La Unión Europea ante la crisis E-Book

Antonio Bar Cendón

• Herausgeber: ARANZADI / CIVITAS
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Estudios
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 525

Beschreibung

La Unión Europea afronta en el presente una grave situación crítica. Una situación crítica que hoy se debe más a factores externos, que a los factores internos tradicionales. Factores externos entre los que se encuentra uno que la Unión nunca pensó que volvería a producirse: la guerra. El conflicto bélico producido en nuestras mismas fronteras por la invasión de Ucrania por las fuerzas de la Federación Rusa. Y, sin embargo, ese conflicto, si bien grave e indeseado, con enormes repercusiones de carácter económico, político y de seguridad, puede ser una gran oportunidad para el fortalecimiento de la Unión, para la profundización en su proceso de integración política y económica; para la realización de cambios jurídicos e institucionales que se habían dejado a un lado; para, en definitiva, su consolidación como la unidad política democrática más grande del mundo, que hoy en día ya es. Este libro reúne un conjunto de análisis detallados sobre la presente crisis y la medida en que ésta afecta a la UE y cuáles son sus respuestas. En este sentido, los análisis realizados se han centrado en problemas tales como la protección de los valores sobre los que se fundamenta la UE y, en particular, el Estado de Derecho, pero también la protección de los derechos fundamentales, la cuestión de la diversidad cultural de la Unión, los nuevos retos y desarrollos de la gobernanza económica, el Pacto Verde y la política de medio ambiente, la política de seguridad y defensa y las relaciones con la OTAN, y el debate sobre el futuro de Europa.

Leseprobe

ANTONIO BAR CENDÓNCatedrático de Derecho ConstitucionalCatedrático Jean Monnet “ad personam”Universidad de Valencia

MÓNICA MARTÍNEZ LÓPEZ-SÁEZProfesora Ayudante Doctora en Derecho ConstitucionalUniversidad de Valencia

Coordinadores

LA UNIÓN EUROPEA ANTE LA CRISIS

Derechos, valores, seguridad y defensa

Primera edición, 2023

Libro elaborado con el apoyo financiero de:

La Unión Europea, Programa Erasmus+Proyecto nº 611032-EPP-1-2019-1-ES-EPPJMO-CoE

El Gobierno de España, Ministerio de Ciencia e InnovaciónProyecto nº PID2021-126765NB-I00

La Generalitat ValencianaProyecto nº AICO/2021/099

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© 2023 [Editorial Aranzadi, S.A.U. / Antonio Bar Cendón y Mónica Martínez López-Sáez (Coords.) y otros]

© Portada: Editorial Aranzadi, S.A.U.

Editorial Aranzadi, S.A.U.

Camino de Galar, 15

31190 Cizur Menor (Navarra)

ISBN: 978-84-1125-496-0

DL NA 1038-2023

Printed in Spain. Impreso en España

Fotocomposición: Editorial Aranzadi, S.A.U.

Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL

Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11

31013 – Pamplona

Índice General

INTRODUCCIÓN

PRIMERA PARTELOS VALORES Y DERECHOS DE UE ANTE LA CRISIS

CAPÍTULO 1LAS VIOLACIONES DEL ESTADO DE DERECHO EN LA UE Y EL ROL DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA: PROBLEMAS Y SOLUCIONES ¿POSIBLES?

SUSANA SANZ CABALLERO

I.Introducción

II.El rol de la Comisión Europea

III.El rol del TJUE

IV.Tres asuntos ante el TJUE relativos al Estado de Derecho

1.Asunto Associação Sindical dos Juízes Portugueses/Tribunal de Contas de 27 de febrero de 2018

2.Asunto Comisión/Hungría de 18 de junio de 2020

3.Asunto Hungría/Parlamento y Consejo de 16 de febrero de 2022

V.¿Qué puede hacer la Unión frente a los ataques al Estado de Derecho?

VI.Conclusiones

CAPÍTULO 2LOS VALORES Y DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA EN TIEMPOS DE CRISIS

MÓNICA MARTÍNEZ LÓPEZ-SÁEZ

I.Consideraciones preliminares: la crisis del término crisis y las nuevas crisis en la UE

II.Los valores de la UE: un proyecto ideológico y humano compartido

III.Los derechos fundamentales en la UE: más allá de meras declaraciones

1.Estado de la cuestión iusfundamental

1.1.Configuración inicial: las semillas incipientes hasta el Tratado de Ámsterdam

1.2.Cambio de siglo, cambio de paradigma iusfundamental: la CDFUE y los Tratados de Niza y Lisboa

2.El deber de cumplir con los derechos fundamentales en la UE: evolución y limitaciones

IV.Valores y derechos ante la crisis sociosanitaria provocada por la Covid-19: debilidades y fortalezas

V.Valores y derechos ante la crisis de seguridad internacional y europea provocada por la invasión rusa de Ucrania: amenazas y oportunidades

1.Reflexión interna sobre la adhesión europea a los valores comunes en tiempos de crisis

2.Reflexión externa sobre una futura adhesión: aproximación al grado de cumplimiento de las obligaciones derivadas del art. 2 por parte de Ucrania

VI.Reflexión final

CAPÍTULO 3LAS POLÍTICAS DE IGUALDAD EN LA UNIÓN EUROPEA: FASES, PERSPECTIVAS Y AGENDA

MARCELA JABBAZ CHURBA

I.Introducción

II.Algunas pinceladas del debate feminista

III.Las fases de la política de igualdad en la Unión Europea

IV.Contra la discriminación manifiesta de las mujeres

V.“Los problemas de las mujeres”

VI.El género como categoría de análisis y cuestión sistémica y estructural

1.Mainstreaming de género y nuevos diseños institucionales

2.La ausencia de neutralidad de género en las leyes

3.La discriminación indirecta

4.Violencia de género

VII.Las mujeres en toda su diversidad

1.La integración de las perspectivas de género e interseccional en la Estrategia

2.La Estrategia europea y los temas de agenda

2.1.Vivir libre de violencias y de estereotipo

2.2.Prosperar en una economía con igualdad de género

2.3.Liderar por igual en toda la sociedad

VIII.Conclusiones

IX.Referencias

1.Referencias bibliográficas

2.Documentos oficiales

CAPÍTULO 4LA UE Y EL DESARROLLO DE LA CULTURA DEMOCRÁTICA: UNA PERSPECTIVA DESDE LA EDUCACIÓN

TAMAR SHUALI TRACHTENBERG

CLARA CENTENO

I.La UE: una unión de valores

II.La UE y el rol de la educación en el desarrollo de una cultura democrática

1.La educación en el programa de la Comisión Europea

2.El desarrollo de una cultura democrática como objetivo de la Unión

III.El proyecto INNO4DIV

IV.Conclusiones

V.Referencias

SEGUNDA PARTELA DEFENSA Y SEGURIDAD DE LA UE

CAPÍTULO 5LA POLÍTICA DE DEFENSA DE LA UE: UNA APROXIMACIÓN CONCEPTUAL ANTE LA CRISIS

ANTONIO BAR CENDÓN

I.Introducción

II.La construcción histórica de la PCSD

1.Los orígenes de la defensa europea

2.De la Unión Europea Occidental a la Política Común de Seguridad y Defensa

III.La politica de defensa de la UE tras el Tratado de Lisboa

1.El diseño conceptual de la política de defensa de la UE

2.El desarrollo de los contenidos de la política de defensa de la UE

IV.El desarrollo de la política de defensa de la UE y España

1.El marco nacional de actuación

2.El marco europeo y su desarrollo

V.Conclusión

CAPÍTULO 6LA OTAN Y LA DEFENSA DE LA UNIÓN EUROPEA: RUSIA Y OTROS DESAFÍOS

JUAN MONTENEGRO ÁLVAREZ DE TEJERA

I.Introducción

II.Evolución y adaptación de la defensa europea

III.Un apunte histórico y evolutivo

IV.La OTAN y la UE

V.Apuntes sobre la guerra de Ucrania

VI.Cinco grandes consecuencias de la cumbre de la OTAN de Madrid de 2022

VII.Retos, amenazas y perspectivas de futuro

VIII.Conclusión

TERCERA PARTELAS POLÍTICAS Y EL FUTURO DE LA UE

CAPÍTULO 7HACIA UN MARCO RENOVADO DE GOBERNANZA ECONÓMICA EN LA UE

MARIAM CAMARERO

CECILIO TAMARIT

I.Introducción

II.Pasión, muerte y resurrección de las reglas fiscales de la UE

III.Los marcos de control fiscal nacionales: ¿disciplina vs. flexibilidad?

IV.La coordinación de la política económica a través del semestre europeo

V.Hacia una nueva gobernanza económica

1.Las orientaciones de la Comisión para la reforma de la gobernanza fiscal

2.Más allá de la propuesta de la Comisión: problemas y soluciones para las reglas fiscales

VI.Apoyo a las inversiones públicas a través de financiación de la UE y de las reglas fiscales

VII.Conclusiones

VIII.Referencias

CAPÍTULO 8EL PACTO VERDE EUROPEO: APORTACIONES DE LA UE A LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA

JOSÉ ANGEL CAMISÓN YAGÜE

I.Introducción

II.La transición al capitalismo “verde” como contexto del Pacto Verde Europeo

1.Sobre las fases del capitalismo

2.Sobre las causas del cambio de fase del capitalismo

3.La Transición Verde, una nueva fase del capitalismo: sus causas

4.El Pacto Verde Europeo como catalizador de una nueva fase del capitalismo en la Unión Europea

III.El constitucionalismo del cambio climático: corolario de la transición al capitalismo verde

IV.La Unión Europea como agente protector de la naturaleza: el Pacto Verde

1.Sobre la atribución de competencias a la Unión Europea en materia de protección de la Naturaleza

2.El Pacto Verde Europeo: impulso a la Transición Verde

3.La descarbonización de la economía: primer y fundamental objetivo del Pacto Verde

4.La economía circular: hacia una industria verde alimentada por residuo

V.Reflexión final: ¿y la preservación y la restauración de la naturaleza en tanto que el objetivo realmente deseable del Pacto Verde?

VI.Referencias

CAPÍTULO 9LA CONFERENCIA SOBRE EL FUTURO DE EUROPA: REFORMA O CONTINUIDAD

DOMÈNEC RUIZ DEVESA

I.Introducción: la Conferencia sobre el futuro de Europa tras el cambio en el mundo durante la década de Lisboa

II.La Conferencia sobre el Futuro de Europa y la pulsión federal del Parlamento Europeo en mayo y junio de 2022

III.Las conclusiones del Consejo Europeo del 23 y el 24 de junio de 2022 durante la presidencia francesa y el debate posterior con el Consejo durante las presidencias checa y sueca

IV.El programa federalista tras la Conferencia sobre el Futuro de Europa: las reformas propuestas por el nuevo Manifiesto de Ventotene

Introducción

La Unión Europea afronta en el presente una grave situación crítica. Una situación crítica que, a diferencia de lo ocurrido en tantas otras ocasiones, no se debe propiamente a sus contradicciones y debilidades internas, a la tensión constante entre su dimensión intergubernamental y su dimensión supranacional –que son, en realidad, una parte inescindible de la dinámica de su constitución sustancial–, sino que se debe principalmente a factores externos. Factores entre los que se encuentra uno que la Unión nunca pensó que volvería a producirse: la amenaza bélica. Y, sin embargo, esa amenaza, si bien grave e indeseada, puede ser la gran oportunidad –una más– para su fortalecimiento, para la profundización en su proceso de integración política y económica; para su consolidación como la unidad política auténticamente democrática más grande del mundo, que hoy en día ya es. El ejemplo que –aun con sus debilidades– otros admiran; el Estado de Derecho cuyas normas jurídicas son copiadas fuera y consideradas como los estándares más avanzados de regulación en los campos más diversos: del medio ambiente a la seguridad alimentaria, de las relaciones laborales al fomento de la cultura, de los derechos fundamentales a la política de competencia, de la política comercial común a la ayuda al desarrollo, etc. Es lo que Bradford denomina el “efecto Bruselas”1. Y es que, no podemos olvidar que la UE nació, no tanto de los efectos de la Segunda Guerra Mundial –como suele sostenerse–, sino de la amenaza de una nueva guerra: la amenaza del expansionismo territorial de la Unión Soviética y de la extensión de su invasión bélica más allá de los límites territoriales y de las zonas de influencia acordadas en la conferencia de Yalta. Y, paradojas indeseables del destino, hemos vuelto, sin quererlo, al punto de inicio.

De nuevo, el espantajo de la guerra nos amenaza. Pero ahora las circunstancias son diferentes, ya no tenemos que construirlo todo empezando desde cero. Ahora sólo tenemos que aprovecharnos de lo que ya tenemos. Ahora sólo tenemos que consolidar nuestros instrumentos de integración política y económica, y acentuar ese proceso, haciéndolo más rápido y más profundo, hacia la realización última del sueño de los padres fundadores de lo que es hoy la Unión Europea: la consecución de la federación de los Estados Unidos de Europa. Pues para eso pusieron en marcha este proceso, en los años cincuenta del siglo pasado, líderes visionarios de la categoría y política y humana de Jean Monnet, Robert Schuman, Konrad Adenauer, Walter Hallstein, Alcide De Gasperi, Paul-Henri Spaak, Sicco Mansholt, Joseph Bech, Altiero Spinelli, Simone Veil, y tantos otros que no podemos mencionar aquí. Y a todos ellos quisiera añadir aquí la lista de aquellos preclaros dirigentes sociales valencianos que, desde la plataforma del Ateneo Mercantil de Valencia, propusieron ya veinte años antes, el 10 de enero de 1931 –y, por lo tanto, ocho años antes de que estallase la Segunda Guerra Mundial–, la creación de una unión política y económica de Europa –una “Unión Europea”– como el mejor camino para asegurar la paz en aquel dividido y atormentado continente. En sus propios términos,

“hace falta por lo tanto un organismo que tienda de una manera cierta y en el plazo corto a ser el legislador, el ejecutor y el guardador y garantizador de las relaciones que en Europa transcienden ya de los Poderes Políticos de sus diversos Estados […] Nos conviene por lo tanto una amplia cooperación en una organización general política europea […] porque estamos convencidos por razón y por estudios que este es el verdadero camino para asegurar la Paz” [sic.]2.

A todos ellos, este libro quiere rendir un humilde homenaje. Porque, efectivamente, la unión de Europa será la mejor manera de defendernos frente a las amenazas externas, pero, sobre todo, será la mejor manera de conseguir el objetivo último de la Unión, tal y como hoy lo establece el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea: “promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos”.

Y es que, si bien la UE nace de una amenaza bélica, y ahora afronta otra que puede contribuir a su fortalecimiento y consolidación como unidad política y económica, la verdad es que su proceso de evolución histórica ha venido jalonado de crisis de diferente carácter, todas la cuales han contribuido de manera sustantiva a la construcción del actual edificio de la Unión.

Todos los años algunos de los diccionarios de lengua inglesa más destacados, como el Merriam-Webster, presentan su “palabra del año”; es decir, la palabra más buscada por los usuarios digitales durante ese periodo de tiempo. Otros, en cambio, intentan resumir el año con una nueva y característica palabra que englobe los acontecimientos y sensaciones percibidas. Así, en esta última línea, según el diccionario británico Collins, la palabra del 2022 ha sido “permacrisis”, entendida como un largo periodo –aunque temporal– de inestabilidad e inseguridad. Y, en el caso de la UE, casi podríamos decir que “permacrisis” no es sólo una buena manera de definir la situación en la que hoy se encuentra, por los problemas que afronta, sino que podríamos decir que es la mejor manera de definir su proceso de construcción hasta nuestros días.

Así, en estos últimos años, la UE ha tenido que afrontar una grave crisis económica y financiera, producto del estallido de la burbuja inmobiliaria en los Estados Unidos, en 2008, provocada por las hipotecas “sub-prime”. Esa grave crisis, que llevó a la necesidad de intervenir económicamente a tres Estados miembros –Grecia, Portugal, Irlanda– y ayudar a otros, trajo consigo, sin embargo, una modificación sustantiva y mejora de la regulación de la economía y finanzas de la UE –la “gobernanza económica”–, con la introducción de nuevos mecanismos de ordenación, supervisión y financiación, como el nuevo Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el Pacto Euro Plus, el “Semestre Europeo”, el Mecanismo Europeo de Estabilidad, la Unión Bancaria, o el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria.

Y cuando ya la crisis económica y financiera parecía plenamente superada, la UE se vio golpeada por la pandemia Covid-19, cuyos últimos coletazos todavía seguimos sufriendo. Pero, la crisis sanitaria trajo consigo también el reforzamiento de la sanidad pública europea y la creación de la “Unión Europea de la salud”, como un conjunto de medidas destinadas tanto a reforzar mecanismos ya existentes en este ámbito –como el Comité Científico de Riesgos Sanitarios Emergentes y Recientemente Identificados, el Comité Científico de Seguridad de los Consumidores, el Centro Europeo para la Prevención y Control de Enfermedades, o la Agencia Europea de Medicamentos–, como a crear nuevos instrumentos –como el nuevo Reglamento (UE) 2022/2371 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de noviembre de 2022, sobre las amenazas transfronterizas graves para la salud–. Y, desde luego, la crisis la pandemia Covid-19 trajo consigo un refuerzo de la cooperación entre los Estados miembros a fin de darle una respuesta conjunta a la compra de vacunas y de material médico, en términos generales –Instrumento de Asistencia Urgente–, y proporcionar ayuda a terceros países, a través del mecanismo COVAX. Pero, sobre todo, la crisis de la pandemia Covid-19 y sus importantes repercusiones económicas y sociales trajo consigo un radical cambio de paradigma en la manera de afrontar la crisis económica por parte de la UE. Así, de la drástica política de austeridad y de control del gasto público del período 2009-2012, se ha pasado a la política de expansión financiera, prestando ayuda económica directa a los Estados, flexibilizando temporalmente los requisitos máximos de déficit público y de deuda pública y habilitando la compra de bonos de deuda pública de los Estados miembros por parte del Banco Central Europeo. Y, para facilitar la financiación directa de los Estados, se creó el mecanismo de recuperación y resiliencia denominado “Next Generation UE”, que aún está en vigor. Mecanismo complejo, dotado inicialmente de 750.000 millones de euros (luego 806.900 millones), que opera a través de un sistema de subvenciones (45% del total) y de préstamos (55% del total), dirigidos a los Estados, las empresas y la sociedad civil, en términos generales.

Y, finalmente, cuando la crisis de la pandemia Covid-19 comenzaba a aflojar y Europa comenzaba a levantar la cabeza, se produjo, el 24 de febrero de 2022, la invasión militar de Ucrania por parte de la Federación Rusa. Quizá, sea ésta la crisis más grave de todas ellas, por sus implicaciones de todo tipo –políticas, defensivas, económicas, sociales–. Y, sin embargo, aunque estemos aún plenamente sumergidos en ella y sea difícil predecir el futuro, la UE ha de salir de esta crisis fortalecida. Y, en este sentido, ya se han adoptado medidas importantes en todos los ámbitos afectados, principalmente en el sector energético –diversificando las fuentes de suministro de energía y los tipos de energía a utilizar– y en el ámbito de la defensa –reforzando el vínculo defensivo con la OTAN, incrementando el gasto en defensa, formulando una nueva estrategia de seguridad, la “Brújula Estratégica”–. Y, en este último terreno, se ha vuelto a reavivar el debate sobre la necesidad de una defensa europea autónoma, que refuerce su capacidad defensiva, si bien manteniendo siempre la integración defensiva en el seno de la OTAN.

En definitiva, pues, en los más de setenta años de vida que tiene ya el proyecto de integración europeo, las crisis y los desafíos que ha tenido que afrontar, aunque han llegado en algún caso a poner en riesgo su propia existencia, sólo han servido para reforzarlo y acentuar la velocidad de su marcha. Casi podría decirse que la UE ha necesitado esas crisis para poder avanzar. Como dijo en su momento Jean Monnet, con simple contundencia, “J’ai toujours pensé que l’Europe se ferait dans les crises, et qu’elle serait la somme des solutions qu’on apporterait à ces crises”3.

Este libro aborda precisamente la realidad de la Unión Europea en el marco de las últimas crisis: la que se deriva de la pandemia Covid-19 y la que se deriva de la invasión rusa de Ucrania. Si bien, claro es, la crisis económica y financiera de los años 2009-2012 es también tenida en cuenta, en la medida en que sus repercusiones siguen determinando de lleno la gobernanza económica de la Unión. Así, el libro se divide en tres bloques –además de esta Introducción–. La Primera Parte se dedica al análisis de los valores y derechos de UE ante la crisis. En ella, Susana Sanz Caballero analiza la cuestión de “El Estado de Derecho en la UE: Problemas y soluciones ¿posibles?” (Capítulo 1). Es ésta una cuestión compleja, que afecta a la sustancia misma de la UE, como una unión de valores y derechos, pero que la crisis actual y, sobre todo, la guerra en Ucrania, han venido a determinar y a dificultar aún más su solución. La profesora Sanz Caballero aborda el tema con gran profundidad y sólida argumentación. En el Capítulo 2, Mónica Martínez López-Sáez analiza “Los valores y derechos fundamentales de la Unión Europea en tiempos de crisis”. En su análisis, la profesora Martínez estudia en particular el tema de los derechos fundamentales y su afectación por la crisis. En su conclusión, afirma que los derechos y valores no sólo constituyen uno de los activos más preciosos del proyecto europeo, sino que entiende que son algo complementario, que se necesitan mutuamente. En el Capítulo 3, Marcela Jabbaz analiza “Las políticas de igualdad en la Unión Europea. Fases, perspectivas y agenda”. Las políticas de igualdad son algo sobre lo que la UE se ha volcado prácticamente desde sus inicios, en el Tratado de la Comunidad Económica Europea. La profesora Jabbaz analiza con gran solidez todas las cuestiones implícitas en este tema y no soslaya el debate actual sobre sexo y género que incide sustantivamente en las políticas de igualdad, tanto de la UE, como de los Estados miembros. En el Capítulo 4, Tamar Shuali Trachtenberg y Clara Centeno analizan “La UE y el desarrollo de la cultura democrática: Una perspectiva desde la educación”. Su análisis es altamente novedoso y aborda, desde la perspectiva de la educación la realidad plural de la sociedad europea y el tratamiento de la interculturalidad en las políticas educativas de la UE y de los Estados miembros. Su conclusión es que se necesita un cambio de paradigma y que la educación intercultural debe ser sustituida por la educación para la ciudadanía intercultural y democrática, y proponen un modelo operativo a estos efectos.

La Segunda Parte del libro se dedica al estudio de la defensa y la seguridad de la UE. En esta parte, en el Capítulo 5, Antonio Bar Cendón analiza “La política de defensa de la UE: Una aproximación conceptual ante la crisis”. Su análisis describe con detalle el proceso de formación histórica de la política de defensa de la UE y su regulación en nuestros días. La visión del profesor Bar Cendón destaca que, en realidad, la UE no tiene una política de defensa, en términos propios, sino que, lo que el TUE denomina la Política Común de Seguridad y Defensa, tal y como la regula el propio Tratado, es sólo un política para realizar operaciones de paz fuera del territorio de la Unión, no para defender el territorio de la Unión. En este sentido, el profesor Bar Cendón se pronuncia con claridad a favor de la formulación de una verdadera política de defensa de la UE. En el Capítulo 6, Juan Montenegro Álvarez de Tejera estudia el tema de “La OTAN y la defensa de la Unión Europea: Rusia y otros desafíos”. En su análisis, el Teniente General Montenegro, buen conocedor de la OTAN desde dentro, por haber sido representante de España en el Comité Militar de la misma, y también en el Comité Militar de la UE, analiza con detalle la trayectoria de la OTAN y las relaciones hoy existentes entre la OTAN y la UE. En su visión, a pesar de las dificultades existentes, propone una intensificación del vínculo atlántico. Y, desde luego, la guerra en Ucrania, que también analiza en su trabajo, supone un motivo más para que la UE se centre en el fortalecimiento de ese vínculo.

Finalmente, la Tercera Parte del libro analiza dos importantes políticas de la UE y la cuestión del futuro de la Unión. En el Capítulo 7, “Hacia un marco renovado de gobernanza económica en la UE”, Mariam Camarero y Cecilio Tamarit analizan la gobernanza económica de la UE, desde el inicio de la crisis hasta la situación actual, tanto en su dimensión fiscal, como en lo que hace referencia a la coordinación de la política económica a través del Semestre Europeo. En su visión, los profesores Camarero y Tamarit llaman a una simplificación del entramado fiscal de la UE y a una mayor implicación del Parlamento Europeo en la gobernanza económica de la Unión, sobre todo en lo que se refiere a la fijación de los objetivos fiscales, económicos y políticos Ello, en su opinión, no sólo garantizarían una mayor responsabilidad y transparencia en la gestión, sino que dotaría también de una mayor legitimación democrática a todo el proceso. En el Capítulo 8, José Ángel Camisón Yagüe analiza “La transición ecológica y el Pacto Verde de la UE”. El Pacto Verde Europeo es una de las principales prioridades del programa político de la Comisión Europea y de su presidenta Ursula von der Leyen. El análisis del profesor Camisón es muy detallado y encierra una visión escéptica de la “política verde” de la UE. En sus conclusiones, el profesor Camisón se pregunta si los objetivos del Pacto Verde Europeo son verdaderamente la preservación de la Naturaleza, como un nuevo valor del proceso de integración europeo, o si, por el contrario, se trata de una suerte de lo que él denomina “mero proceso de ‘greenwashing’ del capitalismo en el seno de la Unión Europea”. Finalmente, el libro se cierra muy oportunamente con el Capítulo 9, sobre “La Conferencia sobre el futuro de la UE: ¿Reforma o continuidad?”. En este capítulo Domènech Ruiz Devesa, analiza el proceso que lleva a la convocatoria de la Conferencia sobre el futuro de Europa, pero también todo el proceso de debate que se ha producido en el seno de la misma. Proceso que él, como diputado del Parlamento Europeo y como miembro de la Conferencia, en la que ha tenido un activo papel, conoce muy bien. Los resultados y propuestas de la Conferencia son ambiciosos y el diputado Ruiz Devesa quiere ser optimista al respecto. Sin embargo, no se le oculta que las dificultades son grandes y, de hecho, hay varios Estados miembros que son claramente contrarios al inicio de cualquier proceso de modificación de los Tratados en este momento, y mucho menos en lo que se refiere a la forma de gobierno de la UE. El diputado Ruiz Devesa, sin embargo, sostiene el ideal federalista que en su momento inspiró la creación de las Comunidades Europeas, en los años cincuenta del siglo pasado.

Por lo demás, el origen remoto de este libro se halla en dos encuentros académicos celebrados en el marco de la Universidad de Valencia. El primero de ellos fue el seminario sobre “La Unión Europea tras la pandemia: Objetivos y desafíos”, que se celebró en el Centro Internacional de Gandía, de la Universidad de Valencia, los días 21 y 22 de julio de 2022; y el segundo fue la jornada sobre “La UE ante la crisis: Derechos, valores, seguridad”, que se celebró en la Facultad de Derecho de la Universidad de Valencia, el 23 de noviembre 2022. En este sentido, quisiéramos expresar nuestro sincero agradecimiento a quienes hicieron posibles aquellas actividades y a quienes asistieron a las mismas, alumnos y profesores. Y este agradecimiento se extiende también a la Comisión Europea y al Centro de Excelencia Jean Monnet sobre Integración y Gobernanza, de la Universidad de Valencia, que han financiado las actividades mencionadas y ahora también este libro. (Proyecto núm. 611032-EPP-1-2019-1-ES-EPPJMO-CoE).

Pero este libro –y, de manera específica, la investigación realizada por dos de sus autores, Susana Sanz y Antonio Bar– se ha beneficiado también de la financiación proporcionada por el Gobierno de España, Ministerio de Ciencia e Innovación (proyecto núm. PID2021-126765NB-I00), y por la Generalitat Valenciana (proyecto núm. AICO/2021/099). A ambas instituciones va también nuestro sincero agradecimiento por su apoyo.

En Valencia, a 21 de abril de 2023

Antonio Bar Cendón

Mónica Martínez López-Sáez

1. Bradford, Anu, The Brussels Effect: how the European Union rules the world (Oxford: OUP 2020). Y, en similar línea: Fahey, Elaine, The Global Reach of EU Law (Abingdon, UK: Routledge, 2018); Cremona, Marise and Scott, Joanne (eds.), EU Law Beyond EU Borders: The Extraterritorial Reach of EU Law (Oxford University Press, 2019).

2. El manifiesto valenciano era, en realidad, una carta que el Presidente del Ateneo Mercantil de Valencia, el Decano del Colegio de Abogados de Valencia, el Presidente de la Cámara Oficial Agrícola, el Presidente de la Cámara de Comercio, el Presidente de la Asociación de la Prensa, el Presidente del Colegio Oficial de Agentes Comerciales, el Presidente de la Sociedad Económica de Amigos del País y otras entidades y personas, dirigieron al Duque de Alba, entonces Ministro de Estado y representante de España en la Comisión de Estudios sobre la Unión Europea de la Sociedad de las Naciones. La intención era expresarle su apoyo al proyecto de creación de una Unión Europea que se iba a debatir entonces en la Sociedad de la Naciones, con base en la propuesta realizada por el que fuera primer ministro francés, Aristide Briand: “Memorandum sur l’organisation d’un régimen d’union fédérale européenne” (Paris, 1er Mai 1930). (Archivo del Ateneo Mercantil de Valencia).

3. (“Yo siempre pensé que Europa se haría en las crisis y que ella sería la suma de las soluciones que aportásemos a esas crisis”). Jean Monnet, Mémoires (Paris: Fayard, 1976), p. 488.

PRIMERA PARTE

Los valores y derechos de UE ante la crisis

Capítulo 1

Las violaciones del Estado de Derecho en la UE y el rol del Tribunal de Justicia de la Unión Europea: Problemas y soluciones ¿posibles?1

Susana Sanz Caballero2

“Three-quarters of a century after the defeat of fascism and thirty years after the fall of the Berlin Wall there is a new battle for civilization”. (Manifesto Fight for Europe or the wreckers will destroy it. Bernard Henri Lévy, Milan Kundera, Antonio Lobo-Antunes, Fernando Sabater, Mario Vargas Llosa, Salman Rushdie, et al.)

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN.II. EL ROL DE LA COMISIÓN EUROPEA.III. EL ROL DEL TJUE.IV. TRES ASUNTOS ANTE EL TJUE RELATIVOS AL ESTADO DE DERECHO.1. Asunto Associação Sindical dos Juízes Portugueses/Tribunal de Contas de 27 de febrero de 2018.2. Asunto Comisión/Hungría de 18 de junio de 2020.3. Asunto Hungría/Parlamento y Consejo de 16 de febrero de 2022.V. ¿QUÉ PUEDE HACER LA UNIÓN FRENTE A LOS ATAQUES AL ESTADO DE DERECHO?VI. CONCLUSIONES.

I. INTRODUCCIÓN

Hay una crisis del Estado de Derecho en la Unión Europea. Pasaron los tiempos en los que lo que se atisbaba era algún caso esporádico de incumplimiento o alguna tendencia minoritaria de deterioro en algún país concreto de la UE. Entonces se veían esos incidentes como una anomalía que sería atajada más pronto que tarde, una anécdota que pronto pasaría, episodios rápidamente reconducibles por las puras leyes de la lógica, por la presión pública o de los órganos internos del Estado, así como por la presión de las instituciones europeas y de los otros Estados miembros de la UE, de los medios de comunicación o incluso por la acción del propio marco jurídico-político que define a la UE3. Todo parecía indicar que cuando los Estados progresan económica y políticamente y han conocido y abrazado la democracia ya no dan marcha atrás, solo cabe mejorar esa democracia. En cambio, hoy los guiños autoritarios se han ido enquistando y multiplicando, convirtiéndose en un escenario permanente tremendamente contagioso. Esto demuestra que el Estado de Derecho es frágil4, en realidad es una conquista. Y como toda conquista se puede perder. Los gobernantes deben estar sometidos a las leyes, entendidas éstas como unas leyes previsibles y justas, deben rendir cuentas, deben responder ante los ciudadanos y las instituciones, no pueden retorcer las normas a su antojo. Sin embargo, el momento actual obliga a hacer un diagnóstico negativo puesto que hay una grave deriva antidemocrática y populista no solo en la UE sino en toda Europa5. Los guiños autoritarios se han ido extendiendo de los países donde surgieron, que fue Hungría primero y Polonia después, a otros con más larga tradición democrática.

La crisis sanitaria provocada por la pandemia ha exacerbado en Europa y en todo el mundo las tendencias autoritarias. El fenómeno de la violación de los principios en los que se basa el Estado de Derecho no es exclusivo o privativo de la UE, es algo que vemos en muchas otras partes del mundo y en Estados con siglos de tradición democrática. Muchos gobiernos han aprovechado los estados de alarma o excepción para limitar los derechos mucho más allá de lo que exigían las circunstancias sanitarias o los han prolongado para poder gobernar sin controles externos, sin los necesarios check and balances. En efecto, la crisis sanitaria y la consiguiente crisis económica, institucional y política que la pandemia ha conllevado, han producido un empeoramiento en términos del respeto al rule of law. Centrándonos en la UE, los valores europeos se están viendo amenazados debido al auge del populismo, que erosiona la democracia liberal. La situación tiene connotaciones propias y exclusivas en esta parte del mundo dado que la UE es una unión de democracias. Conviene reconocer que hoy hay dentro del club europeo al menos dos socios cuyo encuadramiento dentro de la categoría jurídico-política denominada “democracia” es complicada. Pero reconocer esto es reconocer que se está violando el Tratado de la Unión (TUE) y, por tanto, supone reconocer que la UE ya no es una unión de democracias. Y si la UE no es una unión de democracias, entonces no es nada.

Polonia y Hungría quieren redefinir el Estado de Derecho. Orbán desde Hungría distingue entre democracias liberales y democracias iliberales, y afirma que Hungría es lo segundo. Pero, ¿qué es una democracia iliberal?6 Partiendo de la base de que una democracia o es liberal o no es democracia, el concepto propuesto por el Primer Ministro húngaro es en sí mismo incongruente. Supuestamente sería un sistema en el que hay elecciones a intervalos regulares pero donde el gobierno así elegido acumula todo el poder y puede hacer un rodillo con la oposición, modelar las instituciones según su interés, ningunear al legislativo o controlarlo, erosionar el poder judicial, reformar a su antojo órganos constitucionales y controlar los medios de comunicación y hasta la educación. Son sistemas de líderes fuertes o sistemas en los que se han debilitado los contrapoderes que vigilan a los gobiernos o simplemente no los hay y por tanto no hay rendición de cuentas a la ciudadanía. Se trata de “autoritarismos legalistas” porque estos regímenes usan la ley para acabar con la disidencia, con el pluralismo y con las instituciones libres7. Pero un Estado “de” Derecho no es simplemente un Estado “con” Derecho, es algo distinto. El Estado de Derecho no es mero legalismo, como pretenden los populistas.

El populismo se ha ido extendiendo en Europa a raíz de la crisis financiera y económica. Los populismos generan democracias deficitarias, cuando no precipitan al Estado hacia un régimen no democrático, hacia la mal llamada “democracia iliberal”. Los populistas enfrentan lo que llaman élite o casta con el pueblo, haciendo una dicotomía entre esos dos grupos, que resultarían ser antagónicos: el pueblo puro y limpio, al que los populistas dicen representar, y una élite corrupta o el establishment (cargos públicos, partidos políticos, intelectuales, multinacionales, medios de comunicación, jueces…) a la que hay que desplazar del poder. Los populistas creen que la única autoridad legítima y hasta moral se basa en la regla de la mayoría. Y afirman que solo ellos representan a la gente sencilla, real, a la mayoría. Negando legitimidad al resto de contendientes en la esfera pública atacan el principio de pluralidad política que caracteriza a todas las democracias8.

Los populismos son particularmente activos en la zona del antiguo telón de acero por su historia reciente, tras décadas de comunismo y transiciones a la democracia quizá excesivamente aceleradas e impulsadas desde el exterior y donde los sentimientos nacionales fueron reprimidos durante muchos años. Tras la caída del comunismo, no tuvieron tiempo suficiente para reivindicar y exhibir esos sentimientos nacionales antes de su ingreso en la Unión. Su transición desde el totalitarismo fue exógena en lugar de nacer y surgir del propio pueblo. El resultado es el que es: regímenes nacional-populistas con líderes con rasgos autocráticos que creen que su opinión representa a toda la nación. Desde la llegada al poder del partido Fidesz en Hungría y de Justicia y Libertad en Polonia, estos gobiernos han promovido medidas que han supuesto un desequilibro en la separación de poderes, un fortalecimiento del poder ejecutivo a costa de los otros poderes del Estado. Estas medidas se corresponden con un modelo autoritario. Los populistas tratan de colonizar las estructuras del Estado y colocan a sus leales en puestos clave. También suprimen o pervierten las funciones y la composición de los órganos constitucionales que les resultan incómodos. En concreto, en Hungría y en Polonia maniobraron con celeridad para controlar el poder judicial, eliminando su independencia. También captaron a los líderes de los medios de comunicación para domeñarlos y muestran una actitud hostil hacia ONGs y otros actores críticos de la sociedad civil. En esta deriva, los gobiernos de Polonia y Hungría han puesto en jaque los valores europeos, provocando la crisis más grave que ha atravesado nunca la Unión, una auténtica crisis del Estado de Derecho.

II. EL ROL DE LA COMISIÓN EUROPEA

Sin embargo, en este trabajo no vamos a fijarnos en los signos del deterioro del Estado de Derecho arriba mencionados. Este trabajo no se centra en explicar el modo cómo la independencia judicial se está viendo atacada en unos u otros Estados –a través de cambios arbitrarios en los Tribunales Constitucionales, o en los tribunales ordinarios, o fusionando la figura del ministro de justicia y la del fiscal general, o creando salas disciplinarias arbitrarias contra los jueces, o no publicando las decisiones judiciales contrarias al gobierno, o controlando los órganos de gobierno de los jueces, o convirtiendo al fiscal general del Estado en un esbirro del gobierno. Tampoco va a versar sobre cómo se ha atacado a la libertad de expresión, información y libertad de medios de comunicación, subvencionando solo a los medios que son dóciles con el poder ejecutivo, cerrando medios incómodos, controlando los órganos de radiodifusión, estableciendo la censura con la excusa de evitar la propagación de fake news o con el acoso e incluso asesinato no esclarecido de periodistas incómodos. Tampoco se va a explicar cómo los derechos humanos de determinados grupos vulnerables o minorías se están viendo vulnerados o de qué forma el espacio y la libertad de acción de las ONGs se está limitando.

En cambio, el objeto de este trabajo es dar cuenta de cómo el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha reaccionado a esos incumplimientos y dar unas posibles recetas para salir de este impasse dramático en el que nos encontramos. Porque en la batalla por atajar, o al menos mitigar, los ataques al Estado de Derecho que se están produciendo en la UE, la institución que más ha aportado, la que más claramente ha reprobado a los incumplidores, es sin duda el TJUE. La Comisión Europea ha sido más timorata9, pese a que es quien encarga desde hace tres años la redacción del rule of law report que evalúa la fortaleza del Estado de Derecho de modo individualizado, Estado miembro a Estado miembro, hasta alcanzar a los Veintisiete10. Efectivamente la Comisión no ha sido la institución europea más activa y resolutiva frente a los ataques al Estado de Derecho, pese a que fue ella quien inició el procedimiento sancionador del artículo 7 del TUE contra Hungría –un procedimiento cuya aplicación conduce a la más absoluta melancolía, al exigir la unanimidad del resto de Estados miembros para que pueda sancionarse a uno de ellos. La complicidad interesada que existe entre los gobernantes de Polonia y Hungría impide que se aplique el procedimiento sancionador a ninguno de los dos. En todo caso, la Comisión Europea no ha sido lo suficientemente rotunda a la hora de atajar las violaciones del rule of law pese a ser la guardiana de los Tratados. Prueba de ello es que no fue ella quien activó la aplicación del procedimiento artículo 7 del TUE contra Polonia. Tuvo que ser el Parlamento Europeo quien lo hiciera. Otra prueba es que el Parlamento Europeo demandó a la Comisión por no aplicar el mecanismo que condiciona el pago de fondos europeos al cumplimiento de la normativa sobre el Estado de derecho por parte de los países miembros11.

Como indica Araceli Mangas, pareció durante años que la Comisión Europea no quería activar, en términos generales, la aplicación del artículo 712. Fue reacia pese a la escalada de ataques contra el rule of law que se detectaba, con presiones sobre la judicatura, acoso a informadores, obstáculos contra la acción de las ONGs o contra el defensor del pueblo… Como alternativa, la Comisión ideó otros mecanismos, no previstos en los Tratados, de carácter preventivo y más flexibles, como el Cuadro de Indicadores de la Justicia que la Comisión adoptó en 2013, un instrumento concebido para realizar un examen comparativo de independencia, calidad y eficiencia judicial13. En 2014 dio un paso más allá estableciendo un procedimiento llamado “Marco del Estado de Derecho”, cuyo fin sería resolver situaciones en las que existe una amenaza sistémica antes de que se den las condiciones para activar el artículo 714. El proceso constaba de una evaluación de la situación, una recomendación que daba al Estado un plazo para solucionar los problemas identificados y un mecanismo de seguimiento. La paradoja es que la Comisión creó este mecanismo cuando ya se daban las condiciones para aplicar directamente el artículo 7 contra Polonia y en Hungría. Posteriormente, la Comisión estableció también el instrumento llamado Informe sobre el Estado de Derecho15, diseñado como un ciclo anual que evalúa la fortaleza del Estado de Derecho en cada Estado miembro en base a cuatro parámetros: sistema judicial, marco de lucha contra la corrupción, pluralismo de los medios y libertad de prensa y otros asuntos institucionales ligados a los controles y equilibrios. Se trata de un nuevo mecanismo de monitoreo para vigilar el grado de cumplimiento del Estado de Derecho de cada Estado miembro pero que no concluye con sanciones sino con un diagnóstico más o menos preciso de la situación y unas recomendaciones para los Estados, razón por la cual se revela como un procedimiento poco contundente dado que su fin es conseguir reconducir al Estado y atajar los ataques al Estado de Derecho16.

La Comisión estableció todos estos procedimientos, que sirvieron para bastante poco, posiblemente para evitar tener que “detonar” lo que otro Presidente de la Comisión, el portugués Durao Barroso, denominó el “botón nuclear”, esto es, el procedimiento del artículo 7, interpelando previamente a la buena fe del Estado incumplidor. Pero paradójicamente, la Comisión finalmente tuvo que activar el artículo 7 aunque solo lo hizo contra Hungría, no contra Polonia, y lo hizo cuando comprobó que ese mecanismo preventivo del “Marco del Estado de Derecho” no estaba dando ninguno de los resultados que se esperaba en el sentido de que no conseguía hacer que ese país depusiera su actitud y anulara las normas contrarias al Estado de Derecho que había aprobado. Sea como sea, lo grave es que nada de lo que ha hecho la UE hasta ahora ha conseguido detener a los gobernantes iliberales. La pandemia no hizo más que exacerbar los pasos hacia la autocracia y hacia la violación de los principios en los que se basa el Estado de Derecho no solo en los países que más mostraban esa tendencia antes del confinamiento como eran Polonia, Hungría, Rumanía o Bulgaria, sino también en otros países como Eslovaquia, Chipre o Malta, e incluso en otros que consideramos democracias más asentadas como Italia, España o Francia17. La pandemia ha mostrado que debemos reforzar nuestras normas para que una situación de emergencia no se pueda aprovechar para degradar el Estado de Derecho.

III. EL ROL DEL TJUE

Posiblemente la institución europea que mejor haya actuado hasta el momento para defender el Estado de Derecho sea el TJUE, siendo así que no es la que lo tenía más fácil. El TJUE hace con su jurisprudencia lo que un tribunal puede y debe hacer: decidir los casos que le llegan. Es la única institución de la UE que no puede tomar medidas generales ni tampoco adoptar medidas a priori, la Corte solo es reactiva. No puede activar nada, no puede anticiparse, no puede hacer público un comunicado contra los ataques al Estado de Derecho ni puede posicionarse de modo preventivo. El TJUE debe decidir los casos que le llegan y tal cual le llegan. No puede teorizar demasiado, ni analizar el Estado de Derecho de un modo abstracto. Cada vez que se le presenta un asunto debe primero analizar si tiene competencia para resolverlo porque el TJUE está sometido al principio de atribución y solo puede pronunciarse en la medida en que se le han atribuido competencias. La UE no es un Estado, es una organización internacional de integración, pero organización internacional, al fin y al cabo. La UE y el propio TJUE dependen de los poderes que los Estados miembros les hayan querido conceder y no puede ir más allá. Además, la emisión de resoluciones judiciales toma su tiempo, es siempre un proceso largo. Las soluciones judiciales no pueden surgir rápidamente, cuando el ataque al Estado de Derecho se produce. A pesar de lo anterior, con los poderes que tiene atribuidos, el Tribunal ha realizado una importante labor a través de dos vías principalmente: la primera, los recursos por incumplimiento y la segunda, las cuestiones prejudiciales. También en algunos casos a través de los recursos de anulación. Los recursos por incumplimiento se han multiplicado últimamente, lo cual llevó a Daniel Sarmiento a proclamar ya en 2019 que ese había sido el año del incumplimiento18. Uno de las últimas demandas por incumplimiento presentada por la Comisión afecta a Hungría, en este caso por una ley que criminaliza a la comunidad LGTBIQ+19.

Por su parte, los recursos por incumplimiento son en palabras del Presidente del TJUE Koen Lenaerts los recursos más fáciles para el Tribunal porque en ellos su argumentación puede ser algo más libre y menos encorsetada20. Las cuestiones prejudiciales son más complicadas porque en ellas el Tribunal de Justicia de la UE debe decidir sobre los litigios que le llegan tal cual el tribunal interno presenta el asunto y solo respondiendo a las preguntas que el propio tribunal interno plantee. Además, si no tiene poderes, el Tribunal de Luxemburgo deberá declinar su jurisdicción porque las cuestiones prejudiciales son admisibles solo si su objeto tiene suficiente relación con el Derecho de la UE como para que el TJUE pueda interpretarlas. La dificultad añadida en las cuestiones prejudiciales es que el Tribunal debe ser muy preciso en su respuesta a fin de que ésta sea útil al tribunal interno, no excesivamente abstracta ni tampoco una decisión en la que de manera artificial el TJUE trate temas que no hayan sido evocados por el juez interno en su petición. Además, el TJUE no puede juzgar la ley nacional, solo decir si una norma es contraria a la normativa de la UE.

IV. TRES ASUNTOS ANTE EL TJUE RELATIVOS AL ESTADO DE DERECHO

Se va a ejemplificar el trabajo del TJUE en el ámbito del Estado de Derecho en tres casos, aunque hay muchos más. De hecho, se descarta toda la saga de asunto contra Polonia por los ataques del ejecutivo contra la independencia judicial, que afecta a todo el orden judicial: a su Tribunal Constitucional, su Tribunal Supremo, los tribunales regionales, los ordinarios, los presidentes de sala, las figuras de ministro de justicia y de fiscal general, el consejo general de la magistratura, el poder disciplinario contra los jueces o la no publicación de sentencias contrarias a los intereses del gobierno, porque ya han sido objeto de abundante literatura21.

1. ASUNTO ASSOCIAÇÃO SINDICAL DOS JUÍZES PORTUGUESES/TRIBUNAL DE CONTAS DE 27 DE FEBRERO DE 2018

El primer asunto es aquel en el que el TJUE se refirió primeramente al rule of law y, paradójicamente, afectó a un país en el que no se han detectado graves incumplimientos como es Portugal. Es un procedimiento prejudicial cuyo origen está en la primera crisis financiera de 2008 y 2009, el caso C-64/16 Asociación sindical de los jueces portugueses y Tribunal de Cuentas. Fue el primer asunto en el que el TJUE se vio en la necesidad de referirse al Estado de Derecho y en su sentencia afirmó que la independencia judicial es uno de sus elementos fundamentales. La remisión la presentó el Tribunal Superior Administrativo del país y la desencadenó la negativa de los jueces del Tribunal de Cuentas a que se les redujese su salario como parte de las medidas adoptadas para contener el déficit y sanear las cuentas públicas. Los jueces argüían que la reducción de su salario ponía en peligro la independencia judicial, que deben mantener de acuerdo con el artículo 19 del TUE, porque les impediría realizar bien su trabajo. Sin embargo, el TJUE no aceptó este argumento y explicó que la nueva norma portuguesa no solo rebajaba el sueldo de los jueces sino que reducía gastos en todo el sector público, añadiendo que esto se hacía en medio de una crisis financiera mundial sin precedentes, de modo que todos los funcionarios tenían que contribuir al esfuerzo común (párrafos 46-48 de la sentencia).

Sin embargo, lo importante del caso ahora no es si era compatible con los Tratados el que los funcionarios públicos, incluidos los jueces del Tribunal de Cuentas, tuvieran que aceptar una reducción salarial. Lo importante es que es el primer litigio en el que el TJUE explica qué significa el Estado de Derecho. No obstante, lo tuvo que hacer escuetamente ya que se trataba de una remisión prejudicial y en éstas el TJUE está más condicionado, debiéndose limitar a contestar a las preguntas que somete a su atención el órgano judicial nacional. Aun así, el Tribunal de Justicia mantuvo que, de acuerdo con el artículo 2 del TUE, la UE está fundada en valores tales como el Estado de Derecho, que son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por la justicia. En este sentido, la confianza mutua entre los Estados miembros y, en concreto, en sus tribunales internos, se basa en la premisa de que los Estados miembros comparten un conjunto de valores y que la UE comparte esos mismos valores. La UE es una unión que se basa en el respeto del Estado de Derecho y donde las personas pueden acudir a los tribunales ante cualquier decisión nacional relativa a la aplicación de un acto de la UE. El artículo 19, que da expresión concreta al valor del Estado de Derecho del artículo 2, otorga la responsabilidad de asegurar la revisión judicial en el ordenamiento de la UE no solo al TJUE sino también a los tribunales nacionales (párrafos 30-32). De esta forma, el TJUE aprovecha para definir algunos de los elementos fundamentales del Estado de Derecho, estableciendo especialmente su relación directa con los principios de independencia judicial y de acceso a la justicia. La relevancia del litigio radica en que el TJUE entendió que la independencia judicial es clave de bóveda del Estado de Derecho. Por tanto, es obligación de las autoridades proteger esta independencia hasta el punto de que los jueces pueden demandar a su Estado por violación del Derecho de la Unión si consideran que la independencia judicial ha sido atacada.

2. ASUNTO COMISIÓN/HUNGRÍA DE 18 DE JUNIO DE 2020

El segundo asunto fue provocado por la decisión del gobierno de Hungría de sancionar a las ONGs que recibieran fondos desde el extranjero. Se trata del recurso por incumplimiento C-78/18 Comisión/Hungría, el conocido como caso Soros. En él la Comisión, apoyada por Suecia, demandó a Hungría por considerar que ésta violaba la Carta de Derechos Fundamentales de la UE al exigir a toda ONG que recibiera donaciones extranjeras inscribirse en un registro especial como “organización receptora de ayuda extranjera”, forzarle a declarar y publicitar el importe de los fondos recibidos y los nombres y domicilios de los donantes, así como que las autoridades húngaras pudieran difundir sin demora esos datos, amén de imponerles sanciones tremendamente graves en caso de no hacerlo. Con este asunto la Comisión señala al régimen húngaro por su persecución a las ONGs que no puede controlar.

Hungría alegaba que el apoyo prestado por fuentes desconocidas extranjeras a las ONGs era susceptible de ser usado por grupos de interés extranjeros para socavar los objetivos comunitarios de la vida social y política húngara. La Comisión replicaba que la ley húngara tenía un efecto disuasorio contra las ONGs domiciliadas en Hungría. En concreto, la ley aconsejaría que no siguieran aceptando ayuda desde el exterior, además de resultar disuasoria hacia las propias personas, físicas y jurídicas, que quisieran aportar ayuda desde el extranjero (párrafo 42). La pluralidad de medidas que incluye la ley crearía un clima de desconfianza hacia ellas (párrafo 58), llevando a una diferencia de trato en función de que la aportación económica tuviera un origen nacional o extranjero (párrafo 62). En opinión de esta institución, aunque los motivos alegados por Hungría pudiesen ser legítimos (en concreto, la protección del orden y la seguridad públicos y la lucha contra el blanqueo de capitales, la financiación del terrorismo y la delincuencia organizada) Hungría no acreditaba la existencia de una amenaza real, actual y suficientemente grave ni habría explicado cómo la ley serviría para evitar esas actividades delictivas (párrafo 69). Es más, la Comisión considera que el Estado demandado parte del prejuicio de considerar que toda organización de la sociedad civil que disfrute de donaciones extranjeras es sospechosa de ir contra el interés nacional. En última instancia, las disposiciones de la ley irían más allá de lo que resulta necesario y proporcional (párrafo 70). Respecto a las supuestas violaciones de la Carta de Derechos Fundamentales, la Comisión indica que la ley húngara limita la libertad de asociación, la vida privada y familiar y la protección de datos de carácter personal. Someter a una ONG que recibe donaciones del extranjero a obligaciones de registro, declaración y publicidad dificulta considerablemente su libertad de acción, además de estigmatizarla al pasar a ser denominada “organización receptora de ayuda extranjera”. Es más, la posibilidad de sancionarla y de disolverla implica un riesgo evidente para su existencia (párrafo 106).

El TJUE dio la razón a la Comisión porque la ley controvertida da por hecho que el apoyo de personas domiciliadas en el extranjero a asociaciones de la sociedad civil domiciliadas en Hungría es susceptible de ser utilizado en favor de intereses extranjeros en lugar de para los propios del país sin que las autoridades húngaras expliquen por qué consideran que esto es así (párrafo 82). Aunque razones de orden público relacionadas con la lucha contra el blanqueo, el terrorismo y la delincuencia organizada permitan establecer excepciones a la libertad de circulación de capitales, Hungría parece fundamentar su ley en la presunción de que toda ayuda extranjera a una ONG local amenaza intereses nacionales (párrafo 93) sin justificar la restricción en una necesidad imperiosa de interés general. El TJUE se apoya en la jurisprudencia del TEDH22 según la cual la libertad de asociación es fundamento esencial de una sociedad democrática y pluralista porque permite a los ciudadanos actuar colectivamente en ámbitos de interés común y contribuir al buen funcionamiento de la vida pública (párrafo 112). Por ello el TJUE considera que deben calificarse de injerencias a la libertad de asociación las normas que limiten la capacidad de una organización sometiéndola a obligaciones que obstaculizan su actividad y crean un clima de desconfianza en las mismas (párrafo 119).

En definitiva, una ley que extiende una injusta sombra de sospecha sobre la actuación de toda organización que reciba fondos del extranjero se basa en prejuicios y parece más bien ideada para adocenar y someter a esas organizaciones, de modo que acepten ser financiadas únicamente a través de subvenciones públicas del gobierno, quien sin duda repartirá las ayudas de acuerdo con requisitos y criterios que responderán a sus propios intereses particulares. Ello, con el paso del tiempo, acaba minando el pluralismo y la diversidad que están en la base y la razón de ser de estas organizaciones, que se convertirían en meros agentes dóciles al servicio del régimen. Sancionando y disolviendo a las organizaciones que no cumplan los injustificados, discriminatorios y arbitrarios requisitos de la ley, se conseguiría en última instancia el objetivo de señalar, primero, y disolver, después, las organizaciones incómodas para el régimen.

3. ASUNTO HUNGRÍA/PARLAMENTO Y CONSEJO DE 16 DE FEBRERO DE 2022

La última resolución judicial de la que se dará cuenta es la sentencia de 16 de febrero de este año al asunto C-156/21, en la que el TJUE justifica la condicionalidad en la entrega de los fondos EU Next generation –creados para paliar los daños producidos por la pandemia– al hecho de que el Estado beneficiario cumpla con las reglas del Estado de Derecho. El asunto es en este caso un recurso de anulación, no una remisión prejudicial ni tampoco un recurso por incumplimiento, y enfrentó a Hungría, apoyada por Polonia, y al Parlamento Europeo y el Consejo, que habían aprobado a través del procedimiento legislativo ordinario el Reglamento 2020/2092 sobre el régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la UE23. Este es el reglamento que vinculó el trasvase de los sustanciosos fondos EU Next generation al hecho de que el Estado miembro que los vaya a recibir cumpla con los valores del artículo 2 del TUE y, especialmente, el Estado de Derecho. Lo que Hungría y Polonia cuestionan es la compatibilidad del reglamento con el propio Derecho de la UE. El reglamento indica que cuando los Estados miembros ejecutan el presupuesto de la UE, incluidas las medidas del Instrumento de la UE para la Recuperación provocado por la crisis de la covid, deben cumplir las reglas del Estado de Derecho porque el respeto del Estado de Derecho es una condición sine qua non para el cumplimento de las reglas del principio de buena gestión financiera del artículo 317 del Tratado de Funcionamiento de la UE. De este modo, habría una relación directa entre el respeto del Estado de Derecho y una ejecución eficiente del presupuesto de la UE. Sin embargo, Hungría, apoyada por Polonia, consideraba que el legislador comunitario se había extralimitado en sus competencias al aprobar una norma cuya aplicación mermaría las arcas nacionales de estos dos Estados. Aducen que esto es así porque no hay manera de vincular una buena gestión financiera con el Estado de Derecho, incluso cuestionan el concepto de Estado de Derecho mismo, alegando que la UE no es quién para determinar cuáles son sus elementos. Según Hungría, el único modo legal y constitucional de sancionar a un Estado miembro por incumplir el Estado de Derecho es aplicando el artículo 7. Por tanto, en su opinión, el legislador de la UE estaría violando el equilibrio institucional de los artículos 7 y 13 del TUE y el 269 del Tratado de Funcionamiento de la UE y estaría pervirtiendo la mayoría de votos que hace falta para aplicar el procedimiento sancionador, ya que para la aplicación del artículo 7 hace falta la unanimidad mientras que para aprobar este reglamento solo hizo falta una mayoría cualificada. El reglamento daría el poder a la Comisión en solitario para imponer la condicionalidad en la recepción de fondos, lo cual para Hungría equivale a una sanción cuando, en su opinión, para sancionar haría falta aplicar el artículo 7 y haría falta el consenso de los miembros del Consejo Europeo. Por eso, según Hungría la sanción se produciría sin que el conjunto de los Estados miembros se hubiera pronunciado afirmativamente.

El argumento de Hungría es muy agudo porque sabe que la sanción del artículo 7 no se le podrá aplicar jamás mientras Polonia le apoye. Por eso intenta persuadir al TJUE de que este reglamento orilla o ignora la regla según la cual solo se puede sancionar a un Estado miembro usando justamente el artículo 7. Su argumento es que este reglamento crea un procedimiento paralelo al procedimiento político del artículo 7 para llegar al mismo resultado: sancionar a un Estado miembro. Sin embargo, el TJUE no aceptó esta interpretación. Su argumentación se basa en demostrar que el reglamento solo busca proteger el presupuesto de la UE y protegerlo incluso frente a una mala gestión financiera que se pueda deber a violaciones del Estado de Derecho en un Estado miembro. El TJUE argumenta que el único objetivo del reglamento es proteger los intereses legítimos de la UE, porque también las violaciones del Estado de Derecho afectan a la correcta gestión financiera y a la protección de los intereses financieros de la UE. De este modo, el TJUE le da la vuelta al argumento y pone en su centro a la buena gestión financiera en lugar de a la sanción: el reglamento cuestionado buscaría proteger el presupuesto de la UE de los efectos que pueda tener sobre él las violaciones del Estado de Derecho y no tanto sancionar esas violaciones del Estado de Derecho en sí. El TJUE, aprovechando que no está ante una cuestión prejudicial y que tiene margen de maniobra en su argumentación, se explaya un poco más de lo normal y explica que el cumplimiento por un Estado miembro de los valores contenidos en el artículo 2 del TUE es condición necesaria para que disfrute de todos los derechos que tiene como miembro. Ello implica que todas las leyes y prácticas de un Estado deben cumplir los valores en los que la UE se basa.

Por tanto, los principios en los que el Estado de Derecho se fundamenta no es algo que únicamente deba cumplir quien es candidato a miembro sino que lo debe seguir cumpliendo ese mismo Estado cuando se convierte en miembro de la UE. Porque se da la paradoja de que cuando un Estado es candidato se examina muy exhaustivamente su grado de cumplimiento de los derechos humanos y de respeto del Estado de Derecho –esta es una de las razones por las que Turquía sigue siendo candidato–24 pero cuando ya es miembro se da por hecho que es un Estado de Derecho y no hay palo, solo zanahoria25