Die Bauordnungsverfügung - rechtssicher gestalten E-Book

Wolfgang Hanne

• Herausgeber: Kohlhammer Verlag
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 586

Veröffentlichungsjahr: 2025

Beschreibung

Der Erlass von Bauordnungsverfügungen mit allen seinen Facetten ist ein hochkomplexer Vorgang. Vielmals führen fehlerhaft Bauordnungsverfügungen zu langwierigen Prozessen. Der Leitfaden bietet eine kompakte Darstellung der Thematik, angereichert mit praktischen Fälle und Musterbescheiden. Ausgehend von der Musterbauordnung wird ergänzend jeweils auf Unterschiede in den Bundesländern hingewiesen. Das Werk dient damit als Arbeitshilfe und Nachschlagewerk für die Praxis.

Leseprobe

Die Bauordnungsverfügung – rechtssicher gestalten

Ein Leitfaden für die bauaufsichtliche Eingriffsverwaltung

von

Wolfgang HanneStädt. Verwaltungsrat a. D.

Verlag W. Kohlhammer

1. Auflage 2025

Alle Rechte vorbehalten

© W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Heßbrühlstr. 69, 70565 Stuttgart

[email protected]

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ISBN 978-3-17-045442-2

E-Book-Formate:

pdf: ISBN 978-3-17-045443-9

epub: ISBN 978-3-17-045444-6

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Der Erlass von Bauordnungsverfügungen mit allen seinen Facetten ist ein hochkomplexer Vorgang. Vielmals führen fehlerhaft Bauordnungsverfügungen zu langwierigen Prozessen. Der Leitfaden bietet eine kompakte Darstellung der Thematik, angereichert mit praktischen Fälle und Musterbescheiden. Ausgehend von der Musterbauordnung wird ergänzend jeweils auf Unterschiede in den Bundesländern hingewiesen. Das Werk dient damit als Arbeitshilfe und Nachschlagewerk für die Praxis.

Wolfgang Hanne, diplomierter Verwaltungswirt, Verwaltungsrat a.D., Dozent für öffentliches Baurecht u.a. beim KBW Berlin, war fast 30 Jahre lang bei der Stadt Münster als Fachstellenleiter im Bauordnungsamt tätig.

Vorwort

Das Bauordnungsrecht hat vor allem die Abwehr von Gefahren zum Ziel, die im Zusammenhang mit baulichen Anlagen und deren Nutzung entstehen können. Wie das Bauplanungsrecht schränkt auch das Bauordnungsrecht die grundgesetzliche garantierte Baufreiheit ein und beinhaltet sowohl materielle Anfor­derungen an das Grundstück und seine Bebauung und an die konkrete Bauausführung von Vorhaben als auch das formelle Verfahrensrecht sowie die Befugnisse für die erforderlichen bauaufsichtlichen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr bzw. zur Vermeidung unzumutbarer Belästigungen.

Während das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und die in der jeweiligen Landesbauordnung vorgesehenen präventiven Instrumentarien möglichst rechtzeitig die Konformität baulicher Nutzungen mit dem zu beachtenden öffentlichen Baurecht gewährleisten sollen, gehört zu den Aufgaben der Bauaufsichtsbehörden auch das repressive Einschreiten gegen im Entstehen begriffene bzw. bereits entstandene baurechtswidrige Zustände.

Die Rolle der Baurechtsbehörde als Überwachungs- und Eingriffsverwaltung steht im Mittelpunkt der vorliegenden Abhandlung. Hierbei handelt es sich um einen besonders konfliktbeladenen Aspekt des Verwaltungshandelns, bei dem nicht nur die Vorgaben der jeweiligen Landesbauordnung, sondern auch ergänzende Vorschriften des allgemeinen Verwaltungsrechts und des allgemeinen Ordnungsrechts zu beachten sind.

Da bauaufsichtliche Eingriffsmaßnahmen regelmäßig auch weitreichende wirtschaftliche Folgen haben, sind nachfolgende verwaltungsrechtliche Auseinandersetzungen nicht die Ausnahme, sondern die Regel. Aus diesem Grunde muss das entsprechende Verwaltungshandeln „gerichtsfest“ sein. Die nachfolgenden Ausführungen sollen vor diesem Hintergrund das Rüstzeug für eine rechtsichere Gestaltung von Ordnungsverfügungen vermitteln und berücksichtigen – ausgehend von der Musterbauordnung – auch die verschiedenen Landesrechte. Die Darstellung wird ferner durch praktische Fälle und Musterbescheide sowie umfangreiche Verweise auf die einschlägige Judikatur ergänzt.

Der Verfasser kann hierbei auf die Erfahrungen aus einer Jahrzehnte langen Lehrtätigkeit sowie aus der praktischen Tätigkeit in der bauaufsichtlichen Eingriffsverwaltung als Fachstellenleiter und als Prozessvertreter einer größeren unteren Bauaufsichtsbehörde zurückgreifen.

Wolfgang Hanne, Städt. Verwaltungsrat a. D., im Frühjahr 2025

Hinweis: Zur besseren Lesbarkeit und Verständlichkeit dieses Buches wurde auf die explizite Verwendung von männlichen und weiblichen Personenbezeichnungen verzichtet. Alle verwendeten Begriffe gelten gleichermaßen für beide Geschlechter und schließen auch diverse Geschlechtsidentitäten ein.

Literaturverzeichnis

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Brenner, Öffentliches Baurecht, 5. Aufl. 2020

Büchner/Schlotterbeck, Baurecht, Bd. 1: Städtebaurecht einschließlich örtlicher Bauvorschriften, 4. Aufl. 2008; Bd. 2: Bauordnungsrecht einschließlich Baunachbarrecht, 4. Aufl. 2010

Dürr/Middecke/Schulte Beerbühl, Baurecht für NRW, 2016

Ehlers/Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2022

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Fehling/Kastner/Wahrendorf, Verwaltungsrecht – VwVfG und VwGO, 5. Aufl. 2021

Finkelnburg/Ortloff/Otto, Öffentliches Baurecht, Bd. 2: Bauordnungsrecht, Nachbarschutz, Rechtsschutz, 7. Aufl. 2018

Gädtke/Johlen/Wenzel/Hanne/Kaiser/Koch/Plum, BauO NRW – Kommentar, 15. Aufl. 2024

Göhler, Ordnungswidrigkeitenrecht, 18. Aufl. 2021

Große-Suchsdorf, Niedersächsische Bauordnung: NBauO – Kommentar, 10. Aufl. 2020

Hanne, Das Glossar zum öffentlichen Baurecht, 2018

Hanne, (Digitales) Handbuch zum Bauordnungsrecht unter Berücksichtigung aller Landesrechte. Seit 2000 ständig aktualisiert (Wolters Kluwer).

Hanne, Das öffentliche Baurecht in der Praxis, 3. Aufl. 2024

Hendler/Muckel, Öffentliches Baurecht, 2010

Hoppe, Werner/Grotefels, Susanne, Öffentliches Baurecht, Raumordnungsrecht, Städtebaurecht, Bauordnungsrecht, 2010

Jäde/Dirnberger u. a., Bauordnungsrecht Brandenburg, Kommentar, 2023

Jäde/Dirnberger u. a., Bauordnungsrecht Sachsen-Anhalt, Kommentar mit ergänzenden Vorschriften, 2015

Jeromin/Schmidt/Kerkmann, LBauO Rh-Pf, Kommentar, 4. Aufl. 2016

Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 25. Aufl. 2024

Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 21. Aufl. 2024

Muckel/Ogorek, Öffentliches Baurecht, 4. Aufl. 2020

Rabe/Hanne/Wenzel, Bau- und Planungsrecht, 8. Aufl. 2024

Reichel/Schulte, Handbuch Bauordnungsrecht, 2004

Sauter, Landesbauordnung für Baden-Württemberg, Kommentar, 2022

Schönenbroicher/Kamp/Henkel, Bauordnung Nordrhein-Westfalen (BauO NRW), Kommentar, 2. Aufl. 2022

Schweickhardt/Vondung/Zimmermann-Kreher, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 2021

Stollmann, Öffentliches Baurecht, 2011

Storr/Schröder, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2021

Timmermann, Der baurechtliche Nachbarschutz, 2008

Volkert, Die Verwaltungsentscheidung: Bescheide – Schriftsätze – Schreiben – Verfügungen, 4. Aufl. 2002

II.Kurzer Überblick über das Bauordnungsrecht

1.Standort des Bauordnungsrechts in der Rechtsordnung und die Kollisionsregel

11Das Bauordnungsrecht gehört zum Verwaltungsrecht. Das Verwaltungsrecht ist der Inbegriff der geschriebenen und ungeschriebenen Rechtssätze, die für die Verwaltungstätigkeit, das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsorganisation maßgebend sind. Es wird in der Regel in das allgemeine und das besondere Verwaltungsrecht gegliedert. Das allgemeine Verwaltungsrecht beinhaltet die Grundsätze, Begriffe und Rechtsinstitute, welche für alle Bereiche des Verwaltungsrechts gelten (Maurer). Das besondere Verwaltungsrecht beinhaltet das Recht der einzelnen Fach- bzw. Tätigkeitsbereiche der Verwaltung. Hier ist u. A. das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht angesiedelt. Das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht umfasst die generellen Regeln für die Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, z. B. die Generalklausel (vgl. z. B. § 14 OBG NRW) und Vorgaben für Standardmaßnahmen. Für spezielle Gefahren ist das sogenannte Sonderordnungsrecht vorrangig anzuwenden. Hier ist das Bauordnungsrecht verortet. In der Praxis der Rechtsanwendung ist dabei stets das Subsidiaritätsprinzip (Lex-specialis-Grundsatz) zu beachten, d. h., dass die allgemeinen verwaltungsrechtlichen Normen dann nicht zur Anwendung kommen, wenn es eine inhaltsgleiche oder entgegenstehende speziellere verwaltungsrechtliche Vorschrift gibt (vgl. § 1 Abs. 1 und 2 VwVfG). Letztere haben also eine verdrängende Wirkung. Insoweit ist im Zusammenhang mit der Tätigkeit der Bauaufsichtsbehörde als Eingriffsverwaltung zunächst der Blick in die Landesbauordnung vorzunehmen und nur, wenn es zu der akuten Rechtsfrage dort keine Regelung gibt, folgt man der Rangfolge der Regelwerke hin zu der jeweils allgemeineren Stufe. Fehlt z. B. in der Landesbauordnung (z. B. in der BauO NRW) eine Regelung zur erforderlichen vorherigen Anhörung eines Ordnungspflichtigen und sucht man eine solche Norm auch vergeblich in dem jeweiligen Regelwerk zum allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht (z. B. OBG NRW), wird man letztlich eine solche Verpflichtung § 28 VwVfG entnehmen. Dies gilt auch für die Ermächtigung zu Eingriffsmaßnahmen.

12

Struktur des Verwaltungsrechts

Materielles Verwaltungsrecht

Formelles ­Verwaltungsrecht

Allgemeines ­Verwaltungsrecht

Besonderes Verwaltungsrecht

Verwaltungsorganisationsrecht

VwVfG

VwVG

LZG

Allgemeines Polizei- und ­Ordnungsrecht

Bauordnungsrecht

2.Inhaltliche Struktur des Bauordnungsrecht

13Das Bauordnungsrecht regelt insbesondere die Anforderungen an ein konkretes Bauwerk vor allem mit Blick auf die Gefahrenabwehr (vgl. hierzu z. B. § 58 Abs. 1 BauO NRW und zum Begriff: Ziffer 1.11 VV OBG NRW). Das moderne Bauordnungsrecht erfüllt aber auch weitere Funktionen, z. B. Verunstaltungsschutz, Verwirklichung sozialer Standards, Umweltverträglichkeit usw.

Es gliedert sich in das materielle und das formelle Bauordnungsrecht. Ferner regelt es die Rechtsverhältnisse der am Bau Beteiligten. Im formellen Teil beinhalten die Landesbauordnungen Vorgaben zur Genehmigungspflicht und den entsprechenden Ausnahmen und Regelungen sowie zu den verschiedenen Genehmigungsverfahren. Als ein speziell geregelter Bereich der technischen Gefahrenabwehr verklammert es im Baugenehmigungsverfahren auch das Bauplanungs- mit dem Bauordnungsrecht, d. h., diese Verfahren dienen auch dem Vollzug der kommunalen Bauleitplanung. Hierzu gehört vor allem die Beurteilung der planungsrechtlichen Zulässigkeit eines Einzelvorhabens (§§ 29 ff. BauGB) im jeweiligen Genehmigungsverfahren.

14

Gliederung der Musterbauordnung

Erster Teil

Zweiter Teil

Dritter Teil

Allgemeine Vorschriften (§§ 1–3)

Das Grundstück und seine Bebauung (§§ 4–8)

Bauliche Anlagen (§§ 9–51)

Vierter Teil

Fünfter Teil

Sechster Teil

Die am Bau Beteiligten (§§ 52–56)

Bauaufsichtsbehörden, Verfahren (§§ 57–83)

Ordnungswidrigkeiten, Rechtsvorschriften, Übergangs- und Schlussvorschriften (§§ 84–87)

15Neben den vorgenannten präventiv angelegten Genehmigungsverfahren beinhalten die Landesbauordnungen aber auch ein gestuftes System der Bauüberwachung, welches zum einen Bestandteil der Genehmigungsverfahren ist bzw. sich an die Erteilung der Baugenehmigung anschließt (Bauzustandsbesichtigungen), zum anderen aber auch den Bauaufsichtsbehörden die Möglichkeit gibt, baurechtswidrige Zustände zu unterbinden bzw. abzustellen. Letzteres schließt sowohl ohne eine erforderliche Baugenehmigung als auch an sich genehmigungsfreie – jedoch in Widerspruch zu materiellen Vorschriften des öffentlichen Baurechts – errichtete bzw. genutzte Vorhaben ein.

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Erteilung der Baugenehmigung

Bauschein ggf. mit Nebenbestimmungen

Bauvorlagen und beigeschlossene ­Brandschutzkonzepte und Gutachten

Bauüberwachung

Bauüberwachung (§ 81 MBO)

Bauzustandsbesichtigungen (§ 82 MBO)

Wiederkehrende Prüfungen und Brandschauen

Prüfpflichten resultierend aus bestandskräftigen ­Nebenbestimmungen

Prüfungen und Prüffristen der technischen Anlagen (z. B. resultierend z. B. aus der PrüfVO, NW)

Brandverhütungsschauen ­basierend z. B. auf § 26 BHKG (NRW)

3.Geschichte des Bauordnungsrecht und die Rolle der Musterbauordnung (MBO)

17Das Bauordnungsrecht hat sich historisch aus dem Baupolizeirecht entwickelt und ist nach der grundgesetzlichen Kompetenzordnung Ländersache (geblieben).

Am 21.1.1955 gründeten die Länder und der Bund eine Kommission. Diese sollte zur Wahrung einer gewissen Einheitlichkeit eine Musterbauverordnung entwickeln, die als Vorbild für die Landesbauordnungen dienen sollte. Die 1. Fassung der Musterbauverordnung (MBO) datiert aus Januar 1960. Zwischenzeitlich gab es zahlreiche Novellierungen. Mit der Fassung aus November 2002 reagierte die Kommission auf die divergierenden Tendenzen im Bauordnungsrecht der letzten Jahre. Die MBO sollte wieder die Vorreiterrolle zurückerhalten, da zuvor die vor allem im Zeichen der Privatisierung stehenden Überarbeitungen der verschiedenen Landesbauordnungen über die MBO hinweg gegangen waren. Deshalb standen im Mittelpunkt der neu gefassten MBO vor allem verfahrensrechtliche Änderungen sowie einige wenige materielle Novellierungen. Die Musterbauordnung in ihrer aktuellen Fassung spiegelt die weitgehende inhaltliche Homogenität des Bauordnungsrechts wider. Wer die Musterbauordnung kennt, wird sich deshalb leicht in die jeweilige Landesbauordnung einarbeiten können.

4.Rechtsgrundlagen des Bauordnungsrechts

18

Rechtsquellen des Bauordnungsrechts

Landesbauordnung

Verschiedene Rechtsverordnungen, z. B. die BauPrüfVO, Sonderbauvorschriften, Feuerungsverordnung usw.

Technische Baubestimmungen, regelmäßig durch eine Verwaltungsvorschrift oder Rechtsverordnung öffentlich eingeführt

Örtliche Bauvorschriften, ggf. in einem Bebauungsplan aufgenommen

Verwaltungsvorschriften bzw. Handlungsempfehlungen

Erlasse der Obersten Bauaufsicht

19Neben den Landesbauordnungen gehören zu dieser Rechtsmaterie neben verschiedenen Rechtsverordnungen und den regelmäßig öffentlich eingeführten technischen Regeln (vgl. hierzu § 85a MBO sowie z. B. §§ 3 Abs. 2, 71 Abs. 7 BauO NRW) ferner die örtlichen Bauvorschriften (vgl. hierzu § 86 MBO), welche auch durch einen Bebauungsplan oder, soweit das Baugesetzbuch dies vorsieht, durch andere Satzungen nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen werden können (vgl. hierzu § 9 Abs. 4 BauGB und § 86 Abs. 2 MBO). Die örtlichen Bauvorschriften bezwecken häufig positive Gestaltungspflege (z. B. die Begrünung von Baugrundstücken und baulichen Anlagen), aber nicht nur. Es können z. B. auch Stellplatzsatzungen sein. Als Bauwerkrecht wird das Bauprodukten- und Energieeinsparungs- und mitunter das klassische Bauordnungsrecht in seiner Gesamtheit bezeichnet.

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Nachfolgend werden für die verschiedenen Landesbauordnungen folgende amtliche Abkürzungen verwendet:

Baden-Württemberg

LBO

Bayern

BayBO

Berlin

BauO Bln

Brandenburg

BbgBO

Bremen

BremLBO

Hamburg

HBauO

Hessen

HBO

Mecklenburg-Vorpommern

LBauO M-V

Niedersachsen

NBauO

Nordrhein-Westfalen

BauO NRW

Rheinland-Pfalz

LBauO

Saarland

LBO

Sachsen

SächsBO

Sachsen-Anhalt

BauO LSA

Schleswig-Holstein

LBO

Thüringen

ThürBO

Hinweis: Wird im nachfolgenden Text das VwVfG oder das VwVG ohne einen erweiterten Zusatz verwendet, handelt es sich um die für NRW maßgeblichen Regelwerke.

IV.Behördenaufbau und Organisation der Bauaufsichtsbehörde(n)

32In den Landesbauordnungen wird bestimmten Behörden staatlicher oder kommunaler Verwaltungsträger die Aufgabe der Bauaufsicht zugeordnet. Wer Bauaufsichtsbehörde ist regelt § 57 MBO.

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Bauaufsichtsbehörden

Oberste ­Bauaufsichtsbehörde

Obere ­Bauaufsichtsbehörde

Untere Bauaufsichtsbehörde

Fachministerium

Mittelbehörden

Landkreise und große kreisangehörige Städte sowie kreisfreie Städte

34Die sachliche Zuständigkeit ist demnach zwischen obersten, oberen und unteren Bauaufsichtsbehörden aufgeteilt. In Berlin erfüllen die Bezirke (12) die Aufgabe der unteren Bauaufsichtsbehörde und die Oberste Bauaufsicht ist bei der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Bauen und Wohnen angesiedelt. In Hamburg erfüllt letztere Aufgabe das Amt für Bauordnung und Hochbau (ABH). In Bremen fungieren als oberste Bauaufsichtsbehörde das für das Bauordnungswesen, das Bauordnungsrecht und die Bautechnik zuständige Senatsmitglied und als untere Bauaufsichtsbehörden die Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven. In den Flächenländern wurden teilweise bauaufsichtliche Aufgaben auf amtsfreie Gemeinden, Ämter, Verbandsgemeinden und mitverwalteten Gemeinden und mitverwaltenden Gemeinden übertragen (vgl. z. B. § 58 Abs. 6 und 7 BbgBO). Diese agieren mit Blick auf die übertragenen Aufgaben dann auch als Sonderordnungsbehörden und können Eingriffsmaßnahmen auf die Ermächtigungsgrundlagen in der jeweiligen Landesbauordnung stützen.

35

Übersicht über die Regelungen zum Aufbau der Bauaufsichtsbehörden in den Landesbauordnungen

Baden-Württemberg

§ 46 LBO

Bayern

Art. 53 BayBO

Berlin

§ 57 BauO Bln

Brandenburg

§ 57 BbgBO

Bremen

§ 57 BremLBO

Hamburg

fehlt

Hessen

§ 60 HBO

Mecklenburg-Vorpommern

§ 57 LBauO M-V

Niedersachsen

§ 57 NBauO

Nordrhein-Westfalen

§ 57 BauO NRW

Rheinland-Pfalz

§ 59 LBauO

Saarland

§ 58 LBO

Sachsen

§ 57 SächsBO

Sachsen-Anhalt

§ 56 BauO LSA

Schleswig-Holstein

§ 57 LBO

Thüringen

§ 60 ThürBO

36Untere Bauaufsichtsbehörde ist die dazu jeweils ernannte Gebietskörperschaft, also die (kreisfreie bzw. große oder mittlere kreisangehörige) Stadt bzw. der Landkreis.

Innerhalb der Behörde wird die Aufgabe einem Bauordnungsamt und nicht einem parlamentarischen Gremium übertragen sein, da es sich regelmäßig um ein laufendes Geschäft der Verwaltung handelt. Im Einzelfall kann aber die Entscheidung über bestimmte (städtebaulich bedeutsame) Vorhaben dem Rat oder einem Ausschuss vorbehalten sein.

Soweit die Behördenhierarchie des Landes eine mittlere Ebene (z. B. Bezirksregierungen) aufweist, sind hier die oberen Bauaufsichtsbehörden angesiedelt. Erfüllen kreisangehörige Gemeinden die Funktion der Bauaufsichtsbehörde, ist der jeweilige Landkreis als untere staatliche Verwaltungsbehörde obere Bauaufsichtsbehörde.

Das jeweilige Fachministerium ist die oberste Bauaufsichtsbehörde.

37Die Oberste Bauaufsichtsbehörde ist insbesondere zuständig für:

–  die Fachaufsicht über die oberen Bauaufsichtsbehörden,

–  die Einführung technischer Baubestimmungen (Technische Regeln),

–  die Zustimmung zur Verwendung von Bauprodukten im Einzelfall (Bauprodukt – Zustimmung im Einzelfall),

–  die Erteilung von Typengenehmigungen (Typenprüfung),

–  Zuständigkeitsvorgaben für die Erteilung von Ausführungsgenehmigungen bei fliegenden Bauten und

–  den Erlass von Rechtsvorschriften und Verwaltungsvorschriften

–  die Bestimmung der Prüfämter für Baustatik

–  die Anerkennung von Prüfingenieuren für Baustatik.

38Die Bedeutung der Oberen Bauaufsichtsbehörden (= Bezirksregierungen/Landräten) ist nach Wegfall der Erforderlichkeit der Zustimmung (§§ 36, 35 BauGB) sowie dem weitgehenden Entfall des Vorverfahrens (Widerspruchsverfahrens, z. B. in NRW) zurückgegangen.

Die Bauaufsichtsbehörden sind ausreichend mit geeigneten Fachkräften zu besetzen (vgl. hierzu z. B.: § 57 Abs. 2 BauO NRW). Die Besetzung muss sich dabei an den voraussichtlich zu erledigenden Aufgaben orientieren. Ferner muss in der Regel eine ausreichende Anzahl von Hochschulabsolventen der Fachrichtung Ingenieur vorhanden sein. Die bautechnisch versierten Sachbearbeiter werden zusätzlich regelmäßig durch Angehörige des gehobenen nicht-technischen Dienstes unterstützt.