Le secret E-Book

Collectif

• Herausgeber: Anthemis
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Französisch
• Veröffentlichungsjahr: 2017

Seitenzahl: 428

Beschreibung

Les Éditions Anthemis vous proposent un outil complet pour comprendre Le secret en droit.

Le secret en droit administratif
par Marc Joassart, premier auditeur au Conseil d’Etat, collaborateur scientifique à l’UCL

Alors qu’il aura longtemps été la règle en droit administratif, Le secret est aujourd’hui devenu l’exception. Le droit d’accès aux documents administratifs est consacré par la Constitution. Les législations relatives à la publicité de l’administration et celle relative à la motivation formelle des actes administratifs fixent les modalités d’application de ce droit fondamental pour le public. Il n’est toutefois pas absolu et Le secret reste d’application dans certains domaines. Les hypothèses dans lesquelles Le secret reste admis en droit administratif seront examinées, ainsi que le régime des habilitations de sécurité et la confidentialité des pièces devant le Conseil d’État.

La directive du 8 juin 2016 sur la protection des secrets d’affaires
par Vincent Cassiers, chargé de cours à l’UCL, avocat au barreau de Bruxelles
et Alain Strowel, professeur à l’USL-B et à l’UCL, avocat au barreau de Bruxelles

La directive sur les secrets d’affaires harmonise la protection juridique de toutes les informations confidentielles des entreprises. Cette directive équilibre des libertés fondamentales en tension en identifiant des actes licites et des actes illicites relatifs à l’obtention, l’utilisation et la divulgation des secrets d’affaires. La directive comprend impose aussi des mesures et des procédures permettant de combattre les atteintes aux secrets d’affaires et dans le cadre desquelles la confidentialité doit être préservée.

La protection des sources journalistiques et des lanceurs d’alerte
par Quentin Van Enis, chargé d’enseignement à l’UNamur (CRIDS), chargé de cours invité à l’UCL, avocat au barreau de Bruxelles, membre du Conseil de déontologie journalistique (CDJ)

Les secrets se dévoilent rarement d’eux-mêmes. Dans ce contexte, le rôle des journalistes et des lanceurs d’alerte est essentiel pour assurer l’information des citoyens sur des questions qui peuvent les concerner au plus haut point. La présente contribution vise à faire la lumière sur le droit des journalistes à la confidentialité de leurs sources d’information et sur la protection des lanceurs d’alerte lorsque ces derniers décident de révéler publiquement les manquements qu’ils dénoncent.

Un ouvrage écrit par des professionnels, pour des professionnels.

À PROPOS DES ÉDITIONS ANTHEMIS

Anthemis est une maison d’édition spécialisée dans l’édition professionnelle, soucieuse de mettre à la disposition du plus grand nombre de praticiens des ouvrages de qualité. Elle s’adresse à tous les professionnels qui ont besoin d’une information fiable en droit, en économie ou en médecine.

Leseprobe

© 2017, Anthemis s.a.

Place Albert I, 9 B-1300 Limal Tél. [phone] – [email protected] – www.anthemis.be

Toutes reproductions ou adaptations totales ou partielles de ce livre, par quelque procédé que ce soit et notamment par photocopie, réservées pour tous pays.

Dépôt légal : D/2017/10.622/53

ISBN : 978-2-8072-0461-4

Sommaire

Le secret en droit administratifMarc JOASSART

La directive du 8 juin 2016 sur la protection des secrets d’affairesVincent CASSIERS & Alain STROWEL

Une solide protection des sources journalistiques et des lanceurs d’alerte : une impérieuse nécessité à l’ère dite de la « post-vérité » ?Quentin VAN ENIS

Le secret en droit administratif

Marc JOASSART

Premier auditeur au Conseil d’ÉtatCollaborateur scientifique à l’UCL

Introduction

1. Le secret de l’administration était initialement son principe de fonctionnement. Pourtant, déjà au début du XXe siècle, M. Hauriou écrivait : « la conscience moderne exige que l’administration agisse au grand jour. On lui a, pendant très longtemps, toléré des décisions secrètes. Maintenant, on veut que toutes ses décisions et toutes ses actions soient publiques et l’on a le sentiment que ce qui n’a pas été fait publiquement n’est pas régulier »1. La recommandation no R (81) 19 du Comité des ministres aux États membres du Conseil de l’Europe sur l’accès à l’information détenue par les autorités publiques insiste également sur « l’importance que revêt pour le public dans une société démocratique une information appropriée sur la vie publique »2. Dans le même sens, la Cour européenne des droits de l’homme juge que « le danger d’arbitraire apparaît avec une netteté singulière là où un pouvoir de l’exécutif s’exerce en secret »3. Pourtant, ce n’est qu’en 1993 que le droit à la transparence administrative est inscrit dans la Constitution à l’article 24ter devenu, après la coordination de la Constitution, l’article 324.

2. Depuis l’adoption de cette disposition, le secret de l’administration n’a pas entièrement disparu, mais il est devenu une exception au principe de la publicité de l’administration qui permet à chacun de consulter un document administratif et de s’en faire remettre une copie. Un document administratif5 est toute information, peu importe la forme, dont dispose une autorité administrative6. Conformément à l’article 32 de la Constitution, les exceptions à ce principe sont fixées par la loi, le décret ou l’ordonnance7 . Cela signifie que le secret pourra être prévu dans une loi fédérale, mais également dans la législation des entités fédérées. Chaque législateur est compétent pour édicter des exceptions qui s’appliqueront non seulement fonctionnellement à ses services, mais également matériellement aux autres autorités administratives. Ainsi, une autorité régionale devra refuser la communication d’un document visé par une exception fédérale8 et inversement. La section de législation du Conseil d’État a précisé à cet égard que « la seule limitation à cette compétence est celle qui impose que les motifs d’exception relèvent de la compétence matérielle de l’autorité concernée et, plus particulièrement, que le seul lien requis entre le document administratif sur lequel porte le motif d’exception et l’autorité qui a fixé celui-ci est le préjudice que la publicité du document peut porter aux intérêts de cette autorité »9.

3. La Cour constitutionnelle veille cependant à ce que ces exceptions ne portent pas une atteinte excessive au droit constitutionnel à la transparence administrative. Selon la Cour, « [e]n permettant qu’un législateur puisse prévoir dans quels cas et à quelles conditions il peut être dérogé au principe de la transparence administrative, le Constituant n’a pas exclu que l’accès à certains documents soit soumis à des conditions ou soit limité, pour autant que ces restrictions soient raisonnablement justifiées et n’entraînent pas d’effets disproportionnés. Il convient, à cet égard, de souligner que la transparence administrative participe à l’effectivité de l’exercice du droit de recours des administrés devant le Conseil d’État ou devant les juridictions judiciaires »10. En application de ces principes, elle a censuré une législation wallonne qui soustrayait entièrement à la publicité de l’administration les avis de la Commission d’avis pour les exportations de produits liés à la défense11.

4. L’État fédéral et toutes les entités fédérées ont adopté des législations relatives à la publicité de l’administration12. Dans le cadre de ces législations, différentes commissions d’accès aux documents administratifs (CADA)13 ont été instituées par chaque niveau de pouvoir, à l’exception de l’autorité flamande qui a créé une instance de recours composée de fonctionnaires et désignée par le gouvernement flamand14 et de la Communauté germanophone qui n’a pas créé une telle commission. Ces commissions sont chargées de rendre des avis sur les refus d’accès aux documents administratifs. Leur jurisprudence, spécialement celle de la CADA fédérale, sera brièvement évoquée dans le cadre de l’examen des différentes hypothèses de secret15.

5. À côté du régime général, un régime spécifique est prévu par l’autorité fédérale et les Régions dans le domaine de l’environnement afin de se conformer aux exigences de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement16. Cette directive impose une obligation de transparence plus importante pour les informations environnementales17. Elle entend appliquer la Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, faite à Aarhus le 25 juin 199818. De même, certaines décisions de la Cour européenne des droits de l’homme imposent des obligations spécifiques dans ce domaine19. Ce régime plus spécifique sera étudié en parallèle avec le régime général car les exceptions à la publicité de l’administration et à l’information environnementale se recoupent largement. Des commissions spécifiques ont été créées par l’autorité fédérale20 et la Région wallonne21, tandis que la Région de Bruxelles-Capitale et la Région flamande ont préféré confier la compétence en matière d’information environnementale à la même instance que celle prévue en matière de publicité administrative22. Ces instances se voient reconnaître un pouvoir de décision en matière d’accès à l’information23.

6. Il existe également des législations relatives à la réutilisation des informations du secteur public24 qui transposent la directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 sur la réutilisation des informations du secteur public25, modifiée récemment par la directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 201326. Ces législations ont un objet différent des précédentes puisqu’il ne s’agit plus uniquement de l’accès à certains documents du secteur public, mais bien de la réutilisation qui pourra en être faite par la suite27. Cette question ne sera pas abordée dans le cadre de cet exposé qui a trait au secret.

7. La possibilité de demander l’accès à un document administratif ou à une information environnementale est appelée la publicité passive par opposition à la publicité active qui implique une initiative de l’administration, notamment l’indication d’une personne de contact dans la correspondance et la mention des voies de recours possibles en cas de décision administrative. La demande d’accès doit en principe être écrite et préciser les documents ou informations concernés28.

8. Le demandeur ne doit pas justifier d’un intérêt, sauf s’il s’agit de données à caractère personnel, c’est-à-dire « une appréciation ou un jugement de valeur relatif à une personne physique nommément désignée ou aisément identifiable, ou la description d’un comportement dont la divulgation peut manifestement causer un préjudice à cette personne »29. L’absence d’intérêt ne peut être opposée à un contribuable qui demande des documents relatifs à sa situation fiscale30.

9. Par ailleurs, les données à caractère personnel font l’objet d’une législation spécifique en ce qui concerne leur « traitement » dans la loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée à l’égard des traitements de données à caractère personnel, transposant la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995, qui vient d’être remplacée par le Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données31. Cette question ne sera pas non plus abordée dans la suite de cet exposé.

10. Les différentes législations relatives à la publicité de l’administration et à l’information environnementale connaissent plusieurs degrés de secret32. Le secret est en principe absolu lorsque la simple atteinte à l’intérêt protégé conduit au refus de la production du document ou de l’information. Le secret n’est que relatif lorsque cette atteinte doit être mise en balance avec l’intérêt de la publicité du document ou de l’information et ce n’est qu’au cas où ce dernier intérêt ne l’emporte pas sur l’intérêt protégé que ce refus peut être imposé. Enfin, le secret facultatif vise l’hypothèse où l’administration dispose de la faculté de refuser l’accès à un document ou à une information sans qu’une balance des intérêts soit opérée. Lorsque le secret ne s’applique qu’à une partie du document concerné, la consultation, l’explication ou la communication sous forme de copie est limitée à la partie restante33, sauf bien évidemment si cette partie restante ne présente plus aucun intérêt34.

11. Si une demande de document administratif porte sur une œuvre protégée par le droit d’auteur, l’autorisation de l’auteur ou de la personne à laquelle les droits de ce dernier ont été transmis ne sera pas requise pour permettre la consultation sur place ou pour fournir des explications à son propos, mais une communication sous forme de copie ne sera permise que moyennant l’autorisation préalable de l’auteur ou de la personne à laquelle les droits ont été transmis35. Dans tous les cas, l’autorité indiquera expressément que l’œuvre est protégée par le droit d’auteur36.

12. Dans tous les cas, la décision explicite refusant l’accès à un document administratif ou à une information environnementale devra être motivée37. Dès lors que les exceptions légales au droit aux documents administratifs le sont à un droit fondamental garanti par la Constitution, qu’à ce titre, elles sont d’interprétation restrictive et qu’elles sont limitativement énumérées par la loi, il revient à l’autorité administrative compétente de s’en prévaloir expressément, c’est-à-dire d’indiquer précisément quelle cause légale de refus de communication des documents administratifs elle entend opposer à ce droit38. Ainsi, par exemple, l’autorité qui fait application d’une exception relative est tenue d’examiner si, au regard des informations dont elle dispose, la divulgation est effectivement susceptible de porter atteinte à l’intérêt protégé par ladite exception et si tel est le cas, sa décision de refus doit faire apparaître le raisonnement qui a été suivi de façon à permettre d’une part aux intéressés de connaître les justifications de la décision de refus afin de défendre leurs droits et d’autre part au juge d’exercer son contrôle, cette motivation ne pouvant en outre consister en une simple formule de style. L’autorité est tenue de procéder à une balance des intérêts en présence et la motivation doit faire apparaître concrètement les raisons qui ont fait prévaloir l’intérêt protégé par l’exception relative sur le droit d’accès à l’information39.

13. En cas de refus d’accès à un document administratif, le demandeur pourra en général introduire un recours administratif en « reconsidération » auprès de l’autorité administrative elle-même, ce qui donnera lieu à un avis de la CADA compétente40. Comme on l’a vu, en Flandre et dans le domaine de l’environnement, c’est un recours administratif devant une commission spécifique qui est prévu41. Que la décision finale soit prise par l’autorité elle-même dans le cadre du recours en reconsidération ou par cette commission, un recours juridictionnel cette fois pourra être introduit devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État. La haute juridiction administrative pourra consulter le document administratif afin de prendre sa décision sans que ce document soit pour autant déposé dans le dossier de la procédure42. Le droit à la transparence administrative pouvant constituer un droit subjectif, une action devant les cours et tribunaux de l’ordre judiciaire est également possible43.

14. Les différentes catégories de secret seront abordées dans l’ordre prévu dans la législation fédérale en matière de publicité de l’administration mais en relevant, le cas échéant, les divergences existantes dans les législations communautaires et régionales qui sont, dans l’ensemble, assez similaires.

15. La loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs impose que tout acte administratif comporte « l’indication, dans l’acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision »44. Toutefois, elle comporte également certaines exceptions similaires à celles prévues par la législation relative à la publicité de l’administration45. Les similitudes seront relevées dans les différents types de secret.

Section 1

Le secret absolu

16. Malgré le droit à la transparence administrative, certaines hypothèses de secret « absolu », c’est-à-dire sans mise en balance des intérêts en présence, subsistent. Selon D. Déom, Th. Bombois et L. Gallez, « les exceptions absolues sont constitutionnelles pour autant qu’elles respectent une triple condition. Elles ne peuvent tout d’abord se muer en suprématie formelle d’un droit fondamental sur l’autre ; la formulation de l’exception absolue ne saurait donc viser un droit fondamental en tant que tel. Le caractère absolu de ces exceptions doit ensuite être raisonnablement justifié par la nature des intérêts qu’elles entendent protéger. Enfin, elles ne peuvent priver l’administration de tout pouvoir discrétionnaire. Il doit toujours y avoir une appréciation, au cas par cas, de la réalité de l’atteinte à l’intérêt protégé par l’exception absolue »46. Selon le Conseil d’État, le caractère absolu du secret ne dispense pas l’autorité de démontrer concrètement en quoi la divulgation du document litigieux risque de porter atteinte à l’intérêt protégé par ce secret47. La CADA fédérale a tendance à se montrer critique à l’égard de ce secret absolu. Elle a plutôt tendance à en restreindre la portée48, comme nous allons le voir.

§ 1. LAVIEPRIVÉE, SAUFCONSENTEMENTDELAPERSONNECONCERNÉE

17. À la différence des autres libertés fondamentales, la vie privée se voit reconnaître par le législateur fédéral un caractère absolu49, sauf dans le domaine de l’environnement50. La seule invocation d’une atteinte à cet intérêt suffit pour pouvoir refuser l’accès à un document administratif. Le projet initial prévoyait un traitement similaire avec les autres libertés fondamentales mais à la suite d’un amendement parlementaire, la possibilité de procéder à une balance des intérêts est supprimée51.

18. Cette différence de traitement est critiquée par la doctrine. Comme le relèvent certains auteurs, « comment justifier, surtout, que la vie privée soit portée au pinacle des droits fondamentaux à protéger alors que tous les autres droits – en ce compris le droit à la vie – doivent se contenter d’une protection relative »52 ? De même, la section de législation du Conseil d’État a estimé, dans l’avis concernant le projet de décret flamand relatif à la publicité de l’administration, que toutes les exceptions au droit d’accès devraient être relatives afin de respecter le droit fondamental inscrit à l’article 32 de la Constitution53. Toutefois, ce caractère absolu de la vie privée est atténué par la jurisprudence qui exige que le secret soit justifié par une véritable atteinte et non un simple lien avec la vie privée54.

19. La Commission fédérale d’accès aux documents administratifs et le Conseil d’État ont également tendance à opérer une certaine balance des intérêts prétorienne nonobstant le caractère absolu de cette exception à la transparence administrative55. Ainsi, par exemple, la section du contentieux administratif a estimé que le caractère en principe confidentiel d’un dossier fiscal peut s’estomper à l’égard de l’ex-conjoint d’un contribuable lorsqu’il comporte des éléments nécessaires à ce dernier pour comprendre et le cas échéant contester un impôt dont il est codébiteur56. Il en va de même à l’égard d’une commune en ce qui concerne un dégrèvement affectant les impôts additionnels qu’elle perçoit57. Par ailleurs, la personne concernée peut également donner explicitement son consentement et ce secret ne lui est pas opposable58.

20. La vie privée est interprétée par la CADA fédérale conformément à l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme et à l’article 22 de la Constitution59, c’est-à-dire d’une manière assez large. Est protégée d’une manière générale l’identité des personnes dans la mesure où la divulgation d’informations pourrait porter atteinte à leur vie privée60, ce qui peut inclure les traits de personnalité de candidats à une promotion dans la fonction publique61. La protection de la vie privée constitue également une exception à l’obligation de motivation formelle62.

§ 2. L’OBLIGATIONDESECRETINSTAURÉEPARLALOI

21. Toutes les hypothèses de secret ne figurent pas dans les législations relatives à la publicité de l’administration63. Il existe également de nombreuses autres législations prévoyant une obligation de secret ou de confidentialité. Il s’agit notamment du secret professionnel garanti par l’article 458 du Code pénal. Le secret professionnel constitue également l’une des exceptions prévues dans la loi relative à la motivation formelle des actes administratifs64. Ainsi, les consultations données par un avocat à une autorité administrative échappent à la publicité de l’administration65. La Commission fédérale d’accès aux documents administratifs a estimé qu’une telle situation pourrait être discriminatoire à l’égard des administrations qui s’appuient sur les avis émis par leur propre service juridique qui ne bénéficie pas de la même protection. Une proposition de loi a entendu limiter la confidentialité des consultations d’avocat66 mais la section de législation du Conseil d’État a estimé qu’elles participent également au droit au procès équitable67.

22. En ce qui concerne le secret professionnel des membres du personnel d’une autorité administrative, la jurisprudence de la Commission fédérale d’accès aux documents administratifs et du Conseil d’État est plus nuancée68. Cette jurisprudence prend en considération à la fois la finalité du secret, les personnes auxquelles il est imposé, celles à qui il est opposable ainsi que les documents visés par la disposition législative. Selon la CADA fédérale, une obligation individuelle de secret dans le chef d’un fonctionnaire ne signifie pas nécessairement que l’organisme dont il relève est tenu par cette obligation de secret. Cet organisme est lui-même tenu d’évaluer une demande d’accès à la lumière des motifs du secret et de motiver concrètement le refus d’accès69. Par exemple, les fonctionnaires de l’inspection spéciale des impôts ne peuvent opposer le secret de l’instruction ou de l’information judiciaire puisqu’ils n’y participent pas70.

23. Selon la CADA fédérale, le secret fiscal visé notamment à l’article 337 C.I.R. 92 « n’est pas en réalité un secret professionnel mais un secret fonctionnel renforcé par la loi qui repose sur les agents de l’administration fiscale et auxquels, en cas de méconnaissance, une sanction pénale est applicable, comparable à celle applicable en matière de méconnaissance du secret professionnel »71. Ce secret fiscal n’est pas applicable lorsqu’il s’agit de donner aux autorités visées par la disposition précitée, dont font partie les communes, les renseignements nécessaires pour assurer l’exécution des dispositions légales ou réglementaires dont ils sont chargés72. D’une manière plus générale, le secret professionnel ne peut s’opposer à ce qu’une personne puisse vérifier le fondement d’une réclamation de somme au titre de dette, celle-ci fût-elle fiscale73.

24. Pour être opposable dans le cadre de la publicité de l’administration, l’obligation de secret doit figurer dans une disposition ayant valeur législative74. Il ne suffit pas qu’elle figure dans un arrêté royal75 ou un règlement d’ordre intérieur76. En outre, la présence, dans les documents dont la communication est sollicitée, d’informations couvertes par le secret professionnel ne peut justifier le refus global de communication lorsqu’une communication partielle est possible77.

§ 3. LESECRETDESDÉLIBÉRATIONSDUGOUVERNEMENT

25. Le secret des délibérations du gouvernement78 vise à éviter que la discussion politique soit paralysée par la crainte que soient rendues publiques les différentes opinions et positions adoptées dans le cadre de négociations. Ce secret ne s’applique pas aux documents que le gouvernement a choisi de rendre publics comme les communiqués de presse ou les informations transmises au Parlement. Ce secret ne couvre que les positions et argumentations exprimées à titre personnel par chacune des parties. Ce secret vise non seulement les délibérations des membres du gouvernement fédéral, mais également celles « des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif fédéral ou auxquelles une autorité fédérale est associée »79. Il couvre par conséquent les documents préparatoires à la délibération du gouvernement, tels que les procès-verbaux d’un groupe de travail du Comité de concertation80 ou d’une réunion intercabinet81, ainsi que la note au gouvernement déposée par le ministre compétent82. Il en va de même des communications internes et des messages échangés entre le cabinet d’un ministre et l’administration83. En revanche, le secret ne peut être opposé au résultat des délibérations, c’est-à-dire les décisions prises par l’organe collégial. Seul le processus de délibération est protégé par ce motif d’exception et non le résultat de cette délibération84. L’autorité doit vérifier in concreto si la divulgation du document risque de porter atteinte au secret des délibérations85. Le procès-verbal pourra être communiqué moyennant la suppression des passages exprimant la position personnelle des différentes parties86.

26. Dans le même ordre d’idées, la doctrine considère que le principe constitutionnel de l’inviolabilité du Roi implique également que « nul ne peut découvrir la Couronne » afin d’éviter que soient dévoilées les opinions du Roi87, sauf lorsqu’elles figurent dans un document contresigné par un ministre qui s’en rend responsable. Les travaux préparatoires de la loi du 11 avril 1994 précisent à cet égard que le Roi ne doit être considéré comme une autorité administrative que « pour les affaires couvertes par la responsabilité ministérielle »88 et que « les pièces et la correspondance qui se trouvent chez le Chef de l’État ne tombent en aucun cas sous l’application de la présente loi »89.

§ 4. LESINTÉRÊTSVISÉSÀL’ARTICLE 3 DELALOIDU 11 DÉCEMBRE 1998 RELATIVEÀLACLASSIFICATION, AUXHABILITATIONS, ATTESTATIONSETAVISDESÉCURITÉ

27. L’article 3, § 1er, de la loi du 11 décembre 1998 relative à la classification, aux habilitations, attestations et avis de sécurité prévoit une série d’intérêts stratégiques qui sont protégés et par conséquent soustraits à publicité de l’administration90 :

a) la défense de l’intégrité du territoire national et des plans de défense militaire ;

b) l’accomplissement des missions des forces armées ;

c) la sûreté intérieure de l’État, y compris dans le domaine de l’énergie nucléaire, et la pérennité de l’ordre démocratique et constitutionnel ;

d) la sûreté extérieure de l’État et les relations internationales de la Belgique ;

e) le potentiel scientifique et économique du pays ;

f) tout autre intérêt fondamental de l’État ;

g) la sécurité des ressortissants belges à l’étranger ;

h) le fonctionnement des organes décisionnels de l’État ;

i) la sécurité des personnes auxquelles, en vertu de l’article 104, § 2, du Code d’instruction criminelle, des mesures de protection spéciales sont octroyées.

28. Les « informations, documents ou données, le matériel, les matériaux ou matières, sous quelque forme que ce soit », peuvent être classifiés en trois catégories : très secret, secret ou confidentiel en fonction du degré d’atteinte que leur utilisation inappropriée pourrait faire courir à l’un des intérêts protégés91. On observera que le secret absolu prévu par la loi sur la publicité de l’administration s’applique non seulement lorsque les documents ont été expressément classifiés mais également lorsqu’ils sont susceptibles de l’être92, ce qui est beaucoup plus large.

29. Cette situation est regrettée par la CADA fédérale. En ce qui concerne les documents classifiés, elle adopte une position restrictive93. Elle considère en effet que le simple fait qu’un document soit classifié n’est pas suffisant pour en refuser l’accès94. Selon elle, l’autorité doit également vérifier si la procédure de classification a été opérée correctement et, le cas échéant, s’il n’est pas opportun de déclassifier le document auquel un accès est demandé. D’une manière plus générale, la CADA fédérale regrette qu’il n’y ait pas une meilleure cohérence entre les intérêts protégés dans les lois du 11 avril 1994 et du 11 décembre 199895. Elle a proposé des modifications législatives en vue d’améliorer la situation, sans résultat à ce jour96. Dans son rapport 2016, la CADA fédérale conteste le secret absolu lié à cette exception et encourage le législateur à prévoir expressément une procédure de « déclassification »97.

Section 2

Le secret relatif

30. Les exceptions sont relatives lorsque le législateur a laissé à l’administration le soin de procéder elle-même à la mise en balance des intérêts en présence et de décider, dans chaque cas d’espèce, de la solution à donner au conflit entre le droit fondamental d’accès aux documents administratifs et d’autres valeurs jugées essentielles dans un État démocratique98. Dans le cadre de l’accès à l’information environnementale, les exceptions relatives à la protection de la vie privée et à la confidentialité des délibérations du gouvernement sont relatives et non absolues, ce qui impose également une mise en balance des intérêts99. En ce qui concerne l’émission dans l’environnement, le régime d’accès est encore plus large puisque certaines exceptions ne peuvent donner lieu à une mise en balance100.

§ 1. LASÉCURITÉDELAPOPULATION

31. La sécurité de la population101 est un motif de secret rarement invoqué en tant que tel. Dans un avis, la CADA fédérale a toutefois admis l’application de cette exception en combinaison avec celle relative à l’ordre public, la sûreté et la défense102.

§ 2. LESLIBERTÉSETLESDROITSFONDAMENTAUX

32. L’exception liée aux libertés et droits fondamentaux103 est également rarement citée. Il faut dire que certains de ces droits sont déjà garantis par d’autres exceptions comme celles relatives à la vie privée104 ou à la propriété intellectuelle105. Le Conseil d’État a toutefois jugé que la publication des dossiers des médiateurs hospitaliers risque de les empêcher d’exercer leur fonction correctement et pourrait porter atteinte au droit à la santé garanti par l’article 23 de la Constitution106.

33. Ce motif de refus est parfois invoqué en rapport avec les droits de la défense lorsqu’une action judiciaire est intentée ou sur le point de l’être. Toutefois, l’existence d’une telle procédure n’est pas en elle-même un motif suffisant pour exclure l’application de la transparence administrative107. En pratique, c’est souvent la juridiction saisie qui ordonnera la production des documents administratifs qu’elle juge nécessaires pour statuer en connaissance de cause108. En effet, il ne ressort ni de la loi du 11 avril 1994 ni de ses travaux préparatoires que les procédures organisées par celle-ci se superposeraient à celles qui sont applicables devant les juridictions administratives et judiciaires, selon les textes propres à chacune d’elles109. Les exceptions prévues par la loi du 11 avril 1994 ne sauraient être utilement invoquées pour soustraire à l’examen du juge de l’excès de pouvoir les documents qui lui seraient indispensables pour apprécier le fondement d’un moyen d’annulation. Les inconvénients que susciterait pour une autorité administrative le dépôt de certaines pièces ne peuvent justifier qu’une bonne administration de la justice soit entravée110.

§ 3. LESRELATIONSINTERNATIONALES

34. L’exception relative aux relations internationales111 ne pourra valablement être invoquée que lorsque la divulgation d’un document administratif pourrait influencer les relations internationales de la Belgique, ce qui semble a priori assez peu fréquent. Ainsi, la CADA fédérale a estimé que la publicité donnée à l’appréciation de l’Office du Ducroire sur la situation d’un pays n’est pas de nature à détériorer les relations avec le pays concerné112. Il en va de même pour la position de la Belgique sur des décisions de l’Union européenne113. Le décret flamand étend la portée de cette exception aux relations avec les autorités fédérales et avec les autres Communautés et Régions114.

§ 4. L’ORDREPUBLIC, LASÛRETÉOULADÉFENSE

35. Les travaux préparatoires de la loi fédérale relative à la publicité de l’administration indiquent à ce sujet que « [p]our ce qui est de l’ordre public et de la sécurité de l’État, il peut par exemple être renvoyé à des documents décrivant le système de sécurité de bâtiments officiels ou contenant le programme de protection d’une centrale nucléaire contre d’éventuels attentats terroristes. Certaines données industrielles, par exemple des processus de fabrication, la présence de substances chimiques… peuvent également tomber sous ces motifs d’exception, lorsque leur publicité peut, dans un cas concret, constituer une menace effective pour l’ordre public, par exemple parce qu’il y a risque qu’elles puissent être utilisées dans le cadre d’un attentat »115.

36. On relèvera toutefois qu’en ce qui concerne plus spécifiquement la sûreté nucléaire, l’article 2bis de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l’environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l’Agence fédérale de contrôle nucléaire prévoit expressément que la loi sur la publicité de l’administration ne s’applique pas aux « matières nucléaires », de même que tous les documents et données qui s’y rapportent. Selon la Cour constitutionnelle, cette restriction au droit à la transparence administrative « peut être considérée comme nécessaire à la réalisation des objectifs poursuivis par le législateur, à savoir assurer la sécurité de l’État et lutter contre la prolifération et le trafic illicite des armes nucléaires » et « l’interdiction d’accès n’est pas une mesure manifestement disproportionnée au regard des objectifs précités »116.

37. La loi relative à la motivation formelle des actes administratifs comporte également des exceptions pour les motifs risquant de « compromettre la sécurité extérieure de l’État »117 ou de « porter atteinte à l’ordre public »118. Par conséquent, si l’autorité doit pouvoir justifier in concreto les motifs pour lesquels elle estime que l’ordre public, la sûreté ou la défense nationale s’opposent à la diffusion de l’information sensible demandée, cette motivation ne doit pas révéler cette dernière119. Ainsi, par exemple, le Conseil d’État a estimé que c’est à juste titre qu’une zone de police refuse l’accès à des documents qui contiennent des informations opérationnelles sensibles relatives à la préparation et à la mise en œuvre d’un service d’ordre en vue de l’encadrement d’une manifestation par les services de police au motif que l’utilisation abusive de ces informations « pourrai[t] mettre en péril la sécurité des fonctionnaires de police chargés du maintien de l’ordre lors de manifestations futures et l’intégrité des biens et des personnalités dont les services de police doivent garantir la sécurité »120.

§ 5. LARECHERCHEOULAPOURSUITEDEFAITSPUNISSABLES

38. Le secret concernant la recherche ou la poursuite de faits punissables121 couvre les pièces issues d’un dossier répressif et détenues en copie par l’administration, les procès-verbaux dressés par des fonctionnaires habilités à cet effet, les pièces émanant de procédures propres aux sanctions administratives, etc. Comme l’a rappelé la Cour constitutionnelle, le droit à la transparence administrative ne porte pas sur les procès-verbaux et les pièces issus d’informations ou d’instruction judiciaires122. Il se déduit à la fois de la définition du « document administratif » et de celle d’« autorité administrative », figurant à l’article 1er de la loi précitée du 11 avril 1994, ainsi que du principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs que les informations utilisées par les organes de l’ordre judiciaire dans le cadre de la recherche ou de la poursuite de faits punissables ne constituent pas des « documents administratifs », pas plus que le procureur général, le procureur du Roi ou le juge d’instruction ne peuvent être considérés comme des « autorités administratives » lorsqu’ils constituent et gèrent un dossier répressif123. À cet égard, le législateur flamand va plus loin, couvrant par le secret, absolu pour les informations ne concernant pas l’environnement et relatif pour celles qui le concerne, les documents administratifs établis uniquement pour l’action publique ou l’action d’une sanction administrative124 ou pour l’application éventuelle de mesures disciplinaires, tant que la possibilité de prendre une mesure disciplinaire existe125. La CADA fédérale considère que cette exception doit être limitée dans le temps126 et que si elle ne concerne qu’une partie d’un document administratif, les autres passages doivent être communiqués127.

§ 6. UNINTÉRÊTÉCONOMIQUEOUFINANCIER, LAMONNAIEOULECRÉDITPUBLIC

39. L’exception liée à l’intérêt économique ou financier, la monnaie ou le crédit public128 n’est admise que restrictivement. Selon le Conseil d’État, il ne suffit pas qu’une activité soit susceptible d’avoir une répercussion sur les finances de l’État pour pouvoir s’en prévaloir129. Assez logiquement, cette exception est souvent invoquée dans le domaine fiscal, par exemple si certaines informations pourraient être de nature à favoriser l’évasion fiscale130. Toutefois, comme l’a relevé le Conseil d’État, si la perception des impôts peut être considérée comme un intérêt économique ou financier, il ne suffit pas de l’invoquer systématiquement pour refuser l’accès au dossier fiscal sans opérer une balance des intérêts131. De même, les commissions d’accès se montrent généralement sévères sur la nécessité d’une motivation concrète de l’impact qu’aurait la publicité sur l’intérêt protégé132. Ainsi, une entreprise publique ne peut refuser l’accès à des informations relatives à sa position concurrentielle qu’en démontrant concrètement en quoi cette position risque d’en être affectée133.

§ 7. LECARACTÈREPARNATURECONFIDENTIELDESINFORMATIONSD’ENTREPRISEOUDEFABRICATIONCOMMUNIQUÉESÀL’AUTORITÉ

40. La question de savoir quelles sont les informations d’entreprise ou de fabrication qui étaient « par nature » confidentielles134 était controversée à défaut d’une définition légale135. Toutefois, l’article 2 de la directive (UE) 2016/943 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2016 sur la protection des savoir-faire et des informations commerciales non divulgués (secrets d’affaires) contre l’obtention, l’utilisation et la divulgation illicites136 donne maintenant une définition du secret d’affaires. Dans la mesure où elle fait l’objet d’un exposé distinct dans le cadre du présent recyclage, il est renvoyé à ce dernier à ce sujet. Ce secret ne concerne que les données des entreprises et il ne peut par conséquent pas être invoqué par un C.P.A.S.137. Il ne vise pas non plus des informations brevetées puisque ces dernières font l’objet d’une publicité du brevet138. La législation relative aux marchés publics garantit également la confidentialité des prix et d’autres informations communiquées à l’autorité139.

§ 8. LESECRETDEL’IDENTITÉDELAPERSONNEQUIACOMMUNIQUÉLEDOCUMENTOUL’INFORMATIONÀL’AUTORITÉADMINISTRATIVEÀTITRECONFIDENTIELPOURDÉNONCERUNFAITPUNISSABLEOUSUPPOSÉTEL

41. La protection de l’identité d’un dénonciateur est aussi relative140. C’est la vraisemblance de la crainte de représailles à son égard qui doit être mise en balance avec l’intérêt de la publicité141. Cette protection ne couvre pas que le nom de la personne, mais également les autres éléments susceptibles de permettre son identification142. Le refus de communication ne portera toutefois que sur l’identité de cette personne et non sur le contenu de sa plainte143.

Section 3

Le secret facultatif

§ 1. LEDOCUMENTADMINISTRATIFINACHEVÉOUINCOMPLET, DONTLADIVULGATIONPEUTÊTRESOURCEDEMÉPRISE

42. L’autorité a la faculté de refuser la divulgation d’un document inachevé ou incomplet lorsqu’il peut être source de méprise dans le chef de l’administré144. Elle doit évidemment être en mesure de prouver l’existence de ce risque. Dans le même sens, le décret régional wallon permet au gouvernement de refuser la communication des études qu’il a lui-même demandées afin d’inspirer, d’orienter ou de conforter sa politique145. Ce n’est pas le cas à Bruxelles où lorsqu’une étude existe, est achevée et est en possession de la Région, la circonstance qu’elle « n’a pas encore été publiée » est dépourvue de pertinence, étant donné que la procédure permettant d’avoir accès à un document administratif n’a de sens que pour les documents qui ne sont pas publiés146. Le simple fait qu’un document soit encore à l’état de projet, et par conséquent susceptible de subir encore des modifications, ne signifie pas nécessairement qu’il serait inachevé ou incomplet. Ainsi, un projet de règlement de police soumis au conseil communal peut déjà être consulté dans le cadre de la publicité de l’administration147.

43. Si l’article 4 de la directive 93/4/CE du Conseil et du Parlement du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement prévoit bien la possibilité d’une exception à la fois pour les « documents en cours d’élaboration » et les « documents et données inachevés », il n’en va pas de même pour la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 qui ne vise que les premiers. Dans une affaire concernant l’accès à une étude demandée par l’I.B.G.E. et qui était restée inachevée, l’auditeur rapporteur a proposé de poser une question préjudicielle au sujet de cette discordance, mais le désistement a finalement été décrété148. La question de la compatibilité de cette exception avec la Convention reste par conséquent ouverte.

§ 2. L’AVISOUL’OPINIONCOMMUNIQUÉSLIBREMENTETÀTITRECONFIDENTIELÀL’AUTORITÉ

44. Un autre motif de refus facultatif est la confidentialité d’un avis ou d’une opinion communiqués librement à l’autorité sous cette réserve149. Seuls les avis ou opinions sont concernés et non les simples faits ou constats150. Cette exception ne concerne pas non plus les avis prévus par une disposition légale ou réglementaire. Il faut également que la confidentialité ait été expressément demandée151 et que cet avis ou cette opinion émane d’un tiers à l’administration et non de l’un de ses agents ou préposés152.

§ 3. LADEMANDEMANIFESTEMENTABUSIVE

45. La demande de publicité administrative peut également être rejetée si elle est manifestement abusive153. Il s’agit notamment d’éviter les demandes nécessitant un tel travail de recherche qu’elles risquent d’entraver le bon fonctionnement de l’administration154. Comme pour les autres exceptions facultatives, la charge de la preuve incombe à l’autorité administrative et elle risque d’être difficile à rapporter. À cet égard, le caractère abusif ne peut « trouver son origine dans les manquements de l’administration elle-même, comme le manque d’effectifs ou l’absence d’un système d’archivage efficace des documents administratifs »155. Le droit à la transparence administrative implique une obligation positive pour l’administration d’organiser ses services en manière telle que ce droit puisse s’exercer de manière effective156.

§ 4. LADEMANDEFORMULÉEDEFAÇONMANIFESTEMENTTROPVAGUE

46. La dernière exception facultative157 vise également à éviter des recherches trop importantes, indépendamment même de tout abus manifeste, lorsque la demande est formulée de manière manifestement trop vague. Cette exception n’empêche pas l’autorité de solliciter des précisions sur la demande158. Le décret flamand, la loi relative à l’accès à l’information en matière d’environnement et le Code wallon de l’environnement érigent même en obligation l’invitation du demandeur de reformuler sa demande avant de pouvoir la rejeter159.

Section 4

Les documents classifiés et les habilitations de sécurité

47. Lorsque des documents sont classifiés, ils échappent à la publicité de l’administration, comme on l’a vu précédemment. Le degré de classification est déterminé d’après le contenu du document. Pour l’ensemble à classifier, il ne peut être donné qu’un seul degré de classification général. La classification de l’ensemble aura au moins le même degré que le degré de classification le plus élevé des composantes160. La classification « très secret » ne peut être attribuée que par un nombre limité d’autorités161. Les autres classifications peuvent être conférées par les personnes disposant d’une habilitation de sécurité au moins équivalente à celle attribuée162.

48. Les documents classifiés font l’objet de mesures particulières de sécurité quant aux lieux où ils sont conservés et où ils peuvent être consultés par les personnes disposant de l’habilitation de sécurité suffisante, ainsi que pour leur identification et leur transmission163. Il est notamment prévu qu’ils ne peuvent être consultés dans des lieux publics ou dans les transports en commun164.

49. Les habilitations de sécurité sont attribuées par l’Autorité nationale de sécurité165. Elles doivent faire l’objet d’une demande spécialement motivée et donnent lieu à une enquête de sécurité166. La loi a créé un mode très particulier de contrôle juridictionnel à l’égard des décisions prises par cette autorité. En effet, les recours contre les décisions de l’Autorité nationale de sécurité sont introduits devant un collège composé du président du Comité permanent de contrôle des services de renseignement, du président du Comité permanent de contrôle des services de police et du président de la Commission de la protection de la vie privée ou de leur suppléant, membre de la même institution et magistrat167. Dans l’avant-projet de loi, il était initialement prévu que les décisions prises par cet organe de recours seraient elles-mêmes susceptibles de recours devant le Conseil d’État168. Toutefois, la section de législation a fait observer que « [s]’agissant d’un recours juridictionnel, il ne se conçoit pas que le juge, statuant au second degré, n’ait pas connaissance du dossier intégral sur la base duquel le premier juge s’est prononcé. Déroger à cette règle revient à méconnaître le principe du procès équitable et la notion même de la voie de recours. Dès lors, il convient de renoncer au recours en annulation auprès du Conseil d’État, tel qu’il est envisagé par la disposition en projet »169. Les décisions prises par l’organe de recours ne sont dès lors plus susceptibles d’un recours devant le Conseil d’État170.

50. La Cour constitutionnelle a été saisie d’une affaire dénonçant, notamment, la composition de l’organe de recours qui ne répondrait pas aux exigences d’impartialité et d’indépendance requises d’une juridiction et placerait les titulaires d’un recours devant cet organe dans une situation d’inégalité par rapport aux personnes titulaires d’un recours devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État. La Cour relève que les trois membres de l’organe de recours sont magistrats et que la procédure est organisée pour leur permettre de se faire communiquer tous les éléments utiles pour statuer. Par ailleurs, le requérant et son avocat sont entendus par cet organe qui rend une décision motivée. Selon la Cour, « [i]l ne peut être déduit du simple fait que la juridiction ne fasse pas partie du pouvoir judiciaire […] qu’elle ne satisferait pas aux exigences d’indépendance et d’impartialité. La circonstance que les magistrats qui font partie de la juridiction ne sont pas nommés à vie ne porte pas davantage atteinte aux exigences précitées puisqu’aussi longtemps qu’ils exercent leur mandat, ils fonctionnent en toute indépendance et ils ne peuvent être révoqués, sauf pour des motifs graves »171. Elle considère également que l’absence d’un auditorat similaire à celui du Conseil d’État n’empêche pas les parties de se défendre librement et de contester le contenu des enquêtes et des constatations qui leur sont opposées172. La Cour conclut par conséquent à la constitutionnalité de la procédure spécifique prévue pour les habilitations de sécurité173.

Section 5

Le caractère confidentiel des pièces devant le Conseil d’État

51. Lorsque la publicité de l’administration n’existait pas, l’introduction d’un recours devant le Conseil d’État constituait souvent la seule manière d’avoir accès au dossier administratif d’une décision. L’une des justifications de la transparence administrative est de permettre à une partie d’évaluer la légalité d’un acte administratif sans devoir au préalable introduire une telle procédure « à l’aveugle ». La procédure devant le Conseil d’État est inquisitoire, ce qui signifie que la partie adverse est censée déposer un dossier administratif complet. Si ce n’est pas le cas, les faits allégués par le requérant sont réputés prouvés174. L’auditeur chargé du dossier peut également enjoindre à l’autorité administrative de compléter le dossier dans le cadre de ses pouvoirs d’instruction175. Aucune exception n’est prévue à la transparence administrative lorsqu’il s’agit d’une procédure devant le Conseil d’État.

52. Cette situation a créé des difficultés dans le domaine des marchés publics lorsque les offres déposées par les soumissionnaires comportent des secrets d’affaires. Cette lacune a notamment été mise en évidence par le Conseil d’État dans son arrêt no 164.028 du 24 octobre 2006, en cause de la S.A. Varec contre l’État belge qui a posé des questions préjudicielles à la fois à la Cour de justice de l’Union européenne et à la Cour constitutionnelle176. Par un arrêt no 118/2007 du 19 septembre 2007, la Cour constitutionnelle a jugé qu’il appartenait au Conseil d’État d’apprécier la confidentialité de certaines pièces contenues dans le dossier administratif en faisant, dans chaque cas, la balance entre les exigences du procès équitable et celles liées au secret des affaires177. La Cour de justice a également rendu un arrêt C-450/06 du 14 février 2008 dans le même sens où elle a considéré que l’instance chargée d’examiner le recours, en l’occurrence le Conseil d’État, devait garantir la confidentialité et le droit au respect des secrets d’affaires au regard des informations contenues dans les dossiers qui lui sont communiqués par les parties à la cause, notamment par le pouvoir adjudicateur, tout en pouvant elle-même connaître de telles informations et les prendre en considération178.

53. Une modification du règlement de procédure devenait dès lors inéluctable pour assurer la sécurité juridique, même si le Conseil d’État a immédiatement adapté sa pratique juridictionnelle à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et de la Cour de justice. L’arrêté royal du 24 mai 2011 entend combler la lacune relative à la confidentialité de certaines pièces179. Lorsqu’elle dépose le dossier administratif, la partie adverse, ou une autre autorité administrative180, peut indiquer que certaines pièces doivent être considérées comme confidentielles en les distinguant des autres. Ce caractère confidentiel doit être mentionné de manière expresse et les motifs de cette confidentialité doivent être indiqués dans l’acte de procédure auquel est jointe ladite pièce. L’inventaire du dossier doit également faire apparaître la confidentialité de la pièce181. La partie requérante en intervention peut également déposer des pièces confidentielles dans les mêmes conditions. Elle peut aussi demander qu’une pièce déposée par une autre partie ou un autre requérant en intervention soit considérée comme confidentielle par une requête spécifique, spécialement motivée à cet égard. La pièce qui fait l’objet d’une demande de confidentialité est provisoirement classée de manière distincte dans le dossier de l’affaire et ne peut pas être consultée par les parties autres que celle qui a demandé la confidentialité ou qui a déposé ladite pièce182. Ce n’est que si la demande de confidentialité est rejetée par un arrêt du Conseil d’État que les autres parties pourront prendre connaissance de la pièce183. Il faut préciser que si cette procédure de confidentialité a été créée à l’origine en vue de protéger le secret des affaires dans les marchés publics184, elle est applicable pour tout le contentieux de l’annulation et les motifs de confidentialité ne sont pas énumérés limitativement. Cette procédure est également applicable au contentieux de la suspension et de l’astreinte.

Conclusion

54. On ne pourrait conclure cet exposé sans souligner une autre avancée majeure dans le domaine de la transparence administrative qui concerne cette fois la section de législation du Conseil d’État. En effet, depuis le 1er janvier de cette année, les avis de la section de législation sont accessibles sur le site du Conseil d’État185. Certes, les avis relatifs aux projets législatifs étaient déjà publiés dans les documents parlementaires mais il n’en allait pas de même pour ceux portant sur les actes réglementaires. Cette lacune, maintes fois regrettée par la doctrine, est à présent réparée depuis l’entrée en vigueur de la loi du 16 août 2016. Seuls les avis portant sur des avant-projets de décret ou d’ordonnance non déposés, sur des amendements à ceux-ci et sur des projets d’arrêtés communautaires et régionaux qui n’ont pas été publiés au Moniteur belge et au sujet desquels la Communauté ou la Région concernée n’aura pas donné son accord pour la publication sur le site du Conseil d’État resteront soumis aux règles classiques de publicité de l’administration186.

55. Cette évolution s’inscrit dans le sens de l’évolution générale vers une plus grande transparence administrative. Cela ne signifie pas pour autant que cette transparence pourrait devenir absolue et que le secret est destiné à disparaître complètement. En effet, l’intérêt de la publicité doit se confronter à d’autres impératifs publics, comme la sécurité publique, qui ne doit pas être négligée dans un contexte de risque terroriste, mais également à des impératifs privés comme la protection de la vie privée ou encore le secret des affaires. Une mise en balance de ces différents intérêts reste plus que jamais nécessaire.

1. Note sous C.E. fr., 27 mars 1914, S. LAROCHE, no 1914.3.97, cité par J. MARCHAND, « Le droit d’alerter, entre transparence et secret », Revue des droits de l’homme, 2016/10, p. 3.

2. C. BENEDEK, « L’accès aux documents administratifs », A.P.T., 1993, pp. 167 et s.

3. Cour eur. D.H., arrêt Malone c. Royaume-Uni, 2 août 1984, § 67.

4. F. GRAVAR, « Origine et répartition des compétences », in V. MICHIELS (dir.), La publicité de l’administration, Bruxelles, Bruylant, 2014, pp. 25-50 ; P. LEWALLE, L. DONNAY et G. ROSOUX, « L’accès aux documents administratifs, un itinéraire sinueux », in D. RENDERS (dir.), L’accès aux documents administratifs, Bruxelles, Bruylant, 2008, pp. 27-166.

5. L. MANISCALCO, « La notion de document administratif », in V. MICHIELS (dir.), op. cit., pp. 109-132.

6. Y. MOSSOUX, « La notion d’autorité administrative », in V. MICHIELS (dir.), op. cit., pp. 51-107.

7. P.-O. DE BROUX, D. DE JONGHE, R. SIMAR et M. VANDERSTRAETEN, « Les exceptions à la publicité de l’administration », in V. MICHIELS (dir.), op. cit., p. 133 ; C. DE TERWANGNE, « Le droit à la transparence administrative », in M. VERDUSSEN et N. BONBLED (dir.), Les droit constitutionnels en Belgique, Bruxelles, Bruylant, 2011 ; D. DÉOM, Th. BOMBOIS et L. GALLEZ, « Les exceptions au droit d’accès aux documents administratifs », in D. RENDERS (dir.), op. cit., pp. 171-425.

8. C.E., 12 septembre 2014, Stern et NV Universal association, no 228.340.

9. Projet de loi relatif à l’accès du public à l’information en matière d’environnement, avis du Conseil d’État, Doc. parl., Chambre, 2005-2006, no 51-2511/1, p. 65.

10. C.C., 19 décembre 2013, no 169/2013, B.16.3, A.P.T., 2014, p. 576, note D. RENDERS et G. CHARPENTIER.

11. Ibid.

12. Loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l’administration ; décret du 22 décembre 1994 relatif à la publicité de l’administration (Communauté française) ; décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’administration (Région wallonne) ; ordonnance du 30 mars 1995 relative à la publicité de l’administration (Région de Bruxelles-Capitale) ; décret du 16 octobre 1995 relatif à la publicité des documents administratifs (Communauté germanophone) ; décret du 11 juillet 1996 relatif à la publicité de l’administration (Commission communautaire française) ; ordonnance du 26 juin 1997 relative à la publicité de l’administration (Commission communautaire commune) ; loi du 12 novembre 1997 relative à la publicité de l’administration dans les provinces et les communes ; décret du 26 mars 2004 « betreffende de openbaarheid van bestuur » (Communauté et Région flamandes) ; art. L1561-1 à L1561-13 et L3211-1 à L3231-9 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (C.D.L.D.) (Région wallonne).

13. Art. 8 de la loi du 11 avril 1994, précitée ; art. 8 du décret du 22 décembre 1994, précité ; art. 8 du décret du 30 mars 1995, précité ; art. 19 à 21 de l’ordonnance du 30 mars 1995, précitée ; art. 10 du décret du 11 juillet 1996, précité ; art. 21 à 23 de l’ordonnance du 26 juin 1997, précitée.

14. Art. 22, al. 1er, du décret du 26 mars 2004, précité.

15. Compte tenu du nombre très important d’avis rendus, cette présentation ne se veut pas exhaustive et il est possible de prendre connaissance de ces avis sur le site Internet des différentes CADA.

16. Ordonnance du 18 mars 2004 sur l’accès à l’information relative à l’environnement et à l’aménagement du territoire dans la Région de Bruxelles-Capitale ; décret du 26 mars 2004, précité (Région flamande) ; loi du 5 août 2006 relative à l’accès du public à l’information en matière d’environnement ; art. D.10 à D.20.18 du Code de l’environnement (Région wallonne).

17. M. DELNOY et R. SMAL, « La publicité de l’administration en matière environnementale », in V. MICHIELS (dir.), op. cit., pp. 265-326 ; S. GUFFENS, « Les exceptions au droit d’accès à l’environnement en Région wallonne », in D. RENDERS (dir.), op. cit., pp. 629-660.

18. Approuvée par le décret (de la Région wallonne) du 13 juin 2002, l’ordonnance du 7 novembre 2002, le décret (flamand) du 6 décembre 2002 et la loi du 17 décembre 2002.

19. P. LEWALLE, L. DONNAY et G. ROSOUX, op. cit., pp. 46-55.

20. Art. 33 et 34 de la loi du 5 août 2006, précitée.

21. Art. D20.3 à D.20.14 du Code de l’environnement.

22. Art. 15 de l’ordonnance du 18 mars 2004, précitée ; art. 22 du décret du 26 mars 2004, précité.

23. M. LEROY et E. WILLEMART soulignent la situation complexe de la CADA bruxelloise qui rend des avis ou des décisions selon que la demande est ou non liée à l’environnement et à l’aménagement du territoire (« L’accès aux documents administratifs en Région de Bruxelles-Capitale », in P.-O. DE BROUX, B. LOMBAERT et D. YERNAULT, Le droit bruxellois, Bruxelles, Bruylant, 2016, pp. 143-183).

24. Décret du 14 décembre 2006 concernant la réutilisation des informations du secteur public (Région wallonne) ; décret du 18 décembre 2006 concernant la réutilisation des documents du secteur public (Communauté germanophone) ; décret du 25 janvier 2007 concernant la réutilisation des informations du secteur public (Communauté française) ; décret du 27 avril 2007 portant réutilisation des informations du secteur public (Communauté et Région flamandes) ; loi du 4 mai 2016 relative à la réutilisation des informations du secteur public.

25. J.O.U.E., L 345, 31 décembre 2003, pp. 90-96.

26. J.O.U.E., L 175, 27 juin 2013, pp. 1-8 ; C. KER, « Réutilisation des informations du secteur public : la transposition de la directive 2013/37/UE », R.D.T.I., 2016, pp. 57-68.

27. F. SCHRAM, « La réutilisation des informations du secteur public », in V. MICHIELS (dir.), op. cit., pp. 453-482.

28. F. GRAVAR, « La mise en œuvre du droit d’accès », in V. MICHIELS (dir.), La publicité de l’administration, Bruxelles, Bruylant, 2014, pp. 193-201 ; D. RENDERS, B. GORS et C. THIEBAUT, « La procédure d’accès aux documents administratifs », in D. RENDERS (dir.), op. cit., pp. 427-616.

29. Art. 1er, 3o, de la de la loi du 11 avril 1994, précitée ; art. 1er, 3o, du décret du 22 décembre 1994, précité ; art. 1er, al. 2, 3o, du décret du 30 mars 1995, précité ; art. 3, 3o