Money Laundering and Whistleblowers E-Book

Giancarlo Spagnolo

• Herausgeber: Books on Demand
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Englisch

Seitenzahl: 167

Veröffentlichungsjahr: 2021

Beschreibung

Money laundering is estimated to annually amount to between 2 and 5 percent of global GDP. Also, less than 1 percent of proceeds laundered via the financial system are seized and frozen by regulatory and law enforcement agencies. The fight against money laundering has been an international priority for at least thirty years, but the problem seems to be as pertinent as ever. In the report, this is illustrated by describing a number of recent cases of anti-money laundering non-compliance in financial institutions. Globally, the Financial Action Task Force (FATF) is the primary standard setter for combating money laundering and terrorist financing. It has managed to achieve broad compliance among its over 180 member countries. However, research presented in the report calls its "outcome effectiveness" into question. The authors assess one new supervisory and enforcement method: offering financial rewards to whistleblowers who bring particularly valuable information regarding severe cases of anti-money laundering non-compliance in financial institutions to supervisory law enforcement agencies. In doing this, the authors draw on the experience of whistleblowing in the United States and what academic research has shown regarding their effectiveness.

Leseprobe

CONTENTS

Foreword

Swedish Summary / Svensk sammanfattning

Executive Summary

INTRODUCTION

CASE STUDIES

OVERVIEW AND HISTORY OF AML REGULATIONS

SURVEY OF WHISTLEBLOWER LEGISLATION

EVIDENCE ON WHISTLEBLOWER REWARD PROGRAMS

CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS

References

ACKNOWLEDGMENTS

We are grateful to the reference group and in particular to Mats Bergman, Ulrika Mörth, Nicklas Lundh, Christian Lynne Wandt, and Cecilia Wolrath Ekenbäck for their extremely valuable comments and suggestions. Of course, all remaining mistakes are our own responsibility. The sns staff offered excellent organizational and editorial support.

Giancarlo Spagnolo

Theo Nyreröd

LIST OF ABBREVIATIONS

AML

Anti-Money Laundering

CTF

Counter-Terrorist Financing

DOJ

United States Department of Justice

EBA

European Banking Authority

FATF

Financial Action Taskforce

FCA

False Claims Act

FIU

Financial Intelligence Unit

FSA

Financial Services Authority

IRS

United States Internal Revenue Service

KYC

Know Your Customer

MER

Membership Evaluation Report

NDA

Non-Disclosure Agreement

SEC

United States Securities and Exchange Commission

Foreword

IN THIS REPORT Giancarlo Spagnolo, professor of economics at the Stockholm Institute of Transition Economics (SITE) at the Stockholm School of Economics, and Theo Nyreröd, PHD candidate at Brunel Law School, provide an overview of anti-money laundering deficiencies in banks by describing a number of recent cases in relative detail. They go on to review the development of the regulatory framework regarding money laundering and the institutions implementing and supervising it.

Their analysis leads them to look into another enforcement and supervision method for use in severe and protracted cases of anti-money laundering non-compliance: incentivizing whistleblowing by offering financial rewards funded by fines and recovered assets. In doing this, the authors cover the practice of whistleblower reward programs in the United States — that were recently extended to money laundering—and what the academic literature has shown about their effectiveness.

SNS hopes that this study can contribute to contemporary debates on how to effectively organize anti-money laundering activities.

The authors are solely responsible for the analysis, conclusion, and policy advice presented in the report. sns as an organization does not take a position on any of the perspectives offered by the review. The mission of sns is to initiate and present research-based analyses of issues of importance for society.

The project has been made possible through funding from a reference group that also has been following the research project. The reference group consists of Deloitte, Finansinspektionen, Länsförsäkringar, Mannheimer Swartling, SEB, Swedbank, Swedish Bankers’ Association, Swedish Police Authority (National Operations Department), and Swedish Prosecution Authority. Per Strömberg, professor of finance at the Stockholm School of Economics, is the sns Scientific Council’s representative in the reference group. The authors have received valuable input and comments on earlier drafts of the report from the members of the reference group.

At an academic seminar, Mats A. Bergman, professor of economics at Södertörn University, and Ulrika Mörth, professor of political science at the Stockholm University, provided constructive comments on the report.

The summary of the report has been translated into Swedish by Theo Nyreröd in collaboration with sns.

Stockholm in October 2021

Stefan Sandström

Research Director, sns

Swedish Summary / Svensk sammanfattning

I SLUTET AV 1980-TALET blev penningtvättsbekämpningen en prioritet på den internationella dagordningen. Det första europeiska penningtvättsdirektivet antogs 1991 och trettio år senare – och med ytterligare fyra direktiv på plats, samt två till på väg – tycks problemet med penningtvätt vara lika aktuellt som någonsin förr. Det uppmärksammade fallet med den brittiska bankkoncernen HSBC, där drogkarteller under flera år påstås ha haft möjlighet att tvätta pengar på grund av bristen på regelefterlevnad, har följts av fler upptäckta brister i många andra europeiska och nordiska banker.

Finansinstitut påpekar ofta att regelverket mot penningtvätt är komplext och att reglerna för riskbedömning inte har beskrivits tillräckligt utförligt, samt att de dessutom anpassar sig till ett landskap i ständig rörelse (vilket sex direktiv är ett bevis på). Samtidigt tycks europeiska beslutsfattare och experter vara överens om att den nuvarande tillsynen inte är tillräckligt effektiv, till exempel när det gäller återvinning av tillgångar, och många har efterlyst bättre tillsyn och tillämpning av reglerna.

Med tanke på de påstådda höga implementeringskostnaderna och den begränsade effektiviteten i det nuvarande regelverket mot penningtvätt i Europa borde nya tillsyns- och lag-föringsmetoder vara välkomna. I USA har man nyligen infört en ny metod på detta område. Metoden går ut på att erbjuda ekonomiska belöningar, finansierade med böter och återvunna tillgångar (otillbörliga vinster), till visselblåsare som ger särskilt värdefull information om allvarliga fall av bristande efterlevnad till tillsynsmyndigheter eller brottsbekämpande myndigheter. Det huvudsakliga syftet med denna rapport är att bedöma hur genomförbar den metoden skulle vara i Europa. Nedan följer några av rapportens centrala slutsatser.

Slutsatser från fallstudier

Efter att ha genomfört tre fallstudier av bristande efterlevnad mera i detalj och några ytterligare i korthet framträder ett likartat mönster. Vissa banker har under flera år varit medvetna, på flera nivåer inom organisationen, om otillräckliga kontroller och accepterandet av högriskkunder. Tillsynsmyndigheterna har också till viss del varit medvetna om bristerna i dessa banker. Likheterna mellan fallstudierna får oss att misstänka att snarlika mönster sannolikt skulle framträda om vi granskade andra fall på djupet, vilket också antyds av uppgörelser mellan regleringsmyndigheter och andra banker.

Bristande efterlevnad tycks vara ett utbrett problem: nästan alla stora banker i Europa har fått böter, ofta upprepade gånger, för brister eller sanktionsbrott. Det verkar därför ha funnits ett betydande glapp mellan förväntningarna hos tillsynsmyndigheter och bankernas faktiska regelefterlevnad.

I vissa fall tycks ineffektiv tillsyn och överseende lagföring ha bidragit till långvariga brister i efterlevnaden: tillsynsmyndigheterna var medvetna om bristerna i kontrollerna, bankerna försäkrade myndigheterna om att dessa brister var lösta och myndigheterna avstod från adekvat uppföljning för verifiering.

Trots det visselblåsarskydd som finns föreskrivet i det tredje penningtvättsdirektivet, med slutdatum för införlivande 15 december 2007, har många anställda med information om allvarliga brister i efterlevnad inte lyckats göra sina chefer uppmärksamma på detta. Eller så har cheferna underlåtit att agera, vilket skulle motivera extern rapportering till tillsynsmyndigheten. Anställda förefaller sakna starka incitament att visselblåsa och de som har gjort det utsätts (som i andra branscher) ibland för repressalier som i sin tur skapar medieberättelser om förstörda liv som sannolikt tjänar till att avskräcka framtida visselblåsare. Vi bedömer att det finns stort utrymme att förstärka visselblåsarincitament för att få till stånd förbättrad tillsyn och efterlevnad av regelverket.

Slutsatser från granskning av regelverket mot penningtvätt

Det globala regelverket mot penningtvätt har utvecklats sedan slutet av 1980-talet, med Arbetsgruppen för finansiella åtgärder, Financial Action Taskforce (FATF), som den primära globala standardsättaren. Det råder delade meningar om regelverkets effektivitet. Kritiker pekar på att endast ett minimum av illegala tillgångar har beslagtagits, att det finns ihållande brister i efterlevnaden, att metoderna för att utvärdera länders insatser är inkonsekventa, att externa effekter som ”de-banking” och ”de-risking” (när banker upphör med sin verksamhet i högriskområden eller avböjer att ha kunder som de bedömer vara av hög risk) uppstår, att regelverket medför höga byråkratiska kostnader och att det finns en allmän oförmåga att empiriskt mäta effektiviteten i regelverket.

Inom EU har reaktionerna på de senaste penningtvättsskandalerna lett fram till förslag på åtgärder som främst fokuserat på att centralisera tillsynen, förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna samt öka tillsynsresurserna.

Slutsatser från granskning av visselblåsarlagstiftning

Under de senaste åren har intresset ökat för att skydda visselblåsare från direkta repressalier och man har runt om i världen tagit initiativ till lagstiftning. Inom EU antogs ett direktiv om visselblåsarskydd 2019, vilket förhoppningsvis förbättrar det nuvarande otillräckliga skydd som finns i många EU-länder.

Förbättrat rättsligt skydd för visselblåsare är ett steg i rätt riktning. Det är emellertid oundvikligen begränsat till de direkta och uppenbara former av repressalier som kan dokumenteras i domstol, men exkluderar många andra indirekta eller fördröjda former av repressalier som en domstol inte kan skilja från vanliga affärsbeslut. Därför är ett kompletterande perspektiv på visselblåsning nödvändigt. Förutom att skydda visselblåsarna som medborgare ska man även se dem som stöd till tillsynsmyndigheterna. Mot bakgrund av den tillgängliga forskningen är det osannolikt att enbart visselblåsarskydd – utan betydande ekonomiska incitament – leder till en effektiv tillsyn och lagföring.

Slutsatser från utvärdering av forskning om belöningssystem för visselblåsare

Oberoende forskning om huvudsakligen amerikanska belöningsprogram för visselblåsare tyder på att väl utformade och rätt hanterade program har flera positiva följder.

De ökar mängden kvalitativ information om okända efterlevnadsbrister som mottagits av brottsbekämpande myndigheter.

De har en betydande avskräckande effekt.

De ger sällan upphov till problem som falska anklagelser och fabricering av bevis eller minskar den interna ”etisk”-moraliska motivationen att rapportera överträdelser (argument som har överdrivits i den politisk debatten).

De är extremt kostnadseffektiva: studier och administrativa data tyder på att dessa program betalar för sig själva flera gånger om – även om man bortser från deras avskräckande effekter på ytterligare regelbrott.

De är framgångsrika när de utformas effektivt – till exempel har amerikanska program väsentligt mer bevis till sin fördel än belöningsprogram som införs mot konkurrensbrott, vilka erbjuder visselblåsare lägre belöningssummor.

Rekommendationer för beslutsfattare

Som svar på de senaste penningtvättsskandalerna har rapporter och rekommendationer från politiker och experter föreslagit olika sätt att centralisera tillsynen på

EU

-nivå. Centralisering av tillsynen kommer sannolikt att hjälpa till att lösa några av de problem som observerats, till exempel inkonsekvent uppföljning av rekommendationer till banker från lokala tillsynsmyndigheter, otillräckligt informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheter samt alltför ”mysiga relationer” mellan lokala tillsynsmyndigheter och reglerade institutioner. Centraliserad tillsyn kommer emellertid inte att väsentligt förbättra den information som tillsynsmyndigheterna får om brister i efterlevnaden och inte heller om adekvata åtgärder har vidtagits som svar på tidigare varningar.

Oberoende forskning tyder på att detta informationsgap mellan banker och tillsynsmyndigheter kan överbryggas mest effektivt genom att ge visselblåsare ekonomiska incitament. Skyddet för visselblåsare är ofta ofullständigt, eftersom många former av indirekta och uppskjutna repressalier inte kan bevisas i domstol. Belöningsprogram för visselblåsare vid allvarliga fall av bristfällig efterlevnad kan hjälpa till att kompensera för de karriärskador som visselblåsare ofta drabbas av när de rapporterar. För att vara effektiva bör dock sådana belöningsprogram utformas med omsorg och drivas på ett konsekvent sätt av en oberoende myndighet. En lämplig institution skulle kunna vara en centraliserad

EU

-myndighet.

Sekretessavtal och klausuler har ofta använts utöver deras avsedda syften, såsom att skydda affärshemligheter, för att avskräcka visselblåsare från att tala med myndigheterna när intern visselblåsning om oegentligheter inte gett några effekter. Sådana avtal bör uttryckligen utesluta förfrågningar från och kommunikation med tillsynsmyndigheter och andra brottsbekämpande myndigheter. Om det inte görs kommer avtalen sannolikt att avskräcka anställda från att förse myndigheter med information – även om de har ett allmänt skydd mot repressalier. Problemet har uppmärksammats av

EU

-direktivet om visselblåsarskydd. Men sannolikt behövs mer proaktiva åtgärder, till exempel förbud mot sekretessavtal som inte uttryckligen utesluter kommunikation med tillsynsmyndigheter och brottsbekämpande myndigheter, samt konsekvent sanktionerad användning av dessa sekretessavtal.

Mot bakgrund av evidens från

USA

bör

FATF

, enligt vår uppfattning, betona vikten av att skydda visselblåsare och ge dem ekonomiska incitament.

FATF

borde i sina utvärderingar vara mer välvilligt inställda gentemot länder som har robusta visselblåsarskydd och incitament att rapportera dålig efterlevnad av penningtvättsregler och som proaktivt sanktionerar otillåtna sekretessavtal, eller att den på andra sätt uppmuntrar länder att anta bättre förfaranden på detta område.

Executive Summary

THE FIGHT AGAINST money laundering became an international priority in 1989, and the first European anti-money laundering (AML) directive was adopted in 1991. Thirty years and four AML directives later, with two more on the way, the problem seems as pertinent as ever: well-known cases like HSBC’s AML failures that allegedly enabled drug cartels to launder money for years have in recent years been accompanied by the discovery of AML deficiencies in many other European banks, including some in the Nordic countries.

Financial institutions often remark that the regulatory framework is complex, that procedures for assessing risk and conducting due diligence on risky customers have not been adequately spelled out, and that they are adapting to a continuously moving landscape (six directives is a testament to that). At the same time, European policymakers and experts seem to by and large agree that the current AML supervision has not been sufficiently effective, for example, in terms of assets recovered, and many have called for improving AML supervision and enforcement.

Given the alleged high implementation costs and limited effectiveness of the current AML framework in Europe, new enforcement and supervisory methods should be welcomed. This report is mainly intended to assess the feasibility of one such method recently instituted in this area by the United States: offering financial rewards, funded by fines and recovered assets (undue profits), to whistleblowers who bring particularly valuable information to supervisory or law enforcement agencies regarding severe cases of AML non-compliance. Below are some of the report’s central conclusions.

Conclusions from recent cases

Considering select recent cases of AML non-compliance in depth and some in brief, we find that a similar pattern tends to emerge. Certain banks have been aware of inadequate AML controls and the onboarding of high-risk customers at several levels within the organization, often for prolonged periods lasting several years. Supervisory agencies were also to some extent aware of AML deficiencies within these banks. The parallels between the case studies of AML non-compliance we consider lead us to suspect that similar patterns would likely emerge if we considered other cases in depth, which is also suggested by statements drawn from AML settlements with other banks.

AML

non-compliance appears to be a widespread problem: almost all large banks in Europe have been fined, often repeatedly, for

AML

deficiencies or sanctions violations. There appears, therefore, to have been a significant gap between the expectations of regulators and banks’ compliance efforts.

In some cases, ineffective supervision and lenient enforcement appear to have contributed to prolonged

AML

non-compliance: supervisors were aware of deficiencies in

AML

controls, banks reassured them that these deficiencies were solved, and supervisors did not conduct proper follow-up procedures for verification.

Despite some level of whistleblower protections being mandated in the third

AML

directive, with a transposition deadline of December 15, 2007, numerous employees with information on serious

AML

deficiencies did not successfully bring such details to their supervisors’ attention (or if they did, supervisors failed to act, which would warrant external reporting to the supervisory agency). Whistleblowers appear under-incentivized and, as in other industries, are sometimes retaliated against—creating media stories of ruined lives that likely serve to deter future whistleblowing. Substantial room remains for improving whistleblower incentives to enhance

AML

supervision and enforcement.

Conclusions from the survey of AML regulations

The global AML regime has been developing since the late 1980s, with the primary global standard-setter being the Financial Action Taskforce (FATF). Whether this regime is and has been effective is unclear. Critics point to minimal asset recoveries, persistent AML violations, inconsistent methodologies in evaluating countries’ AML efforts, externalities such as de-banking and de-risking, the high bureaucratic cost of the regime, and a general inability to empirically measure its effectiveness, among other issues.

The suggested responses within the EU to the latest money laundering scandals have mainly focused on the centralization of supervision, improved cooperation between member states, and increasing supervisory resources.

Conclusions from the survey of whistleblower legislation

Recent years have seen an increased interest and some legislative initiatives—mainly to enhance the protection of whistleblowers from direct retaliation—in the EU and throughout the world. An EU directive on whistleblower protection was issued in 2019, hopefully improving the currently insufficient protection against straightforward forms of retaliation for whistleblowers who report violations of EU law.

Improved legal protection of whistleblowers is a step in the right direction. However, it is inevitably limited to the direct and evident forms of retaliation that can be documented in court, failing to include the many other indirect or delayed forms of retaliation that a court cannot disentangle from standard business decisions. Consequently, a complementary perspective on whistleblowers seems essential: it is not only necessary to protect them as good citizens but also to think of whistleblowers as persistent monitors and aids to supervisors. In the light of the available research, whistleblower protection alone—without substantial financial incentives—is unlikely to lead to an effective enforcement regime.

Conclusions from the review of research on whistleblower reward programs

Available independent research on (mainly US) whistleblower reward programs suggests that in a variety of regulatory areas, these programs, if well-designed and well-managed:

Greatly increase the amount of high-quality information on unknown regulatory infringements received by enforcement agencies in the years after their enactment.

Significantly deters future violations.

Seldom give rise to problems such as false claims, fabrication of evidence, or the crowding out of intrinsic moral motivation, which have been vastly overstated in policy debates.

Are extremely cost-effective: studies and administrative data suggest that they pay for themselves multiple times over—even if we ignore their deterrence effects on further violations.

Result in success when designed effectively. For example, US programs have substantially more evidence in their favor than programs introduced in antitrust enforcement that provide minimal rewards.

Recommendations for policymakers

In response to recent scandals, reports and recommendations by politicians and experts have suggested different ways of centralizing

AML

supervision at the

EU

level. Centralizing supervision is likely to help solve some of the problems that many have observed, such as inconsistent follow-up on recommendations to banks by local supervisors, insufficient information sharing between supervisors, and overly “cozy relationships” between local regulators and regulated entities. However, centralizing supervision is not likely to substantially improve the information the supervisor receives regarding

AML

non-compliance, nor on whether adequate measures have been taken in response to prior warnings.

Available independent research strongly suggests that this informational gap between banks and regulators can be most effectively bridged by properly incentivizing whistleblowers. Whistleblower protection is inherently partial, as many forms of indirect and postponed retaliation cannot be proven in court. Whistleblower reward programs for egregious cases of deficient

AML

practices (and other forms of infringement) may help compensate for the unprotected career damages typically suffered by whistleblowers. However, to be effective, such reward programs should be designed with care and operated in a principled way by an independent agency removed from local political and industry pressures. We believe that a suitable institution to manage such a program could be a centralized

EU

-wide supervisor.

Excessively prohibitive non-disclosure agreements can deter whistleblowers from turning to supervisory agencies, even if these agreements are legally unenforceable. These contracts and clauses have often been used beyond their intended purposes, such as protecting lawful trade secrets, to deter whistleblowers from speaking to the authorities when internal whistleblowing on illegal practices produced no effects. Such agreements should explicitly exclude requests by and communication with regulators and other law enforcement agencies. If they do not, these agreements will likely deter employees from providing supervisors with information—even if granted generic protection. While this problem has been recognized by the

EU

directive on whistleblower protection, more proactive actions are likely needed, such as banning non-disclosure agreements that do not explicitly exclude communication with regulators or law enforcement agencies and consistently sanctioning their use.

In the light of the evidence on the

US

experience, the Financial Action Taskforce should, in our view, emphasize the importance of protecting and incentivizing whistleblowers. It could more favorably evaluate countries that have robust whistleblower protections and incentives with respect to

AML

and proactively sanction generically prohibitive non-disclosure agreements, or in other ways encourage countries to adopt better procedures in this area.

1. Introduction

THE IMF DEFINES money laundering as “the processing of assets generated by criminal activity to obscure the link between the funds and their illegal origins”; similarly, the Financial Action Task Force (FATF