Gobernanza fallida E-Book

Hugo Patricio Pierri

• Herausgeber: Editorial Autores de Argentina
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 183

Veröffentlichungsjahr: 2025

Beschreibung

En un mundo donde la estabilidad de los estados se ve constantemente amenazada por la corrupción, la burocracia ineficaz y la falta de anticipación y planeamiento estratégicos, Gobernanza fallida explora las áreas a prestar atención para evitar ingresar en zonas de peligro que afecten el cumplimiento eficaz de los roles del Estado. A través de un análisis riguroso, Hugo Pierri desglosa conceptos clave como el estado fallido, la tríada gobierno - gobernabilidad - gobernanza y su relación con la sociedad. Con especial énfasis en el caso argentino, el autor ofrece una metodología para evaluar el desempeño estatal. Este libro es una guía indispensable para quienes buscan entender los desafíos de la gestión estatal y su impacto en la calidad de vida de los ciudadanos y como incentivo para la acción de éstos a la hora de elegir y controlar a los gobernantes.

Leseprobe

HUGO PATRICIO PIERRI

Gobernanza fallida

Pierri, Hugo Patricio Gobernanza fallida / Hugo Patricio Pierri. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Autores de Argentina, 2025.

Libro digital, EPUB

Archivo Digital: descarga y online

ISBN 978-987-87-6147-3

1. Ensayo. I. Título.CDD A860

EDITORIAL AUTORES DE [email protected]

Índice de contenido

PREFACIO

CAPÍTULO I - CONCEPTOS BÁSICOS SOBRE ESTADO Y ESTADO FALLIDO

Estado y estados

Elementos que componen y relacionan al Estado con un estado (nación)

Roles del Estado

¿Qué entender por Estado en la Argentina?

El “estado fallido”

Variantes para la designación y definición del “estado fallido”

¿Cómo se califican y clasifican los estados como fallidos o equivalentes? ¿Quiénes lo hacen?

El Estado Argentino y sus “fallas”

Algunas breves conclusiones

CAPÍTULO II - GOBIERNO, GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA

Gobierno

Gobernabilidad

Gobernanza

Gobernanza corporativa

Alcance ampliado del concepto de gobernanza

Buena gobernanza

La gobernanza digital y la inteligencia artificial

En resumen

CAPÍTULO III - ELEMENTOS QUE COMPONEN LA GOBERNANZA

Distintas visiones acerca de cómo se integra la gobernanza estatal

Consolidación de los factores que contribuyen a la gobernanza estatal

Aportes adicionales

El componente “Factor moral”

Agrupando los componentes de la gobernanza a modo de conclusión del capítulo

CAPÍTULO IV - GOBERNANZA ANTICIPATORIA

Origen y fundamentos del concepto de gobernanza anticipatoria

Definiendo a la gobernanza anticipatoria

¿Dónde debería tener lugar el proceso para el logro de anticipación estratégica continua para la gobernanza estatal?

CAPÍTULO V - GOBERNANZA FALLIDA

Acercándonos a una definición

¿Cómo “medir” el estado de la gobernanza estatal?

Grados de gobernanza y alertas

Situación de gobernanza estatal

A modo de cierre

“Designen para cada una de sus tribus a hombres sabios, prudentes y experimentados y yo los pondré al frente de ustedes.

Ustedes me respondieron: “Tu propuesta nos parece buena”.

Entonces tomé de entre los jefes de las tribus a unos hombres sabios y experimentados y los puse al frente de ustedes como jefes de mil, de cien, de cincuenta y de diez hombres, y como escribas para las tribus.”

Deuteronomio, 1, 13-15

PREFACIO

Esta obra tiene su origen en la investigación desarrollada para la elaboración de una tesis magistral.1 Procede mayormente del marco teórico que justifica la propuesta de un sistema de alerta temprana para la gobernanza estatal, presentada como parte de la demostración de la hipótesis del trabajo. Así, las reproducciones textuales de ese trabajo serán recurrentes en este libro. Esa información ha sido actualizada y complementada de acuerdo al objetivo perseguido, esto es abordar la gobernanza estatal y en concreto su expresión fallida.

¿Por qué? La respuesta se relaciona en principio con otro concepto, muy difundido internacionalmente, pero que conlleva altos grados de ambigüedad y fundamentalmente se traduce en un enfoque extremo de la problemática relacionada con las fallas estatales: el estado fallido.

Crear un esquema conducente a la clasificación de la gobernanza estatal tiene por finalidad proporcionar herramientas prácticas útiles a los gobiernos y a las sociedades en general. ¿Para qué? Para crear un parámetro útil a la hora de evaluar la situación en un país o el resultado real de la acción de un gobierno, a fin de servir a la hora de elegir y – eso que a veces resulta tan difícil entre nosotros – seleccionar a quiénes poder elegir y establecer cómo hacerlo, siendo que las circunstancias no se dan hoy de la manera expresada en la frase que abre este libro.

¿Qué se puede decir de ciudades y municipios (algo que el ciudadano vive de manera cotidiana) que son gobernados hace años, décadas en algunos casos, por un mismo partido político y hasta por los mismos actores, con resultados objetivamente desastrosos a la vista de todos en cuanto a servicios (de seguridad ciudadana a ausencia de agua potable y/o cloacas, por ejemplo para ser ilustrativos) y calidad de vida en general? ¿Cómo catalogar la situación?

Viene a cuenta la expresión “subdesarrollo sustentable” (Massot, 2021)2, como excelente recurso para catalogar una decadencia persistente que, tal vez no con la rapidez y profundidad del caso argentino a partir de lo que el mismo autor llama “apogeo”, tenga correlato en otros rincones del planeta.

¿Podrá ayudar a despertar conciencia de ciudadanos y gobernantes el medir y comparar el comportamiento de ciertas variables convenidas orientadas a lo que en conjunto intentaré definir como gobernanza estatal? No lo puedo afirmar, pero de no creer que es un camino plausible de lograr ese cometido no hubiera encarado este trabajo.

Se me puede advertir que – por analogía – el sello de “estado fallido” no ha permitido a la mayoría de los países quitarse esa mochila por años, tal vez incluso un objetivo nunca logrado y de dudosa probabilidad de alcanzar. Trataré en los capítulos que siguen de responder a ello. Y de despertar la inquietud de que es posible “ascender” en los niveles de la gobernanza estatal, para lo cual hace falta predisposición de sus dos actores fundamentales: sociedad y gobierno (tan responsables a la postre unos como otros). ¿Acaso el paciente que no ve progreso en la cura de su enfermedad no busca otras opiniones y no permanece aferrado al fracaso reiterado del tratamiento indicado por su médico? Médico, paciente, diagnóstico y tratamiento tienen su correspondencia con lo que desarrollaré en este libro, adaptado a la gobernanza y los actores involucrados en su desarrollo.

Al abordar la problemática de la gobernanza, habiendo partido de la observación de las recurrentes fallas de los gobiernos en cumplir con las expectativas de sus votantes y los objetivos para los cuales se conforma un Estado, me encontré superando ciertos prejuicios.

Esos prejuicios provenían de estar habituado al uso – deliberado o no pero seguro de manera incorrecta – de la palabra gobernanza por parte de algunos de sus cultores y, fundamentalmente, de sus detractores.

Intentos de promover agendas globales no alineadas con los intereses y necesidades propias de los estados han venido siendo identificados bajo la llamada gobernanza global. Sin embargo, ése es un recurso que – ni casual ni ingenuamente – termina por confundir gobernanza con gobierno. Se busca influir en decisiones e instituciones de los estados-nación, integrándolas en un conjunto de objetivos y “buenas iniciativas”, pero que gradualmente tenderían a afectar la autonomía de estos estados en favor de un poder mundial.

No obstante, estoy convencido de que pueden existir formas de gobernanza supranacional sectoriales que involucren a los estados y beneficien sus intereses sin afectar su soberanía ni sus peculiaridades. Por muy obvio que resulte decirlo, depende de cómo se define cada término; por eso es tan importante ponernos de acuerdo en ello.

Utilizaré el término “gobernanza” con la precisión que se irá construyendo a medida que se avanza en el texto. Si es empleado por otros de manera diferente (por cierto menos virtuosa a mi gusto) corre por cuenta de quienes así lo entiendan. Lamentablemente, aquellos que limitan su lenguaje por temor a interpretaciones no deseadas, ya sea en este caso como en tantos otros similares, terminan cediendo espacio a los mensajes erróneos y generalmente mal intencionados. Y a menudo ocultan su propia incapacidad para comunicarse. Algo así como subordinarse a una suerte de “fabriles de frases hechas”, como diría el gran Leonardo Castellani3. Confío en que al finalizar este libro no habrá dudas sobre unos y otros significados.

Es por ello que resulta necesario convenir definiciones imprescindibles. Es lo que se encontrará en los Capítulos I a IV. Pero, ya que no pretendo desarrollar una obra que haga nuevos aportes respecto de conceptos tales como estado y gobierno, la profundidad de dichos análisis ha sido la indispensable para entender el significado, alcance y composición de la gobernanza.

Al abordar la gobernanza fallida he podido hacer confluir dos de las temáticas que más me apasionan: la Seguridad (nacional e internacional) y los estudios de futuro. Ello creo ha quedado debidamente plasmado – explícita e implícitamente – a partir del Capítulo III en adelante.

Advierto además al lector que más allá de los diferentes enfoques con que pueda abordarse la gobernanza, este trabajo se orienta exclusivamente a su expresión pública y estatal, aunque se encontrarán herramientas factibles de ser utilizadas para otras de sus múltiples manifestaciones.

Aunque tuve en el trabajo en todo momento como espejo la realidad argentina, los conceptos plasmados en este trabajo no dejan de ser válidos globalmente, con especial énfasis en Latinoamérica. Según el Informe Riesgo político América Latina 20254, publicado por el Centro de Estudios Internacionales de la Pontificia Universidad Católica de Chile (CEIUC), cuatro de los cinco primeros riesgos expuestos (atinentes a la inseguridad, el crimen organizado y el narcotráfico, la corrupción estructural, la calidad de la democracia y la desinformación) guardan relación directa con lo que desarrollaremos bajo el concepto de gobernanza estatal de los países de la región. El restante, referido a las migraciones, lo hace desde una perspectiva regional.

La seguridad y el desarrollo constituyen dos caras de una moneda que no puede ser lanzada al aire sometiendo el futuro de una nación al azar. Por el contrario, de ahí la importancia que gobernantes y gobernados deberían otorgar a la buena gobernanza estatal.

Ojalá este aporte no se limite a la discusión académica. Pretendo ir más allá, esto es a proporcionar una herramienta práctica.

Aspiro a que este libro sea el punto de partida.

Hugo Patricio Pierri

Ciudad Autónoma de Buenos Aires, febrero de 2025

1 Pierri Hugo Patricio (2024). La Anticipación Estratégica basada en Prospectiva y la Gobernanza Estatal en la República Argentina. Tesis para acceder al título de Magister en Estrategia y Geopolítica, bajo la dirección de la Mg Gloria Coen. Universidad de la Defensa Nacional. Buenos Aires, Argentina.

2 Massot Vicente G. (2021). La excepcionalidad argentina. Del apogeo al subdesarrollo sustentable. Editorial Claridad. Buenos Aires, Argentina.

3 Castellani Leonardo (1976). El nuevo gobierno de Sancho. Biblioteca Dictio. Capítulo 24. Buenos Aires, Argentina.

4 Sahd Jorge, Zovatto Daniel y Rojas Diego (Editores) (2025). Riesgo Político América Latina 2025. Centro UC Estudios Internacionales CEIUC. Santiago de Chile, Chile.

https://centroestudiosinternacionales.uc.cl/noticias/6891-uc-destaca-lanzamiento-de-informe-riesgo-politico-america-latina-2025-del-ceiuc

CAPÍTULO I

CONCEPTOS BÁSICOS SOBRE ESTADO Y ESTADO FALLIDO

Estado y estados

Para Aristóteles (Siglo IV a.C.):

“Todo Estado es, evidentemente, una asociación, y toda asociación no se forma sino en vista de algún bien, puesto que los hombres, cualesquiera que ellos sean, nunca hacen nada sino en vista de lo que les parece ser bueno. Es claro, por tanto, que todas las asociaciones tienden a un bien de cierta especie, y que el más importante de todos los bienes debe ser el objeto de la más importante de las asociaciones, de aquella que encierra todas las demás, y a la cual se llama precisamente Estado y asociación política.” 5

Por su parte Weber afirmaba que:

“El Estado, como todas las asociaciones o entidades políticas que históricamente lo han precedido, es una relación de dominación de hombres sobre hombres, que se sostiene por medio de la violencia legítima (es decir, de la que es considerada como tal). Para subsistir necesita, por tanto, que los dominados acaten la autoridad que pretenden tener quienes en ese momento dominan.”

Esa cita corresponde a una de sus obras más conocidas, Politik als Beruf, en realidad una conferencia dictada en enero de 1919 ante el Freistudentischen Bund - Landesverband Bayern en la Librería Steinicke de Munich, Alemania (otra conferencia, Wissenchaft als Beruf había sido pronunciada antes en el mismo lugar)6.

Las referencias al título de la conferencia en su traducción al español no han sido felices al hablar excluyentemente de “La política como vocación”. Beruf en alemán significa profesión, y si bien el sufijo ruf hace referencia a un llamado, es en Berufung donde se manifiesta lo que entendemos por vocación.

El tema no es menor, por cuanto Weber distinguía a quienes sirven a la política de quiénes se sirven de ella, un asunto aún vigente como parte de la consideración social de lo que podemos llamar la clase política. Referido a las traducciones al español, Francisco Rubio Llorente publicó en 1967 (Alianza Editorial, Madrid, España) El político y el científico, prologado por Raymond Aron, en tanto Joaquín Abellán hizo lo propio en 1992 bajo el título La política como profesión (Editorial Espasa Calpe, Madrid, España), contribuyendo al debate con la hasta entonces difundida como La política como vocación. En última instancia interesan los conceptos de Weber sobre el Estado, que han marcado a la política y las relaciones internacionales hasta nuestros días. Sin embargo, el mencionado enfoque weberiano no llega a cubrir todas las aristas que implica el estado fallido, como se verá más adelante.

Resulta pertinente en este punto la idea tomista del Estado, como organismo del cual los individuos son sus órganos, tal cual lo explica Ramos (2008)7 citando al Regimine Principum de Santo Tomás de Aquino:

“Pero la subordinación del individuo al estado no debe ser entendida en sentido absoluto, simpliciter, porque el fin último de la persona humana la trasciende. El individuo permanece subordinado a la sociedad estatal, en cuanto ella le sirve a potenciar su personalidad, y la coordinación entre ambos es posible debido a que los valores éticos son los mismos valores de la persona humana”.

Santo Tomás afirma que la razón de ser de la “civitas” (unidad política inferior al “regnum”) es “vivir bien”. Sin duda esa consideración resultará altamente útil a la hora de medir el cumplimiento por parte del Estado de sus roles. La constante apelación en su prolífica obra al bien común, entendido como algo que incluye a los bienes particulares y no como una negación de los mismos, permite afirmar que es el Estado justamente el responsable de hacer realidad ese bien común, como condición para el desarrollo y la felicidad de las personas.

De acuerdo con Malamud (2007), “La presencia y efectividad del Estado no siempre se percibe a partir de sus instrumentos, como la violencia, sino de sus efectos, en particular el orden político.”8Así, el Estado no sería un objeto material sino una abstracción conceptual, como la democracia, aunque claramente sus efectos son visibles producto de, por ejemplo, la acción de gobierno9.

A lo largo de la historia, en particular a partir del Siglo XIX, se han desarrollado distintas teorías acerca del Estado, las cuales por un lado ponen de manifiesto la ideología política de sus sostenedores y por otro han sido utilizadas para dar justificación a formas estatales particulares.

Con Carl Schmitt llegó el concepto del “Estado total” y no sorprende entonces su adscripción al régimen nacionalsocialista, en donde veía una real manifestación de estado fuerte frente a la debilidad que observaba en el predecesor liberal de la República de Weimar, incapaz en su visión de enfrentar al enemigo comunista10. Se diferenció de Hermann Heller, aunque coincidieron en algunas críticas. Por su parte, Gianfranco Poggi entendió al Estado como la manifestación institucionalizada de una de las tres formas de poder social: el poder político11.

En este punto resulta imprescindible tender un puente entre dos acepciones de la palabra estado12: entendido como “país soberano, reconocido en el orden internacional, asentado en un territorio determinado y dotado de órganos de gobierno propios” y como “forma de organización política, dotada de poder soberano e independiente, que integra la población de un territorio”. La distinción no es menor, pues como se verá, la alusión a “estados fallidos” corresponde a la primera acepción, mientras que cuando se lo hace a las “fallas del Estado” que repercutirán en el concepto de gobernanza como se verá en el desarrollo de este trabajo se está haciendo referencia a la segunda.

Una aclaración fundamental para tener en especial consideración a lo largo de todo este libro: el uso de mayúscula y minúscula no es caprichoso: reservo la primera para la organización política; la segunda variante para un estado-nación13.

La noción de estado – nación14 es de natural aplicación, por ejemplo, a la realidad argentina. Hay una nación, con una historia y una cultura que la identifica y diferencia del resto, y hay un estado como su manifestación político – jurídica. La comunidad de origen, producto de la colonización hispánica y de los esfuerzos realizados especialmente a fines del siglo XIX y comienzos del XX a partir de las grandes corrientes migratorias por medio de la educación y el servicio militar, ha dado lugar además a una – a pesar de desavenencias y desencuentros – de destino compartido dentro de parámetros razonables. Y todo ello asentado sobre un espacio en todas sus dimensiones. Ha habido últimamente peligrosas manifestaciones en contra de esos principios de escasa consistencia pero fuerte impacto por su virulencia y respaldo desde el exterior, que podrían afectar el statu quo, de ahí que su vigilancia y la generación de mecanismos de alerta temprana resultan indispensables para evitar sorpresas.

Más allá de que estado – nación trata de la combinación de dos términos, y haciendo abstracción de fundamentos históricos reales o percibidos y de connotaciones políticas e ideológicas, esa circunstancia es particular, ya que hay estados que contienen a más de una nación (Estado Plurinacional de Bolivia) y reclamos y conflictos por parte de naciones diseminadas en varios estados (armenios, rusos), naciones sin estado (Palestina, Tibet) y estados sin nación (Ciudad del Vaticano). Aun atravesando crisis profundas, los escenarios del mediano y largo plazo contemplan la continuidad en la existencia de los estados – naciones como forma representativa en el marco de las relaciones internacionales.

El concepto que alude a la tierra y el origen es el de patria, cuyo significado y carga emocional trascienden a los de los términos desarrollados, ya que conlleva una apelación y un compromiso, que pueden expresarse con la sangre derramada y por derramar (propia y ajena) que excede a cualquier otra consideración.

¿Por qué es importante el concepto de Estado? Porque a partir de él se podrán determinar sus roles y con ello qué deben y qué no pueden hacer los gobiernos.

Elementos que componen y relacionan al Estado con un estado (nación)

Atento a las definiciones dadas, es indudable que ambos conceptos se entrecruzan y a menudo se igualan o se confunden y usan incorrectamente.

El Estado tiene un ordenamiento jurídico y político, con recursos para imponerlo, que se aplica sobre una población, en un territorio (con sus correspondientes espacios terrestre, aeroespacial, marítimo y cibernético). Aceptando su posible subdivisión, la agregación o la absorción de algunos de ellos, estos elementos son fundamentales. Implica un marco legal y el ejercicio de un poder soberano que distingue a ese estado de otros. Conlleva los conceptos de gobierno, gobernanza y gobernabilidad, a ser tratados más adelante. Todo ese entramado se manifiesta en un estado como unidad identificable y objeto de reconocimiento en el marco internacional.

Una nación nuclea un conjunto de individuos (población) que comparten un destino distintivo (y en cierto sentido único) en el universo de las naciones. El estado constituye la organización política concreta de ese (o más de uno) conjunto. Esa organización, sustentada por un armazón jurídico, es la que confiere al Estado el poder para cumplir sus roles. Y ello es así porque la noción de Estado como se vio implica la de establecimiento de un orden, imprescindible para imponer normas que coadyuven a alcanzar sus fines.

Existen distintas formas de Estado, en función de las características de los regímenes políticos. En línea con lo ya expresado, tomaré al recurrir al marco constitucional como base la correspondiente a la República Argentina.

En adelante me interesa particularmente, salvo aclaración expresa, el abordaje del concepto de Estado como organización política de un país.

Roles del Estado

En principio es necesario no perder de vista que siendo que los individuos conformados en un conjunto social (sociedad) se someten al poder ejercido por el Estado, cuyas atribuciones ellos mismos le confieren, el fin de aquél no puede más que estar relacionado con las aspiraciones de realización de aquellos conforme su condición humana y por lo tanto ligadas a su naturaleza. Subordinación con contraprestación. Ello se podría traducir en que el Estado debe procurar los medios para que los individuos dispongan de las herramientas para desarrollar sus capacidades y alcanzar un grado de bienestar consecuente en sus dimensiones físicas, intelectuales y espirituales15. Además, debe contribuir a desarrollar a la nación cuyo ordenamiento político y jurídico ejerce y representarla ante el resto de las naciones del mundo.

En la medida que el Estado no responda a las necesidades de los individuos, de la sociedad, de la nación, pierde legitimidad y se expone a que su fin se agote en su propia existencia, a menudo con recurrencia a grados variables de violencia. Por acción deficiente o por omisión se introduce en el universo de calificativos negativos que se engloban en los conceptos de fallas del Estado y de estado fallido, como se verá.

Si el fin del Estado es permanente16, el de un gobierno es transitorio, asumiendo por un período limitado de tiempo su administración. En tal sentido, para conocer los roles fundamentales del estado debe recurrirse a una constitución, ley fundamental u otro recurso que ordene a modo de columna vertebral del estado de derecho.

En términos virtuosos, el gobierno encarna la expresión circunstancial, asociada a una fuerza política que accede a través de elecciones libres, para cumplir los fines del Estado, que comprenden y representan a la totalidad de la población, sin banderías políticas.

Ortega y Gasset (1914) puso en perspectiva Estado, gobierno y sociedad:

“Consideramos el Gobierno, el Estado, como uno de los órganos de la vida nacional; pero no como el único ni siquiera el decisivo. Hay que exigir a la máquina Estado mayor, mucho mayor rendimiento de utilidades sociales que ha dado hasta aquí; pero aunque diera cuanto idealmente le es posible dar, queda por exigir mucho más a los otros órganos nacionales que no son el Estado, que no es el Gobierno, que es la libre espontaneidad de la sociedad.”17

Yendo a la a República Argentina, su Constitución Nacional 18 enuncia en los capítulos Primero y Segundo las obligaciones del gobierno (y por ende del Estado) y los derechos, obligaciones y garantías de los habitantes, entre los que se destacan:

• Sostenimiento del culto católico apostólico romano (Art 2º).

• Garantía de la forma republicana de gobierno, rechazo de invasiones exteriores y restablecimiento de la paz amenazada desde fuera o dentro del país (Art 6º).

• Libre circulación de los efectos de producción o fabricación nacional, así como la de los géneros y mercancías de todas clases, despachadas en las aduanas exteriores (Art 10º y 11º).

• Libre navegación (Art 12º y 26º).