general, supuesto que cualquier acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien, como el resultado de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros, dotados sin duda, en su individualidad, en mayor o menor medida, de un cierto poder causal.

El problema se reduce a fijar entonces qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final. De las soluciones brindadas por la doctrina la teoría de la condición o de la equivalencia de las causas que durante tanto tiempo predominó en el Derecho Penal, según la cual es causa del daño toda circunstancia que de no haber transcurrido hubiera dado lugar a otro resultado, está hoy sensiblemente abandonada.

La doctrina administrativista se inclina más por la tesis de la causalidad adecuada, que consiste en determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, o si, por el contrario, queda fuera de este posible cálculo, de tal forma que solo en el primer caso el resultado se corresponde con la actuación que lo originó, es adecuado a esta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar. Esta causa adecuada o causa eficiente exige un presupuesto, una “condictio sine qua non”, esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero. Ahora bien, esta condición, por sí sola, no basta para definir la causalidad adecuada14.

Es necesario además que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo. Sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño (“in iure non remota causas, sed proxima spectatum”).

Esta fundamental característica impone que “no solo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos”.

En cuanto a las teorías de la causalidad la SAN 277/2015, de 30 de junio de 2015, opta también por la causalidad adecuada15: “1. No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que válidas como son en otros terrenos, irían en este en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (así nos lo recuerda la STS de 15 de enero de 2013, rec. 779/2012, citando varios precedentes). En definitiva, con arreglo a la más reciente jurisprudencia, entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquel”.

F.2. Causalidad en caso de inactividad

Interesa profundizar en la “causalidad” haciendo ver que la relación de causalidad no es igual cuando la Administración actúa que cuando omite una actuación.

En principio, así se razona: “la relación de causalidad no opera del mismo modo en el supuesto de comportamiento activo que en el supuesto de comportamiento omisivo. Tratándose de una acción de la Administración, basta que la lesión sea lógicamente consecuencia de aquella. En cambio, tratándose de una omisión de la Administración, no es suficiente una pura conexión lógica para establecer la relación de causalidad: si así fuera, toda lesión acaecida sin que la Administración hubiera hecho nada por evitarla sería imputable a la propia Administración, lo que conduciría a una ampliación irrazonablemente desmesurada de la responsabilidad patrimonial de la Administración. A la Administración solo se le puede reprochar no haber intervenido si, dadas las circunstancias del caso concreto, estaba obligada a hacerlo. En definitiva, es necesario que haya algún otro dato en virtud del cual quepa objetivamente imputar la lesión a dicho comportamiento omisivo de la Administración. Y ese dato que permite hacer la imputación objetiva solo puede ser la existencia de un deber jurídico de actuar (SAN 277/2015 citando la STS de 10 de noviembre de 2009 [RJ 2009, 7975], rec. 2441/2005)”16.

Ahora bien, veremos cómo muchas situaciones en torno a la imputación del daño a la Administración se relacionan claramente con la inactividad (casos de culpa in vigilando, omisiones en el cumplimiento de deberes, etc.).

Este título de imputación muchas veces termina remitiendo al caso de la imputación en caso de retraso (véase infra) o por no responder en el plazo adecuado. No obstante, podemos realizar un esfuerzo por su consideración propia, enfatizando la necesidad de que la Administración cumpla sus funciones y responda al administrado.

En términos, primero, teóricos, o dialécticos, o de apoyo argumental a este tipo de pretensiones, puede invocar el interesado que no se libera la Administración acreditando incluso la ausencia de culpa, de modo que, si la Administración, transcurrido el término máximo establecido, no ha dictado una resolución expresa, o habiéndolo hecho no lo notifica, incumple uno de los deberes que conforman la relación jurídica procedimental. Y si este incumplimiento genera daños y es imputable a la Administración, el interesado tiene derecho a ser indemnizado. Esta modalidad de incumplimiento es expresiva de un funcionamiento anormal, por lo que la Administración ha de reparar los daños que produzca.

Es decir, en supuestos de inactividad la Administración no puede ganar ventaja alguna por este hecho17. El silencio –negativo y positivo– no puede perjudicar al administrado ni beneficiar a la Administración, no pudiéndose aceptar una interpretación que coloque a la Administración en mejor situación que si hubiera cumplido su obligación de resolver y notificar (ES:TS:2021:2673).

Nos explica R. RIVERO18 que en estos casos de inactividad administrativa además del silencio positivo “otra consecuencia, consagrada por el Tribunal Constitucional, es la incompatibilidad con la tutela judicial efectiva de toda posición de ventaja que adquiera la Administración como consecuencia del incumplimiento de su obligación de resolver (sentencias del Tribunal Constitucional 6/1986 y 204/1986). Una vez que la Administración no ha actuado como es debido pierde su legitimidad para exigirle al interesado que siga correctamente los pasos procedimentales rigurosamente”. “El incumplimiento de la obligación de resolver es un supuesto de mal funcionamiento de la Administración”. De manera que los perjuicios derivados de la mala administración no deben ser asumidos por los propios perjudicados19.

Para determinar si la denegación ilegal de la ventaja ha impedido la obtención de unas ganancias, incurriendo la Administración en responsabilidad, es preciso realizar un examen de lo que la doctrina italiana denomina giudizio prognostico, giudizio di septtanza que, partiendo de un criterio de normalidad, establezca en qué medida un correcto ejercicio de la función administrativa habría producido un resultado ventajoso apetecido, un juicio que arroje el coeficiente de probabilidad de consecución y, a su través, de alguna de estas conclusiones: que no hay nexo causal entre la irregularidad administrativa y la ventaja dejada de obtener porque las posibilidades del interesado eran nulas o despreciables, o que lo hay porque las posibilidades eran muchas20.

En términos prácticos, selecciono el caso de la imputación de daños por no aprobación de un plan conforme a la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de septiembre de 2004 cuando no duda en responsabilizar a la Administración por todos y cada uno de los perjuicios ocasionados al particular, como consecuencia de la no aprobación de un Plan, ante la publicación de la Ley 6/1992 que declaraba Reserva Natural las Marismas de Santoña y de Noja suspendiendo las actividades en la zona y supeditando las medidas resarcitorias o compensatorias a la aprobación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales que “hasta la fecha, que sepamos, no ha sido elaborado ni publicado”.

A continuación la sentencia, en el párrafo siguiente, afirma de modo contundente que “los perjuicios, sin duda en este caso han sido causados por omisión, por falta de actividad, al no haberse aprobado el Plan que resolviera la cuestión planteada, entendiendo que el particular no tiene el deber jurídico de soportar los daños derivados de dicha inactividad que constituye título suficiente, a juicio de la Sala, para justificar la imputación del daño a la Administración y ello con base en el principio de seguridad jurídica, implícito en el de confianza legítima, por lo que, apreciando la existencia del daño y el nexo causal, entiende que la Administración del Estado, como única personada en las actuaciones ha de abonar, conforme a las bases que se determinan en el fundamento de derecho octavo, los daños derivados de la suspensión de los trabajos cuya determinación y cuantía difiere al trámite de ejecución de sentencia”.

Sigue argumentando esta sentencia que “las bases contenidas en el fundamento de derecho (...) parten de la ganancia dejada de obtener, después de destacar que existe un daño y que la recurrente es titular de la concesión, que la tiene arrendada, con lo que, indudablemente, se está refiriendo al importe del canon arrendaticio dejado de percibir, condenando al abono de dicho daño teniendo en cuenta que la recurrente no explota directamente las dolomitas de la que es concesionaria, fijando como fecha inicial para concretar el daño aquella en que los trabajos quedaron provisionalmente suspendidos y hasta la Sentencia del Tribunal Constitucional en que se declara la inconstitucionalidad de la Ley 6/1992, pues es –dice la sentencia recurrida– a partir de entonces cuando surge el derecho o la obligación de la Comunidad Autónoma de Cantabria de dictar la pertinente disposición, excluyendo por tanto la obligación de la Administración Central, Administración que ahora declaramos responsable”.

Por lo demás, el Abogado del Estado reconoce que la sentencia coloca el origen o causa de la imputabilidad administrativa en el hecho de no haberse dictado un Plan de Ordenación de los recursos naturales (...).

Y finalmente la sentencia afirma con toda contundencia la necesidad de indemnizar por los distintos daños que la no aprobación del plan ha causado al particular:

“Mas es lo cierto que como se deduce de la prueba pericial incorporada a las actuaciones, las concesiones mineras están arrendadas y constituye un hecho notorio, por tanto, que estando fijado el canon arrendaticio, según se afirma en aquel informe, en función del volumen de material extraído al no poderse realizar esta extracción dicho canon no pudo cuantificarse ni, lógicamente, fue abonado en el período en que la concesión minera estuvo suspendida en sus efectos, lo que impidió la extracción del mineral, y ello, por notoriedad, constituye un perjuicio evidente, como así lo ha manifestado la Sala de instancia en la sentencia recurrida tal perjuicio es atribuible a la Administración del Estado que dicta una Ley reguladora de la Reserva de Santoña y Noja aplazando las ulteriores consecuencias a la aprobación de un Plan que debió haberse aprobado en el plazo de un año como exige la Disposición Adicional Primera de la Ley 6/1992, obligación legal que incumplió obligando a la suspensión provisional de trabajos con el consiguiente daño originada a la titular de la explotación en relación con el canon arrendaticio, al que lógicamente ha de entenderse que se refiere la Sala cuando habla de lucro cesante en función de su condición de arrendadora de la concesión minera, y cuyo daño efectivamente es atribuible, hasta que se dicta la Sentencia del Tribunal Constitucional que declara la nulidad de la Ley, a la Administración del Estado pues solo a partir de tal sentencia quedó establecida por dicho alto Tribunal la competencia para regular la materia, hasta el extremo de que dicho Tribunal dispone la vigencia de las previsiones contenidas en la Ley que anulaba en tanto la Comunidad de Cantabria no ejerciera sus competencias. En definitiva, todo ello supone que el motivo de casación alegado ha de ser rechazado y, con ello, confirmada la sentencia de instancia que reconoce el derecho a la indemnización de ese lucro cesante en los términos que dispone, entendido ese lucro cesante como canon arrendaticio dejado de percibir desde la efectiva paralización de los trabajos de explotación de las concesiones y hasta que se dicta la Sentencia del Tribunal Constitucional, en cuyo período de tiempo era obligación de la Administración del Estado haber dictado el Plan de Ordenación correspondiente”.

En cambio, en un caso similar la STS de 14 de mayo de 2004 no se reconoce la indemnización porque los daños son hipotéticos y futuros, al depender de aquello que determine el PORN.

Estos supuestos terminan rozando con los casos de culpa in vigilando o con los de pérdida de oportunidad legítima, o de imputación por retraso. En este sentido, la STSJ 326/2016 de Galicia de 20 de abril de 2016 (La Ley 5386/2016, recurso 7655/2012) condena al Ayuntamiento de R. a indemnizar con más de 200.000 euros a los propietarios de las bateas de un polígono de mejillón en la Ría de Arousa, por los daños y perjuicios ocasionados por los vertidos de aguas fecales. Se ha comprobado una merma del 33% de los ingresos de los productores de mejillón ante la imposibilidad de vender el producto pesquero para su consumo en fresco, derivada de las aguas fecales por incumplir sus obligaciones el Ayuntamiento.

En todo caso tendrán que existir derechos y no simples expectativas (STS de 26 de noviembre de 1999)21.

En suma, el incumplimiento del deber de resolver vulnera el principio de seguridad jurídica.

En este contexto puede comentarse la responsabilidad por omisión legislativa. Se niega por la STS de 15 de octubre de 2019 (RJ 2019, 4066) rec. 427/201822 (otras referencias, en sentido restrictivo, son STS 857/2017, de 17 de mayo de 2017 [RJ 2017, 2556] rec. 4950/2016, STS 97/2017, de 25 de enero de 2017 [RJ 2017, 1006] [rec. 871/2015] y STS de 11 de diciembre de 2013 [RJ 2014, 83] rec. 35/2013).

F.3. No se rompe la causalidad por el hecho de una ley posterior, en caso de actuación contraria a Derecho

Interesante es la STS de 23 de enero de 2020 (rec. 4063/2018), relativa a un caso en que la Administración se escudaba en que, tras la anulación de la adjudicación contractual (de la que se derivaba responsabilidad patrimonial) se había publicado una ley que venía a convalidar los efectos de tal adjudicación anulada, frente a lo que reacciona esta sentencia afirmando que la ley posterior no puede romper el nexo causal de una exigencia de responsabilidad derivada de una actuación administrativa contraria a Derecho.

F.4. Ejemplos de causalidad: insuficiente señalización y daños en la vía pública

Pero en materia de responsabilidad patrimonial (administrativa) el desiderátum es conocer el tratamiento del caso concreto, por parte de los tribunales observando qué casos se suelen considerar como indemnizables y cuáles no y en qué circunstancias, quid del ejercicio de la defensa óptima.

La STSJ de Andalucía n.° 2404/2017 de 29 de noviembre de 2017 considera que hay nexo causal suficiente y declara el derecho a ser indemnizado con 40.000 euros por los daños y lesiones causados a un ciclista por la insuficiente señalización en un camino forestal.

Un ámbito donde no suele ser fácil hacer valer la relación de causalidad puede ser el de daños en la vía pública (así, STSJ de Madrid de 17 de enero de 2017, rec. 372/2015 respecto de la caída producida al pisar una alcantarilla).

Para el Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León de 17 de mayo de 2018, pese a ser un daño causado en una zona privada de uso público, “procede dictar resolución estimatoria en el procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado como consecuencia de la reclamación presentada por Dña. xxxx, debido a los daños sufridos en una caída por el mal estado de la acera”.

Seguidamente se hace un estudio particular de los criterios que se manejan por la jurisprudencia en casos de daños producidos por mal estado de la calzada. El criterio principal viene a ser el de que es preciso indemnizar por el hecho de producirse un accidente por el mal estado de la calzada, salvo que el conductor haya conducido con descuido o con exceso de velocidad, siendo importante el atestado de la guardia Civil de Tráfico en estos casos.

Por eso, se considera indemnizable el daño en los siguientes fallos: STS de 9 de diciembre de 1985 (RJ 1985, 6213), en un caso de un accidente de circulación al precipitarse en vehículo a una zanja, afirmando esta sentencia que se ha incumplido el artículo 167 del Código de Circulación donde se prevé la necesidad de señalamiento de peligros en las vías públicas. Igualmente, se estima el recurso en la STS de 20 de noviembre de 1990 RJ 9174 ya que conforme al atestado de la Guardia Civil de Tráfico el firme estaba en mal estado formando badenes en los que se remansaba el agua de la lluvia que había caído; en definitiva, constaban graves deterioros en el firme de la calzada y la ausencia de señalización. Ilustrativa es la STS de 25 de marzo de 1997 (RJ 1997, 2295) recurso 8938/1991: el hecho de que la Administración no tuviera conocimiento del socavón en la vía y de su mal estado no quiere decir que aquel no existiese ya que el mal estado de la vía por la que se circulaba lo reconoce la propia resolución recurrida. En esta línea, la SAN de 5 de mayo de 2014 recurso 359/2011 sigue este principio general de indemnizabilidad por los accidentes de tráfico ocurridos por el mal estado de la calzada, en este caso de una junta de dilatación sin señalizar. Igualmente, se otorga la indemnización pretendida (por la STS de 7 de diciembre de 2011 (RJ 2012, 2597) recurso 6152/2009), por no estar en condiciones adecuadas la carretera. También puede citarse la STS de 28 de enero de 2014 (RJ 2014, 1029) recurso 2369/2011 considerando que si concurre un mal estado de la calzada (así, presencia de gravilla y vegetación que invade la calzada) existe suficiente nexo causal.

Para la STSJ de las Islas Canarias, Santa Cruz de Tenerife 65/2000, de 20 de enero de 2000, el hecho de que haya unas piedras en la calzada lleva a la imputación del daño directamente entendiendo que en estos casos no se ha conseguido el mantenimiento y seguridad de la vía pública. En la STSJ de Navarra 921/2018 de 19 de diciembre de 2006 se estima el recurso ante la existencia de sustancias deslizantes sobre la calzada que contribuyeron a la causación del siniestro, pese al exceso de velocidad del accidentado; de forma similar la sentencia del TSJ del País Vasco 1130/2003 de 23 de noviembre. La STS de 4 de junio de 2002 recuerda que basta con que el nexo causal sea indirecto, mediato o concurrente (no obstante, no se concede la responsabilidad requerida porque no se probó que el badén en la calzada fuera el desencadenante del accidente).

También estima el recurso la STSJ de las Islas Canarias, Santa Cruz de Tenerife, 186/2007, de 22 de mayo de 2007 otorgando indemnización por el hecho de que unas piedras se habían desprendido de un talud23. Singular es el caso de la STS de 13 de julio de 2010 (RJ 2010, 6222), recurso 5176/2008, ya que se refiere a los daños causados como consecuencia del hundimiento de la calzada por donde puso las ruedas un vehículo de especiales dimensiones, pese a poner el vehículo las ruedas en la zona marginal del asfalto y ceder dicha zona volcando el vehículo. De forma similar puede citarse la STSJ de Galicia 335/2017 28 de junio de 2017.

Puede citarse, igualmente, la STS de 6 de noviembre de 1998 (RJ 1998, 9525) (recurso de casación 2346/1994) cuando estima el recurso por considerar que el daño se debe al “mal estado de la calzada recogido en el atestado de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil”:

“Para definir la causalidad adecuada es necesario, además, que (la condición) resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y solo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios”24.

Los casos en que se desestiman los recursos cuando se invoca mal estado de la calzada se refieren a excesos de velocidad o descuidos del conductor, según el atestado de la Guardia Civil (SAN de 17 de mayo de 2006 [JUR 2006, 187872] recurso 274/2004: el recurrente afirma inexistencia de valla de protección y deficiencia en el estado de la calzada, pero según el atestado de la Guardia Civil el accidente se imputa a una distracción del conductor y por tanto no se otorga indemnización). Igualmente, para la STS de 2 de diciembre de 1996 (RJ 1996, 8754) (recurso de apelación 10658/1991) prima el testimonio de la Guardia Civil en el sentido de que, aunque había gravilla suelta, el accidente se debió al exceso de velocidad del conductor, con lo cual no se otorgó la indemnización solicitada. En esta línea, se rechaza el recurso y no se concede indemnización porque hay exceso de velocidad del ocupante (STS de 7 de octubre de 2011 [RJ 2011, 7528] recurso 4909/2007). Es interesante la STS de 15 de abril de 2011 (RJ 2011, 3532) recurso 1993/2006, relativa a un supuesto en que el accidentado alegaba que la carretera no tenía arcén ni biondas (citando normativa incumplida por la Administración titular de la vía): se desestima el recurso ya que según el atestado de la Guardia Civil la causa principal del accidente es la desatención del conductor y el exceso de velocidad.

La SAN de 28 de mayo de 2012 (RJCA 2012, 580) recurso 308/2010 se enfrenta con un caso de mal estado de la vía, pero no se otorga la indemnización pretendida porque no quedó probado que, por culpa del hundimiento de la carretera se haya producido el accidente. Se trataba del caso de un vehículo que, al pasar por una zona en la que el terreno presentaba una irregularidad (descrita en el atestado de la Guardia Civil como ligero hundimiento) choca con la valla protectora y cae sobre el asfalto unos metros más adelante.

También se desestiman si se concluye que es un puro infortunio, tal como permite razonar la STSJ 196/2014 de Navarra de 4 de abril de 2014 concluye que estamos ante hechos desgraciados y lamentables, no imputables a la víctima, pero sin que se pueda imputar el daño a la Administración que incluso horas antes había revisado la vía y el estado del hielo de modo que al ser un infortunio no se estima el recurso contencioso administrativo.

En estos casos puede practicarse la concurrencia de culpas (SAN de 8 de julio de 2014 [JUR 2014, 197182] recurso 333/2012: concurrencia de culpas ya que, aunque había un socavón, se entiende que el conductor tuvo que haber adecuado su conducción al estado de la vía). Asimismo, la SAN de 26 de enero de 1999 (RJCA 1999, 3473) recurso 3/1998 aplica la concurrencia de culpas ya que, aunque el accidente de tráfico lo causa una bolsa de agua en la calzada y el atestado refleja la insuficiente señalización y drenaje de la calzada, el vehículo conducía con velocidad inadecuada.

F.5. Daños causados por animales

En caso de daños causados por animales que se cruzan en la carretera la STS (Civil) 227/2014, de 22 de mayo de 2014, responsabilizó al propietario del coto, por fallos en el cercado (de forma similar la SAP de Zamora de 29 de abril de 2010 pero condenando a la Junta de Cazadores). No así la STS (Civil) 370/2016, de 3 de junio de 2016 por mediar causa de tercero.

Respecto de los daños causados por fauna salvaje la STS 171/2020, de 11 de febrero de 2020, rec. 147/2019, determina la existencia de responsabilidad patrimonial “cuando se trata de especies animales que gozan de singular protección, por la concurrencia de un interés público relevante como es el medioambiental para la conservación y protección de la especie; ello determina que los particulares no puedan adoptar sus propias medidas, pues corresponde a la Administración adoptar aquellas más adecuadas para la conservación del ‘canis lupus’ en esa zona”.

F.6. Ahogamiento en un río

En la SAN 277/2015, de 30 de junio de 2015 el supuesto enjuiciado se refería a un niño que se había ahogado en un río. El punto de partida está en la responsabilidad del sujeto, no de la Administración: “ciertamente, tal y como afirma la Abogacía del Estado, cuando ocurrieron los hechos, la menor fallecida se encontraba disfrutando del uso común del baño en el rio Saja, de conformidad con las facultades que otorga el artículo 50.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, actividad para la que no resulta necesaria autorización administrativa. Por consiguiente, con carácter general la actividad del baño en los ríos, mientras las aguas discurren por sus cauces naturales, debe desarrollarse bajo la responsabilidad de quien la ejercita o de quienes tengan atribuida su patria potestad o tutela, cuando se trate de menores de edad, y con la prudencia que su propia naturaleza aconseja, sin que de los riesgos inherentes a la misma deban responder las Administraciones Públicas”.

Observemos por qué entonces termina la Audiencia Nacional reconociendo el derecho indemnizatorio al recurrente, desde el punto de vista del tema que nos ocupa ahora (“relación de causalidad”):

“Ahora bien, en el supuesto que nos ocupa no nos encontramos en la hipótesis expuesta, pues concurre una circunstancia en cuya generación ha intervenido activamente la Administración demandada, generadora de un riesgo singular y específico para el baño en el concreto lugar del rio Saja, donde tuvo lugar el luctuoso suceso, consistente en la instalación destinada a la captación y desagüe de agua con destino a la piscifactoría denominada ‘Truchas del Saja’, autorizada por la entonces Confederación Hidrográfica del Norte, previo otorgamiento de la correspondiente concesión de aprovechamiento de aguas por el mismo organismo, detalladamente descrita anteriormente.

Esta instalación, como pone de manifiesto su configuración y destino y corrobora la declaración de los testigos y el expediente administrativo, generaba una fuerte succión inherente a la corriente de agua que penetraba en la tubería de captación de aguas del rio, con el consiguiente riesgo que ello generaba para el baño en la zona. La tubería se encontraba situada bajo el agua y no resultaba visible desde el exterior.

En tales circunstancias, la inexistencia de medidas de seguridad en la instalación que impidieran sucesos como el acaecido y la ausencia de indicación alguna en la zona que alertara del peligro que para el baño entrañaba la presencia y funcionamiento de la instalación indicada, resultan reprochables a la Administración demandada, con independencia de la responsabilidad del titular de la instalación, por lo que se estima la existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público prestado por la Administración demandada y el daño producido.

Por todo lo expuesto, procede apreciar la concurrencia de todos los elementos que configuran la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada”.

F.7. Ruidos

Otro ejemplo de causalidad y de posibles situaciones en que prospera la acción de daños es la STSJ de Castilla y León (Valladolid) 2581/2015 de 12 de noviembre de 2015 (Rec. 64/2015) cuando condena a un Ayuntamiento a indemnizar (8.000 euros) a un particular por ruidos causados por un camión de la basura, en concreto por incumplimiento de las obligaciones ambientales en la inspección y control del ruido procedente del vehículo de recogida de residuos y de limpieza diaria, ya que este servicio público debe realizarse adoptando las medidas y precauciones necesarias para minimizar los ruidos, al margen de que sea prestado el servicio directamente por la Administración o mediante contratos de concesión o de gestión indirecta o mediante el sistema de agrupación de municipios. Acreditada la realidad de los ruidos, la relación de causalidad entre estos y la pasividad e inactividad del Ayuntamiento, procede declarar la responsabilidad patrimonial25.

F.8. Daños por vacunaciones

Otras veces, a efectos puramente prácticos, operan conocimientos científicos para la imputación del daño a la Administración, como ocurre en el caso de la STSJ de Asturias de 20 de febrero de 2017 (rec. 136/2015), una sentencia interesante en cuanto al reconocimiento de responsabilidad patrimonial por vacunas (122.170 euros para los padres).

G. IMPUTACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN DEL DAÑO CAUSADO POR CULPA “IN VIGILANDO”

G.1. Criterios generales

El establecimiento de unos criterios de responsabilidad patrimonial administrativa, en estos casos, es difícil en términos apriorísticos; en general, el supuesto se reconduce a aquellas situaciones de culpa “in vigilando” o “in omittendo” en virtud de las cuales se consigue imputar el daño a la Administración en el caso concreto.

No obstante, el desarrollo jurisprudencial permite aportar una serie de reglas orientativas de responsabilidad patrimonial (administrativa), en torno a la idea de la culpa in vigilando.

Desde luego, han de concurrir en todo caso, los presupuestos de la responsabilidad patrimonial administrativa (carácter objetivo de la responsabilidad por funcionamiento normal o anormal del servicio público, daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado; en este contexto STS de 28 de noviembre de 1998).

G.2. Concurrencia de causas y en su caso de culpas

Es preciso partir de que la responsabilidad de la Administración Pública “se resiste a ser definida apriorísticamente, con carácter general, puesto que cualquier acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino como el resultado de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes de otros” (STS de 28 de noviembre de 1998; STS de 4 de mayo de 1999).

Ha de exigirse, igualmente, una “causalidad adecuada”. Esto lleva a determinar “si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos o, si, por el contrario, queda fuera de este posible cálculo, de forma que solo en el primer caso si el resultado se corresponde con la actuación que lo originó, es adecuado a esta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar” (STS de 28 de noviembre de 1998).

En estos casos, es normal que, si se imputa responsabilidad a la Administración, se presente “concurrencia de culpas”: “la concurrencia de causas diferentes en la producción de un resultado dañoso no exonera de responsabilidad patrimonial a la Administración, sino que ha de valorarse para moderar equitativamente la cuantía de la reparación o indemnización” (STS de 25 de febrero de 1998)26.

G.3. Conexión con la idea de la omisión debida

Así pues, en casos de responsabilidad, por omisión de la Administración, la cuestión clave de la imputación del daño es la determinación de la posible relación de causalidad, con el límite en todo caso de la fuerza mayor, “entre la omisión administrativa y el fallecimiento”, sin ser necesario que concurra “anormalidad del servicio” (STS de 4 de mayo de 1999).

Así pues, los criterios de imputación del daño a la Administración se formulan desde el punto de vista, directamente, de la omisión de los deberes adecuados de estricta vigilancia (STS de 28 de marzo de 2000; STS de 12 de julio de 1999, sin que la Administración hubiera prestado un seguimiento del caso y una vigilancia adecuada).

En relación con la omisión de deberes, la Administración no puede tampoco (según la STSJ de Castilla y León, sede de Burgos, de 22 de marzo de 2002) limitarse a declinar su responsabilidad, sin indicar al perjudicado a cuál de las partes contratantes corresponde responder, ya que “esta omisión constituye motivo suficiente para atribuir la responsabilidad a la propia Administración”27.

Puede citarse la SAN de 6 de febrero de 2020 rec. 665/2019 cuando rechaza la responsabilidad patrimonial del Banco de España por los perjuicios causados en la operación de venta del Banco, frente a la argumentación basada en los deberes de supervisión del Banco de España y de responsabilidad concurrente con el Banco Central Europeo.

G.4. El criterio de la “actuación necesaria para evitar el menoscabo” y el principio de eficacia

En este sentido, el examen de la relación de causalidad (entre el daño y la inactividad de la Administración en la prevención de situaciones de riesgo) ha de dirigirse a dilucidar, como se señala en la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 1997 “... si, dentro de las pautas de funcionamiento de la actividad de servicio público a su cargo, se incluye la actuación necesaria para evitar el menoscabo”.

Y se aporta en la propia sentencia el siguiente criterio: “... Para sentar una conclusión en cada caso hay que atender no solo al contenido de las obligaciones explícita o implícitamente impuestas a la Administración competente por las normas reguladoras del servicio, sino también a una valoración del rendimiento exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución Española a la actuación administrativa”.

G.5. Ámbitos generales: intervención pública, Administración autorizante, idea de colaboración administrativa. Inspecciones

Veamos situaciones concretas. En tanto en cuanto se produzca una intervención administrativa (característica esta cuando una determinada actividad se asume como servicio público) estaremos propiciando la posibilidad de una responsabilidad patrimonial administrativa. Así es como se consigue responsabilizar a la Administración ante por ejemplo un defectuoso funcionamiento de los servicios de agua y de gas28.

Importante es relacionar el caso de la responsabilidad por daño causado por tercero con la Administración autorizante. En estos casos, con mayor motivo aún, la responsabilidad en principio recae sobre el particular que realiza la actividad autorizada en virtud de la cláusula sin perjuicio de terceros29 No obstante, en estos supuestos se ha llegado a imputar algunas veces el daño a la Administración. Esta jurisprudencia sería algo así como el límite de la regla anterior de residenciamiento de responsabilidad en el particular30.

Otra situación típica se refiere a la colaboración administrativa, dentro de las posibles responsabilidades administrativas derivadas de actuaciones de terceros. Es decir, la colaboración de particulares en el ejercicio de funciones públicas. Se trata de casos en que la propia función pasa a desempeñarse por el sector privado, lo que puede entenderse como un fenómeno de privatización funcional indirecta. Es claro que la colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones públicas lleva consigo un traslado de responsabilidades desde el lado público al lado privado. Si el legislador, o la propia Administración, opta por que la función pública se realice por un tercero es porque desea transferir la responsabilidad pública en el sector privado. En principio, parece claro que nadie puede conseguir eludir la responsabilidad que le incumbe o desprenderse de la responsabilidad que se deriva de sus propios actos u omisiones. En todo caso, este tipo de problemas en torno a la conexión entre lo público y lo privado son típicos problemas jurídicos del mundo actual.

Este criterio de la culpa in vigilando puede relacionarse con supuestos dedefectuosa “inspección” de la Administración (STSJ de Aragón de 15 de febrero de 1999, responsabilizando a la Administración ante la caída de unas rocas en la calzada con daños en un vehículo particular; STS de 25 de enero de 1992, responsabilidad por inspección técnica ineficiente de unas bombonas de propano).

G.6. Límites. La tolerancia administrativa puede ser insuficiente

Lo normal, cuando concurra culpa de tercero, será, no obstante, que la omisión o tolerancia de la Administración no origine responsabilidad y que los daños se imputen a su causante directo. La STS de 17 de marzo de 1993 exige, en este sentido, “prudencia en los casos en que los daños se achacan a la pura inactividad de la Administración” (igualmente, en el Derecho comparado: STS alemán de 10 de diciembre de 1987, BGHZ 102, 350).