Kommunales Abgabenrecht Nordrhein-Westfalen E-Book

Andreas Wagener

• Herausgeber: Maximilian Verlag
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Die Studieninstitute für kommunale Verwaltung in NRW
• Sprache: Deutsch
• Veröffentlichungsjahr: 2021

Seitenzahl: 161

Beschreibung

Das kommunale Abgabenrecht ist vielschichtig und komplex. Die Bedeutung für die kommunale Finanzwirtschaft ist erheblich, da die Aufgabenerfüllung zu einem maßgeblichen Teil aus öffentlich-rechtlichen Abgaben finanziert wird. Mithilfe dieses Buches soll ein Überblick über die verschiedenen Abgabearten, aber auch über sonstige gemeindliche Einnahmen gegeben werden. Neben den verfassungsrechtlichen Grundlagen und dem Abgabenverwaltungsrecht sollen schwerpunktmäßig kommunale Steuern, Gebühren und Beiträge betrachtet und erläutert werden. Das Kapitel zum Finanzausgleich und zu den Finanzbeziehungen zwischen dem Bund, den Ländern und den Gemeinden ergänzt den abgabenrechtlichen Teil um weitere wichtige Einnahmequellen. Das Buch richtet sich hauptsächlich an Teilnehmende an Verwaltungslehrgängen in den Studieninstituten in Nordrhein-Westfalen. Es ist aber ebenso für interessierte Praktiker/ -innen in der öffentlichen Verwaltung oder Studierende an Fachhochschulen für öffentliche Verwaltung geeignet, um sich einen guten Überblick über die kommunale "Finanzlandschaft" zu verschaffen. Die zweite Auflage berücksichtigt u. a. die Neuregelung des Finanzausgleichs und die aktuelle Rechtslage in Bezug auf die Grundsteuer. Der Autor dankt dem Südwestfälischen Studieninstitut für kommunale Verwaltung in Hagen und dem Maximilian Verlag in Hamburg für die Unterstützung.

Leseprobe

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in

der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische

Daten sind im Internet über https://portal.dnb.de abrufbar.

Redaktionsstand: 15.12.2020

eISBN 978-3-7869-1300-9

© 2., überarbeitete Auflage, 2021 by Maximilian Verlag, Hamburg

Ein Unternehmen der

Alle Rechte vorbehalten

Layout und Produktion: Inge Mellenthin

ePub Konvertierung: Datagrafix GmbH

DER BUCHAUTOR

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

VORWORT

1EINORDNUNG DER GEMEINDEFINANZEN IN DIE STAATSVERFASSUNG

1.1Staatliche und gemeindliche Aufgabenfinanzierung

1.2Regelung von Abgabetatbeständen durch Gemeinden

1.3Gemeindliche Einnahmequellen

1.3.1Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung

1.3.2Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Einnahmen

2VERFAHREN ZUR ERHEBUNG VON ABGABEN

2.1Grundbegriffe des Abgabenverfahrens

2.2Abgabenverfahrenswege

2.3Ermittlung von Daten zur Festsetzung

2.4Festsetzung von Abgaben – Abgabenbescheide

2.5Sondermaßnahmen der Erhebung

3SPEZIELLE ENTGELTE DER GEMEINDEN

3.1Formelle und materielle Rechtsgrundlagen

3.1.1Verwaltungsgebühren

3.1.2Benutzungsgebühren

3.2Finanzwirtschaftliche Bedeutung

3.3Kostenrechnung und Abgabenfestsetzung

3.4Festsetzung von Benutzungsgebühren – Haushaltsausgleich und Kostendeckung

3.5Erhebung von Beiträgen

3.5.1Erschließungsbeiträge

3.5.2Beiträge nach KAG

3.5.3Vergleich zwischen BenutzungsGebühren und Beiträgen

4KOMMUNALE STEUERN

4.1Berechnung von Grundsteuer und Gewerbesteuer – Beziehung zu staatlicher Aufgabenverwaltung

4.1.1Grundsteuer

4.1.2Gewerbesteuer

4.2Konjunkturelle Abhängigkeit kommunaler Steuern – Finanzplanung, Haushaltsausgleich

5DER KOMMUNALE FINANZAUSGLEICH

5.1Notwendigkeit des Finanzausgleichs

5.2Finanzausgleich und Haushaltsausgleich

5.3Struktur der Finanzausgleichsmasse

5.4Bedeutung der einzelnen Teilleistungen

5.5Ermittlung der zu erwartenden Schlüsselzuweisungen

5.6Umlagen der Kreise und der Landschaftsverbände

5.6.1Umlagen der Kreise

5.6.2Umlage der Landschaftsverbände

6ANTEIL DER GEMEINDEN AN DER EINKOMMENSTEUER UND DER UMSATZSTEUER; GEWERBESTEUERUMLAGE

6.1Anteil der Gemeinden an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer

6.1.1Gemeindeanteil an der Einkommensteuer

6.1.2Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer

6.2Finanzwirtschaftliche Bedeutung, volkswirtschaftliche Abhängigkeit

6.3Gewerbesteuerumlage

LITERATURVERZEICHNIS

DER BUCHAUTOR

Andreas Wagener, Jahrgang 1967, ist Diplom-Verwaltungswirt (FH) und Betriebswirt (VWA). Er war ab 1990 in verschiedenen Bereichen der Stadtverwaltung Ennepetal, zuletzt im Finanzwesen, tätig. Mit seinem Wechsel zur Stadt Wetter (Ruhr) im Mai 2006 wurde er zum Kämmerer bestellt, seit Juni 2019 zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters. Sein Fachbereich umfasst aktuell die Fachdienste Finanzen, Bürgerdienste (Bürgerbüro, Bücherei und Standesamt), öffentliche Ordnung, IT und Organisation.

Im Südwestfälischen Studieninstitut für kommunale Verwaltung in Hagen unterrichtet Andreas Wagener seit 2003 nebenamtlich verschiedene Fächer der öffentlichen Finanzwirtschaft, schwerpunktmäßig „kommunales Finanzmanagement“ und „kommunale Abgaben“ in den Verwaltungslehrgängen I und II sowie im Zertifikatslehrgang „Bilanzbuchhalter kommunal“ des Institutes der Rechnungsprüfer und Rechnungsprüferinnen in Deutschland e. V. (IDR).

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

Abs.

Absatz

AG

Aktiengesellschaft

Alt.

Alternative

AO

Abgabenordnung

Art.

Artikel

BauGB

Baugesetzbuch

BewG

Bewertungsgesetz

BFH

Bundesfinanzhof

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

BMF

Bundesministerium der Finanzen

BT

Bundestag

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

bzw.

beziehungsweise

d. h.

das heißt

EStG

Einkommensteuergesetz

etc.

et cetera

EU

Europäische Union

FAG

Finanzausgleichsgesetz

ff.

fortfolgende

GebG NRW

Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen

gem.

gemäß

GemHVO

Gemeindehaushaltsverordnung für das Land Nordrhein-Westfalen

GewO

Gewerbeordnung

GewStG

Gewerbesteuergesetz

GFG

Gemeindefinanzierungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen

GemFinRefG

Gemeindefinanzreformgesetz

GG

Grundgesetz

GmbHG

Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung

GO

Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen

GrdStG

Grundsteuergesetz

i. d. R.

in der Regel

i. S. d.

im Sinne des/der

i. V. m.

in Verbindung mit

IT.NRW

Landesbetrieb Information und Technik Nordrhein-Westfalen

KAG

Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen

KiBiz

Kinderbildungsgesetz

km²

Quadratkilometer

lit.

littera (lateinisch für Buchstabe)

lt.

laut

LVerbO

Landschaftsverbandsordnung für das Land Nordrhein-Westfalen

Nr.

Nummer

NRW

Nordrhein-Westfalen

OVG

Oberverwaltungsgericht

s. o.

siehe oben

SGB

Sozialgesetzbuch

u. a.

unter anderem

Urt.

Urteil

v. H.

vom Hundert

v. T.

vom Tausend

VA

Verwaltungsakt

Verf NRW

Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen

VerfGH

Verfassungsgerichtshof des Landes Nordrhein-Westfalen

Vgl.

vergleiche

VV

Verwaltungsvorschriften

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen

z. B.

zum Beispiel

z. T.

zum Teil

zzt.

zurzeit

VORWORT

Das kommunale Abgabenrecht ist vielschichtig und komplex. Die Bedeutung für die kommunale Finanzwirtschaft ist erheblich, da die Aufgabenerfüllung zu einem maßgeblichen Teil aus öffentlich-rechtlichen Abgaben finanziert wird.

Mithilfe dieses Buches soll ein Überblick über die verschiedenen Abgabearten, aber auch über sonstige gemeindliche Einnahmen gegeben werden. Neben den verfassungsrechtlichen Grundlagen und dem Abgabenverwaltungsrecht sollen schwerpunktmäßig kommunale Steuern, Gebühren und Beiträge betrachtet und erläutert werden. Das Kapitel zum Finanzausgleich und zu den Finanzbeziehungen zwischen dem Bund, den Ländern und den Gemeinden ergänzt den abgabenrechtlichen Teil um weitere wichtige Einnahmequellen.

Das Buch richtet sich hauptsächlich an Teilnehmende an Verwaltungslehrgängen in den Studieninstituten in Nordrhein-Westfalen. Es ist aber ebenso für interessierte Praktiker/-innen in der öffentlichen Verwaltung oder Studierende an Fachhochschulen für öffentliche Verwaltung geeignet, um sich einen guten Überblick über die kommunale „Finanzlandschaft“ zu verschaffen.

Die zweite Auflage berücksichtigt u. a. die Neuregelung des Finanzausgleichs und die aktuelle Rechtslage in Bezug auf die Grundsteuer.

Der Autor dankt dem Südwestfälischen Studieninstitut für kommunale Verwaltung in Hagen und dem Maximilian Verlag in Hamburg für die Unterstützung.

Wetter (Ruhr), im Januar 2021

Andreas Wagener

1Einordnung der Gemeindefinanzen in die Staatsverfassung

1.1STAATLICHE UND GEMEINDLICHE AUFGABENFINANZIERUNG

Öffentliche Aufgaben sind vielschichtig und einem stetigen Wandel unterworfen. Die öffentliche Hand1 übernimmt zahlreiche Aufgaben, die auf dem Gedanken der Daseinsvorsorge, also der „grundlegenden Versorgung der Bevölkerung mit wesentlichen Gütern und Dienstleistungen durch den Staat und/oder von der öffentlichen Hand geförderten Organisationen“2, basiert.

In der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg bestand z. B. eine vordringliche öffentliche Aufgabe in der Wiederherstellung der öffentlichen Infrastruktur oder in der Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum. Aus dem Grundgedanken des Sozialstaatsprinzips entstand ein Sozialhilferecht, das sich aus der ursprünglichen „Armenfürsorge“ zu einem Recht auf menschenwürdige Existenzsicherung und Teilhabe am gesellschaftlichen Leben entwickelte. Ebenso wurde z. B. das Jugendwohlfahrtsgesetz durch ein Kinder- und Jugendhilfegesetz ersetzt und fortentwickelt. In den letzten Jahrzehnten entstanden vielfach und vermehrt Hallenbäder (und sogenannte „Spaßbäder“), Sportstätten, Musikschulen oder Volkshochschulen. Die „klassischen“ Kindergärten wurden zu Kindertagesstätten ausgebaut, auch um Kinder unter drei Jahren zu betreuen. Die Anforderungen an die umweltgerechte Abwasserbeseitigung nahmen ebenso zu wie das Bedürfnis nach Kultur oder Freizeitgestaltung vor Ort.

Was sind also „öffentliche Aufgaben“ im Allgemeinen? Kennzeichnend für alle öffentlichen Aufgaben ist, dass sie entweder

•durch Bundes- oder Landesrecht vorgeschrieben sind oder

•durch den Rat in Form von Satzungen oder einfachen Beschlüssen verbindlich festgelegt werden.

Die Finanzierung der zur Aufgabenerfüllung erforderlichen Ausgaben3 erfolgt durch verschiedene Einnahmen. Diese Einnahmen sollen die Ausgaben decken (Bedarfsdeckungsprinzip).

Wie erfolgt also die staatliche und gemeindliche Aufgabenfinanzierung?

Art. 104 a GG regelt die Aufgaben- und Lastenverteilung zwischen dem Bund und den Ländern. Hier heißt es auszugsweise:

Art. 104 a GG (Ausgabenverteilung; Finanzhilfen):

(1)Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt.

(2)Handeln die Länder im Auftrage des Bundes, trägt der Bund die sich daraus ergebenden Ausgaben.

(3)Bundesgesetze, die Geldleistungen gewähren und von den Ländern ausgeführt werden, können bestimmen, dass die Geldleistungen ganz oder zum Teil vom Bund getragen werden. Bestimmt das Gesetz, dass der Bund die Hälfte der Ausgaben oder mehr trägt, wird es im Auftrage des Bundes durchgeführt. Bestimmt das Gesetz, dass die Länder ein Viertel der Ausgaben oder mehr tragen, so bedarf es der Zustimmung des Bundesrats.

(...)

Die Aufgabenfinanzierung erfolgt zu einem hohen Anteil durch Steuern. Diese stellen Zwangsabgaben dar, die als Geldleistungen ohne direkte Gegenleistungen durch einen öffentlich-rechtlichen Hoheitsträger erhoben werden (vgl. Definition der Steuer in § 3 Abs. 1 AO).

Entscheidende Bedeutung kommt verfassungsrechtlich dem Art. 106 GG zu, der die Verteilung des Steueraufkommens und des Ertrages der Finanzmonopole beinhaltet. Hier wird unterschieden zwischen Steuern, die nur einer staatlichen Ebene (Bund, Länder, Gemeinden) zusteht („Trennsystem“), und Steuern, die auf mehrere Ebenen verteilt werden (Gemeinschaftsteuern, „Verbundsystem“).

Zu den bundeseigenen Steuern (Abs. 1) gehören:

•die Zölle (= Steuern, die der Staat für die Wareneinfuhr aus dem Ausland erhebt). Sie werden über die Bundeskasse an die EU weitergeleitet;

•die Finanzmonopol(e): nur noch das Branntweinmonopol; die Einnahmeerzielung erfolgte ursprünglich im Wesentlichen durch eine Lizenzvergabe („Brennrecht“) an produzierende Unternehmen. Seit vielen Jahren wurde nur noch Agraralkoholseitens des Staates übernommen und vermarktet und wurde daher seitens der EU als Subvention kritisiert. Das Branntweinmonopol wurde Ende 2017 abgeschafft;

•die Verbrauchsteuern, soweit sie nicht anderen Gebietskörperschaften zustehen oder Gemeinschaftsteuern sind; Verbrauchsteuern setzen beim Übergang verbrauchbarer Güter an den Verbraucher an; bundeseigen sind u. a.: Mineralölsteuer, Tabaksteuer, Kaffeesteuer, Schaumweinsteuer, Stromsteuer;

•die Verkehrsteuern, soweit sie nicht den Ländern zustehen oder Gemeinschaftsteuern sind; Verkehrsteuern knüpfen an Vorgänge des Rechtsverkehrs (Rechtsgeschäfte) an. Bundeseigene Verkehrsteuern sind: die Versicherungsteuer; die Kapitalverkehrsteuern (Börsenumsatzsteuer, Wechselsteuer und Gesellschaftsteuer durch das Finanzmarktförderungsgesetz 1990 abgeschafft); zu den Verkehrsteuern gehören seit dem 01.07.2009 auch die Kraftfahrzeugsteuer und sonstige auf motorisierte Verkehrsmittel bezogene Steuern. Die Zuordnung zu den Verkehrsteuern ist mit Blick auf die ursprüngliche Definition (s. o.) umstritten. Sinnvoller wäre die Klassifizierung als Aufwandsteuer, da der Steuergegenstand – das Halten eines Kraftfahrzeuges – an die Einkommensverwendung anknüpft;

•die Vermögens- und Ausgleichsabgaben zur Durchführung des Lastenausgleichs; der Bund trägt gem. Art. 120 GG die Kriegsfolgelasten.

•die Ergänzungsabgabe zur Einkommen- und Körperschaftsteuer; aus konjunktur- bzw. umverteilungspolitischer Sicht eingeführter Zuschlag („Solidaritätszuschlag“); ab 01.01.1995 7,5 %, ab 01.01.1998 5,5 % der jeweiligen Bemessungsgrundlage;

•die Abgaben im Rahmen der europäischen Gemeinschaften; sogenannte Abschöpfungen (= Preisausgleiche in der EU, die an die EU-Kasse weitergeleitet werden).

Ländereigene Steuern (Abs. 2) sind:

•die Vermögensteuer (bis 31.12.1996);

•die Erbschaftsteuer; Besteuerungsgrundlage: Wert eines Erbes sowie Schenkungen unter Lebenden (die Schenkungsteuer ist mit der Erbschaftsteuer im selben Gesetz geregelt);

•die Verkehrsteuern, soweit sie nicht dem Bund zustehen, z. B. Grunderwerbsteuer (zzt. in NRW: 6,5 % auf den Kaufpreis), Feuerschutzsteuer (die Gemeinden erhalten eine pauschale investive Zuweisung aus dem Aufkommen), Rennwettsteuer und Lotteriesteuer;

•die Biersteuer; Steuergegenstand ist die Produktion von Bier;

•die Spielbankabgabe; Teile werden nach Landesrecht an die entsprechenden Gemeinden weitergeleitet, da Spielbanken von der Einkommen- und Umsatzsteuer befreit sind.

Zu den gemeindeeigenen Steuern (Abs. 6) zählen:

•die Grundsteuern;

•die Gewerbesteuer;

•die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, z. B. Hundesteuer, Vergnügungsteuer, Zweitwohnungsteuer; diese Steuern knüpfen an die Einkommensverwendung an bzw. haben eine Ordnungs- oder Lenkungsfunktion (z. B. bei der Hundesteuer: Verringerung des Hundebestandes; Vergnügungsteuer: Eindämmung der Spielsucht an Spielautomaten).

Gemeinschaftsteuern (nach dem Verbundsystem) sind:

•die Körperschaftsteuer (Abs. 3); diese steht nur dem Bund und den Ländern zu;

•die Einkommensteuer (Abs. 3 und 5); diese steht dem Bund, den Ländern und den Gemeinden zu;

•die Umsatzsteuer (Abs. 3 und 5 a); ein Anteil fließt ab dem 01.01.1998 an die Gemeinden als Ausgleich für den Wegfall der Gewerbekapitalsteuer.

Exkurs: Die Schreibung mit Doppel-s:

Vielfach liest man folgende Schreibungen: Vermögenssteuer, Einkommenssteuer, Verbrauchssteuer, Vergnügungssteuer u. dgl. Hierbei handelt es sich um das sogenannte Fugen-s bzw. Binde-s, das unter bestimmten Voraussetzungen bei zusammengesetzten Wörtern verwendet wird. In den jeweiligen Rechtsvorschriften werden die Steuerarten dagegen nur mit einem s geschrieben, z. B. Einkommensteuergesetz, Vermögensteuer, Verbrauchsteuern (Art. 106 GG). Interessanterweise wird die Vergnügungssteuer in § 3 Abs. 2 KAG mit Doppel-s geschrieben. Die neue Rechtschreibung ermöglicht beide Schreibweisen.

Der Autor plädiert aufgrund des Bezugs zur jeweiligen Steuerart (z. B. Einkommen, Umsatz, Zweitwohnung) für die Schreibung mit einem s.

Die gemeindliche Aufgabenfinanzierung ist verfassungsrechtlich auch über Art. 28 GG gewährleistet. Nach Abs. 2 muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftsbezogene Steuerquelle.

Die Finanzhoheit des Bundes und der Länder ist in Art. 109 Abs. 1 GG normiert. Danach sind sie in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und unabhängig voneinander.

Aus der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie wird die Finanzhoheit abgeleitet. In NRW wird die Selbstverwaltungsgarantie (und die gemeindliche Bestandsgarantie) landesrechtlich in den Art. 1 und 78 Abs. 1 und 2 Verf NRW4 sowie in den §§ 1, 2 GO geregelt:

Art. 1 Abs. 1 Verf NRW:

Nordrhein-Westfalen ist ein Gliedstaat der Bundesrepublik Deutschland. Das Land gliedert sich in Gemeinden und Gemeindeverbände.

Diese Vorschrift beinhaltet die Bestandsgarantie für Gemeinden/GV (ohne allerdings den Bestand jeder konkreten Gemeinde zu garantieren!).

Art. 78 Abs. 1 Verf NRW:

Die Gemeinden und Gemeindeverbände sind Gebietskörperschaften mit dem Recht der Selbstverwaltung durch ihre gewählten Organe.

Art. 78 Abs. 2 Verf NRW:

Die Gemeinden und Gemeindeverbände sind in ihrem Gebiet die alleinigen Träger der öffentlichen Verwaltung, soweit die Gesetze nichts anderes vorschreiben.

§ 1 GO (Wesen der Gemeinden):

(1)Die Gemeinden sind die Grundlage des demokratischen Staatsaufbaues. Sie fördern das Wohl der Einwohner in freier Selbstverwaltung durch ihre von der Bürgerschaft gewählten Organe.

(2)Die Gemeinden sind Gebietskörperschaften.

§ 2 GO (Wirkungskreis):

Die Gemeinden sind in ihrem Gebiet, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen, ausschließliche und eigenverantwortliche Träger der öffentlichen Verwaltung.

Aus diesen Normen könnte ein hohes Maß an gemeindlicher, eigenständiger Finanzhoheit hergeleitet werden. Tatsächlich weist das Grundgesetz den Gemeinden das Aufkommen der Grund- und Gewerbesteuern, der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern und Anteile an der Einkommen- und Umsatzsteuer zu (s. o.), des Weiteren das Recht, Abgaben zu erheben (vgl. Kapitel 1.2). In Bezug auf das jeweilige Ertragsvolumen ist die Finanzhoheit praktisch eingeschränkt. Der maßgebliche Gestaltungsspielraum wird überwiegend über die Hebesätze der Grundsteuer B, der Gewerbesteuer und im deutlich geringeren Umfang bei den sonstigen Gemeindesteuern umgesetzt.

1.2REGELUNG VON ABGABETATBESTÄNDEN DURCH GEMEINDEN

Die Erhebung von Abgaben erfolgt durch einen Abgabenbescheid, also einen belastenden Verwaltungsakt (vgl. Kapitel 2.4). Voraussetzung hierfür ist eine Ermächtigungsgrundlage, also ein Gesetz oder ähnliche Rechtsnorm.

In Selbstverwaltungsangelegenheiten sind die Gemeinden und Gemeindeverbände gemäß § 1 Abs. 1 KAG berechtigt, Abgaben (Steuern, Gebühren und Beiträge) zu erheben, sofern nicht Bundes- oder Landesgesetze etwas anderes bestimmen. Nach § 1 Abs. 2 KAG ist Gesetz im Sinne des KAG jede Rechtsnorm.

Nach § 2 Abs. 1 KAG dürfen Abgaben nur aufgrund einer Satzung erhoben werden. Die Satzung muss den Kreis der Abgabeschuldner, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie den Zeitpunkt ihrer Fälligkeit angeben.

Diese Vorschrift geht der allgemeinen Regelung des § 7 Abs. 1 GO vor, wonach Gemeinden ihre Angelegenheiten durch Satzung regeln können, sofern Gesetze nichts anderes bestimmen. Die Regelungen des § 7 Abs. 2 sowie 4 bis 7 GO (Bußgeldregelungen, öffentliche Bekanntmachung, Inkrafttreten der Satzung) werden allerdings auch im Kommunalabgabenrecht angewendet.

Beispiele für Satzungen nach dem KAG sind:

•Gebührensatzung für das städtische Hallenbad

•Satzung über die Erhebung von Straßenbaubeiträgen

•Satzung über die Erhebung von Straßenreinigungs- und Winterdienstgebühren

•Satzung über die Erhebung der Hundesteuer

•Satzung über die Erhebung der Vergnügungsteuer

Nicht nach dem KAG werden Abgaben erhoben in folgenden, beispielhaften Fällen:

•Grundsteuer,

•Gewerbesteuer; hier gelten die Bundesgesetze (GrdStG, GewStG) in Verbindung mit dem Gesetz über die Festsetzung und Erhebung der Realsteuern vom 16.12.1981 (GV. NW. 1981 S. 732), wonach die hebeberechtigten Gemeinden für die Festsetzung und Erhebung der Realsteuern zuständig sind. Realsteuern sind nach § 3 Abs. 2 AO die Grundsteuer und die Gewerbesteuer. Weitere Ausführungen erfolgen im Kapitel 4.Erschließungsbeiträge: Hier sind die §§ 127–135 BauGB anzuwenden. Näheres zu Erschließungsbeiträgen wird im Kapitel 3.5 erläutert.

1.3 GEMEINDLICHE EINNAHMEQUELLEN

1.3.1Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung

Die Gemeinden erzielen ihre Einnahmen aufgrund unterschiedlicher Rechtsvorschriften und auf verschiedene Arten. Haushaltsrechtlich ist § 77 GO zu beachten, in dem die Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung festgelegt wird. Nach § 77 Abs. 2 GO sind zunächst

a)sonstige Finanzmittel vorrangig vor

b)selbst zu bestimmenden Entgelten (ab 4/2019, vorher speziellen Entgelten) für die von der Gemeinde erbrachten Leistungen (Gebühren, Entgelte und Beiträge) und danach

c)die Steuern

in Anspruch zu nehmen.

Kredite sind nach § 77 Abs. 4 GO nur zulässig, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder unzweckmäßig wäre.

Der Nachrang (= die Subsidiarität) der Steuererhebung wird abgabenrechtlich im Grundsatz bestätigt. Nach § 3 Abs. 2 KAG sollen die Gemeinden und Kreise Steuern nur erheben, soweit die Deckung der Ausgaben durch andere Einnahmen, insbesondere durch Gebühren und Beiträge, nicht in Betracht kommt. Dies gilt allerdings nicht für die Erhebung der Vergnügungsteuer und der Hundesteuer.

Negativ abgegrenzt sind sonstige Finanzmittel alle Einnahmen, die keine Gebühren, Beiträge, Steuern oder Kredite sind.

1.3.2Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Einnahmen

Die gemeindlichen Finanzmittel können

privatrechtlicher Natur sein oder

auf öffentlich-rechtlicher Basis erhoben werden.

Für die privatrechtlichen Finanzmittel sind die Vorschriften des BGB einschlägig. Zu diesen Einnahmen zählen u. a.:

•Mieten und Pachten; hier vermietet die Gemeinde Räume zu verschiedenen Zwecken oder verpachtet Grundstücke, z. B. zur gärtnerischen oder landwirtschaftlichen Nutzung;

•Verkaufserlöse, z. B. aus der Veräußerung von Grundstücken (insbesondere zu Wohn- und Gewerbezwecken), nicht mehr benötigten Gebäuden (z. B. einer nicht mehr genutzten Schule) oder von Betriebs- und Geschäftsausstattung, teilweise aufgrund von Ersatzbeschaffungen (z. B. von Fahrzeugen oder Computern). Daneben werden z. B. Stadtpläne, Stammbücher, Bildbände oder andere Werbeartikel verkauft;

•Schadenersatzleistungen von Versicherungen,

•Gewinnanteile von städtischen Tochterunternehmen,

•Eintrittsgelder auf privatrechtlicher Basis,

•Kredite (für Investitionen bzw. zur Umschuldung sowie zur Sicherstellung der Liquidität).

Die öffentlich-rechtlichen Einnahmen können unterschieden werden in

öffentlich-rechtliche Abgaben oder

sonstige öffentlich-rechtliche Einnahmen.

Steuern, Gebühren und Beiträge (vgl. § 1 Abs. 1 KAG) sind öffentlich-rechtliche Abgaben.5

Zu den sonstigen öffentlich-rechtlichen Einnahmen gehören u. a.

•Finanzzuweisungen (z. B. Schlüsselzuweisungen, Bedarfszuweisungen, zweckgebundene Zuweisungen); diese Zuwendungen werden seitens des Bundes oder Landes mit oder ohne Zweckbestimmung gezahlt;

•Umlagen (z. B. Kreisumlage, Landschaftsumlage6, Umlage des Regionalverbandes Ruhr, Umlagen an Zweckverbände); diese werden von Umlageverbänden nach den jeweiligen Ermächtigungsgrundlagen erhoben7;

•Steuerbeteiligungen (an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer),

•Kostenersätze und Kostenbeiträge,

•Verwarn-, Buß- oder Zwangsgelder,

•Konzessionsabgaben (zur Nutzung des öffentlichen Straßen- und Wegenetzes für Strom-, Gas- oder Wasserleitungen).

Betrachtet man die Anteile der unterschiedlichen Einnahmen an den Gesamthaushalten, so wird deutlich, dass die Gemeinden zu einem hohen Anteil durch Steuern (hier i. d. R.: Gewerbesteuer) und Steuerbeteiligungen, insbesondere an der Einkommensteuer, finanziert werden, wohingegen die Kreise und Landschaftsverbände in hohem Umfang, auch aufgrund fehlender eigener Steuern, Umlagen von den zahlungspflichtigen Körperschaften erhalten.

Wir betrachten zunächst die öffentlich-rechtlichen Abgaben im Allgemeinen.

Steuern:

Der Begriff der Steuer ist in § 3 Abs. 1 AO definiert. Danach sind Steuern Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein. Zölle und Abschöpfungen sind Steuern im Sinne dieses Gesetzes.

Tatbestandsmerkmale des § 3 Abs. 1 AO sind:

a)Geldleistung

b)keine Gegenleistung

c)öffentlich-rechtliches Gemeinwesen

d)Zwang

e)Erzielung von Einnahmen

f)Leistungspflicht normativ (durch Gesetz) verankert

Zu a): Eine Geldleistung stellt eine finanzielle Belastung des Steuerpflichtigen unabhängig vom Finanztransfer (z. B. durch Überweisung, Scheckübergabe, Bargeld) dar.

Zu b): Der Steuerpflichtige erhält keine besondere Leistung mit direktem persönlichem Vorteil, d. h., es besteht kein Anspruch auf eine bestimmte staatliche/gemeindliche Leistung, auch nicht aus sogenannten Zwecksteuern (z. B. aus der Kraftfahrzeugsteuer).

Zu c): Steuern dürfen nur durch Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts (Bund, Länder, Kreise und Gemeinden) erhoben werden; Ausnahme: evangelische und katholische Kirchen (Sonderregelung in Art. 140 GG i. V. m. Art. 137 der Weimarer Reichsverfassung: Kirchen haben das Recht der Steuererhebung nach Landesrecht über staatliche Behörden; in NRW erheben die Finanzämter die Kirchensteuer und leiten diese weiter). Keine Steuern, wohl aber Zwangseinnahmen dürfen erheben: Anstalten (z. B. Rundfunkanstalten) und Kammern (= Personenkörperschaften, z. B. Ärztekammern, Industrie- und Handelskammern, Handwerkskammern).

Zu d): Zwang ist ein einseitiger Hoheitsakt, somit ein belastender VA ohne maßgebliche Mitwirkung oder Zustimmung des Steuerpflichtigen.

Zu e): Die Erzielung von Einnahmen (auch als Nebenzweck) verfolgt unterschiedliche Zielrichtungen:

•Finanzierung der öffentlichen Haushalte

•Protektionismus (= Schutz der inländischen/innereuropäischen Wirtschaft vor ausländischer/außereuropäischer Konkurrenz durch Erhebung von Zöllen)

•Konsumlenkung (z. B. Tabaksteuer)

•quantitative Beschränkung (Hundesteuer)

Zu f): Folgende Voraussetzungen müssen vorliegen:

•Die Steuerpflicht muss durch materielles Recht (z. B. Gesetz, kommunale Satzung) begründet sein.

•Der Steuergegenstand ist hinreichend bestimmt und zu anderen deutlich abgegrenzt.

•Der Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Besteuerung muss beachtet werden.

•Der Steuerpflichtige soll gerecht belastet werden.

Im Steuerrecht sind die nachfolgenden Besteuerungsgrundsätze zu beachten:

•