Liberalismus oder Staatsintervention E-Book

Maurice Cottier

• Herausgeber: Neue Zürcher Zeitung NZZ Libro
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 231

Veröffentlichungsjahr: 2014

Beschreibung

Eine sichere und ausreichende Versorgung von Bevölkerung und Wirtschaft mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen gehört zu den grundlegenden Herausforderungen eines jeden Staates. Diese Aufgabe hat der moderne Bundesstaat in der Zeit seines Bestehens mit unterschiedlichen Konzepten zu erfüllen versucht. Erstmals werden die historischen Stationen der schweizerischen Versorgungspolitik von 1848 bis in die heutige Zeit umfassend nachgezeichnet und in den Kontext der allgemeinen Schweizer Geschichte gestellt. Die Versorgungspolitik wird dabei kultur- und ideengeschichtlich im Spiegel der Wirtschaftspolitik reflektiert.

Leseprobe

Maurice Cottier

Liberalismusoder Staatsintervention

Die Geschichte der Versorgungspolitik im Schweizer Bundesstaat

Verlag Neue Zürcher Zeitung

Mit freundlicher Unterstützung durch

–Agricura Genossenschaft

–Carbura, Schweizerische Pflichtlagerorganisation für flüssige Treib- und Brennstoffe

–Helvecura Genossenschaft

–Migros-Genossenschafts-Bund, Zürich

–Moser-Nef-Stiftung für rechtshistorische Forschung in der Schweiz

–réservesuisse genossenschaft

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© 2014 Verlag Neue Zürcher Zeitung, Zürich

Der Text des E-Books folgt der gedruckten 1. Auflage 2014 (ISBN 978-3-03823-900-0)

Titelgestaltung: GYSIN | Konzept + Gestaltung, Chur

Datenkonvertierung: CPI – Clausen & Bosse, Leck

Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werks oder von Teilen dieses Werks ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechts.

ISBN E-Book 978-3-03810-015-7

www.nzz-libro.ch

NZZ Libro ist ein Imprint der Neuen Zürcher Zeitung.

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

1 Einleitung

2 Liberale Versorgungspolitik der Gründungszeit

2.1 Liberale Wirtschaftspolitik als Versorgungspolitik

2.2 Der Deutsch-Französische Krieg – eine Gefahr für die Versorgung

2.3 Staatliche Massnahmen für den Kriegsfall

2.4 Forderungen nach einem Getreidemonopol: Versorgungspolitik als Sozial- und Strukturpolitik

3 Versorgungsdiskussion um 1900

3.1 Krisen bei der Getreide- und Kohleneinfuhr um 1900

3.2 Forderungen nach staatlichen Versorgungsmassnahmen

3.3 In Erwartung eines europäischen Kriegs

4 Widerwillige Staatsinterventionen im Ersten Weltkrieg

4.1 Die Situation nach Kriegsausbruch und der Wirtschaftliche Mobilmachungsplan

4.2 Interventionen in der Aussenwirtschaft

4.2.1 Wirtschaftskrieg und Kriegskonjunktur

4.2.2 Staatliche und private Importorganisationen

4.2.3 Versorgungsschwierigkeiten ab 1916

4.2.4 Privatrechtliche Transport- und Kreditorganisationen

4.3 Interventionen in die Binnenwirtschaft

4.3.1 Preispolitik

4.3.2 Zögerliche Rationierung

4.3.3 Steigerung der Inlandproduktion

4.3.4 Die Bildung von bundesbehördlichen Versorgungsinstitutionen

4.4 Soziale Konflikte

5 Vom Liberalismus zum Staatsinterventionismus in der Zwischenkriegszeit

5.1 Ambivalente Wirtschaftspolitik in den 1920er-Jahren

5.2 Staatliche Kontrolle des Aussenhandels und Rückkehr der privatrechtlichen Importorganisationen aufgrund der Weltwirtschaftskrise

5.3 Revision der Wirtschaftsartikel, Konjunkturpolitik und nationale Verständigung

6 Starker Staat im Zweiten Weltkrieg

6.1 Vorbereitungsmassnahmen

6.1.1 Aufbau einer kriegswirtschaftlichen Schattenorganisation

6.1.2 Das Sicherstellungsgesetz

6.1.3 Die neue Agrarpolitik

6.2 Von der Schattenorganisation zur Kriegswirtschaft

6.3 Importe

6.3.1 Staatliche Kontrolle des Aussenhandels

6.3.2 Drei verschiedene Phasen im Aussenhandel

6.3.3 Energieträger, industrielle Rohstoffe und die Kreditforderungen der Achsenmächte

6.3.4 Lebensmittelimporte und alliierte Blockadepolitik

6.3.5 Transportschwierigkeiten

6.4 Bewirtschaftungsmassnahmen

6.4.1 Anbauwerk

6.4.2 Vorratshaltung

6.4.3 Staatliche Kontrolle über die Preise

6.4.4 Kontingentierung, Produktionsvorschriften und Rationierung

6.5 Die Versorgung als Teil der gesamten Kriegswirtschaft

7 Rechtliche Konsolidierung während des Kalten Kriegs

7.1 Rückkehr zur Schattenorganisation

7.2 Dauerhafte wirtschaftliche Kriegsvorsorge

8 Wirtschaftliche Landesversorgung und Neoliberalismus

8.1 Vom Wirtschaftsboom der Nachkriegsjahrzehnte zur Rezession der 1970er-Jahre

8.2 Die Neuordnung der Landesversorgung

8.3 Praktische Neuausrichtung der wirtschaftlichen Landesversorgung in den 1990er-Jahren

8.4 Das Denken in Risiken

9 Schlusswort: die drei Paradigmen der Versorgungspolitik

10 Anhang

10.1 Anmerkungen

10.2 Meilensteine der schweizerischen Versorgungspolitik

10.3 Literatur und Quellen

10.4 Bildnachweis

Vorwort

Der Grundstein für dieses Buch wurde zwischen Oktober 2011 und Dezember 2012 gelegt, als ich beim Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung ein Hochschulpraktikum absolvieren durfte. Mit einem leeren Blatt Papier stellte ich mich der Aufgabe, die Geschichte dieser Institution kennenzulernen. Nach den ersten Recherchen wurde rasch ersichtlich, dass es sich lohnen würde, nicht nur die Entstehung der staatlichen Versorgungsinstitutionen im engeren Sinn aufzuarbeiten, sondern die verschiedenen versorgungspolitischen Ideen und Konzepte zu erforschen, mit denen der Schweizer Bundesstaat seine Versorgung zu sichern und zu verbessern versuchte. Auf dieser faszinierenden Reise, die durch viele der wichtigen Ereignisse und Entwicklungen der jüngeren Schweizer Geschichte führte, entstand Liberalismus oder Staatsintervention.

Wie jede wissenschaftliche Arbeit stützt sich auch dieses Buch nicht allein auf das Studium der Quellen und die Auswertung von Forschungsliteratur. Gespräche und Austausch sind ebenfalls wichtig. Ich möchte deshalb den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Bundesamts für wirtschaftliche Landesversorgung danken, die meiner Arbeit in den Mittagspausen und auf Betriebsausflügen immer viel Interesse entgegenbrachten und mich damit motivierten. Simon Schläppi vom BWL unterstützte mich bei der Suche nach passendem Bildmaterial. Mit Manuel Schär konnte ich mich immer wieder freundschaftlich über das Projekt austauschen. Prof. Dr. Christian Pfister gab mir wichtige Hinweise zur Verfeinerung des Manuskripts. Das Gleiche gilt für meinen Vater Thomas, der die Rohfassung ebenfalls gewinnbringend kommentierte. Schliesslich gilt mein spezieller Dank Michael Eichmann, meinem ehemaligen Vorgesetzen beim BWL. Er hat das Projekt von der ersten Skizze bis zur Realisierung des Buchs mit Begeisterung und grossem Engagement mitgetragen.

1 Einleitung

Die Geschichte der Institution der wirtschaftlichen Landesversorgung wird heute vornehmlich mit dem Anbauwerk von Friedrich Traugott Wahlen oder mit der Lebensmittelrationierung während des Zweiten Weltkriegs in Verbindung gebracht. Es blieb damals aber nicht bei bepflanzten Fussballfeldern und der Verteilung von Lebensmittelkarten an die Bevölkerung. Mit zahlreichen Massnahmen griff der Bundesrat während des Kriegs in die Marktwirtschaft ein. Nur dank einem starken Staat, der intervenierte und umverteilte, konnten soziale Konflikte verhindert werden und blieb die Schweiz innenpolitisch stabil.

Wenn es darum ging, das Land mit Gütern und Dienstleistungen zu versorgen, waren in der Geschichte des modernen Bundesstaats nicht immer der Staat und seine Verwaltung die wichtigsten Akteure. Mit seiner Gründung setzte sich die liberale Sicht durch, dass durch die Eigeninitiative der privaten Produzenten, Händler und Konsumenten die Versorgung des Landes mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen sichergestellt werden könne. Der Staat sollte nur dort eingreifen dürfen, wo die private Konkurrenz zu versagen drohte. In den letzten 50 Jahren gewann diese liberale Versorgungsidee wieder an Bedeutung.

Die Versorgungspolitik war und ist immer noch ein äusserst dynamisches Feld, das mit einer Vielzahl von Faktoren in einer direkten Wechselwirkung steht. Wirtschaftspolitische Doktrinen wie der Liberalismus, der Keynesianismus oder der Neoliberalismus prägten die Entwicklung der Versorgungspolitik. Politische Ereignisse – vor allem Kriege – beeinflussten die Versorgungspolitik entscheidend. Versorgungspolitik ist zudem immer auch im Licht der strukturellen Integration der Schweiz in die Weltwirtschaft zu betrachten. Die zunehmende Abhängigkeit von Importen und Exporten spielte eine wichtige Rolle. Dieser Prozess führte aber auch dazu, dass die Wirtschaftspolitik anderer Staaten einen starken Einfluss auf die versorgungspolitischen Fragen der Schweiz ausübte. Schliesslich veränderten technische Erneuerungen und Verbesserungen die Grundlage, auf der die versorgungspolitischen Neuausrichtungen diskutiert wurden. Vor allem der Eisenbahnbau im jungen Bundesstaat wirkte sich sehr direkt auf die Versorgungspolitik aus.

Die Frage, wer die Verantwortung für die Versorgung des Landes übernehmen soll, bestimmte die politische Diskussion. Diese historische Arbeit geht den Antworten nach, die zu verschiedenen Zeiten und in wechselnden Kontexten auf diese Frage gegeben wurden. Die wirtschaftliche Landesversorgung wird dabei als rechtliche und administrative Organisation verstanden, mit welcher der Schweizer Bundesstaat die Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft mit lebenswichtigen Gütern sicherzustellen suchte. Schliesslich werden die einzelnen Meilensteine der Versorgungspolitik des Schweizer Bundesstaats von seinen Anfängen bis in die heutige Zeit aufgezeigt. Die Arbeit ist daher chronologisch gegliedert und greift die verschiedenen kritischen Entscheidungsphasen auf, in denen die Versorgungspolitik in neue Bahnen gelenkt wurde.

2 Liberale Versorgungspolitik der Gründungszeit

2.1 Liberale Wirtschaftspolitik als Versorgungspolitik

Auf den ersten Blick scheint es, als hätten die liberalen Gründungsväter des Bundesstaats die Versorgungsfrage ignoriert. Anders als die Ordnungen des Ancien Régime unterhielt der neue Bundesstaat keine eigenen Kornhäuser mehr; der Getreidehandel wurde vollständig liberalisiert und die Getreidezölle wurden per Gesetz auf ein Minimum reduziert.1 Die Verfassung von 1848 enthielt keine expliziten Grundsätze zur Bekämpfung von Versorgungskrisen. Somit gab es weder Versorgungsinstitutionen noch eine Versorgungsgesetzgebung.

Drei Jahre nach der Staatsgründung beschrieb der liberale Bundesrat die wirtschaftliche Situation des Landes wie folgt: «Auf dem europäischen Kontinent ist kaum ein Land wie die Schweiz, das so wenig im Stande ist, seine Bedürfnisse aus eigenem Boden zu erzeugen, das daher in so hohem Grade interessiert ist, dass es seine Konsumgegenstände, seine Rohprodukte wohlfeil beziehen […] kann.»2 Diese Aussage zeigt, dass sich der Bundesrat sehr wohl mit der Versorgung des Landes auseinandersetzte. Die Liberalen waren für Versorgungsfragen durchaus sensibilisiert und hatten eine klare Vorstellung davon, wie man die Versorgungssicherheit des Landes gewährleisten wollte. Die zitierte Aussage des Bundesrats trifft den Kern der liberalen Versorgungspolitik. Kurz: Es ging darum, Bedingungen zu schaffen, um «Konsumgegenstände» und «Rohprodukte» dauerhaft, sicher und günstig aus dem Ausland beziehen zu können.

In der Tat war die Versorgung des jungen Staats krisengefährdet. Mitte des 19. Jahrhunderts war die Schweiz noch grösstenteils ein weitgehend durch traditionelle Strukturen geprägtes Agrarland. Versorgungskrisen wurden vor allem durch klimabedingte Missernten verursacht. Das gesamte vormoderne Europa war chronisch von solchen unwetterbedingten «Krisen alten Typs» bedroht.3 Dabei bildete die Schweiz keine Ausnahme. Das Jahr 1816 gilt als das Jahr ohne Sommer, und auch der darauf folgende Sommer war kalt und verregnet. In der Ostschweiz (und im süddeutschen Raum) verursachte dies verheerende Hungersnöte. Aber auch in den übrigen Gebieten der Eidgenossenschaft kam es zu Nahrungsmittelknappheiten.4 1846 und 1848, unmittelbar vor der Gründung des Bundesstaats, erschütterte eine europaweite Kartoffelfäule auch die Schweiz.5 Ein krisenbedingter Mangel an Lebensmitteln und Hunger waren im jungen Bundesstaat noch sehr präsente Erfahrungen.

Die liberale Versorgungspolitik hatte aber nicht nur rückwärtsgewandt die Krisen alten Typs im Blick. Im 19. Jahrhundert wandelte sich die Schweiz kontinuierlich von einer Agrar- zu einer Industriegesellschaft. Dies rief jedoch eine neue, moderne Gefahr für die Versorgung hervor, denn durch ihre hohe Abhängigkeit von Rohstoffimporten war die aufstrebende Schweizer Industrie von Anfang an auf einen kontinuierlichen Nachschub aus dem Ausland angewiesen.

Wie ging nun aber der junge Bundesstaat diese beiden Seiten des Problems bei der Versorgungssicherung an? Für die Beantwortung dieser Frage ist die Feststellung entscheidend, dass die Versorgungspolitik des jungen Bundesstaats widerspruchslos in der allgemeinen liberalen Wirtschaftspolitik aufging. Dies erklärt auch, weshalb die Versorgungspolitik weder eine eigene Gesetzgebung noch eigene Institutionen kannte. Seit Adam Smiths’ The Wealth of Nations gründete die liberale Wirtschaftspolitik auf den Prinzipien der individuellen wirtschaftlichen Freiheit, des freien und internationalen Handels, der internationalen Arbeitsteilung sowie auf offenen, effizienten und günstigen Verkehrswegen.6 In diesem Sinn war die wichtigste wirtschaftspolitische Regelung der Bundesverfassung von 1848 die weitreichende Handels- und Gewerbefreiheit und damit einhergehend die strikte Trennung von privater und öffentlicher Sphäre.7 Gleichzeitig wurden in der Schweiz die Grundlagen für einen einheitlichen Wirtschaftsraum geschaffen, indem innerhalb der Eidgenossenschaft sämtliche kantonalen Zölle abgeschafft und eine gemeinsame Aussenhandelspolitik eingeführt wurden.

Diese Grundsätze bestimmten denn auch die Politik, welche die Versorgung durch günstige und gesicherte Importe zu gewährleisten hatte. Die Bundesverfassung bestimmte, dass «[d]ie für inländische Industrie erforderlichen Stoffe […] möglichst gering zu taxiren» seien. Gleiches galt für «die zum nothwendigen Lebensbedarf erforderlichen Gegenstände».8 Niedrige Zölle und internationale Handelsverträge sollten den freien Handel mit Getreide anregen. Dabei gingen die Liberalen davon aus, dass die freie Konkurrenz der privaten Händler im Fall einer regionalen Getreideknappheit den raschen Nachschub sicherte. Nach liberaler Auffassung bewahrten die freigesetzten Marktkräfte im Fall regionaler schlechter Ernten – den Krisen alten Typs – das Land vor Lebensmittelknappheit und Teuerung.9 Auch bei den industriellen Rohstoffen wollten die Liberalen so eine dauerhafte Versorgung sicherstellen, die gleichzeitig allgemeinen wirtschaftlichen Wohlstand schaffen und vor Krisen schützen sollte. In der liberalen Gründungszeit des Bundesstaats ging so die Versorgungspolitik vollständig in der Wirtschaftspolitik auf. Zwischen der Art und Weise, wie das Land Wohlstand erlangen und wie es gegen Versorgungskrisen geschützt werden sollte, bestand kein Widerspruch.

Für die praktische Umsetzung der liberalen Wirtschafts- und Versorgungspolitik war der Bau von Eisenbahnen die entscheidende Voraussetzung. Überall auf der Welt entstanden Schienennetze. Die Bahnen revolutionierten die räumliche und zeitliche Dimension des Güteraustauschs. Im Zeitpunkt der Gründung des Bundesstaats hatte die Schweiz jedoch beim Eisenbahnbau akuten Nachholbedarf.10 Der Bau eines umfassenden Netzes stand deshalb zuoberst auf der liberalen Agenda, und die Eisenbahnfrage bestimmte weitgehend das politische Programm in den ersten beiden Jahrzehnten nach der Gründung des Bundesstaats.

Abbildung 1:Bau des Piantorino-Viadukts für die Gotthardbahn in den späten 1870er-Jahren. Die liberale Versorgungspolitik stützte sich wesentlich auf günstige Importe zur Stärkung der einheimischen Wirtschaft und zur Überbrückung regionaler Ernteausfälle. Ein zunehmend dichteres Eisenbahnnetz, auf dem grosse Gütermengen kostengünstig transportiert werden konnten, verband die Schweiz mit dem Ausland.

Der Geschäftsführungsbericht des Bundesrats von 1868 illustriert exemplarisch, wie verwoben Eisenbahnbau, Versorgungssicherheit und Wirtschaftswachstum in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts waren: «Bei diesem Anlasse hatten wir alle Ursache, uns zu dem Verkehrsmittel der Eisenbahnen Glük zu wünschen. Hätten wir diese nicht zur Verfügung gehabt, so würde der Bezug der Vorräthe aus dem Osten Europas für uns, wenn nicht unmöglich, doch nur unter Bedingungen erhältlich gewesen sein, wodurch die herrschende Theuerung noch empfindlich erhöht worden wäre.» Die Eisenbahnverbindung zu den Kornkammern Osteuropas befreite die Schweiz von der traditionellen Versorgungsgefahr, die von regionalen Ernteausfällen ausging.

Sie ermöglichte in den Augen des Bundesrats aber noch mehr. Denn unmittelbar im Anschluss an die oben zitierte Passage nennt er die allgemeinen wirtschaftlichen Vorteile, welche die Schienenverbindungen bringen: «Die fortschreitende Entwicklung des ungarischen und überhaupt des osteuropäischen Eisenbahnnezes, das diesen in der Regel äusserst fruchtbaren Gegenden einen von Jahr zu Jahr wachsenden Wohlstand sichert, uns aber vor Theuerung schützt und niedrige Warenpreise in Aussicht stellt, wird zur Folge haben, dass unser Land immer mehr auf die Kultur des Futterbaues, also auf Viehzucht, Käse- und Milchprodukten angewiesen wird. Bereits zeigt sich in dieser Richtung bei unsern Landwirthen eine vermehrte Thätigkeit, und die seit einiger Zeit fortgesezten Versuche zum Exporte von kondensirter Milch in grössern Quantitäten scheinen zu höchst befriedigenden Ergebnissen führen zu wollen. Der Verkehr mit den Nachbarstaaten zeigt ebenfalls eine steigende Tendenz. Die auffallendste Zunahme notieren wir bei Oesterreich, da seit 1866 der Waarenverkehr mit diesem Lande sich mehr als verdoppelt hat. Wir geben uns der Hoffnung hin, der mit dem Beginne des laufenden Jahres ins Leben getretene schweizerisch-oesterreichische Handelsvertrag werde, den Erwartungen entsprechend, die bisher bestandenen, so unbedeutenden Handelsbeziehungen in einer für beide Länder erspriesslichen Weise mehr und mehr entwickeln.»11 Der Bericht bestätigt die Versorgungspolitik des liberalen Bundesstaats, die vollständig in seiner allgemeinen Wirtschaftspolitik aufging. Privatwirtschaft, grenzüberschreitender Handel, günstige und effiziente Verkehrswege und internationale Arbeitsteilung führten in der Vorstellung der liberalen Eliten nahtlos von der Verhinderung von Nahrungsmittelknappheit zur Vergrösserung von nationalem Wohlstand. Diese Entwicklung wurde in den 1860er-Jahren durch multilaterale Handelsabkommen gestärkt.12

Der Bericht verweist zudem auf einen weiteren wichtigen Aspekt der liberalen Versorgungspolitik. Die Idee der internationalen Arbeitsteilung, der Eisenbahnbau und der dadurch intensivierte grenzüberschreitende Handel veränderten zunehmend auch die Schweizer Landwirtschaft. Die Eisenbahnen brachten das ausländische Getreide zuerst bis an die Grenzen und ab den 1850er-Jahren ins Landesinnere, wodurch es billiger angeboten werden konnte. Die Preisspanne zwischen Getreide und tierischen Produkten, die sich seit den 1830er-Jahren ausweitete, vergrösserte sich in den 1860er-, vor allem aber in den 1870er-Jahren noch rascher zuungunsten des Getreidebaus. Dadurch wurde wie in England nach Abschaffung der Corn Laws im Jahr 1846 das Brot für die Konsumenten billiger. Das günstige ausländische Getreide machte gleichzeitig aber den inländischen Getreidebau unrentabel. Eine direkte Folge der Umsetzung des liberalen Programms war daher der Rückgang des inländischen Getreideanbaus. Nach historiografischen Schätzungen produzierte die Landwirtschaft zwar auch in der alten Eidgenossenschaft bereits ab dem 16. Jahrhundert nur 50 bis 60 Prozent des inländischen Getreidekonsums, doch im 19. Jahrhundert vergrösserte sich die Abhängigkeit von ausländischen Importen.13 Die Schweizer Bauern spezialisierten sich in der Folge verstärkt auf Vieh- und Milchwirtschaft und stellten Produkte für den in- und ausländischen Markt her.14 Die schweizerische Landwirtschaft wandelte sich vom Nahrungsmittelproduzenten für die regionalen Märkte zu einer volkswirtschaftlichen Kraft, die ihre Produkte exportierte und so immer stärker in die internationale Marktwirtschaft integriert wurde.15

Abbildung 2:Viehmarkt in Langnau im Emmental 1910. Vor dem Ersten Weltkrieg waren die Schweizer Bauern grösstenteils auf Viehwirtschaft spezialisiert und produzierten Milch und Käse für die internationalen Lebensmittelmärkte.

Wie der Bericht zeigt, hielt es der Bundesrat in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts für wünschenswert, dass sich die Schweizer Bevölkerung immer mehr von ausländischem Getreide ernährte. Der Import entsprach der liberalen Vorstellung einer gewinnbringenden Arbeitsteilung zwischen den Nationen. Diese Tendenz hielt an. Die Abhängigkeit der Schweiz von Getreideimporten erhöhte sich bis zum Ausbruch des Ersten Weltkriegs noch weiter, als der Selbstversorgungsgrad beim Getreide einen historischen Tiefststand erreichte.16 1902 importierte die Schweiz rund vier Fünftel des konsumierten Getreides.17

Die Landwirtschaft wandelte sich von der regionalen Subsistenzwirtschaft zu einem integralen Teil einer industriell geprägten globalen Marktwirtschaft. Die liberale Wirtschafts- und Versorgungspolitik führte daher die Schweizer Wirtschaft in eine gewinnbringende Abhängigkeit von ausländischen Lebensmittel- und Rohstoffimporten. Die Zeitgenossen waren sich dieser Tatsache durchaus bewusst. Die Integration der Schweizer Wirtschaft in die internationalen Märkte wurde damals aber noch nicht als Gefahr wahrgenommen. Im Gegenteil, sie brachte vorerst allgemeinen Wohlstand und eine sowohl günstige wie auch sichere Versorgung.

Um die Versorgungspolitik des liberalen Bundesstaats zu verstehen, ist es wichtig, die zurückhaltende Rolle des Staats genauer zu betrachten. Obwohl die private Initiative 1848 zum Herzstück der neuen Wirtschaftsordnung wurde, reduzierte die liberale Verfassung den Staat nicht auf eine bloss gesetzgeberische Institution. Der Bundesstaat war zu keiner Zeit ein reiner Ordnungs- oder gar Nachtwächterstaat. Ihm stand von Anfang an das verfassungsmässige «Recht [zu], im Interesse der Eidgenossenschaft oder eines grossen Theiles derselben auf Kosten der Eidgenossenschaft öffentliche Werke zu errichten oder die Einrichtung derselben zu unterstützen».18 Er sollte dabei vor allem Aufgaben übernehmen, die private Unternehmen aufgrund ihrer limitierten finanziellen Möglichkeiten oder ihres kommerziellen Gewinnstrebens nicht übernehmen konnten oder wollten, die aber von übergeordnetem Interesse waren.19 Die Verfassung sah die Möglichkeit vor, gewisse wirtschaftliche Bereiche der freien Konkurrenz durch ein Staatsmonopol zu entziehen, wenn dies volkswirtschaftlich sinnvoll war. In diesem Sinn stand das Post- und Telegrafenwesen von Anfang an unter staatlicher Obhut.20 Die Monopolfrage stellte sich auch beim Eisenbahnbau in den frühen 1850er-Jahren. Dabei sah es lange danach aus, als werde der Staat die Projektleitung übernehmen. Letztlich beschloss das Parlament aber entgegen dem Vorschlag der vorbereitenden Kommission, das Vorhaben der Privatwirtschaft und den Kantonen zu überlassen.21

Die Wirtschaftspolitik der Gründungszeit bestand zum einen in einer klaren Favorisierung der Privatwirtschaft, die sie durch eine entsprechende Gesetzgebung privilegierte, und zum anderen in der verfassungsmässigen Kompetenz, bei Bedarf einzelne wirtschaftliche Bereiche der privaten Hand entziehen zu können. Das Staatsmonopol bildete daher in der Versorgungspolitik die wichtigste Alternative zur Privatwirtschaft. Entscheidend war jedoch, dass Staatsmonopole weiterhin die grundlegende Trennung der öffentlichen und der privaten Sphäre respektierten. Dies entsprach der liberalen Theorie, die keine Mischzone zwischen den beiden Bereichen kannte. Die Beispiele des Post- und Eisenbahnwesens sowie des Salzhandels zeigen, dass auch der liberale Bundesstaat durchaus in die Wirtschaft eingreifen konnte. Wir werden sehen, dass die Verantwortung der Privaten für die Getreideversorgung im 19. Jahrhundert keineswegs ein unumstössliches Prinzip war. Die herrschende liberale Doktrin wies jedoch die Verantwortung für die Versorgung des Landes mit lebenswichtigen Gütern (Getreide und industrielle Rohstoffe) und Dienstleistungen (Eisenbahnen) der aufstrebenden und dynamischen Privatwirtschaft zu. Der Staat sollte nur dort eingreifen, wo die Privatwirtschaft bei ihrer Versorgungsaufgabe zu versagen drohte. Die liberale Versorgungspolitik war – empirisch betrachtet – erfolgreich. Getreide und Rohstoffe konnten in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts dauerhaft, sicher und günstig importiert werden. Die Integration in die internationalen Märkte stellte kein Versorgungsproblem dar. Im Gegenteil, sie half, die Krisen alten Typs zu überwinden.

2.2 Der Deutsch-Französische Krieg – eine Gefahr für die Versorgung

Der Deutsch-Französische Krieg vom Juli 1870 bis Januar 1871 führte zur ersten prekären Versorgungssituation im jungen Bundesstaat. Der Krieg hebelte die liberale Versorgungspolitik aus. Der Segen drohte zum Fluch zu werden, und die gewinnbringende Abhängigkeit gefährdete ein erstes Mal die Versorgung.

Vor allem der grenzüberschreitende Gütertransport bereitete nach Kriegsausbruch erhebliche Schwierigkeiten. Anfang der 1870er-Jahre bezog die Schweiz den Grossteil ihrer Importe über Basel. Die beiden Eisenbahnrouten links und rechts des Rheins lagen jetzt aber im Kriegsgebiet. Dadurch waren die wichtigsten Zufahrtswege des Schweizer Aussenhandels stark eingeschränkt oder zeitweise ganz gesperrt. Auch die Wareneinfuhr über Genf wurde durch den Krieg beeinträchtigt.22 Indessen gestattete es der private Bahnbetrieb dem Bundesrat nicht, zur Bekämpfung der Krise unmittelbar zu intervenieren. Vielmehr musste er das Gespräch mit den Eisenbahngesellschaften suchen, worauf diese den Transport in die Schweiz mit eigenem und gemietetem Rollmaterial organisierten. Die provisorischen Verbindungen blieben allerdings während der ganzen Dauer des Kriegs störungsanfällig.23

Die Versorgung des Landes wurde jedoch keineswegs nur durch Transportprobleme behindert. Schwierigkeiten bereitete auch die Wirtschaftspolitik der kriegführenden Länder. So verhängten die deutschen Staaten nach der Kriegserklärung ein Aus- und Durchfuhrverbot für kriegswichtige Güter wie Getreide, Schlachtvieh und Brennstoffe, alles wichtige Güter zur Versorgung der Wirtschaft und der Zivilbevölkerung. Anders als bei den Transporten konnte der Bundesrat auf diesem Gebiet aber selbstständig intervenieren, denn diese Einschränkungen verletzten seiner Ansicht nach den bestehenden Handelsvertrag mit dem Deutschen Zollverein. Die Verhandlungen brachten eine vorübergehende Sonderbehandlung bei der Einfuhr der erwähnten Produkte. Die deutschen Staaten forderten aber, dass der Warentransit über die Schweiz in das feindliche Frankreich verhindert werde. So sah die Abmachung unter anderem vor, dass Schweizer Importeure von Getreide, Schlachtvieh und Brennstoffen durch ein «Zeugnis der Ortsbehörde [ihres] Wohnsitzes» garantieren mussten, dass die importierte Ware für den Verbrauch «im Innern der Schweiz» bezogen werde. Gleichzeitig mussten die Schweizer Zollbehörden in Abständen von fünf Tagen die Importe und Exporte sowie den Transit von Getreide den «Gesandten des norddeutschen Bundes zur Einsicht offen halten».24 Diese besonderen Bedingungen galten nur für die Zeit des Kriegs und sollten danach wieder ausser Kraft treten, was mit dem Ende der Kampfhandlungen denn auch geschah. Frankreich sperrte seinerseits nach Kriegsausbruch die Getreideausfuhr in die Schweiz. Der Bundesrat erreichte schliesslich auch gegenüber dem westlichen Nachbarn eine Verständigung, sodass Getreide unter ähnlichen Bedingungen, wie sie gegenüber den deutschen Staaten galten, wieder importiert werden konnte.25

Erstaunlicherweise bewirkten die Transportschwierigkeiten und die Importbeschränkungen keine Versorgungskrise.26 Die politischen Verhandlungen des Bundesrats führten dazu, dass die lebenswichtige Einfuhr von Getreide nicht abriss. Auch die meisten Lebensmittel waren während der ganzen Dauer des halbjährigen Kriegs im gewohnten Ausmass vorhanden. Nur kurz nach Kriegsausbruch kam es zu einer moderaten Teuerung der Lebensmittel, die aber nicht zuletzt durch die schlechten Getreideernten von 1870 und 1871 bedingt war. Trotz des glimpflichen Ausgangs war ersichtlich geworden, dass ein Krieg die liberale Versorgungspolitik empfindlich treffen konnte. In dieser politischen Ausnahmesituation war die Privatwirtschaft nicht mehr in der Lage, die Versorgungsprobleme selbst zu lösen. Der Bundesrat musste sich deshalb einbringen und diplomatisch aktiv werden.

2.3 Staatliche Massnahmen für den Kriegsfall

Nach Kriegsende kehrte die Schweiz rasch zur liberalen Wirtschafts- und Versorgungspolitik zurück. Entscheidend dafür dürfte der Umstand gewesen sein, dass das Land keine ernsthafte Versorgungskrise durchlebte. Obwohl der Deutsch-Französische Krieg in der Öffentlichkeit keine grössere Diskussion um die Versorgungspolitik auslöste, blieben Reaktionen nicht aus. Anlass dazu gaben vor allem die fehlenden Getreidevorräte.

Einsicht in diese Auseinandersetzung bietet ein Gutachten der Handelskommission des Kantons Zürich von 1876. Die Kommissionsmitglieder prüften die «Frage nach der Getreidelagerung im Innern der Schweiz». Obwohl das Schreiben gegen ein «Initiativbegehren für die Uebernahme des Getreidehandels durch den Staat» Stellung bezog, räumte es ein, dass die Getreideversorgung für den Fall eines erneuten Kriegs verbessert werden müsse. Nach Meinung der Kommission funktionierte die liberale Versorgungspolitik in Friedenszeiten, denn «[d]ie Schweiz produziert kaum die Hälfte ihres Bedarfes an Brodfrüchten, und dennoch wird unser Land bei der heutigen Gestaltung der Weltwirthschaft und den Verkehrsmitteln derselben keine Nahrungsnoth treffen, so lange das Ausland unsere Volksarbeit als Gegenwerth der von ihm bezogenen Nahrungsmittel annimmt». Anders schätzte das Gutachten aber die Situation ein, wenn, wie im Deutsch-Französischen Krieg, eine «gewaltsame Störung i[m] Getreideimport stattfindet». Die Gutachter sprachen in diesem Zusammenhang von einer «Katastrophe», die jedoch glücklicherweise rasch und beinahe unbemerkt vorüberging. Sie waren überzeugt, dass «ohne die raschen Erfolge Deutschlands unsere Landesverproviantirung mit Getreide plötzlich abgeschnitten gewesen wäre. Unsere wirthschaftliche Abhängigkeit vom Auslande trat uns damit erschreckend klar vor’s Auge.» Die Verfasser forderten, «[a]lles zu tun, was dem Lande grössere Getreidevorräthe sichert».27 Die Kommission schlug vor, Lagerhäuser im «Innern der Schweiz» besser auszulasten. Um das zu erreichen, solle der Bundesrat die privaten Bahngesellschaften auffordern, die Frachtkostentarife für Lieferungen von Getreideprodukten für die ganze Schweiz zu vereinheitlichen. In Zukunft solle die Getreidelagerung an den Grenzstationen oder gar auf ausländischem Gebiet nicht mehr günstiger sein als die Lagerung innerhalb der Landesgrenzen. Die Kommission warnte zugleich vor der umgekehrten Entwicklung. «Direkte Tarife» zwischen Schweizer und ausländischen Bahnen, so die Kommission, würden dazu führen, dass für den Schweizer Konsum bestimmtes Getreide im Ausland gelagert werde.28

Das Gutachten zeigt zwei wichtige Aspekte der Versorgungsdiskussion, die in den 1870er-Jahren geführt wurde: Erstens wurde bei dieser Diskussion klar zwischen der Versorgung im Krieg und derjenigen in Friedenszeiten unterschieden. Für Friedenszeiten hielt die Kommission die Aufrechterhaltung der liberalen Prinzipien weiterhin für am geeignetsten, um das Land mit Gütern zu versorgen. Staatliche Initiative zur Verbesserung der Versorgung wurde demnach als kriegsbedingt begriffen. Die liberale Versorgungspolitik, die auf rein privatwirtschaftlicher Initiative beruhte, werde im Kriegsfall zum Problem, so die Meinung der Kommissionsmitglieder. Diesem Dilemma musste begegnet werden. Die Kommission forderte den Bundesrat deshalb auf, die Lagerung im Innern des Landes zu initiieren. Anfang der 1880er-Jahre unternahm der Bundesrat einen entsprechenden Versuch. Er handelte mit den privaten Bahngesellschaften den «Getreidespezialtarif 6» aus, der die Liefertarife zwischen grenznahen und grenzfernen Lagerhäusern angleichen sollte. Bei der Umsetzung traten aber Probleme auf. Dazu schrieb der Bundesrat in seinem Geschäftsbericht von 1881: «Wider Erwarten sind jedoch über die Anwendung des Reglements Differenzen entstanden, deren Lösung im Berichtsjahre noch nicht hat herbeigeführt werden können.»29 Es ist bezeichnend, dass der Bundesrat im liberalen Bundesstaat über keine versorgungspolitischen Instrumente verfügte, um eine verstärkte private Lagerhaltung im Inland durchsetzen zu können. Die uneingeschränkt geltende Handels- und Gewerbefreiheit gestattete es ihm nicht, gegenüber den privaten Eisenbahngesellschaften und Getreidehändlern Zwang auszuüben. Dies ist der zweite wichtige Aspekt. Das wenig griffige Gentlemen’s Agreement überlebte den Wettbewerb nicht. Mit der Getreidelagerhaltung wurden weiterhin rein ökonomische Ziele verfolgt, und sie entwickelte sich in den folgenden Jahrzehnten genauso, wie es die Zürcher Handelskommission befürchtet hatte. Das für den Schweizer Konsum gekaufte Getreide lagerte fortan immer häufiger auf deutschem Boden.30

Das Problem der unzureichenden Versorgungssicherheit im Kriegsfall blieb somit weiterhin bestehen. 1891 stellte der Bundesrat erneut fest, dass die Vorräte der privaten Händler stark schwankten und diese die «Verpflegung der Armee in kritischen Zeiten keineswegs sicherstell[en]» würden.31 Diesmal entschied er, für die menschliche und tierische Ernährung eigene Getreidelager anzulegen. Auf der Einkaufsliste standen – neben 60000 Paar Schuhen – Weizen, Hafer und Konserven im Wert von insgesamt 4785000 Franken.32 Das Militärdepartement kaufte daraufhin trockenes, besonders lagerungsfähiges Getreide aus Südrussland.33

Wie gezeigt, wurden Versorgungskrisen seit dem Deutsch-Französischen Krieg als kriegsbedingt betrachtet. Es war deshalb naheliegend, die Vorräte durch das Militär verwalten zu lassen. Die Bedarfsmenge war aufgrund der Truppenstärke errechnet worden und sollte für zwei Monate reichen. Offensichtlich wurde jedoch keine strikte Trennung zwischen militärischer und ziviler Getreideversorgung vorgenommen. Denn der Bundesrat stellte fest, dass es «wohl auch von grosser volkswirthschaftlicher Bedeutung sein [würde], wenn bei Ausbruch eines Kriegs einer plötzlich eintretenden Theuerung durch die Vorräthe der Eidgenossenschaft begegnet werden könnte».34 Die Vorräte sollten im Kriegsfall auch der Zivilbevölkerung zugutekommen. Dadurch wurde erstmals im Bundesstaat auf Kosten des Staats Getreide für den zivilen Verbrauch gelagert.35

Es ist bezeichnend, dass das Militärdepartement die erste staatliche Versorgungseinrichtung verwaltete. Für die bürgerlichen Eliten bildete weiterhin die liberale Wirtschaftspolitik die beste Grundlage für eine sichere Versorgung in Friedenszeiten. In ihren Augen waren staatliche Massnahmen zur Sicherung der Versorgung nur für den Kriegsfall nötig. Dadurch zog der liberale Bundesrat eine klare Grenze zwischen der Versorgung im Krieg und in Friedenszeiten. Die strikte Trennung zwischen Privatwirtschaft und Staat sollte die Versorgungspolitik bis tief in den Ersten Weltkrieg hinein bestimmen.

2.4 Forderungen nach einem Getreidemonopol: Versorgungspolitik als Sozial- und Strukturpolitik

Zu klären bleibt, wer 1876 die «Uebernahme des Getreidehandels durch den Staat» gefordert und damit die Handelskommission des Kantons Zürich veranlasst hatte, das Gutachten zur «Frage nach der Getreidelagerung im Innern der Schweiz» zu verfassen.36 Die staatliche Kontrolle über den Getreidehandel blieb im Kanton Zürich jedenfalls noch während der späten 1870er-Jahre auf der politischen Agenda. 1879 führte eine Initiative des Arbeitervereins Töss und des Kantonalen Arbeiterkomitees zu einer Volksabstimmung über die Verstaatlichung des Getreidehandels. Das Ziel der Initiative war ein dauerhaft tiefer Brotpreis und nicht nur eine Preissenkung, wenn sich das Getreide gerade verteuert hatte.

Robert Seidel, Funktionär des Schweizerischen Arbeiterbunds und späterer Nationalrat, argumentierte in seiner Streitschrift Staatlicher Getreidehandel, oder Wie kommt das Volk zu billigem Brod,