La rosca política E-Book

Mariana Gené

• Herausgeber: Siglo XXI Editores
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Sociología y política
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 505

Veröffentlichungsjahr: 2019

Beschreibung

En la Argentina, la "rosca política" tiene mala fama: es sinónimo de negociaciones en las sombras y al borde de la legalidad, de un toma y daca que está en las antípodas de las convicciones y el interés general. De un lado, la "política con minúsculas", el barro de las transacciones informales y secretas; del otro, la "política con mayúsculas", la que se enuncia en el lenguaje de los grandes principios de cara a la opinión pública.   En un libro atrapante e iluminador, que pone la lupa en el Ministerio del Interior ("el ministerio de la rosca") desde 1983 hasta el presente, Mariana Gené analiza –más allá de la dicotomía entre "inescrupulosos" y "puros"– cómo se ha articulado el trabajo político en la Argentina democrática y cómo se dirime allí, tanto delante como detrás de escena, la construcción diaria de gobernabilidad. A partir de entrevistas en profundidad a primeras y segundas líneas de esa cartera, la autora revela cómo, en coyunturas problemáticas y con resultados dispares, los ministros debieron dialogar con la oposición, con los gobernadores y con los otros poderes del Estado, administrar recursos, controlar las fuerzas de seguridad, organizar el calendario electoral, defender la gestión de gobierno y construir agenda. Mariana Gené muestra cómo es el oficio cotidiano de estos profesionales de la política, cuyo mayor capital es la confianza de los presidentes y sus propias destrezas para no ningunear a sus interlocutores, cumplir los acuerdos y guardar discreción.   Así, los "armadores" del Ministerio del Interior son el mirador para entender la política real, la que busca construir estabilidad para sortear las crisis, la que dosifica persuasión y coerción, administrando los conflictos para que la democracia sea viable. Enorme contribución intelectual y sociológica, este libro nos ayuda a pensar la política no solo como el lugar de los valores en abstracto, sino también como el espacio fundamental de articulación de intereses parciales en sociedades complejas.

Leseprobe

Índice

Cubierta

Índice

Portada

Copyright

Presentación. El discreto encanto del toma y daca (Claudio E. Benzecry)

Introducción. ¿Qué es un armador político?

Parte I. El oficio de armador político: Trayectorias y saberes prácticos de los políticos delante y detrás de escena

1. ¿Cómo se fabrica un político? Vías de acceso, mentores, carreras y aprendizajes

Ciclos de politización y entradas en política: de comienzos tempranos y enmarcados en grandes sucesos históricos

Espacios plurales de socialización y redes de pertenencia

Tipos de reclutamiento en un ministerio sin outsiders

A modo de cierre: procesos de aprendizaje de la política como oficio y como profesión

2. De las trayectorias a las prácticas. Recursos, destrezas y códigos en el mundo político

Las credenciales en movimiento: recursos y destrezas del trabajo político

En torno a los “códigos”. Fronteras simbólicas entre políticos y amateurs

La división del trabajo político: distribución de tareas y parámetros de evaluación

A modo de cierre: códigos compartidos y escalas de evaluación múltiples. Sobre las formas de hacer política en democracia

Parte II. El ministerio en acción desde la vuelta de la democracia: El trabajo político ante la incertidumbre

3. Armadores políticos en la transición democrática (1983-1989)

Ministros políticos alfonsinistas: de la primavera democrática a la realpolitik

Dilemas y armados en la transición democrática

4. Los armadores políticos y el andamiaje del peronismo neoliberal (1989-1999)

El giro menemista y los ministros operadores: las gestiones de Eduardo Bauzá, Julio Mera Figueroa y José Luis Manzano

Escándalos políticos y ensayo anticorrupción: la gestión de Gustavo Beliz

El “superministro” político: la gestión de Carlos Corach

Expansión del ministerio político y condiciones de eficacia de sus armadores

5. Ministros políticos de la Alianza. Sospechas cruzadas y debilitamiento de la cartera (1999-2001)

Coalición heterogénea, ministerio atomizado: la gestión de Federico Storani

Espiral de crisis y administración del ajuste: la gestión de Ramón Mestre

Armadores desarmados

6. Los armadores, del estallido a la reconstrucción política (2001-2007)

Ministros de la crisis de 2001: la política en tiempos de excepción

Los años de Kirchner: poder y disputa entre carteras políticas

A modo de cierre: pericia y circulación de los armadores políticos

Conclusiones generales. Las múltiples caras del trabajo político

Epílogo. Los armadores políticos en tiempos de ¿cambio?

Agradecimientos

Referencias

Mariana Gené

LA ROSCA POLÍTICA

El oficio de los armadores delante y detrás de escena (o el discreto encanto del toma y daca)

Gené, Mariana

La rosca política / Mariana Gené.- 1ª ed.- Buenos Aires: Siglo Veintiuno Editores, 2019.

Libro digital, EPUB.- (Sociología y política, serie Nueva sociología argentina // dirigida por Claudio Benzecry)

Archivo Digital: descarga

ISBN

1. Sociología Política. 2. Poder Político. 3. Política Argentina.I. Título.

CDD 324

© 2019, Siglo Veintiuno Editores Argentina S.A.

<www.sigloxxieditores.com.ar>

Diseño de portada: Eugenia Lardiés

Digitalización: Departamento de Producción Editorial de Siglo XXI Editores Argentina

Primera edición en formato digital: septiembre de 2019

Hecho el depósito que marca la ley 11.723

ISBN edición digital (ePub):

Presentación

El discreto encanto del toma y daca

Claudio E. Benzecry[1]

Hace algunos años Steven Spielberg nos deleitó con su versión de la vida de Abraham Lincoln, centrada en los debates por la decimotercera enmienda de la Constitución estadounidense, nada menos que aquella por la cual se abolía de iure la esclavitud en los estados en los que aún imperaba. La película fue celebrada por sus virtudes cinematográficas, así como por mostrar las capacidades de liderazgo y templanza del bueno de Abe. Muchos críticos magnificaron los conflictos interpersonales del presidente republicano y su mujer como consecuencia del peso de esa enmienda, que ponía en juego el capital político de Lincoln antes de las elecciones. Algunos comentaristas políticos remarcaron sus capacidades de negociador y se maravillaron frente a la sobriedad con que la película muestra la trastienda de la que tal vez sea la decisión más importante en la historia de los Estados Unidos. En este sentido, hay que destacar algo que puede no parecer medular pero cuya relevancia para pensar la política moderna resulta insoslayable: para que la esclavitud fuera abolida Lincoln tuvo que negociar con los representantes de pequeños estados provinciales, a los que les dio concesiones de distinta magnitud. En algunos casos se trató de puestos en secretarías –repartidos a futuro y escalonadamente para no llamar la atención–; en otras ocasiones, de subsidios a industrias provinciales, además de nombramientos directos en cargos de gobierno.

El personaje de Lincoln tiene como contraparte dramático y aliado político al líder de la facción de los republicanos “radicalizados”, Thaddeus Stevens, quien fuera entonces el presidente del House Committee on Ways and Means, algo así como quien tenía “la caja” desde donde se repartían recursos en la Cámara de Representantes. Stevens era un ferviente abolicionista –mucho más que Lincoln–, virtuoso en sus definiciones públicas acerca de la esclavitud, y al mismo tiempo quien negoció muchos de los últimos votos que garantizaron que la enmienda se ratificara. En una escena próxima al final, ese personaje, encarnado por el actor Tommy Lee Jones, le presenta la enmienda a su esposa afrodescendiente como si fuera una ofrenda o un regalo, y le dice: “He aquí la más importante medida del siglo XIX. Aprobada gracias a la corrupción; ayudada e instigada por el hombre más puro de los Estados Unidos”.

Aquello que los norteamericanos llaman “pork and barrel politics” (algo así como la política del toma y daca) fue de importancia mayúscula para conseguir la declaración de la decimotercera enmienda. Y probablemente haya estado detrás de muchas de las medidas que consideramos fundacionales, ya por fuera de los Estados Unidos y del siglo XIX, y que surgieron de una combinación de principios políticos cuasi absolutos (al borde de la pureza) con políticas que se basan en la negociación y que a menudo se piensan como espurias. Más aún, uno no puede más que subir la apuesta y decir entonces que quizás haya otras virtudes políticas tan importantes como las celebradas por los críticos en el párrafo primero (templanza, convicción, valor), aunque públicamente más denostadas, como la capacidad de calcular, de negociar, de comprometer (y comprometerse).

Empecé este texto con una semblanza que está a considerable distancia de lo que estudia este libro porque, si en lugar de Lincoln y Stevens, hubiera hablado de entrada de Corach, Nosiglia o Bauzá, tal vez habría causado cierto escozor, cierta perplejidad. Este libro interroga el “cómo” y, de la mano de eso, el “por qué” la política de negociaciones y compromisos es posible. Mira la gobernabilidad de la frágil pero sostenida democracia argentina a través del prisma de una historia sociológica del Ministerio del Interior. La decisión de desplegar el detrás de escena no aparece, como en el caso del periodismo, con valor de denuncia, sino para ayudarnos a comprender lo que sucede in situ, en contexto y restableciendo su profundidad. Tampoco aparece –a diferencia de los análisis de los cientistas políticos sobre la reforma constitucional de 1994– para hablar de “pactos de elites”. Se enfoca en el carácter sistémico, sistemático y cotidiano que hace posibles estos intercambios, y en el hecho de que no son excepcionales sino diarios y constitutivos de la posibilidad misma de gobernar.

Aunque esperamos que las lectoras y los lectores saquen sus propias conclusiones, me permito señalar aquí una serie de razones que explican la importancia intelectual, política y sociológica de este libro. Primero, La rosca política nos ayuda a pensar la política no solo como el lugar de los valores en abstracto, de las grandes consignas y convicciones, sino también como el espacio de articulación de intereses parciales. En sociedades complejas, con conflictos estructurales entre grupos, formaciones partidarias que intentan darles sentido a esos conflictos y una serie de actores que tallan en el sistema político, contar con herramientas para entender esta paradójica estructuración agónica y cooperativa es ya de por sí un logro.

Por añadidura, al explicar cómo los actores articulan exitosamente estos intereses parciales, administrando grados de conflicto y de cooperación, el libro nos da dos lecciones sociológicas. Una, sobre la importancia de entender los lazos transaccionales en un continuo con otras formas de intercambios y relaciones que pensamos como “desinteresados”. En esto el libro mueve el foco hacia actores distintos de aquellos (punteros, clientes, piqueteros) que la sociología reciente ha estudiado para desarmar la conceptualización de lo que se lee desde afuera como “clientelismo político” o políticas electoralistas, pero mantiene el espíritu de mostrar cómo nuestros presupuestos cotidianos al respecto estaban errados, y aparecían como suposiciones que agitaban denuncias crispadas sobre intercambios poco virtuosos en vez de redes llenas de sentido que organizan la acción política de manera inteligible. La otra lección se refiere a que esos intereses parciales no son algo ya preconstituido, fijo, dado, una fórmula del estilo “he aquí un grupo social, he allí un partido, una organización empresarial: miremos cómo cada uno hace su juego”, sino que se forman y modelan en la propia dinámica de la acción. Por eso es importante comprender las biografías, las trayectorias y los escenarios en que los ministros se fueron “haciendo”, es decir, reconocer que su llegada a ese rol es producto de un proceso o recorrido previo y analizar luego cómo desempeñaron ese papel mejor y peor y bajo qué marcos evaluativos puede establecerse una comparación.

Es precisamente este punto –cómo los ministros son evaluados por sus pares– otro de los hallazgos de este libro. La roscapolítica muestra la tensión entre múltiples regímenes de evaluación. Allí donde la ciudadanía ve una prebenda o a un ministro deleznable, los actores del drama político ven, en cambio, a un negociador virtuoso, que maneja los tiempos de la acción política y tiene que ponerse distintas camisetas de acuerdo con los distintos públicos (y amos) a los que debe servir: el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, los medios y la opinión pública.

Espero que esta mirada detrás de escena haga su contribución específica en este momento de crispación en la política global, cuando estamos rodeados de regímenes que tienden a la autocracia, y de llamamientos antipolíticos en espejo que denuncian por formalista a la democracia “realmente existente”. Hoy más que nunca importa comprender la relevancia de estos armadores, especialmente en contextos de relativa debilidad institucional. En vez de replicar la visión de la política solo como antagonismo o arena de convicciones irreconciliables, La rosca política nos muestra la necesidad de encontrar formas comunes de resolver, aunque sea transitoriamente, los conflictos. Estas formas son por supuesto imperfectas y bastante alejadas de la pureza que les reclamamos moralmente a los actores políticos. No obstante, son las que sostienen la mínima posibilidad de cooperación y construcción en una sociedad compleja y diversa como la nuestra. En este momento de Trumps, Bolsonaros, Orbans y otros tantos, no es poco…

Como editor de la serie Nueva Sociología Argentina, es también un gusto presentar este cuarto libro que encarna en cierto modo una segunda camada de autores. Si hasta ahora publicamos el trabajo de quienes escribieron sus primeros libros en el exterior, o de quienes consolidaron su formación gracias al restablecimiento del Conicet y la extensión de las ciencias sociales en las universidades del conurbano bonaerense, Mariana Gené es fruto de un segundo momento, ya de institucionalización y sedimentación de las ciencias sociales en la Argentina, en el comienzo de la década del 2010. Gené fue discípula de aquellos que, a pesar de su relativa juventud, fueron modernizando y de a poco ocupando lugares de liderazgo en la sociología argentina. Así, esta colección, orientada a la publicación de primeras obras, reúne ahora tanto a quienes son hoy líderes de la disciplina como a sus discípulos y nuevos compañeros de ruta.

¡Vaya este fantástico libro como el comienzo de un segundo aire para esta nueva –y ya no tan nueva– serie de sociología argentina!

Barcelona,

julio de 2019

[1] Profesor Asociado de Comunicación y Sociología, Universidad Northwestern, Chicago.

Introducción

¿Qué es un armador político?

A poco de empezar el trabajo de campo me sorprendió el nivel de acuerdo que compartían mis entrevistados –las primeras y segundas líneas del Ministerio del Interior desde la vuelta de la democracia– sobre una cantidad considerable de temas. Uno de estos acuerdos sobresalía en particular: la fascinación por la figura de Carlos Corach, el ministro del Interior que había acompañado a Carlos Menem desde antes de que terminara su primer mandato hasta el final de su presidencia. Tanto los que habían pasado por esta cartera durante el gobierno del riojano como los que lo habían hecho durante las presidencias de Alfonsín, De la Rúa, Duhalde o Kirchner; los “antimenemistas” del radicalismo como los del kirchnerismo; los más jóvenes como los más viejos; los que esgrimían discursos conservadores o progresistas, todos sin excepción lo admiraban. La gran mayoría sostenía un criterio común que se contradecía con el extendido rechazo a los años neoliberales imperante en el momento en que realicé las entrevistas, pocos años después de la salida de la convertibilidad y la reactivación poscrisis 2001. Era clara la admiración que inspiraba la figura de Corach, acompañada por cierta dosis de envidia hacia un gobierno que había tenido el privilegio de contar con semejante arquitecto para sus negociaciones y armados políticos. Mi asombro ante esa opinión unánime no solo se debía al hecho de que Corach hubiera sido durante tantos años ministro de Menem, sino también a las denuncias de distinto porte que pesaban en su contra: por el pedido de sobornos para adjudicar la producción de documentos a la empresa alemana Siemens, por la supuesta complicidad en los encubrimientos del juicio por el atentado a la AMIA, por el desvío de fondos públicos para la actividad política de sus propios hijos, por la connivencia con jueces federales a quienes presuntamente exigía sentencias que beneficiaban al gobierno. Pero si bien algunos entrevistados expresaban reparos no demasiado enfáticos sobre esa dimensión de su persona, todas las sospechas y suspicacias se esfumaban ante la importancia de su figura, su capacidad de diálogo con referentes propios y ajenos, su astucia para imponer la agenda a los medios de comunicación, su conocimiento de la política y sus protagonistas, su habilidad para dominar los desafíos que entraña…

Cuando por fin logré entrevistar a Corach, volví a asombrarme. El pasillo que llevaba a su oficina estaba tapizado de cuadros que lo tenían como protagonista: tapas de diarios y notas elogiosas de revistas, artículos a doble página llenos de fotos de los numerosos periodistas que se daban cita en la puerta de su casa para las “conferencias de prensa” matutinas, retratos con mandatarios del mundo entero y con políticos locales de diferentes partidos y nivel de exposición; pero también denuncias en la primera plana de Página/12 y caricaturas que lo ridiculizaban y lo mostraban extorsionando gente o con valijas repletas de dinero. Esas tapas y dibujos, que podrían haber sido una desgracia para cualquier persona pública, parecían en este caso contribuir a su fama y a la construcción de su personaje. Lejos de incomodarlo o producirle pudor, el exministro parecía tomarlos con humor al enmarcarlos y distanciarse de ellos, tal como hacían los otros entrevistados.

* * *

Las escenas descritas condensan parte de los hallazgos de este libro, que intenta mostrar la singularidad y la centralidad del Ministerio del Interior y el quehacer de sus miembros jerárquicos en la política argentina desde la vuelta de la democracia. ¿Por qué los entrevistados provenientes de tradiciones e ideas tan disímiles compartían tanto la valoración positiva de Carlos Corach como el desinterés por lo que solía criticarse en otros ámbitos? ¿Por qué el propio exministro no se incomodaba con la publicación de esas tapas que lo inculpaban y las exhibía en su estudio de abogacía diez años después de haber abandonado el cargo? La escasa preocupación por las denuncias y sospechas que rodeaban a Corach y lo hacían poco agradable para la opinión pública era paradójicamente compartida por los exfuncionarios de esta cartera. Si bien no legitimaban este aspecto de manera explícita, invariablemente quedaba en segundo plano. ¿Acaso el espíritu de cuerpo era más fuerte que las diferencias ideológicas y partidarias que muchas veces se daban por sentadas? ¿Ciertas destrezas revestían una importancia especial entre pares aunque no pudieran reivindicarse en espacios más amplios? Si fuera así, ¿qué tipo de problemas solucionaban esas destrezas y por qué eran tan valoradas por los políticos? ¿Qué nos decían esas habilidades sobre los modos de hacer política que se habían consolidado desde la vuelta de la democracia? ¿Qué expresaban, por último, sobre la especificidad de las tareas de quienes ocupaban esta cartera de gobierno?

El Ministerio del Interior es, tanto para sus funcionarios como para los periodistas y otros analistas, el ministerio “político” del Gabinete nacional (Orlansky, 1995; Oszlak, 2000). Una cartera poco conocida para el público en general y sobre la que casi no existen investigaciones académicas (entre las excepciones: Canelo, 2014a). No obstante, es fundamental para los políticos y el gobierno nacional. Parte de ese relativo desconocimiento proviene del carácter amplio y elusivo de sus responsabilidades y ámbitos de intervención. Mientras otros ministerios regulan áreas de la vida social más delimitadas –los de Educación, Salud, Economía, Trabajo, Desarrollo Social o Defensa–, este se ocupa, en gran medida, de articular relaciones e intereses, negociar con actores políticos en distintos niveles de gobierno y procurar gobernabilidad. Pero otra parte de ese desconocimiento radica en la poca visibilidad de sus tareas y en los medios que emplea para realizarlas. En este libro mostraremos que gran parte de la actividad de los armadores del ministerio se dirime en ámbitos informales, en reuniones y vínculos interpersonales, en arreglos que conllevan un alto nivel de discreción y un acuerdo tácito sobre su importancia.

Por sus características y por las tareas que desempeña, en esta investigación tomo el Ministerio del Interior como locus privilegiado para interrogar la profesión política en la Argentina y la tarea de los armadores políticos desde la vuelta de la democracia en 1983. En este sentido, el libro tiene un doble foco: el ministerio y sus elencos políticos. El primero es el escenario de mi objeto de investigación, pues la profesión política no puede estudiarse aislada de las organizaciones y situaciones en que se ejerce. El libro no hace foco en todo el ministerio y sus diversas atribuciones, sino principalmente en las áreas más atadas a la coyuntura y aquellas que ocuparon a sus más altas jerarquías. En especial, se concentra en los desafíos específicos que enfrentaron los actores políticos de este ministerio y en los instrumentos y estrategias que emplearon para superarlos. ¿Qué dilemas y pruebas debieron afrontar en los distintos momentos históricos? ¿Qué lógicas de acción consolidaron y cuáles fueron sus criterios de eficacia? ¿Qué continuidades y rupturas pudieron observarse entre los distintos partidos políticos en el poder? Me detendré en las trayectorias y competencias de los funcionarios y en la relación que estas mantienen con prácticas, habilidades y saberes de distinto tipo que adquirieron un carácter fundamental en este espacio de gobierno.

Durante los veinticuatro años aquí estudiados, que abarcan desde la vuelta de la democracia hasta el final del mandato de Néstor Kirchner (1983-2007), el ministerio del Interior estuvo a cargo de figuras fuertes de los distintos partidos, que marcaron épocas y maneras de hacer política: Enrique Nosiglia y José Luis Manzano, Carlos Corach y Aníbal Fernández son solo algunos de ellos. Pondré el foco en sus elencos jerárquicos para mostrar que la socialización política temprana y la experiencia prolongada en cargos electivos y no electivos resultan decisivas entre los funcionarios de este ministerio, que hacen de su conocimiento del mundo político y su relación de confianza con pares en distintas escalas un capital irremplazable. Los inicios precoces en la militancia y los partidos no producirían itinerarios prefijados ni tampoco coherencia absoluta en las trayectorias, sino que transmitirían un sentido práctico (Bourdieu, 2007 [1980]),[2] un conocimiento de (y respeto hacia) las reglas de juego en común. Así, aquel criterio compartido que los entrevistados expresaban para mi gran asombro haría referencia a un conocimiento necesario y valorado por todos, que elude ciertas preocupaciones omnipresentes en la escena pública (sobre la moralidad, la imagen o la honestidad de los políticos) y alude a desafíos concretos y situados que tienen que enfrentar.

Por cierto, se puede ser político de numerosas maneras: tanto por medio de elecciones (concejales, senadores, diputados, gobernadores, intendentes o presidentes, entre otros) como por designación directa (ministros, secretarios y subsecretarios, asesores, directores de distintas agencias y demás dirigentes menos visibles que pueblan oficinas o recorren el territorio bajo contratos de diverso tipo), en distintos niveles de gobierno (nacional, provincial, municipal), de forma continua o intermitente, con mucha o poca exposición pública. Además, existen roles sensiblemente distintos: oficialismo u oposición, por un lado, y Ejecutivo o Legislativo, por otro. Cada uno presenta desafíos específicos, distintos interlocutores y pruebas de eficacia. En el caso del Ministerio del Interior, los desafíos están menos ligados a la opinión pública y la validación en las urnas –aunque también ofician como comunicadores de la agenda de gobierno y participan en la organización de las elecciones– que a la negociación, la persuasión y la cooptación entre pares. Son armadores políticos y como tales –argumentaré– sus grados de eficacia se dirimen en la práctica de interpretar escenarios y decidir ante la incertidumbre, en la autoridad que les otorga el presidente y en la confianza que inspiran a sus diversos interlocutores.

El período abordado pone en el centro a la democracia. Nunca antes, desde la instauración del sufragio universal masculino, habían transcurrido tantos años consecutivos sin proscripciones ni gobiernos de facto. Nunca antes se había traspasado el mando entre peronistas y radicales. Esto no se debió al carácter tranquilo y armonioso del período. Las crisis ocurridas entre 1983 y 2007 distan de ser desdeñables: levantamientos militares, hiperinflaciones, protestas masivas y recambios presidenciales anticipados han jalonado nuestra historia reciente. Sin embargo, todas esas crisis pudieron ser procesadas dentro del sistema político. Los profesionales de la política, sus estilos de negociación y sus códigos compartidos incidieron en la construcción de esa nueva estabilidad. En este sentido, el Ministerio del Interior y sus profesionales del “armado” contribuyeron al doble filo de este proceso: por un lado promovieron la gobernabilidad del país y la estabilidad de sus reglas, y por otro hicieron que muchos procesos se volvieran altamente informales y dependieran cada vez más de acuerdos poco visibles entre políticos.

El espíritu de cuerpo y el desarrollo de intereses en común al conjunto de los profesionales de la política gravitarán con frecuencia en el argumento del libro. En gran medida, me inspiro en las reflexiones sobre la corporativización del sistema político desarrolladas por Alfredo Pucciarelli (2002). No obstante, estas páginas no ofrecerán una respuesta sobre los grados de corrupción en el período estudiado ni se plegarán a las habituales denuncias en los medios de comunicación y entre los expertos en transparencia del mundo académico y el tercer sector. Como se sabe, el tema de la corrupción de la política devino un problema público central durante los años noventa (Pereyra, 2013a) y desde entonces no abandonó la agenda mediática. Antes bien, se volvió un objeto recurrente sobre el que sedimentaron sentidos comunes antipolíticos y tendió a establecerse una división entre “buenos ciudadanos” (o “vecinos”) y “malos políticos” (Frederic, 2004). Procuraré comprender el problema antes que responderlo, e intentaré reflejar los efectos que las sospechas y los distintos estándares de evaluación de la actividad política tienen sobre las prácticas de sus miembros. Como nos recuerda Bernard Lahire (2016), la sociología busca comprender y explicar antes que denunciar. Eso no significa restar responsabilidad a los agentes que estudia sino volver inteligibles sus prácticas, reinsertarlas en una relación de fuerzas amplia y evitar insinuar que sus acciones se explican por sí solas. “Ni excusar, ni acusar” (Lahire, 2016: 53): en este caso se tratará de comprender la política tal como funciona, de intentar una sociología política realista que devuelva una imagen menos encantada, más informada y menos ingenua de la democracia y sus rutinas.

“Chequera, policía, votos”. Pruebas e instrumentos del Ministerio del Interior

¿Por qué se piensa que el Ministerio del Interior es el ministerio político del Gabinete? En principio por sus atribuciones, responsabilidades e interlocutores. Al menos hasta la creación de la Jefatura de Gabinete –con la reforma constitucional de 1994–, esta cartera centralizaba la negociación con los actores del sistema político en distintas escalas y disponía de potentes instrumentos para entablar esa articulación e idear estrategias que sostuvieran al gobierno en su conjunto. Si repasamos sus funciones legales, veremos que tiene una injerencia determinante sobre algunos resortes centrales del poder material y simbólico del Estado.

En primer lugar, la ley le asigna responsabilidad en el gobierno político interno y el resguardo del régimen republicano, representativo y federal. Parte central de su actividad implica la articulación entre el nivel nacional y las provincias: tiene a su cargo la relación con los gobernadores y otros políticos subnacionales y ejecuta las intervenciones federales en las provincias en estado de crisis.

En segundo lugar, concentra una serie de atribuciones en el plano político-institucional: entiende en las propuestas de reforma de la Constitución, en la declaración del estado de sitio y en la concesión del derecho de asilo político, además de tener a su cargo los actos de carácter patriótico, los feriados, la custodia de los símbolos nacionales y el emplazamiento de monumentos. Es responsable de la programación y ejecución de la legislación electoral y del funcionamiento de los partidos políticos y su financiamiento. Desde este ministerio, entonces, se programan las fechas de las elecciones y se comunican sus resultados, se inscriben los partidos y se impulsan las distintas propuestas de reforma política.

En tercer lugar, tiene a su cargo el Registro Nacional de las Personas (Renaper) y la Dirección de Migraciones. Expide los documentos nacionales de identidad, centraliza las estadísticas demográficas de todo el país y controla los flujos migratorios. Se ocupa, desde los inicios del Estado argentino, de contar el número de sus habitantes y vigilar sus entradas y salidas.

Por último, durante la mayor parte del siglo XX estuvo a cargo de la seguridad interna y el manejo de la policía. Pero esta responsabilidad histórica se vio modificada según el poder de negociación de los ministros. Si bien hoy existe un ministerio específico que alberga a la policía federal –el de Seguridad, creado en 2010–, tradicionalmente su manejo fue atribuido a Interior, que concentró en esa función parte sustancial de su magnitud y su presupuesto. En ciertas épocas se desplazó al Ministerio de Justicia mediante argumentos formales referidos a la óptica de derechos que debía regir la seguridad ciudadana, pero siempre estuvo ligado en la práctica al perfil de los ministros que ocuparon esas carteras (y a su capacidad de negociar para retener esas atribuciones).

En un plano menos formal, desde este ministerio se negocian leyes fundamentales para la Presidencia con los bloques propios y ajenos de diputados y senadores, se procuran alianzas en todo el territorio para asegurar el poder del Ejecutivo, se proyectan e implementan estrategias de muy distinto tipo ante situaciones críticas para el gobierno nacional. El repaso de los instrumentos con que cuenta mostrará hasta qué punto las tareas informales de sus funcionarios superan con creces sus deberes formales.

Cuando se les pregunta a quienes ocuparon sus peldaños más altos qué es este ministerio y qué significa en el seno del Gabinete, las respuestas siempre desgranan una confirmación casi tautológica: “Es el ministerio político”.

Es el ministerio político, no es un ministerio muy técnico, con excepción de esas cuestiones a las que hacíamos referencia [el Renaper y Migraciones]. Es un ministerio que interviene en situaciones delicadas, que tiene características eminentemente políticas. No estudia la asignación de un recurso como puede ser el Ministerio de Economía o el de Obras Públicas. Es un ministerio que trata aquellas cuestiones de la buena relación que es necesario mantener con el resto de los gobernadores; y a su vez en aquel entonces [durante la presidencia de Alfonsín], y todavía de alguna manera es así, este ministerio tenía a su cargo el manejo de la Policía Federal, de tal modo que había que atender muy puntualmente estas cuestiones y esto nos obligaba en más de una oportunidad a recorrer las provincias […] De tal manera que es un ministerio de relación, ¿no es cierto? [un ministerio que se ocupa] de superar dificultades que puedan llegar a existir desde el punto de vista político buscando mediaciones o intervenciones directas o indirectas, que intenta solucionar problemas (subsecretario y luego secretario de Provincias durante la presidencia de Raúl Alfonsín, entrevista con la autora el 27/5/2009).

Es el ministerio político por definición, más allá de que tiene algunos organismos que no hacen esencialmente a eso, como Migraciones. Pero es un ministerio fundamental en el sentido político (secretaria de Asuntos Políticos durante la presidencia de Fernando de la Rúa, entrevista con la autora el 13/8/2009).

Este carácter “político por definición” remite, para sus miembros, a su centralidad en la negociación con otros representantes políticos, en la articulación de intereses en conflicto, en la gestión de acuerdos y el reparto de fondos, obras y asistencia de todo tipo por parte del Estado nacional. Según la definición de un exministro, es un espacio que mide el clima político y apuesta a generarlo:

[El Ministerio del Interior] es el ministerio político. Yo diría que genera la temperatura política en el país […] es el termómetro a través del cual el presidente midey a su vez genera la temperatura política, en términos de diálogo o de confrontación; en términos de apertura o de cerrazón; en términos de transparencia o de ocultamiento. Y eso tiene un montón de consecuencias porque es el ministerio que administra la relación con las provincias, con los partidos políticos y con el Congreso. Y en gran parte con los medios también. Entonces en esos actores vos tenés la arquitectura de lo que es el mapa de diálogo y de convivencia política en el país (ministro del Interior durante la presidencia de Carlos Menem, entrevista con la autora el 13/7/2011).

Curioso instrumento que a la vez mide y genera esa temperatura política. Se trata de una institución que es un dispositivo de lectura, de comprensión de la coyuntura política, y a la vez una herramienta que permite operar sobre ella para moldearla. Los dispositivos que pone en funcionamiento el Ministerio del Interior no solo reflejan una realidad previa sino que contribuyen a performarla.[3]

En los años noventa, el Estado central se redujo a través de la privatización de las empresas públicas y la descentralización de los sistemas de salud y educación hacia los niveles provinciales. En ese nuevo marco, el Ministerio del Interior creció en términos relativos y absolutos, en un proceso de “inflación política” (Orlansky, 1995). Ante esta profunda metamorfosis del Estado, devino “un poderoso órgano de vinculación política, técnica y financiera con los gobiernos provinciales y municipales” (Oszlak, 2000: 7). Es que los resortes de poder que tuvo bajo su égida fueron considerables. Encargado de tareas tan disímiles como administrar cuotas de dinero para las provincias no fijadas a priori, organizar los actos electorales y comandar a la policía, sus protagonistas subrayan la singularidad de estas atribuciones:

¡¿La elección, la relación con los gobernadores, la plata de ayuda a las provincias y la policía juntos?! Eso se hace en México, que no es el mejor modelo democrático del mundo. ¡Eso es pal’ PRI! Todas esas cosas juntas: ¡chequera, policía, votos! Eeeepa, es demasiado. ¡Eso es pal’ PRI! (ministro del Interior durante la presidencia de Carlos Menem, entrevista con la autora el 22/10/2009).

En efecto, esos instrumentos que el exministro sintetiza lacónicamente como “chequera, policía y votos” supusieron, en distintas épocas, una importante concentración de poder. Dejando de lado su ironía sobre el PRI, que quizá en México replicarían para referirse al peronismo y su relación con el poder, la magnitud de los temas atendidos por esta cartera y los recursos para hacerles frente fueron muy significativos durante parte del período analizado.

Uno de los principales pilares de ese poder se basó en los instrumentos de mediación y negociación con las provincias. Por un lado, Interior tuvo la responsabilidad, junto con el Ministerio de Economía, de negociar la Ley de Coparticipación Federal[4] y los Pactos Fiscales,[5] que establecen cómo se reparten los impuestos federales recaudados por la Nación entre las distintas provincias. En pocas palabras: el gasto público se distribuye aproximadamente en partes iguales entre el Estado nacional y los gobiernos subnacionales (provincias y municipios), pero la recaudación queda mayormente a cargo del Estado central. En 2007, en cifras redondas, el 50% del gasto público era ejecutado por la Nación, el 40% por las provincias y el 10% por los municipios, mientras el 80% de todos los recursos tributarios era recaudado por el Estado nacional (Gervasoni, 2011). Sobre la base de esta centralización de los recursos y su responsabilidad de asignarlos, el nivel central fue denominado “Estado cajero” (Oszlak, 2001), dado que la mayoría de las provincias se financian en gran parte mediante transferencias del Estado nacional y este, al poseer la “llave de la caja”, ejerce un poder de veto sobre el destino de esos recursos no siempre basado en criterios neutrales. De todos modos, como veremos, suponer la dependencia o sumisión automática de las provincias al centro sería un error. Se trata, en cambio, de un vínculo de mutua interdependencia en que ambas partes poseen recursos desiguales (financieros, políticos, sociales, contextuales) para hacer valer sus intereses.

Otra herramienta fundamental para aceitar los vínculos con las provincias fueron los famosos Aportes del Tesoro Nacional (ATN). Este fondo, creado por ley en 1988, representa el 1% de los recursos coparticipables y el Estado nacional, a través de la cartera de Interior, tiene la facultad de repartirlos entre las provincias de modo discrecional según lo que identifique como “situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales”.[6] Así, mientras la Ley de Coparticipación y los posteriores Pactos Fiscales establecieron porcentajes fijos y automatismos para el reparto de dinero entre las provincias, los ATN representaron prendas de negociación política con los poderes territoriales. Por esa razón, su manejo estuvo rodeado de denuncias y escándalos. Por ejemplo, el análisis de su distribución durante el gobierno de Menem muestra que La Rioja recibió el 26,5% de esos recursos, mientras el resto de las provincias recibieron entre el 1,3% y el 5,9% (Cetrángolo y Jiménez, 2003).[7] Para los exfuncionarios de Interior, la negociación de ATN para destrabar conflictos, asegurar lealtades o disciplinar actores díscolos era parte de la vida cotidiana del ministerio y su relación con los gobernadores. Distintos funcionarios de primera y segunda línea se refirieron al modo en que los gobernadores “venían al ministerio a manguear una cuota más grande de ATN”[8] y a la utilidad de esos fondos para cimentar acuerdos.

Existen otros medios de vinculación con las provincias: desde las “horas-cátedra”[9] administradas por la Secretaría de Municipios, que suponen una vinculación político-técnica y la creación de redes con funcionarios locales, hasta las significativas intervenciones federales. Una intervención implica la remoción del gobernador de la provincia y todo su Gabinete, y la designación de uno sustituto de forma interina por el Estado nacional. Se llevan a cabo en contextos de crisis institucionales, inestabilidad política, crisis económicas significativas –en general, acompañadas por la falta de pago a empleados públicos durante meses– o protestas masivas y fuerte represión; en fin, situaciones que se definen como fuera de control en los sistemas políticos provinciales.[10] Durante el período 1983-2007 hubo ocho intervenciones federales repartidas en cuatro provincias.[11] Los funcionarios de Interior al frente de esas intervenciones procuraron estrategias in situ que neutralizaran el conflicto provincial y a la vez significaran un rédito político para el gobierno nacional. Además, para muchos Ejecutivos provinciales o municipales, las primeras y segundas líneas del Ministerio del Interior representaron mediadores para facilitar fondos de otros ministerios: a través de ellos pudieron destrabar recursos en las áreas de Desarrollo Social u Obras Públicas.

En un nivel menos formalizado, esta cartera gestiona la negociación de leyes importantes para el Poder Ejecutivo con los representantes de las dos cámaras del Congreso y funciona como mediadora de múltiples acuerdos entre los partidos políticos mayoritarios. Sus responsabilidades constitucionales en los proyectos de reforma política fueron uno de los canales institucionalizados para encauzar ese vínculo, pero en términos más amplios el Ministerio del Interior fue un espacio articulador del diálogo político con las distintas fuerzas desde el Poder Ejecutivo a lo largo de todo el siglo XX (Heredia y Gené, 2009; Canelo, 2014a). Más tarde, la figura del jefe de Gabinete disputaría esa centralidad, de forma diferente en cada uno de los gobiernos, como veremos en los capítulos 5 y 6. En un principio se supuso que el jefe de Gabinete atenuaría el presidencialismo argentino, pero en los hechos se consolidó como un nuevo ministro político que compartió funciones y protagonismo con los responsables de Interior.[12]

En lo atinente a las elecciones, el Ministerio del Interior es el principal responsable de su organización material: en articulación con la justicia electoral realiza el empadronamiento de los ciudadanos, aprueba listas y candidatos, garantiza la distribución de urnas en todo el territorio nacional, supervisa el recuento de votos y comunica los resultados definitivos. Pero en un nivel menos formalizado, el ministerio es un lugar clave donde se tejen alianzas y apoyos para (intentar) ganar elecciones. En sus áreas menos burocráticas se trazan estrategias para favorecer las listas y candidatos del oficialismo en todos los puntos del país y se derivan fondos para apuntalar campañas electorales. En este sentido, la ubicación del ministerio en la intersección entre Estado y gobierno hace que administre en simultáneo los mecanismos estables y rutinarios de la vida republicana junto a las estrategias e intervenciones políticas que contribuyen a asegurar el poder del partido de gobierno. Los instrumentos utilizados para una y otra tarea son en extremo diferentes, como lo es su nivel de formalidad: los primeros están registrados y avanzan por canales reglados; los segundos se basan en contactos interpersonales e informales y su visibilidad es sensiblemente menor.

Por último, la responsabilidad sobre la policía y otras fuerzas de seguridad (Prefectura, Gendarmería) fue una de las funciones intermitentes del ministerio. Durante la mayor parte del tiempo la seguridad estuvo bajo su égida, pero también se trasladó por períodos al Ministerio de Justicia, para estabilizarse por fin en una cartera específica con la creación del Ministerio de Seguridad. Esa atribución fue un arma de doble filo para los responsables de Interior: por un lado, tuvieron mucho personal, presupuesto y capacidad de decisión sobre el orden y el espacio público a su cargo; por otro, implicó el desafío de comandar fuerzas con un importante espíritu de cuerpo y una relación peligrosamente cercana con el delito. Un alto funcionario del ministerio que tuvo gran cercanía con las fuerzas de seguridad –había presidido la Comisión de Seguridad en el Congreso antes de ser secretario de Seguridad Interior del ministerio durante dos años– resume así la proximidad de la policía con distintos negocios e ilegalismos, y el conocimiento de situación requerido para tratar con ellos:

Cuando tenés un diálogo personal intenso, te conocen desde hace quince años, y vos lo conocés al que es jefe de policía desde que era comisario. Vos podés sentarte y decirle “Vení, no te hagas el pelotudo” [con bronca, determinación], “Esta es así, terminá con esta joda, no la hagas”. Y el tipo no te puede decir que no. Porque él sabe que yo sé (secretario de Seguridad Interior durante la presidencia de Carlos Menem; ministro del Interior durante la crisis de 2001, entrevista con la autora el 30/10/2009).

Para los entrevistados en esta investigación esa ambigüedad estaba siempre presente: sin sus atribuciones sobre la seguridad interna, el ministerio quedaba muy debilitado, pero la complejidad de su manejo implicaba cuidarse de posibles maniobras de desestabilización. Un exministro radical lo explicó en estos términos: “Lidiar con las fuerzas de seguridad es todo un tema, [ya] que vos no sabés cuándo te ponen una cáscara de banana tus propios subordinados”.[13]

Por todo lo dicho hasta ahora, en este ministerio se enfrentaron pruebas relacionadas con la coyuntura política y el equilibrio de poder entre el Estado central y las provincias, por un lado, y entre el oficialismo y los distintos representantes de la oposición, por otro. Para lidiar con esos desafíos complejos, sus funcionarios contaron con instrumentos poderosos y cambiantes a lo largo del tiempo, como veremos en los distintos capítulos de este libro. Pero aun con sus vaivenes, este espacio retuvo a través de los años un núcleo duro de herramientas y desafíos ligados al “detrás de escena” de la política y a la intermediación entre pares para cosechar alianzas, apoyos más o menos perdurables y respaldos públicos diversos. Por eso ofrece un punto de mira sobre lo que llamamos “política con minúscula” y constituye un escenario privilegiado del trabajo de los armadores políticos.

Rosca política: el trabajo delante y detrás de escena de los armadores

El término “política” es polisémico y admite un espectro amplio de significaciones. Desde las más formalistas y restrictivas hasta las más amplias y abarcadoras, su definición es variable en el tiempo y los espacios sociales (Lagroye, 2003). En este libro mostraremos que los armadores del ministerio del Interior se ocupan de lo que podríamos denominar “política con minúscula”. Es decir, no tanto de elaborar grandes proyectos o promesas de futuro cuyo objetivo explícito es moldear el curso de la historia, sino de negociar en el entramado cotidiano de actores e intereses que actúan en el Estado. Esa política “con minúscula” remite al detrás de escena de muchas decisiones públicas, al conjunto de acuerdos y alianzas forjadas para movilizarlas, a la lucha por el poder y su ejercicio.

En este sentido, se acerca a lo que, en términos nativos y coloquiales, suele denominarse “rosca política”. Es decir, el trabajo de agregación de intereses y voluntades entre pares, la negociación por espacios de poder y la resolución de conflictos propios del campo político. “Rosca”, al igual que “trenza”, es un término utilizado por los propios actores, a veces con una connotación peyorativa y otras, meramente descriptiva en tanto alude a intereses y transacciones propios de las interacciones entre políticos, a menudo esotéricos (y moralmente cuestionables) para quienes no forman parte de esos ámbitos. Las estrategias por adoptar ante un problema de cierta urgencia, lo que cada una de las partes de una negociación está dispuesta a perder o ganar en función de un determinado objetivo, los candidatos dispuestos a “jugar” (presentarse a elecciones) en ciertas coyunturas y bajo ciertas condiciones, los recursos materiales y simbólicos que pueden destinarse para destrabar una decisión o facilitar una alianza –aunque sea coyuntural–, todo eso pasa por un proceso de “rosca política”, es decir, de negociación y agregación de voluntades entre dirigentes de distinto estatus y poder relativo.

Hace algunos años, la antropóloga Julieta Gastañaga argumentaba que en la Argentina sabemos más sobre el trabajo político militante –hecho de actividades barriales, visitas en las casas, reparto de propuestas y boletas, movilización para actos y festivales, comunicación de información sobre comicios, padrones y lugares de voto– y menos sobre el que realizan los profesionales de la política –basado en la producción de políticas materiales e inmateriales que articulan el mundo de las relaciones personales con el tejido institucional– (Gastañaga, 2008). Ante un conocimiento significativo del trabajo político de referentes locales y sus redes de resolución de problemas a nivel barrial (Vommaro y Quirós, 2011; Manzano, 2009; Auyero, 1998), este libro buscará echar luz sobre un trabajo político menos explorado: el que realizan los armadores a nivel nacional.

Los armadores políticos son expertos en intermediación entre pares para cerrar acuerdos, viabilizar decisiones y garantizar apoyos. Por tanto, son también grandes “tiempistas”, conocedores de los ritmos y detalles que construyen los vínculos entre dirigentes, funcionarios y referentes partidarios con intereses cruzados pero también con ciertas coincidencias que los acercan por el solo hecho de compartir un mismo universo o, en términos de Bourdieu, un juego en común. El término “armado” lo sugiere sin ambages: son constructores de vínculos y bases para sostener proyectos políticos de distinto alcance. Como tales, son necesarios para el funcionamiento cotidiano de la política y para contribuir a la gobernabilidad de los oficialismos en distintas escalas.

La actividad política tiene diversas facetas: desde la construcción de grandes horizontes de sentido y la solución de problemas para grupos específicos hasta la lucha por el poder y los cargos de quienes pugnan por imponer e implementar esas definiciones. Ningún político lo desconoce y ningún proyecto puede descuidar esas facetas. “La política es al mismo tiempo lucha y construcción. El que desprecia la lucha duerme afuera”, sostienen Miguel de Luca y Andrés Malamud (2018). En efecto, la lucha es parte constitutiva de la política, y en este sentido adquiere una importancia central ganar, imponerse, conseguir llegar y mantenerse en el poder para –en el mejor de los casos y entre otras cosas– implementar las políticas ideadas.

A esta acepción en particular, a esta política “con minúscula” se dedican principalmente los armadores del Ministerio del Interior. Como vimos, este es el ministerio de “la política” en tanto se ocupa de la negociación cotidiana con actores representativos o con capacidad de decisión en distintos niveles del Estado argentino, de la construcción de poder y apoyo territorial para el partido en el gobierno, y del mantenimiento de la gobernabilidad en coyunturas críticas sobre la base de instrumentos muy diversos. Pero, en líneas generales, también oficia como vocero presidencial y es una de las caras visibles en la comunicación política del gobierno.

En ese sentido, es fundamental señalar que existen muchos tipos de armadores. Ellos (y en muy menor medida, ellas) operan en distintos espacios de gobierno y con niveles de visibilidad variables. Cada una de las escalas en que realizan su trabajo político supone lenguajes específicos y criterios de reconocimiento diferentes, por lo cual deben ser competentes para interpretarlos y adaptarse a ellos (Hurtado, Paladino y Vommaro, 2018). Hay armadores en el Poder Ejecutivo y en el Legislativo, hay armadores en los partidos y en los movimientos sociales, hay armadores de líderes y dirigentes de cierto peso. Su trabajo de intermediación los conecta a veces con dirigentes nacionales y otras con referentes locales, punteros y políticos barriales. Los asesores y “manos derechas” de algunos políticos funcionan como sus sagaces armadores, y su trabajo consiste en vincularlos con distintos actores relevantes, allanar el camino a sus carreras, construir estrategias que les permitan diferenciarse y “crecer políticamente” (Soprano, 2009). Los armadores de los partidos y de los movimientos suelen operar en las sombras: arman reuniones y tejen vínculos con otros grupos y referentes sin tener cargos formales que los habiliten a desempeñar ese rol. Muchas veces el poder que detentan va de la mano de su baja exposición, de una discreción que facilita la rosca entre pares y el secreto sobre los términos en que se cierran acuerdos.

Para muchos, de hecho, el término “armador” remite a personajes poco visibles, con quienes es necesario hablar y cuyo nombre todos conocen dentro de una organización, pero que jamás ocupan las primeras líneas de ningún organigrama o lista de candidatos. Otras veces, en cambio, los armadores trabajan en puestos visibles y altamente institucionalizados, como la presidencia de la cámara de Diputados o las jefaturas de bancadas numerosas en el Congreso. Su labor es aunar voluntades; procurar disciplina parlamentaria para votar leyes; contener a los díscolos, escuchar sus motivos de disenso y ofrecerles respuestas razonables para mantenerlos dentro de su espacio político. Eso con los “propios”. Pero además se ocupan de negociar con referentes de otros partidos, de conseguir acompañamientos (perdurables o específicos) a fin de que prosperen los proyectos de ley fundamentales para el oficialismo, o bien de anticipar las derrotas y administrar los daños que pueden provocar. Este tipo de armadores, sin duda, opera delante y detrás de escena. Negocia entre pares y comunica la agenda política. Suma voluntades entre políticos con medios diversos y argumenta en el espacio público sobre la necesidad o la inevitabilidad de ciertas decisiones, para darles legitimidad. Otro tanto les ocurre a los armadores del Ministerio del Interior: están “en el medio”, realizan un trabajo político delante y detrás de escena, por momentos de cara a la ciudadanía y por momentos de espaldas a ella, por momentos afilando lealtades entre adversarios políticos y por momentos desarticulándolas para que primen las diferencias y la lucha. Su tarea consiste en solucionar problemas prácticos para el gobierno: lograr que se voten leyes, que se impongan ciertos candidatos, que se aprueben presupuestos, que se neutralicen conflictos…

Interviniendo en el día a día, muchas de sus prácticas son particularmente informales. No obstante, esto no hace que sean menos “performantes”, en el sentido de que tengan efectos concretos o dejen de fundar expectativas y permitir interacciones entre sus miembros. Hace ya veinte años, Guillermo O’Donnell señalaba la necesidad de reflexionar más allá de lo formal para explicar el funcionamiento de las instituciones en la región y subrayaba la relevancia del componente informal en las democracias latinoamericanas (1996). Otras reflexiones mostrarían más tarde que la informalidad en los partidos y las agencias estatales no es necesariamente sinónimo de debilidad o ineficacia (Helmke y Levistky, 2006). Por el contrario, este tipo de instituciones supone reglas compartidas socialmente, creadas y comunicadas fuera de los canales sancionados oficialmente, rutinizadas hasta cierto punto y capaces de instaurar expectativas sobre comportamientos futuros y formas de reciprocidad.

Por todo lo dicho, los armadores no son patrimonio de este ministerio sino que pueblan muchos otros espacios, a veces formales y otras, informales. Del mismo modo, no todos los ministros que pasaron por la cartera de Interior o sus colaboradores fueron grandes armadores, como veremos más adelante. Pero este escenario provee una ventana privilegiada para observarlos y para comprender el trabajo que realizan, los mecanismos y recursos en que se apoyan, los desafíos históricos que atravesaron y los medios que consolidaron para enfrentarlos a lo largo del tiempo.

Consideraciones metodológicas: a propósito de las entrevistas

Durante meses me fue imposible conseguir datos sobre la cantidad de personal del ministerio, presupuestos de sus diferentes áreas o números concretos sobre su evolución en el tiempo. La existencia o no de una biblioteca donde pudiera estar disponible esa información constituía un misterio. Tras consultar varias veces telefónicamente y en su página web, llegué a creer que no existía, pero uno de los entrevistados me dijo que pensaba que debía encontrarla y me contactó con un funcionario de la burocracia media del ministerio para que pudiera preguntarle. La entrevista, en el propio Ministerio del Interior, fue ilustrativa en varios aspectos: Carlos me contó entretelones de procesos, anécdotas y mitos que circulaban allí desde hacía más de veinte años (algunos tan estrambóticos como la existencia de un prostíbulo en el subsuelo). Cuando comencé a pedir la información específica que necesitaba me dijo con toda seguridad que esos datos tenían que poder conseguirse y que la biblioteca existía, que me llevaría a conocerla al terminar la entrevista. Una hora más tarde empezó a llamar por teléfono a distintos internos para conseguir el número de la biblioteca, pero, para mi sorpresa, nadie parecía tener idea. Su tono perdía seguridad después de cada intento: “Escuchame Juancito, estoy con una chica acá que necesita unos datos… Decime, ¿cuál es el número de la biblioteca?”. [Silencio]. “Sí, cómo que no, donde están esos libros viejísimos de principios de siglo”. [Silencio]. “Sí, en algún lado tiene que estar”. [Silencio]. “Bueno, gracias, le pregunto a Marta”. La escena telefónica se repitió tres veces hasta que Carlos fue personalmente a otra oficina y volvió al rato con la confirmación de que no había, “específicamente”, una biblioteca. Me llevó entonces a un edificio situado a media cuadra, sobre la calle 25 de Mayo, con grandes mostradores de atención al público donde se sellaban documentos a unas pocas personas que hacían trámites. Con tono cordial y desenvuelto les comunicó a las mujeres de detrás de los mostradores que trabajaba en el ministerio y que yo quería ver unos tomos con información del Estado argentino que estaban ahí. A esta altura ya no era la información sobre designaciones y presupuestos de los últimos treinta años lo que buscábamos, sino los libros antiguos que él recordaba que existían (y a los que otro entrevistado de la burocracia ya había hecho referencia). Si no podíamos dar con los datos requeridos, para Carlos, al menos teníamos que dar con algo. Luego de una breve charla con las empleadas sobre lo que posiblemente estaba buscando, una persona informó que en el fondo del salón había unos anaqueles con libros. Efectivamente, allí estaban arrumbadas las memorias del ministerio de principios de siglo, sin catalogar y sin protocolo alguno para consultarlas. Fue lo más cerca que estuve de encontrar una biblioteca que perteneciera al ministerio.

* * *

Distintos desafíos se presentaron a la hora de realizar mi investigación. Por un lado, la cultura del secreto y la informalidad que caracterizó a parte importante del ministerio entorpeció el acceso a información que en principio creía disponible. Recabar datos básicos, como la nómina de secretarios y subsecretarios en funciones entre 1983 y 2007, requirió un trabajo minucioso, en el que se relevaron uno a uno los decretos de nombramiento en el Boletín Oficial y se completó la información con material de prensa y archivos específicos. Ante la relativa falta de información pública, procuré multiplicar las fuentes indagadas y las estrategias de registro y busqué explicitar las dificultades y reflexionar al respecto.[14] El abordaje combinó, entonces, la realización de cuarenta entrevistas en profundidad[15] y el análisis de las entrevistas compiladas por otros investigadores[16] con trabajo de archivo, relevamiento de medios periodísticos y sistematización de fuentes secundarias.

Equilibrar las fuentes y las estrategias de registro es una condición básica para no avalar a ciegas el discurso de los protagonistas; por eso en la investigación se triangularon distintos tipos de datos. No obstante, las entrevistas en profundidad compusieron el corpus central. En ellas se indagaron:

trayectorias educativas y político-profesionales;socialización política y modos de acceso al Estado;perspectivas sobre el rol del Ministerio del Interior, sus responsabilidades e interlocutores;actividades cotidianas y decisiones en coyunturas históricas seleccionadas; ysignificaciones y evaluaciones en torno a épocas y ocupantes del ministerio desde la vuelta de la democracia.

Por el carácter central de este abordaje, cabe mencionar algunas de sus potencialidades y límites.[17]

Reconstruir prácticas y dilemas en el trabajo de campo

Las entrevistas no constituyen un vehículo neutro de transmisión de información (Guber, 2001) y su utilización implica recaudos, mediaciones y reinterpretaciones por parte de quien investiga. Las entrevistas con “los de arriba”, dirigentes o dominantes en distintas áreas del mundo social, presentan problemas específicos que exigen redoblar la vigilancia epistémica.[18]

En el caso estudiado, el ministerio se caracterizó por una peculiar cultura del secreto y por la dificultad para acceder a datos básicos sobre su estructura y funcionamiento. Desde el momento en que comencé el trabajo de campo, un antiguo miembro de su burocracia me señaló:

Si vas al ministerio alguna vez, te vas a dar cuenta de que como Ministerio del Interior tiene esa cosa de oscuridad, de política, todas las puertas son dobles. O sea, no ves nada, nunca sabés cuánta gente hay ni qué hace (Técnica en la Secretaría de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior durante las presidencias de Eduardo Duhalde y Néstor Kirchner, entrevista con la autora el 3/10/2008).

Lo que en un principio parecía una exageración o el fruto de un enfrentamiento entre dos lógicas de acción –la burocrática y la política– se revelaría más tarde como una constante. No solo acceder a información oficial y sistemática se revelaba improbable, sino que en las entrevistas realizadas en el ministerio constaté el carácter compartimentado y poco accesible de sus espacios.

Pero además las entrevistas permitieron explorar prácticas y conocer los entretelones de algunas decisiones y los dilemas que conllevaron. Durante el trabajo de campo, a menudo fui testigo de la tensión entre lo que Weber (2002 [1919]) llamaba una ética de la responsabilidad y una ética de la convicción. Ante situaciones inciertas, los actores se encontraban con diversas apuestas posibles y tuvieron que gestionar racionalidades en conflicto. Los ejemplos abundan: funcionarios que en períodos críticos debieron defender decisiones en franca contradicción con su trayectoria previa, procesos mediante los cuales se “convirtieron” a nuevas orientaciones o se vieron compelidos a cambiar de posición (del intervencionismo estatal al neoliberalismo, de las críticas a los crímenes de la dictadura a la defensa de los indultos a sus responsables, etc.), desacuerdos con la dirección adoptada por el gobierno combinados con la necesidad de exigir disciplina partidaria, entre otros.

La cuestión de la temporalidad supuso un desafío específico. Como advierte el clásico artículo de Pierre Bourdieu (1986) sobre la “ilusión biográfica”, el relato en primera persona promueve la atribución de coherencia y unidad no solo retrospectiva sino también prospectiva, a futuro. Por eso, el trabajo con entrevistas lidia con la tensión constante entre la experiencia pasada y la posición presente.[19] Los relatos de los actores están irremediablemente atravesados por el tiempo transcurrido, por su conocimiento de los acontecimientos posteriores a los hechos evocados, por las lecturas y justificaciones producidas sobre ese momento histórico. En mi propio trabajo de campo, recuerdo el asombro inicial al comprobar que algunos entrevistados tenían en sus bibliotecas o mesas de trabajo los mismos libros que yo había leído o estaba leyendo sobre el período. Citaban investigaciones académicas o interpretaciones canónicas para discutirlas y mostrar sus inconsistencias o bien para reforzar sus afirmaciones. Además, al hablar se situaban en el contexto histórico de su gestión y al mismo tiempo tomaban posición respecto de la coyuntura política inmediata. Al interrogarlos entre 2009 y 2012, en pleno auge del kirchnerismo, tendieron a caracterizar el funcionamiento del ministerio y del Gabinete durante su gestión en oposición al modus operandi vigente.

Traspasar los discursos excesivamente formales u “oficiales” fue una preocupación constante durante mi trabajo. Una de las estrategias fue entrevistar a distintos actores situados en los “márgenes” (Bachelot, 2011). Interrogar a los recién llegados, al personal de menor jerarquía, a quienes abandonaron el ministerio después de haber roto con el partido o con el presidente, o a los que ya se jubilaron (y por tanto tienen menos que perder y en general muchas ganas de hablar) comportó grandes ventajas. A veces tenían una mirada menos rutinizada sobre su práctica y sus asombros sugerían preguntas relevantes; otras veces habían internalizado menos el autocontrol y su discurso era menos eufemístico que el de sus pares con mayor trayectoria; por fin, en ocasiones la distancia con aquella experiencia y la inexistencia de apuestas inmediatas autorizaban narrativas que hubieran sido impensables en pleno desarrollo de su carrera política. Ese tipo de entrevistados fue una vía de acceso privilegiada para conocer prácticas informales, criterios políticos de toma de decisiones y modos usuales de saldar conflictos. Pero la voz de quienes encabezaron las distintas gestiones también fue fundamental. Entrevisté a nueve de los once exministros del Interior que están vivos, incluyendo a figuras como Carlos Corach, Enrique “Coti” Nosiglia, José Luis Manzano, Federico Storani y Aníbal Fernández, y crucé sus interpretaciones con un vasto trabajo sociohistórico. A través de anécdotas y relatos sobre coyunturas puntuales, los entrevistados describieron prácticas cotidianas en el ministerio que a menudo son condenadas en el espacio público. Algunas responden a la informalidad y el carácter interpersonal de múltiples decisiones que son habituales en el modo de gestionar el Estado, pero que las visiones normativas eluden; otras, en cambio, se instalan en los bordes mismos de la ilegalidad.

Sobre la organización del libro

El libro está dividido en dos partes, centradas en ejes diferentes y articulados: 1) los agentes que habitaron el ministerio, es decir los armadores políticos que afrontaron sus desafíos y las competencias que contribuyeron a colocarlos y mantenerlos en sus cargos y 2) las gestiones ministeriales y situaciones de intervención, es decir, sus pruebas específicas en el tiempo y los modos en que las enfrentaron. Tomamos esta última noción de la sociología pragmática francesa, que entiende las pruebas como situaciones en las que cierto estado de cosas se ve amenazado, como asimismo la posición y el estatus de los actores implicados (Lemieux, 2008). Para la sociología de las pruebas,[20] estas constituyen momentos de suspensión de la rutina y de (posible) transformación social, situaciones problemáticas o cotidianas en las que deben renegociarse, al menos de forma parcial, las jerarquías y los vínculos de cooperación (Lemieux, 2008; Boltanski, 2009).

La primera parte hace foco en los armadores del ministerio y se ocupa de los procesos en que se aprende y se ejercita la política como profesión y como oficio. En el capítulo 1 se estudian las extensas trayectorias, los procesos de socialización política y las redes de solidaridad de estos agentes, que tendrán una importancia capital en su desempeño posterior. Se muestra el carácter histórico y plural de este proceso en que quienes viven “de” y “para” la política, según la célebre formulación de Max Weber, adquieren competencias prácticas. Argumento allí que para estos armadores políticos los primeros espacios de militancia constituyen terrenos fuertes de socialización, de constitución de grupos e incorporación de experiencias. Eso no significa que más tarde –o siquiera en los inicios– las redes de pertenencia se mantengan intactas o las solidaridades, selladas de por vida y sin fisuras. Lo crucial es que en esos espacios comenzaron a reconocerse y dominarse las competencias propias del oficio de político en toda su complejidad y dispersión: discutir, persuadir y comunicar; pero también organizar, negociar, demostrar fuerzas. A través de coyunturas y pruebas concretas esos primeros grupos fueron verdaderas usinas de formación política, instancias en las que se incorporó un sentido práctico, un saber-hacer que se aprende sobre la marcha y en el que solo algunos se destacan (y además en grados disímiles).

En diálogo con esos aprendizajes, el capítulo 2 se desplaza de las trayectorias a las prácticas, y analiza las destrezas específicas del trabajo político y el modo en que sus participantes las reconocen y valoran. Muestra que existen reglas tácitas y códigos compartidos entre políticos profesionales, que adquieren una importancia determinante en esta cartera y tienen efectos concretos sobre sus grados de eficacia. La confianza presidencial, el ejercicio de la autoridad, los contactos, la habilidad para las relaciones interpersonales y la negociación, como asimismo la astucia para diseñar estrategias en situaciones de incertidumbre, constituyen recursos de primer orden en este espacio inestable de fuerzas. Por su parte, la “confiabilidad”, la capacidad de establecer acuerdos y la fama de cumplir la palabra dada, así como el respeto a las reglas de juego en común, organizan principios de evaluación regulares que contribuyen a trazar una frontera simbólica entre “políticos” y “amateurs”. El éxito de unos y otros en esta cartera, huelga decirlo, es singularmente desigual.