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- Herausgeber: RUTH
- Kategorie: Geisteswissenschaft
- Sprache: Spanisch
El municipio que queremos es parte de la modesta contribución del Centro Memorial Dr. Martin Luther King, Jr., al ejercicio de actualización y recreación del socialismo cubano, una apuesta clara que precisa re-construirse también dese el pensamiento crítico. En las propuestas y ejemplos que se muestran, están contenidos valores esenciales para el sostenimiento del proyecto. Aborda con claridad uno de los ámbitos fundamentales del modelo socialista cubano: organización, desarrollo y funcionamiento territorial, así como potencialidades y desafíos que encuentra en el camino hacia la autonomía. Los temas son tratados desde diferentes disciplinas y perspectivas, que encuentran en la participación social un eje común. Su conexión con nuestra realidad y cultura, con prácticas y resultados concretos, lo convierten en un material de referencia, no solo para investigadores, sino para quienes diariamente problematizan y aportan soluciones valiosas para y desde lo local.
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Seitenzahl: 298
Veröffentlichungsjahr: 2023
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Coordinación Editorial: Sayonara Tamayo/ Joel Suárez / Ricardo Leyva
Edición: Ivón Kennedy Suárez
Diseño, diagramación y cubierta: Eduardo Solano Estrada
Conversión a ebook: Idalmis Valdés Herrera
ISBN: 9789593032254
320.8
Mun
El Municipio que queremos: fortalezas y desafíos / coord. Lissette Pérez Hernández. -- La Habana: Editorial Caminos, 2023.
Libro digital, E-PUB
ISBN 9789593032254
1. GOBIERNO LOCAL - CUBA
2. PARTICIPACIÓN POPULAR - CUBA
3. DESARROLLO LOCAL - CUBA
I. Pérez Hernández, Lissette, 1959 -
Para pedidos e información diríjase a:
Editorial Caminos
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Marianao, La Habana, Cuba.
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El municipio que queremos: la descentralización territorial en Cuba y sus desafíos
LissettePérez Hernández
Facultad de Derecho, Universidad de La Habana
“Quien esté pendiente del futuro y no aborde el espacio político llamado ciudad como la nueva realidad, está equivocado, está en una posición antihistórica”1.
1. Introducción
Desde hace siglos, los municipios desempeñan un papel trascendental en la organización territorial y funcional del poder. Es anterior al Estado, del cual es parte constitutiva […], Estado y municipio son entidades que se desenvuelven en sus propias esferas; pero no de forma independiente, el primero es la gestión de los intereses generales y el segundo en la gestión de los intereses locales, que son también generales.2
Los municipios prósperos y sostenibles constituyen la vara a través de la cual se mide la misma aspiración en dimensión estatal; una se corresponde y depende irremisiblemente de la otra. Por ello, junto a las normas jurídicas y las estructuras y funciones que las regulan, se impone la valoración de la práctica y de las consecuencias políticas y sociales que estas promueven, apelando a los distintos elementos que confirman el significado capital del municipio para una vida en sociedad, democrática.
La municipalidad en Cuba es perspectiva tradicional, heredada de los tiempos de la colonia. Su trascendencia política ha sido cíclica, respondiendo a los distintos intereses que históricamente han primado, por lo que en consecuencia, se ha expresado de forma diversa en las Constituciones y regulaciones que se han derivado. Desde el punto de vista organizativo, la tendencia ha sido la existencia de una dualidad de órganos (colegiados o individuales) en su composición; uno deliberativo y otro administrativo, con diferencias esenciales en las distintas épocas en cuanto a los tipos de relaciones que han mediado entre ellos, y el papel que cada uno ha tenido como parte del entramado municipal. Aunque, en la realización práctica, a partir de la ejecutoriedad y efectividad municipal, aun reconociéndosele naturaleza política al municipio, los órganos administrativos han constituido su proyección y personalización más destacada; habida cuenta que la gestión municipal es en gran medida, gestión administrativa.
En Cuba, la historia demuestra que al municipio le han faltado alas para ejecutar su propio vuelo, la centralización ha mediado sus caracteres más sobresalientes, atando el despliegue de la iniciativa propia. El municipio está por merecer un voto de confianza para el progreso y la sostenibilidad de la localidad y con ella de la nación.
2. Fundamentos generales que sustentan la necesidad de descentralización territorial
A partir del marco institucional establecido por definición constitucional, el municipio debe abordarse en relación con el diseño del poder popular, máxima expresión de la institucionalización cubana, forma de organización política autóctona en su esencia, con vocación democrática, en tanto requiere para su conformación, control y transformación de un ciudadano activo. Su diseño de compromiso y coherencia interna constituye un aporte del constitucionalismo cubano a la humanidad, a partir de lo cual pudiera convertirse en referente obligado para la organización, estructura y funcionamiento municipal efectivo y democrático.
Al mismo tiempo, es importante recordar que la concepción que primó con la creación del Poder Popular, guiados por la tradición, los aciertos y desaciertos3, fue la de descentralizar el poder local, en correspondencia con la participación ciudadana, exigencia democrática consustancial al diseño socialista del modelo político existente en el país. De tal forma, un reto que figura como punto de partida, para la previsión y planificación del perfeccionamiento municipal, matemáticamente ilustrado, pudiera ser: perfeccionamiento es igual a participación por (x) descentralización, en relación directamente proporcional.
2.1. Los órganos municipales en un escenario descentralizado
Con el propósito de abordar los retos de la descentralización territorial que debe emprender el poder municipal cubano, se debe tener en cuenta que la institucionalización municipal alcanzada desde el año 1976, perfeccionada en el año 1992 y refundada en el año 2019, está todavía demandando realización efectiva en algunos de sus presupuestos fundacionales. Sucede, en primer lugar, con el alcance del reconocimiento constitucional4 de las Asambleas Municipales del Poder Popular como órganos superiores locales de poder del Estado.
Con la regulación del Poder Popular a partir del año 1976, el municipio recobra importancia y papel político en Cuba, en particular, el diseño constitucional reforzó el papel de las asambleas municipales como órganos deliberativos, en tanto, la esencia de estos órganos fue desde su origen encarnar la condición de popular del poder que ellas representan; reconocimiento que les otorgó la legitimidad requerida para que pudieran resolver de forma independiente y a partir de su propia iniciativa los problemas y necesidades más apremiantes de la localidad, sobre todo sobre la base de que normativamente fueron considerados a partir de esa regulación como un eslabón fundamental para propiciar la gestión que requiere la municipalidad cubana.
En ese sentido, las Asambleas Municipales del Poder Popular están concebidas como dirección y guía política de la comunidad. Su naturaleza pudiera subsumirse en la capacidad de prever, organizar, mandar, coordinar y controlar. Sin embargo, con el decurso del tiempo, en la práctica, tal primado ha sido relativo y variable, motivado por distintos factores, con peso, muchas veces, en elementos condicionantes de tipo subjetivo y económico, que han conducido en la realidad a la falta de balance entre los órganos y a la preponderancia y protagonismo de los órganos administrativos en el quehacer municipal.
Aunque las atribuciones de ambos órganos están jurídicamente establecidas, no siempre se aprecia con claridad la consonancia que deben tener estas con la condición que a partir de la regulación constitucional debiera inferirse para cada uno. Si bien es cierto que, como señalóCarrera Justiz,5 la historia municipal cubana revela como tradición que la organización municipal ha tenido en la cúspide a órganos ejecutivos y de gobierno, al igual que en otros muchos países,6 en particular en España y en América Latina, en los que el alcalde7 es o ha sido el órgano que ejerce la llamada función ejecutiva municipal; hoy día, constitucionalmente, el diseño municipal de la nación ha transformado esa esencia, por una decididamente más política, expresada a través del carácter de órgano superior que tienen las Asambleas y por el deber que tienen los órganos administrativos de rendirle cuenta de su gestión.
De igual forma, requiere una llamada de atención que en la Constitución vigente no exista definición expresa a nivel municipal del gobierno, ni como órgano, ni como actividad diferenciada, aunque en la práctica, el término se reitere incluso con ubicación indistinta. En nuestra opinión, las Asambleas Municipales del Poder Popular solo deben considerarse gobierno en el sentido más amplio que la teoría le concede al término, como dirección y guía política de la comunidad, investidas de la más alta autoridad en sus territorios, como formula la Constitución. Son, retomando lo dicho, órganos representativos y de poder. Por su parte, los Consejos de la Administración Municipal no constituyen tampoco gobierno municipal, ni por reconocimiento jurídico, ni por funciones otorgadas. Los Consejos de la Administración son típicos órganos administrativos.
En la actuación propia de la municipalidad, “gobernar” se corresponde con “planificar, trazar políticas para la demarcación, concebir las estrategias necesarias para llevarlas a cabo, reglar, tomar decisiones, dirigir su ejecución y controlar; impulsar y dirigir la vida toda de un Municipio”,8 motivo por el cual podríamos afirmar que no existe campo que esté excluido de la tarea de gobernar, el poder del gobierno es en ese sentido –territorialmente apuntamos– universal.9 Sobre todo si se tiene en cuenta que en Cuba, tradicionalmente, los autores al referirse al Gobierno Municipal lo han hecho de forma general haciendo alusión al poder del municipio o la municipalidad en su conjunto. De esa manera, se pudiera considerar al gobierno municipal, al igual que lo hizo en su día el profesor Carmona Romay, como “el conjunto de órganos o poderes de la sociedad local, políticamente organizada, para promover los fines de la misma conforme a la Constitución y las leyes”,10 el gobierno a nivel municipal no tiene que ser necesariamente un órgano específico o varios (teniendo en cuenta la división político-administrativa de un país); puede ser entendido como el conjunto de funciones gubernativas típicas de los órganos del Estado a través de las cuales se expresa su autoridad.
Por otra parte, y como rasgo sobresaliente, la institucionalización de estos órganos significó una forma cualitativamente nueva de incorporar a las masas a participar activamente en su democracia, en ciudades, pueblos, barrios, poblados y zonas rurales. En ese sentido, la efectividad de los Consejos Populares, órganos que también conforman la municipalidad cubana, está asociada al nivel de solución de los problemas comunitarios a partir de su propia actividad y, por tanto, al aseguramiento de los derechos de la población en la esfera socioeconómica y cultural, así como a la lucha contra el delito en la comunidad y al conocimiento adecuado de la población acerca de la estructura, el funcionamiento y los logros del Poder Popular.
Sin embargo, a pesar del diseño y contenido que les fue atribuido a raíz de su constitucionalización y regulación por la Ley No. 91, los Consejos Populares estuvieron limitados en cuanto a su poder real, en tanto los acuerdos que de ellos dimanaban, no obligaron con efectividad a las entidades existentes en la localidad y perdieron en la práctica el contenido participativo, de control y fiscalización que les dio vida institucional. Sucede en la práctica que la población no siempre los reconoce como autoridad.
A partir de la nueva Constitución de 2019 se ratifica que el Consejo Popular es un órgano local del Poder Popular. Se consolidan como espacios formales enclavados en los municipios, para el ejercicio participativo de la democracia. Un aspecto significativo de la nueva regulación resulta del reconocimiento expreso, primero como órgano local del Poder Popular, y segundo, como órgano de naturaleza representativa. Los Consejos Populares están investidos de la más alta autoridad para el desempeño de sus funciones, ejercen el control sobre las entidades de producción y servicios de incidencia local, y trabajan activamente para la satisfacción de las necesidades de la economía, de la salud, asistenciales, educacionales, culturales, deportivas y recreativas, así como en las tareas de prevención y atención social, promoviendo la mayor participación de la población y las iniciativas locales para su consecución. En ese sentido, este órgano municipal es un espacio formalmente reconocido para propiciar la participación y el control popular, con autoridad para el desempeño de sus funciones.
Desde ese punto de vista, la Constitución fortalece la composición de los Consejos Populares en relación con el fin de control sobre las entidades de producción y servicios de incidencia local, para el cual son creados, al quedar conformados solamente a partir de los delegados elegidos en las circunscripciones de su demarcación, superándose de esa forma, en función del control, la doble condición de “juez y parte” que puede resultar de las anteriores regulaciones. De conformidad con el nuevo texto constitucional, los representantes de las entidades en la demarcación no pertenecen al órgano. Según los temas y asuntos a tratar, y con el objetivo principal de fortalecer la coordinación y el esfuerzo colectivo en beneficio de la comunidad, podrán ser invitados a las reuniones del Consejo Popular, siempre desde las funciones propias que a cada cual le corresponde. De esta forma resulta fortalecida la esencia del órgano como contrapartida de la administración y generador de control popular.
Con la aprobación de la nueva Constitución de 2019, los municipios están a las puertas de sustanciales modificaciones prácticas. Muchas de las reformas se concretan en cuestiones estructurales y de funcionamiento: a partir de limitaciones y deficiencias relacionadas con la confusión de funciones dentro de la institucionalidad política: exceso de centralización en la gestión económica, social, política, cultural y falta de autonomía, inexistencia de una normativa que regule de forma sistémica la estructura municipal, el funcionamiento armónico del aparato estatal a este nivel y el pleno ejercicio de la democracia.
Como ejecutores de un nuevo actuar descentralizado, es impostergable la reconfiguración municipal de tipo funcional, hacia dentro, mejorando la gestión y el desempeño. Múltiples variables externas e internas al municipio pueden influir decisivamente en su funcionabilidad, especialmente, el fortalecimiento de la institucionalidad, de las capacidades instaladas y de la participación popular.
En particular, la apropiación de métodos y estilos de trabajo diferentes, como corresponde con una gestión autónoma, se vuelve ejercicio cardinal para fortalecer la institucionalidad, de la mano de normas jurídicas que tracen las competencias municipales, de manera que los distintos actores municipales tengan definido con claridad, además de cuáles son sus atribuciones, cuál es el alcance de su gestión, las materias o contenidos sobre las que deben actuar y asimismo respondan por las decisiones que al respecto tomen.
Se trata de implementar la descentralización territorial y la elaboración del marco jurídico correspondiente, orientados en los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, perfeccionados recientemente en el octavo Congreso del Partido Comunista de Cuba. A tono con ello, en el Informe al Congreso fue señalado: que “se impone imprimir mayor dinamismo al proceso de actualización del modelo económico y social, de modo que se propicie una adecuada combinación del carácter centralizado de la planificación con la autonomía y descentralización necesarias en las instancias intermedias y de base del sistema empresarial y de los gobiernos locales”.11
Mientras, la Resolución sobre la actualización de la Conceptualización del modelo económico y social cubano de desarrollo socialista destaca que “la Conceptualización actualizada fundamenta las principales transformaciones para la consolidación y continuidad de la Revolución. Entre las principales transformaciones se encuentra el perfeccionamiento integral del Sistema de Dirección Planificada del Desarrollo Económico y Social y del Estado como rector, coordinador y regulador de todos los actores, en particular la descentralización de facultades a los niveles territoriales, con énfasis en el municipio como instancia fundamental”.12
2.2. Contenido y alcance de la descentralización territorial
En el país ha existido una excesiva centralización, que incide en el poder popular, en la toma de decisiones y en el desarrollo de iniciativas en la base, fundamentalmente relacionado con límites normativos, falta de creatividad, de innovación y de una nueva mentalidad en los directivos municipales.
En ese contexto, es importante asumir la descentralización territorial como una necesidad para alcanzar un funcionamiento estatal más democrático, en la medida en que se pueda propiciar la decisión más popular, y articular el Estado en su estructura y funcionamiento mismo desde abajo, que los municipios desempeñen un rol activo, real y fundamental en eldiseño y ejecución de políticas públicas, lo que pudiera ser cimiento de una democracia de características más participativas y favorecer mayor relación entre la sociedad civil y el sistema político.
La descentralización territorial es una fórmula de distribución vertical del poder. Es un tema vital y un proceso complejo que permite desarrollar en todas sus dimensiones (política, jurídica, económica, social y administrativamente) el principio constitucional de autonomía municipal, la eficacia de la gestión pública, y la realización del Estado socialista de Derecho y Justicia Social, precisamente porque convoca a una forma diferente de funcionamiento para buscar esa justicia con mayor eficacia y prosperidad colectiva e individual.
No consiste en minimizar el papel del Estado, ni separarlo del control económico y mucho menos de las funciones sociales que debe desarrollar; conlleva a la distribución de los asuntos públicos en dos niveles: el central (Estatal) y el local (municipal); para lo cual es imprescindible armonizar el proceso descentralizador con los fines estatales y la distribución de las competencias. Es decir, ha de tenerse en cuenta que para el logro de esa armonía, las relaciones funcionales entre los órganos superiores y locales deben desarrollarse teniendo como principio la unidad estatal, con estímulo a la iniciativa y responsabilidad de los órganos municipales para un actuar más autónomo.
La descentralización territorial supone que los municipios cuenten con poder de decisión en la configuración y distribución de los gastos públicos, que se les otorgue capacidad para actuar en los planos económico y financiero, que los ingresos que genere el municipio propicien la realización de proyectos y la inversión para el desarrollo local, sobre la base de las necesidades particulares de cada territorio, vinculando la autogestión al plan de la economía nacional.
Con ese telón de fondo, el proceso de descentralización territorial convoca principalmente a la transferencia hacia los municipios de las correspondientes competencias (capacidad de una persona jurídico-pública, otorgada legalmente, para obrar en un ámbito determinado, por medio de los órganos que en cada caso corresponda), aspecto ineludible en la realización funcional del principio de autonomía municipal. Las competencias permitirán la autogestión y administración de los intereses de la localidad y los servicios municipales.
Como parte del proceso descentralizador será imprescindible definir los contenidos competenciales y alcances en relación con ellos, de cada nivel de gobierno, aspecto transcendental para la realización de la autonomía, que mientras tanto, no puede desplegarse como debiera.
En resumen, con el propósito de fortalecer la capacidad decisoria de los municipios, se requiere la transferencia de competencias y recursos hacia los municipios en pos de un desarrollo equilibrado de todos los territorios. La gestión y transferencia competencial, la asignación de recursos, y el ejercicio mismo de las competencias, deben asumirse de manera sistémica. No basta la realización estrictamente territorial de una determinada competencia para que esta encuentre satisfacción social o se ejercite a plenitud, se requiere fijar, siempre que sea necesario, la distribución de las distintas cuotas de esa competencia entre los diferentes niveles de gobierno, para lo que se convierte en indispensable una mirada integral tanto en la asignación de las competencias como en los análisis institucionales, económicos, sociales y ambientales que conlleva la transferencia de estas.
Para el logro de los objetivos que comprende el proceso descentralizador, es importante situar en el centro de atención el desarrollo humano, de manera que el desarrollo territorial (económico, político, sociocultural y ambiental) contemple sus demandas y expectativas como sujeto activo y pasivo del desarrollo. Con ese propósito, se requiere formalizar y perfeccionar múltiples vías participativas que propicien el acceso de la población a los espacios de toma de decisión política.
De igual forma, la descentralización territorial requiere una mirada articulada: multinivel, relaciones público-privadas, intersectorial y el intercambio horizontal intermunicipal, que conduzca a una relación estrecha entre los sectores públicos y privados y tenga, a su vez, una mirada horizontal que favorezca la inclusión del sector empresarial, las organizaciones sociales y los centros universitarios y de investigación en los territorios.
2.3. El principio de autonomía como la descentralización máxima posible
Es fácil apreciar cómo cualquier análisis jurídico que se haga del municipio conduce a los principios descentralizadores y a la autonomía como su derivación original. Autores como Parejo Alfonso,13 reconocida autoridad de Derecho administrativo, reconoce a la autonomía como “principio por excelencia del régimen local”, que se fundamenta en la división político-administrativa, en la organización vertical del poder y en las determinadas tareas o funciones que se desarrollan por los órganos de forma más o menos independiente, a partir de esa división.
Precisamente en vínculo con ello, José Martí escribió: “Una de las bases del buen gobierno, y de las garantías de satisfacción entre los que contribuyen a él, es la de la independencia interior de sus organizaciones, ajustables, así a lo particular y local, en todo aquello en que ni en espíritu ni en métodos choque con los fines precisos para que las organizaciones están constituidas. Pero del mismo modo es necesario que esta independencia no llegue a perturbar o debilitar con reglas contradictorias sus fines y medios de acción”.14
Sobre esa base, el principio de autonomía, más allá de su reconocimiento jurídico-constitucional, se realiza en la práctica si el ente en cuestión cobra capacidad jurídica, responsabilidad propia por sus actos, competencias específicas y facultad para crear derecho objetivo. Sus elementos conformadores, por su contenido, suelen ser tres en la literatura: un contenido organizativo propio, referido a su condición de representante de una colectividad con aptitudes para poder gestionar sus intereses; el ámbito de las competencias como contenido objetivo,15 dirigidas a la satisfacción de los intereses locales y de esta forma al cumplimiento de los fines públicos generales; y un último aspecto de contenido institucional, expresado en la personalidad jurídica que jurídicamente ostentan los municipios, la que otorga independencia funcional en su nivel como titulares de derechos y deberes, con capacidad de hecho y de derecho y con determinada cuota de poder, donde las decisiones que se generan, revisten carácter obligatorio.
El ejercicio de la autonomía no consiste en minimizar el papel del Estado, ni separarlo del control económico y mucho menos de las funciones sociales que debe desarrollar; conlleva la distribución de los asuntos públicos en dos niveles: el central (Estatal) y el local (municipal); para lo cual es imprescindible armonizar el proceso descentralizador con los fines estatales y la distribución de las competencias. Es decir, ha de tenerse en cuenta que, para el logro de esa armonía, las relaciones funcionales entre los órganos superiores y locales deben desarrollarse teniendo como principio la unidad estatal, así como el estímulo a la iniciativa y la responsabilidad de los órganos municipales en un actuar más autónomo.
Un municipio con reconocimiento constitucional de la autonomía como principio de formación y desempeño, en la práctica, actuará con independencia relativa a partir de su propia naturaleza, que lo sitúa políticamente como parte integrante del todo estatal. De ahí que resulte, con cierta lógica funcional, que para satisfacer los intereses propios de la comunidad que representa actúe además en los marcos de relaciones de cooperación.
El principio de autonomía municipal puede propiciar el equilibrio dentro del sistema de distribución de poder, articulando los intereses del conjunto, reconociendo a cada uno lo suyo y estableciendo las competencias respectivas,16 para lo que cobra particular importancia el legislador legitimando formalmente al titular municipal, concediéndole las facultades y el marco de sus competencias y definiendo los principios que deben fundamentar su gestión en coherencia con el sistema en su conjunto.
En relación con lo anterior, se convierte en decisiva la determinación coherente de las principales atribuciones de cada órgano estatal, centrales, provinciales y municipales, en cumplimiento de los fines nacionales y locales del principio de autonomía. De ahí que, sin ánimo reiterativo, delimitar las atribuciones, reconocer competencias específicas y el alcance de estas a través de fórmulas jurídicas se convierte en acto vital para el mejor desenvolvimiento, verificación y efectividad de la gestión de estos entes públicos; en tanto, comprenderlas en su alcance normativo y práctico, desde sus aciertos y disfuncionalidades, puede incidir en su eficacia.
En ese sentido ha sido muy claro Bielsa al plantear “que la determinación legal de atribuciones es la esencia del gobierno local. En eso encuentran los administrados la mayor garantía contra la arbitrariedad o libre discrecionalidad de las autoridades”.17
Por último, para que el municipio pueda desplegar las acciones que satisfagan las necesidades de la localidad y llevar a cabo una estrategia de desarrollo local –como síntesis de sus objetivos políticos, sociales, económicos y administrativos– precisa de autonomía financiera, debe contar con una fuente de financiación propia, estable y suficiente, que le permita cubrir las necesidades y decidir acerca de los requerimientos de gastos públicos.
El tema en cuestión también tiene importancia político-ideológica: la efectividad social que alcance la gestión del poder municipal se convierte con frecuencia en parámetro evaluador de la institucionalidad,18 del consenso popular, así como del grado de legitimidad del poder. El cumplimiento de este principio expresa la cultura política de la sociedad. En consecuencia, alcanzar formas óptimas de institucionalidad requiere ineludiblemente de altos niveles de cultura jurídica, sin la cual el componente político de la cultura no se configura, ni se realiza de forma plena.
En este orden de cosas, “el factor eficacia (que presupone capacidad administrativa técnica y moral) es la mejor garantía de una buena gestión pública. Además, la eficacia ‘prácticamente’ y en buena doctrina, frente a la democracia no es concepto antitético; por el contrario, la idoneidad en la función pública, que es una conquista de la democracia, es un supuesto esencial de la eficacia; se diría que es todo”.19
Desde una perspectiva de desarrollo, con mirada perspectiva, el reconocimiento de la autonomía podrá mejorar la gestión municipal, la identificación y exigencia de responsabilidad ante incumplimientos de lo regulado, contribuir a elevar la credibilidad de los órganos locales del Poder Popular y fortalecer la democracia municipal, al ofrecer un marco adecuado para la identificación de las prioridades y búsqueda de soluciones a nivel local.
Es fácil comprender que el reconocimiento del principio de autonomía municipal es extremadamente importante, representa una transformación democrática que convoca a la ampliación de la capacidad de decisión del municipio, que significa un salto objetivo al crearse bases jurídicas para que pueda alcanzarse mayor promoción y realización del desarrollo local, precisamente en el espacio de poder público político más cotidiano y cercano al ciudadano. Se fortalece la capacidad jurídica de los municipios para gobernar en función de los intereses de la localidad, con subordinación al orden jurídico constitucional y a los vecinos de la comunidad, proveer de obras y servicios para la satisfacción de las necesidades y brindar la posibilidad de que el municipio regule la convivencia social y exija el cumplimiento de las obligaciones contraídas.
En la actualidad, las dificultades que presentan los municipios en su quehacer cotidiano para promover el desarrollo, son atribuidas en gran medida a problemas de corte económico-financiero, lo cual sin dudas ha incidido en la disminución de la capacidad innovadora del ente local. Por ello, y dentro de este maco de análisis, para que el municipio pueda extender las acciones que satisfagan las necesidades de la localidad y llevar a cabo una estrategia de desarrollo local –como síntesis de sus objetivos políticos, sociales, económicos y administrativos– necesita autonomía financiera, debe contar con una fuente de financiación propia, estable y suficiente, que le permita cubrir las necesidades y decidir acerca de los requerimientos de gastos públicos. En ese sentido, la autonomía requiere descentralización del gasto municipal, lo que debe traducirse como la posibilidad de utilización de recursos monetarios propios para la atención de los problemas municipales, con la libertad de acción en relación con el poder central permitida, lo que no impide que los niveles superiores de gobierno, tanto provincial como nacional, puedan ejercer acciones de control o tutela sobre los municipios descentralizados.
Como propuestas concretas, especialmente en relación con la operatoria del presupuesto, se podría analizar que: la Ley del Presupuesto del Estado anual establezca un tipo impositivo por la contribución territorial para el desarrollo local, superior al 1 %, que se modifique la disponibilidad del tipo impositivo por la contribución territorial para el desarrollo local hasta un 100 %; aumentar los ingresos cedidos y aquellos de los que participan los gobiernos municipales, revisar el proceso de redistribución de los ingresos obtenidos por concepto de la contribución territorial para el desarrollo local, pues en ocasiones, por error administrativo, se destinan únicamente al municipio donde radica la sede principal y no se redistribuye entre los municipios en los que están los establecimientos que generaron el ingreso, y además, que se incluyan los nuevos actores de la economía en la Ley del Presupuesto del Estado anual entre los sujetos a contribuir para el desarrollo local.
Según explicaba Carrera Jústiz: “[…] la autonomía es la descentralización máxima posible, o sea, la centralización totalmente excluida. La autonomía es el ideal jurídico de la descentralización y de la organización democrática. Es el municipio independiente, salvo en lo que esa independencia deba ceder, ante el hecho de que el Estado nacional, asume ciertos deberes generales, en cuyo cumplimento, para bien común, necesita de libre acción, y el municipio reconoce esos derechos del Estado, para realizar sus fines”.20
En relación con lo anterior, la implementación de la autonomía requerirá cambios de métodos de dirección y gestión, que dependerán de nuevas normas jurídicas que es preciso dictar, y también de un cambio en las formas y hábitos de dirección.
En fin, la Constitución de 2019 no regula las competencias, pero se encuentra en una situación jurídica superior. A partir de un análisis claro y directo de su articulado, sobresale su mandato y la necesidad de que las competencias municipales sean una realidad jurídica, lo cual se deriva del principio de autonomía que se le confiere constitucionalmente a los municipios y del proceso descentralizador al que el país está convocado.
Aunque se dan casos contradictorios de decisiones que van en sentido contrario a la descentralización, resultado de la inercia centralizadora, es necesario saltar esos perjuicios, diseñar e implementar un proceso de descentralización territorial que permita a los municipios desplegar sus potencialidades y cumplir con su cometido constitucional.
La transferencia de competencias debe ser considerada como una contribución al fortalecimiento democrático de la nación, como un acercamiento de la sociedad local a la decisión política, que propicia y fortalece la participación ciudadana.
2.4. La participación ciudadana como fundamento del proceso de descentralización territorial
El municipio es la primera célula de la democracia. En tanto la democracia implica una real y constante intervención de los ciudadanos en el manejo de la cosa pública, la participación ciudadana, en la práctica, debe significar necesariamente distribución de cuotas de poder y de mecanismos que le otorguen dimensión real y garanticen a su vez su ejercicio como medio democrático de legitimación y consenso del sistema político. El proceso de descentralización territorial demanda consolidar espacios formales de intercambio entre los ciudadanos y los órganos del poder público, para articular intereses.
Teniendo en cuenta que con la ubicación de los municipios como nivel inferior desde el punto de vista territorial y funcional, están más cerca de los electores y en consecuencia, pueden –potencialmente al menos– constituir la expresión más real y verdadera de participación ciudadana; como parte del proceso descentralizador es importante fomentar el control popular de la gestión pública, y de algunos de sus mecanismos, contenidos esenciales de los principios de organización y funcionamiento del Estado cubano regulados en el artículo 101 constitucional.
En ese sentido, la autonomía propicia, con la descentralización de las decisiones, mayor participación ciudadana, en tanto la participación tiene un actuar transformador que potencia el autodesarrollo personal y enriquece el proceder cívico y protagónico en la localidad o región donde se interviene, como vía idónea para acercar más la gestión de los asuntos públicos a los que en fin de cuentas son los destinatarios de esa gestión.
La participación está estrechamente vinculada con la toma de decisiones. Con mirada sociopolítica genera crecimiento de responsabilidad, derecho de los implicados, nuevas facultades y capacidades de los individuos, a partir de constituir un proceso de carácter activo y emancipador.
Sin embargo, aunque la ciudadanía pudiera participar en los asuntos públicos de forma espontánea, la efectividad de su ejercicio requiere de vías y mecanismos institucionalmente establecidos, capaces de instrumentar el proceso a través de regulaciones estratégicas que articulen las relaciones en torno al poder político, y concedan de esa forma legitimidad a los vínculos que se dan entre la sociedad y el Estado.
La nueva Constitución reconoce la participación como derecho ciudadano, regula nuevas vías para su realización y establece garantías. La participación se constitucionaliza como derecho ciudadano, pero es también un deber cívico estrechamente relacionado con valores como el de responsabilidad.
Con la nueva regulación constitucional, nada impide que los ciudadanos puedan influir en la toma de decisiones públicas, incluso, que pueda tenerse en cuenta la opinión popular cuando se trate del mejor manejo de los recursos de los gobiernos municipales en pos del desarrollo local y la solución de demandas ciudadanas.
La efectividad del ejercicio participativo requiere fortalecer el aprendizaje para convertirse, a partir de buenas prácticas, en un hábito de actuación sociopolítica. Con ese propósito, las normas están encargadas de proveer determinadas vías, ser expeditas, publicitarse y también es indispensable que se entrene a la ciudadanía en su buen uso. Demanda además dirigentes y funcionarios que “desaprendan” malas prácticas y proporcionen de forma creativa, nuevos espacios participativos.
En relación con lo anterior, con sentido democrático, el diseño constitucional de lo local continúa apostando por el rol estratégico del delegado, quien representa al Estado en su circunscripción y municipio y es la primera imagen del mismo Estado; a la vez que representante popular, debe ser gestor y defensor de los intereses de sus electores en la comunidad, esencia del Poder Popular, y quien articule de forma democrática y directa la relación Estado-individuos.
