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- Herausgeber: Capital Intelectual
- Kategorie: Fachliteratur
- Sprache: Spanisch
La deuda externa es una de las cargas más pesadas de la economía argentina y uno de los límites más fuertes a su desarrollo autónomo. Es, también, un modo de sujeción al capitalismo financiero global. Este libro recorre la historia de la deuda externa argentina en las últimas cuatro décadas. Comienza con la dictadura-cívico militar, primer intento por imponer el modelo neoliberal y punto de partida del "problema de la deuda" tal como lo conocemos hoy, y analiza los gobiernos de Alfonsín, Menem y De la Rúa, durante los cuales el sobreendeudamiento fue cercando progresivamente a la democracia hasta estallar con la crisis de 2001 y el default. La renegociación emprendida por el primer gobierno kirchnerista, que incluyó la quita más grande de la historia, supuso un quiebre en esta tendencia y, por primera vez desde 1976, desplazó a la deuda del centro de las preocupaciones económicas. Sin embargo, la llegada al poder de Mauricio Macri, la apurada negociación con los fondos buitre y el festival de bonos desplegado desde el inicio de su gestión, seguido por el acuerdo con el FMI, marcaron el comienzo de un nuevo ciclo de endeudamiento, con su conocida contracara: bicicleta financiera, desindustrialización, pactos opacos con los acreedores y fuga de capitales. Un libro profundo y accesible a la vez, imprescindible para entender los mecanismos endiablados de la deuda y el modo en que esta impide construir una Argentina más libre e igualitaria.
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Seitenzahl: 311
Veröffentlichungsjahr: 2021
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Noemí Brenta
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Capital intelectual
Brenta, Noemí
Historia de la deuda externa argentina : de Martínez de Hoz a Macri / Noemí Brenta. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Capital Intelectual, 2021.
Libro digital, EPUB
Archivo Digital: descarga y online
ISBN 978-987-614-640-1
1. Economía Argentina. I. Título.
CDD 336.340982
© de la presente edición, Capital Intelectual S.A.
Director: José Natanson
Coordinadora de la colección de libros de Capital Intelectual: Creusa Muñoz
Edición y corrección: Carlos Alfieri
Diseño de tapa: Eugenia Lardiés
Diagramación: Ariana Jenik
Comercialización y producción: Esteban Zabaljauregui
© Noemí Brenta, 2019
© Capital Intelectual, 2019
Primera edición en formato digital: septiembre de 2021
Versión: 1.0
Digitalización: Proyecto 451
Paraguay 1535 (C1061ABC), Ciudad de Buenos Aires, Argentina.
Teléfono: (54-11) 4872-1300.
www.editorialcapin.com.ar
Pedidos en Argentina: [email protected]
Hecho el depósito que ordena la ley 11.723. Todos los derechos reservados. Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento sin permiso escrito de la editorial.
INTRODUCCIÓN
Los temas se resignifican y el público se renueva, dijo una almorzadora vitalicia de la televisión argentina. Por eso, el mayor interés de repensar hoy la enorme deuda externa que creó la última dictadura y siguió creciendo en democracia hasta el default de 2001 y aun después, asolando por tres décadas la economía y la sociedad argentinas, estriba en que, tras alcanzar cifras manejables, la deuda está nuevamente en la zona roja, estrecha nuestro presente y amenaza robarnos el futuro.
Recorrer la historia no es masoquismo sino memoria necesaria de un pasado nefasto de endeudamiento desmesurado, del retorcido camino de las renegociaciones interminables y de los jirones de las vidas, recursos y soberanía sacrificados en esas batallas de guantes blancos, donde acecha el fuego amigo de los argentinos aliados de los poderosos intereses financieros internacionales, cada vez más desenmascarados, rápidos y furiosos.
El despojo de los bienes del deudor siempre acompaña al sobreendeudamiento. Argentina ya lo vivió en los años neoliberales, que la condenaron como un país vencido a transferir valor a los acreedores, extraído del trabajo y bienestar de sus habitantes, para atender deudas que sólo sirvieron para sostener programas económicos inviables, enriquecer a los especuladores, fugar capital y pagar las mismas deudas más sus intereses, comisiones y cargos de todo tipo. El desarrollo quedó en suspenso, la población en la penuria, la austeridad y la represión fueron las únicas respuestas a cualquier necesidad o reclamo populares.
Por la coerción de la deuda externa los sucesivos gobiernos, algunos de mala gana y otros con entusiasmo, adhirieron a las reformas que aseguraron la desposesión. Malvender activos públicos y privados, primarizar el aparato productivo, importar indiscriminadamente, precarizar el trabajo, reducir los salarios y la seguridad social, desbaratar la educación pública y la salud, achicar el Estado y la Nación forma parte del despojo.
El peligro se cierne ahora sobre los recursos naturales, como el agua, el petróleo, el litio, y todavía quedan otras joyas codiciadas, como los grandes bancos públicos, las empresas recuperadas de administraciones privadas irresponsables o fraudulentas, la soberanía de la moneda, la proyección antártica. Más las presiones para influir en el posicionamiento del país en la disputa hegemónica entre Estados Unidos y China, que además de cuestiones políticas y estratégicas, lejos de ser una cuestión abstracta atañe a intereses bien concretos, como las obras de infraestructura que se realizarán o no, su financiamiento y las empresas incluidas o excluidas para su concreción.
Recordemos que tras el default de 2001, en lo peor de la crisis, popes de la academia y de think tanks argentinos e internacionales quisieron declarar al país como Estado fallido, entregar su administración a jurisdicción extranjera y sustituir el peso por el dólar. En suma, aprovechar la postración a la que llevaron las malas políticas para descuartizar a la República y repartir sus despojos entre los acreedores y sus socios. Afortunadamente, en 2002 estas voces no lograron imponerse, aunque sus intenciones de dar el golpe de gracia al país quedaron desembozadas (1).
Hoy nuevamente se alzan similares sugerencias envenenadas, en medio de un ajuste brutal de la mano del Fondo Monetario Internacional, a quien el gobierno volvió a recurrir, endeudando al país más que nunca con el organismo, tras prescindir de sus programas, como hace la mayoría de los países, durante más de una década. Es el pasado zombie que vuelve. Los dolarizadores merodean hace rato. Además, a través de la prensa, días antes de concluir este libro, un consultor y ex funcionario económico del menemismo propuso implementar un modelo desarrollado durante la dictadura en una multinacional agroexportadora, ya fracasado en Argentina antes de la convertibilidad. Al mismo tiempo, un ex ministro de Economía, del menemismo y de la Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educación, presentó como frescas vetustas medidas que ya aplicó con obsesión y sólo apuraron el fracaso y la crisis. También aparecieron flamígeros extremistas, aún más talibanes del mercado, decididos a aplicar el darwinismo social contra una población a quien culpan por existir, respirar y por su pretensión de comer, educarse y trabajar dignamente.
Pero la prisión de los deudores no es el único destino del país, que ha logrado hace pocos años levantarse de la pesadilla neoliberal que lo hipotecó y lo sumió en la miseria. Argentina no es insignificante, tiene recursos productivos, una población educada y joven, su producto bruto ocupa el puesto 28 entre los 230 países del planeta, 8º por superficie, 47º por sus exportaciones, un sistema científico-tecnológico de gran potencial, pero su ingreso por habitante la remite al lugar 89º y señala su flanco débil: el subdesarrollo y la desigualdad, que el sobreendeudamiento empeora.
En suma, el gobierno que surja de las elecciones de 2019 tendrá que afrontar el problema de una deuda externa llevada más allá de la capacidad de pago del país y de una población fatigada por el ajuste y la desesperanza, porque todos ya conocen cómo sigue ese camino, de persistir en él.
En estas circunstancias, este libro pretende aportar al debate en los tiempos difíciles que corren y que se aproximan, con un lenguaje llano para que los no economistas puedan entender esta enrevesada cuestión de la deuda externa, un asunto en el que abunda la confusión. Al mismo tiempo, creo que las numerosas fuentes documentales y bibliográficas utilizadas y la incursión en aspectos poco frecuentados del tema podrían interesar también a los colegas preocupados por este nuevo Godzilla de la deuda.
Agradezco a José Natanson por la idea del libro, a Creusa Muñoz, a Carlos Alfieri por la cuidada edición, y a todos por su calidez y confianza.
También agradezco a mi maestro Mario Rapoport, por tantas cosas que sería difícil agotar la lista, a Beatriz Figallo, Leandro Morgenfeld, Lidia Knecher, Liliana Brezzo, Eduardo Madrid, María Cecilia Míguez, Mariana Navarro, Walter Rodríguez Esquivel y a mi hijo Lucio. Todos ellos me alentaron a persistir pese a las dificultades de un año complicado.
Noemí Brenta
1. Mario Rapoport y Guillermo Vitelli denunciaron y respondieron a estas declaraciones, en “Los que quieren hacer del país una colonia”, Clarín, 1 de agosto de 2002.
Capítulo 1
Qué es la deuda externa
Como casi todo en economía, el concepto de deuda externa es borroso y cambiante. En principio, la deuda externa es la que tiene cualquier persona física o jurídica residente (2) en un país con acreedores que no residen en el mismo. Pero, como el personaje de Don Huevo de Alicia en el país de las maravillas, para quien las palabras significaban lo que él quería, la deuda externa es lo que la ley de cada Estado dice que es. Argentina incluye en la deuda externa pública a la emitida bajo jurisdicción o ley extranjera y la pagadera fuera del país (3). Este concepto es más amplio, porque suma a los acreedores residentes en Argentina que pueden, por ejemplo, reclamar en un tribunal de Manhattan por sus bonos argentinos emitidos bajo la ley federal estadounidense y sometidos a los jueces distritales de Nueva York. La nacionalidad del acreedor no tiene ningún rol en la cuestión de la deuda externa. El capital no tiene patria, excepto cuando el Estado lo rescata de sus aventuras de codicia empleando fondos públicos: allí van los bancos centrales, los tesoros nacionales y los jueces a salvar a los Shylock contemporáneos, que ganaron exorbitancias sabiendo que asumían grandes riesgos, o compraron deuda por centavos y reclaman millones, a costa de los excluidos de las guaridas para ultra ricos eufemísticamente llamadas paraísos fiscales.
El criterio para fijar la ley aplicable y el lugar para reclamar si un país no paga sus deudas responden al orden del más fuerte o “ley del gallinero”. Argentina emite deuda pública en moneda extranjera con renuncia a que sus propios jueces entiendan en cualquier reclamo; la jerga técnica lo llama “prórroga de jurisdicción” y se realiza a favor de los tribunales de los lugares y países donde están los grandes mercados financieros, que a su vez tienen una fuerte imbricación con los Estados que constituyen su anclaje territorial. La asimetría entre el poder del deudor, en este caso la Argentina, y los acreedores e intermediarios –fondos de inversión, bancos, calificadoras y agentes varios– han convertido a Nueva York y Londres en las opciones clásicas de la República para sujetar sus deudas en dólares, euros y otras monedas. Estas jurisdicciones aseguran la visión de los poderes centrales, desdeñosa de la periferia, y la prevalencia del interés crudo de los financistas que han capturado grandes porciones de los Estados, más visibles cuando el poder se desnuda para administrar una justicia que hace rato perdió el fiel de su balanza.
Tres definiciones
La deuda externa “es el monto pendiente de reembolso en un determinado momento de los pasivos corrientes reales y no contingentes asumidos por residentes de una economía frente a no residentes con el compromiso de realizar en el futuro pagos de principal, intereses o ambos” (FMI, External Debt Statistics. Guide for compilers and users, 2014, traducción propia).
“Se considerará … deuda externa [pública], aquella contraída con otro estado u organismo internacional o con cualquier otra persona física o jurídica sin residencia o domicilio en la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible fuera de su territorio.” (Ley 24.156, art. 58).
“En aquellos casos en que se coloquen títulos, bonos, obligaciones de largo y mediano plazo o Letras del Tesoro... se considerará deuda externa a aquélla cuya jurisdicción o ley aplicable no sea la Ley Argentina.” (Decreto 1.344/07, reglamentario de la ley 24.156)
Para entender el drama del sobreendeudamiento argentino es necesario reflexionar sobre la clase de valor económico que va y viene en los préstamos y deudas. “Las deudas surgen como consecuencia del suministro de valor económico –bienes, servicios, instrumentos financieros, etc.– por parte del acreedor al deudor, en el marco de un acuerdo contractual por el que el deudor devuelve ese valor económico más un plus de intereses”, dice el manual de la deuda externa publicado por los organismos internacionales. Pero, como veremos, el capital que alimentó y alimenta la deuda externa pública argentina es de carácter puramente financiero, no surgió de la esfera productiva, mientras que el país sí debe entregar valor económico a sus acreedores, extraído del trabajo y bienes de su población, y no de la ganancia de operaciones financieras.
En efecto, la gran deuda externa pública argentina se inició en 1976-80, en tiempos de la dictadura cívico-militar y de su ministro de Economía, José Alfredo Martínez de Hoz, con los préstamos bancarios de fondos provenientes del aumento de los precios del petróleo –los denominados petrodólares–; en 1981-92 creció por la estatización de la deuda externa privada y por nuevos préstamos para pagar los préstamos viejos y evitar así que los bancos prestamistas debieran pasarlos a pérdidas; entre 1993 y hasta el default de 2001 la deuda creció por el ingreso de capitales especulativos, los únicos aptos para comprar los bonos argentinos; y la deuda nueva aumentó por el pago a los fondos buitre en 2016 y por el ingreso subsiguiente de fondos especulativos. Esto es aplicable al grueso de la deuda, alrededor de un 80%. Su origen demuestra que el capital prestado a la Argentina fue creado y expandido en la esfera financiera, reproduciendo dinero con dinero, por acumulación de intereses, diferencia de cotizaciones y operaciones más sofisticadas, sin pasar por el ámbito de la producción, donde verdaderamente se genera el valor económico.
Y como Argentina baila en el aquelarre global de la financiarización, por voluntad, resignación o pusilanimidad de sus gobernantes y de los grupos beneficiados, la deuda externa no se destinó a aumentar la capacidad productiva del país y el bienestar de su población. Por el contrario, la nación quedó amarrada por décadas a continuar y aumentar la transferencia de valor económico a la esfera financiera, provocando la miseria de la mayoría de sus ciudadanos, en un juego macabro de vencedores y vencidos.
La deuda en moneda extranjera
A los fines prácticos, la deuda externa de Argentina puede asimilarse a su deuda en moneda extranjera (4). Éste era el criterio que se aplicaba antes de los años 1990. A partir de la semidolarización de esa década y de la proliferación de préstamos en dólares dentro del país, prevaleció el criterio de la residencia: la deuda es externa si el deudor no reside en Argentina, y en el caso de la deuda pública, además, la deuda se considera externa si se paga en el exterior y si su jurisdicción o ley aplicable no es argentina. Como existe reventa de los instrumentos de deuda, a veces no se conoce exactamente si los tenedores son residentes domésticos o extranjeros, entonces no es posible aplicar estrictamente el criterio de residencia para conocer la composición de la deuda, mientras que siempre se sabe si ella se emite en moneda nacional o extranjera. Por eso algunos autores prefieren este criterio para la deuda externa, y el Fondo Monetario Internacional (FMI) analiza la deuda pública utilizando ambos criterios, el de residencia y el de la moneda de emisión, nacional o extranjera.
Y justamente uno de los problemas principales que plantea la deuda externa es que el país debe pagarla en moneda extranjera, que sólo consigue entregando valor económico nacional y/o aumentando sus pasivos con más deuda. A su vez, la moneda extranjera, necesaria para pagar importaciones y otros conceptos, es históricamente escasa en Argentina y de disponibilidad muy fluctuante. Destinar divisas a la deuda debilita el crecimiento y empobrece a toda la economía, en el presente y también en el futuro, si, como es usual, los dólares entrantes por la deuda sirven para financiar la fuga de capitales y una serie de importaciones superfluas.
Un ejemplo actual ilustra la presión de la deuda externa sobre la disponibilidad de divisas. En 2018, Argentina debía pagar 35 mil millones de dólares por la deuda externa pública de la nación (5) (11 mil millones de intereses y 24 mil millones de amortización), según el presupuesto. Por otro lado, las importaciones requerían unos 68 mil millones de dólares, calculaba el gobierno. Es decir que se necesitaban 103 mil millones de dólares para atender la deuda externa y las importaciones. Pero las exportaciones, según las cifras oficiales, sólo serían de 62 mil millones de dólares (6). ¿Cómo obtener esos 41 mil millones de dólares faltantes, necesarios para cubrir el déficit comercial y servir la deuda externa nacional? Y este ejemplo es piadoso, porque no considera los pagos de la deuda externa de las provincias, ni la de los bancos, ni tampoco la deuda externa privada, ni tiene en cuenta el déficit en divisas por otros conceptos, como los fletes, seguros, comunicaciones, utilidades de las empresas extranjeras y demás pagos al exterior.
A comienzos del año, el ministro de Finanzas anunció que tomaría unos 30 mil millones de dólares de deuda nueva, y el resto entraría como capital especulativo para aprovechar las altísimas tasas de interés (lo que permite el gran negocio del carry trade o bicicleta financiera), más unos 5 mil millones de dólares de inversión directa. Pero el horizonte mundial y nacional de 2018 era mucho más oscuro que lo imaginado. Los capitales entrantes menguaron y los salientes se aceleraron; el Banco Central permitió una gran devaluación del peso y al mismo tiempo perdió 12 mil millones de dólares de reservas. Todo esto justificó, según el gobierno, un acuerdo stand by con el FMI, el ingrediente que faltaba para sellar la condena de Argentina a la prisión de los deudores (7). Más allá de la coyuntura, este párrafo apunta a mostrar que los requerimientos de divisas para atender la deuda externa son elevados, limitan la disponibilidad de dólares para otros usos y además dependen de circunstancias volátiles y ajenas al control de las autoridades del país. La deuda externa argentina es un cristal sumamente frágil y peligroso, capaz de arruinar la vida de la inmensa mayoría de los habitantes del país.
Frente a este panorama, puede objetarse que la cuestión no es para tanto, porque lo importante de la deuda pública es mantener al día el pago de los intereses, y que usualmente el principal se va cancelando con nuevas colocaciones. Pero en la deuda externa esto es muy gravoso, porque significa un drenaje permanente de divisas, y por lo tanto, una limitación constante al desarrollo del país, que las requiere.
Pagar los intereses y renovar el capital implica que siempre salen más dólares por vía de la deuda que los que ingresan, de manera que si la deuda externa no se aplica a usos que a su vez generen divisas como mínimo para abonar los intereses y que contribuyan a cambiar la estructura productiva del país, con el tiempo la escasez de moneda extranjera se agrava y la renegociación o el default se vuelven inevitables. Los gobiernos que subestiman la deuda externa no sólo renuevan el capital sino que también toman deuda nueva por encima de la capacidad de pago para servir la ya existente, hasta que la bola de nieve crece a tal punto que derrumba toda la economía.
Muy distinto sería si el peso argentino se usara como moneda mundial, como el dólar de Estados Unidos. La deuda externa estadounidense es enorme, 19 billones de dólares (8), casi igual a su Producto Interno Bruto (PIB), pero sólo 1,3 billones son en moneda extranjera, de manera que no necesitan ajustar ni salir a buscar dólares prestados para pagar sus intereses, sus importaciones, las ganancias de las empresas extranjeras o cualquier otra obligación con no residentes. Ellos fabrican sus propios dólares, su deuda externa es como la deuda interna del mundo, mientras éste acepte denominar las transacciones internacionales en dólares y guardar los bonos del Tesoro estadounidense como reservas de los bancos centrales. Tan importante para el poder hegemónico es este privilegio, que cualquier intento de mellarlo ha sido y es ferozmente combatido, abducido por el sistema bajo control estadounidense o reducido a la irrelevancia. Así ocurrió con las tentativas de fijar los precios del petróleo en monedas distintas al dólar, o de usar las monedas nacionales para los pagos entre países, como los convenios entre los países del grupo llamado BRICS (Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica), o la emisión homeopática de Derechos especiales de giro (DEG) del FMI como medio de pago internacional.
Cuando las medidas frente a la crisis iniciada en 2007 inflaron la deuda pública estadounidense, Kenneth Rogoff, economista del establishment, puso en blanco y negro las ventajas de financiarse en la moneda propia. Con el tiempo, dijo, la deuda federal podía licuarse, acelerando un poco la inflación; si ella fuera del 6% anual, la deuda se desvalorizaría en ese porcentaje acumulativamente (cuadro 1.1), y en pocos años se reduciría. Estados Unidos tiene también la ventaja de compartir la erosión de su deuda con los tenedores de sus bonos, en el país o en el extranjero. Pero Argentina carece de este privilegio.
Cuadro 1.1 La deuda en moneda nacional se licúa con la inflación
Año emisión
Deuda, valor nominal
Inflación
Deuda, valor real
1
$ 100
-
100
2
$ 100
6%
95
3
$ 100
6%
89
4
$ 100
6%
84
5
$ 100
6%
79
6
$ 100
6%
74
La cuestión se agrava porque los mismos países centrales son quienes cambian las condiciones de la economía mundial para responder a sus coyunturas internas. Así ocurre con la Reserva Federal. Como considera que Estados Unidos ya superó la Gran Recesión, desde 2016 empezó a aumentar las tasas de interés, luego de mantenerlas bajísimas durante seis años (9) (gráfico 1.1), sin ningún cuidado por su impacto sobre el resto del mundo, como la salida de capitales desde los países emergentes, las mayores cargas de intereses sobre los presupuestos públicos o la presión bajista de los precios de las materias primas, en una enumeración mínima.
Gráfico 1.1 Tasas de interés Federal Funds
Fuente: Elaboración propia, con datos del Board of Governors of the Federal Reserve System.
En síntesis, su denominación en moneda extranjera es un rasgo fundamental de la deuda externa argentina, porque pone en evidencia que se trata de un juego entre soberanías monetarias jerárquicas, cuestión generalmente menoscabada en la literatura especializada y en los medios, aunque emitir moneda es uno de los principales atributos del Estado nacional consagrado en la Constitución argentina (art. 75 inc. 6).
Señales de peligro
Indagar cómo se mide la deuda externa y qué umbrales encienden luces rojas revela los aspectos de la economía que pueden desquiciar al país entero por un manejo imprudente del endeudamiento.
En Argentina tres instituciones oficiales llevan las cuentas de la deuda externa: la Secretaría de Finanzas, que ha cambiado de nombre y jerarquía varias veces, el Banco Central y el INDEC (Instituto Nacional de Estadística y Censos). Entre ellos se arreglan para que los valores publicados coincidan. Sin embargo, por las discrepancias entre las definiciones por residencia y por moneda, pueden existir diferencias entre el registro con fines estadísticos y el de la contabilidad de la administración pública. Este libro utiliza la información de las tres fuentes oficiales, además de otras que se especifican en cada caso.
Argentina sigue la metodología para medir la deuda externa diseñada por los organismos internacionales, varios de ellos prestamistas y acreedores de los países periféricos. Los más vinculados con Argentina son el FMI, el Banco Mundial, el Club de París y el Banco de Pagos Internacionales (BPI, con sede en Basilea, Suiza), y también el Banco Central Europeo y la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos).
La metodología aborda exclusivamente los aspectos financieros de la deuda, y no considera, ni siquiera en un apéndice, sus relaciones con la producción, el empleo, ni la distribución del ingreso, pero estos no pueden excluirse del análisis de la economía para una evaluación de su totalidad.
Los indicadores de la deuda externa señalan las muchas y azarosas circunstancias de las que depende su evolución. Es importante considerarlos en conjunto, ya que aisladamente algunos ratios pueden indicar que está todo bien y que tomar más deuda es inofensivo, cuando una mirada más amplia mostraría lo contrario. De hecho, los gobiernos amantes de la deuda externa y sus beneficiarios directos suelen subestimar sus riesgos y costos económicos y sociales, demoran la publicación de sus estadísticas, suprimen la difusión de los indicadores más comprometidos y culpan a la meteorología, a la oposición, al patito feo o al cisne negro cuando la deuda ya pesa demasiado.
El monto de la deuda externa se calcula en dólares para sumar las deudas en distintas monedas extranjeras. Por ejemplo, a fin de junio de 2018 la deuda externa argentina (con no residentes) era de 261,5 mil millones de dólares, y el FMI estimaba que a fin de año alcanzaría a 277 mil millones. La mayor parte (181 mil millones o 69% del total) correspondía al sector público, incluyendo a la nación y las provincias; un 27% al sector privado, y solo 4% a los bancos. Por otro lado, la deuda del sector público nacional (9,8 billones de pesos) se denominaba en un 74% en moneda extranjera (242 mil millones de dólares) principalmente en dólares, y montos menores en euros, yenes y otras monedas, y el resto en moneda local.
El problema principal del sobreendeudamiento externo es que su servicio resta recursos al país y a las actividades productivas, y empeora la vida de la mayoría de sus habitantes, sobre todo cuando los fondos ingresados por la deuda no se aplican a la inversión y al desarrollo sino a la especulación, la fuga de capitales y a sostener programas económicos inviables, como ha ocurrido reiteradamente en Argentina a lo largo del período tratado en este libro. Y los detonantes de las crisis de la deuda externa siempre son la escasez de divisas y la insuficiencia de recursos del Estado para atenderla en un momento dado. En otras palabras, la insolvencia externa y la iliquidez fiscal.
La insolvencia externa
La insolvencia externa significa que el país carece de la cantidad necesaria de moneda extranjera en reservas y crédito para cumplir sus pagos al exterior en las condiciones promedio del mercado, no a tasas astronómicas ni sujeto a programas de ajuste u otras condiciones extraordinarias.
La crisis argentina de 2001 ejemplifica la insolvencia externa. En ese año las reservas internacionales del BCRA (Banco Central de la República Argentina) se desplomaron (-44%), pasaron de 27 mil a 15 mil millones de dólares entre enero y diciembre; en la segunda mitad del año el mercado financiero internacional canceló el crédito voluntario para el país, y también fallaron otras fuentes de divisas, como el FMI, que en diciembre denegó un desembolso y suspendió el acuerdo vigente. El sector público nacional no tenía moneda extranjera suficiente, propia o prestada, para afrontar la deuda, cuyos intereses en 2001 sumaron 11 mil millones de dólares, monto equivalente al 42% de las exportaciones.
El país incubó la insolvencia externa durante los diez años de la convertibilidad. En ese lapso, los pagos al exterior por importaciones, intereses y utilidades de las firmas extranjeras sumaron unos 400 mil millones de dólares, y los ingresos en moneda extranjera por exportaciones, intereses cobrados y utilidades de las firmas argentinas en el exterior poco más de 300 mil millones de dólares. Este déficit de moneda extranjera que al cabo de una década sumaba unos cien mil millones de dólares fue financiado principalmente a través del aumento de la deuda externa pública, en menor medida deuda privada, y por los ingresos de divisas por privatizaciones y por inversión extranjera, especulativa y directa, que cesó también al asomar la crisis. El gobierno argentino colocaba deuda en moneda extranjera y vendía las divisas entrantes al Banco Central, a cambio de pesos. Así, el BCRA pudo mantener un nivel aceptable de reservas internacionales y sostener el tipo de cambio fijo, de un peso igual a un dólar, a pesar de su evidente atraso y de su impacto desastroso en la producción y el empleo, hasta que la escasez de divisas fue demasiado grande; el BCRA no tenía suficientes dólares para contener la salida de capitales ni para los otros usos. La insolvencia externa era visible desde años atrás, pero ni el gobierno ni el FMI, que monitoreaba constantemente la macroeconomía, ni los consultores, alertaron a tiempo sobre la tragedia argentina. Todos estos temas se profundizan en el capítulo 4.
Ya en el año 2000 los intereses de la deuda se llevaban un tercio de las divisas de exportación, pero las alarmas no funcionaron. El coro de economistas liberales repetía que los déficits de la cuenta corriente (entradas menos salidas por pagos del comercio de bienes y servicios, los intereses, las utilidades y las remesas) no importaban si el país “hacía los deberes” para conservar la confianza del capital internacional y compensar esos déficits. Pero estos consejos eran mentirosos e interesados: el capital se va cuando la economía real, la productiva, se agota. Algunos autores, como Joseph Stiglitz, Paul Krugman y Olivier Blanchard, entre los más difundidos del imperio global, desmintieron o atenuaron estas ideas justificadoras del saqueo de los países emergentes a través del endeudamiento externo, pero ya se sabe que la codicia no conoce razones, y actualmente un nuevo endeudamiento externo azota a esta Argentina desmemoriada.
Tras la renegociación de su deuda externa en 2005 y 2010, el país recuperó la solvencia para afrontar pagos al exterior. Hasta 2015 los pagos netos de intereses rondaron el 5% de las exportaciones, medida bastante holgada, pero en los tres años siguientes esos pagos comenzaron a crecer y este indicador se duplicó; aunque aún está lejos de las catastróficas cifras del default de 2001, su tendencia continúa en alza.
Otro indicador de la solvencia externa, definida como la sostenibilidad de acumular deuda externa en relación a la capacidad de pagarla, es el déficit de la cuenta corriente como porcentaje de las exportaciones. En los años de la convertibilidad, más exactamente entre 1992 y 1999, año inicial del tobogán de la crisis, este indicador promedió 48%, quiere decir que sólo alrededor de la mitad del déficit de la cuenta corriente se cubría con dólares provenientes de las exportaciones; el resto había que financiarlo con ingresos de capital. En los últimos años, ese ratio fue aumentando, y a fines de 2017 y comienzos de 2018 alcanzó 51,5%, señal del peligro de seguir aumentando la deuda externa. Y allá fue el gobierno, a golpear las puertas del Fondo Monetario Internacional, sin tomar ninguna precaución para cerrar el grifo de la pérdida de divisas por fuga de capitales, exceso de importaciones u otros usos improductivos que afectan la solvencia externa del país.
La iliquidez fiscal
La liquidez fiscal es la disponibilidad de recursos del sector público no financiero, en adelante “sector público” a secas,(10) para afrontar sus gastos en un momento dado. En el caso contrario, la iliquidez, los ingresos del sector público, sus disponibilidades y el crédito obtenible en las condiciones promedio del mercado son insuficientes para atender sus erogaciones.
Aquí ya no se trata de escasez de divisas, como en el punto anterior, sino de escasez de medios del sector público para comprar las divisas necesarias para pagar los intereses y amortizaciones de la deuda externa. Hasta llegar a la iliquidez, es usual que el Estado endeudado haya tejido una encerrona de austeridad, en la que ha comprimido todos los gastos menos la deuda, y ha procurado aumentar sus ingresos a través de impuestos, contribuciones, ahorro forzoso y otras exacciones. Los intereses, comisiones, cargos, honorarios, gastos y viáticos de la multitud de prestamistas, colocadores, agentes de pago, de listado, de proceso, fiduciarios, calificadoras de riesgo, etc., que intervienen en la deuda son el gasto público supuestamente intocable. El resto es sacrificable en el altar de la deuda, todo lo que el gobierno juzgue más innecesario o fácil de bajar, como, nada menos, los gastos en salud, educación, ciencia y tecnología, los salarios, las jubilaciones, las inversiones en infraestructura.
Pero cada peso que el Estado retira de la economía o deja de gastar reduce los ingresos de las personas, y también las ventas y ganancias de las empresas, por eso toda la producción cae, el desempleo y las quiebras aumentan y la recesión se multiplica como las ondas de una piedra arrojada en la superficie de un estanque. El propio FMI calcula que por cada $1 en que el gobierno corta su gasto, la actividad económica se reduce entre $1,5 y $ 2. De esto resulta una base menor para cobrar impuestos, por lo que el gobierno se ve impelido a redoblar los aumentos de impuestos y la baja del gasto para hacer “espacio fiscal” que le permita atender la deuda. Se produce así un perenne círculo vicioso.
En realidad, la austeridad es una herramienta para disciplinar y humillar a las poblaciones. En épocas de recesión empeora la crisis, y jamás impulsa el crecimiento económico. A lo sumo, bajar el gasto público en conceptos distintos de la deuda libera recursos fiscales para atenderla en el corto plazo, pero obtura el horizonte de salida.
En la crisis de 2001 el Estado argentino sufría de iliquidez fiscal, no tenía ingresos suficientes ni disponibilidades ni crédito para pagar los intereses de la deuda ni tampoco renovar el capital a tasas de mercado, y trataba de estirar los pagos a través de los megacanjes de bonos. La iliquidez fiscal obedecía a varios factores. Por un lado, los ingresos tributarios se venían achicando, porque la recesión provocada por el ajuste permanente reducía cada vez más el consumo y las ventas de las empresas, de manera que aunque los impuestos aumentaran y se inventaran otros nuevos, su recaudación caía inevitablemente. Por otro, aunque el Estado redujo su gasto cada vez más, los intereses crecientes de la deuda externa lo aumentaban. En 2001, un quinto de los ingresos del sector público se destinó a pagar intereses de la deuda externa: entraron 51,3 mil millones de pesos y se pagaron 10,3 mil millones de dólares de intereses, al tipo de cambio 1 peso=1 dólar. Cuanto más el gobierno reducía el gasto público para liberar recursos para atender los intereses, más caían la actividad económica y la recaudación de impuestos que depende de ella, que es la fuente principal de los ingresos del sector público, y más incapaz se volvía el país de pagar su deuda.
Para seguir con el ejemplo, en 2001 el gobierno redujo el gasto público, sin contar el pago de intereses, en 3,8 mil millones de pesos (-7% respecto al año previo), pero los ingresos públicos cayeron aún más: 5 mil millones de pesos (-9%), mientras que los intereses pagados de la deuda externa aumentaron 6,2%. Esta espiral del ajuste sin fin atizó la iliquidez fiscal. El gobierno llevó al paroxismo la reducción del gasto excepto intereses, recortó los fondos que enviaba a las provincias, los sueldos del sector público, las jubilaciones que apenas cubrían la subsistencia, las pocas obras de infraestructura en marcha y todo lo imaginable. Pero estas medidas aceleraron la caída de la recaudación tributaria y la incapacidad de atender la deuda, hasta el default del 23 de diciembre de 2001. La metáfora de “la sábana corta” se aplica con justeza a esta situación.
En 2019 “la sábana corta” está tendida. Los intereses de la deuda pública, según el presupuesto, aumentan 41%, y llegan al 17,7% del gasto de la administración nacional, el doble de lo destinado a salud, educación y cultura. El gobierno podó los salarios, jubilaciones, obras públicas, subsidios, pero los intereses aumentan el gasto cada vez más. El ajuste disparó una recesión que achicó los ingresos públicos: disminuyen la recaudación del IVA, ganancias y contribuciones a la seguridad social, lo que presiona el déficit fiscal, que el gobierno se comprometió a eliminar, excepto la parte destinada a pagar los intereses, y también a redoblar la austeridad si no alcanzara las metas acordadas con el FMI.
Los indicadores
Hay dos tipos de indicadores de la deuda externa, unos descriptivos y otros normativos. Los primeros relacionan la deuda, medida de distintas maneras, con variables como el PIB, las exportaciones, el gasto público, etc. Al compararlos con sus valores del pasado y con los umbrales internacionales brindan un panorama general de la trayectoria de la deuda y de sus flancos más riesgosos. En cambio, los indicadores normativos, los de sustentabilidad, calculan la magnitud del ajuste fiscal que los gobiernos deberían implementar para que la deuda sea sostenible. Sólo tras la seguidilla de crisis en México, Rusia, el sudeste asiático, Brasil, Argentina, Turquía y otros países, y los reproches por izquierda y derecha de su incapacidad para anticipar las catástrofes, el FMI incluyó una evaluación de la deuda pública y de alarma temprana en sus informes periódicos sobre los países miembros, a partir de modelos que fue adaptando a las crisis de deuda de la eurozona, disparadas desde la Gran Recesión, iniciada en 2007, que aún hoy deja sentir sus coletazos.
Límites riesgosos
“Cuanto mayor sea el nivel de la deuda pública, más probable es que la política fiscal y la deuda pública sean insostenibles. Esto se debe a que, en igualdad de circunstancias, una deuda más alta requiere un superávit primario más elevado para mantenerla. Además, una mayor deuda generalmente se asocia con un menor crecimiento y tasas de interés más altas, por lo que se requiere un saldo primario aún mayor para atenderla.” (FMI, Staff Guidance Note for Public Debt Sustainability Analysis In Market-Access Countries, 2013. Traducción propia).
El instructivo del Fondo Monetario Internacional para analizar la deuda pública al que pertenece el párrafo transcripto incluye tanto a la deuda interna como a la externa, pero identifica como más problemática a esta última. A tal punto que si apenas el 20% de la deuda pública se denomina en moneda extranjera ya señala un leve síntoma de riesgo; si alcanza al 60% el peligro es considerable. Por desgracia, a causa de las emisiones realizadas desde 2016, Argentina ya superó ese umbral. En junio de 2018 un 75% de la deuda pública de la nación, sin incluir a las provincias, era en moneda extranjera.
