Öffentliche Finanzwirtschaft E-Book

Thomas Sauerland

• Herausgeber: Richard Boorberg Verlag
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Deutsch
• Veröffentlichungsjahr: 2022

Seitenzahl: 263

Beschreibung

Lehrbuch zur öffentlichen Finanzwirtschaft Kenntnisse der öffentlichen Finanzwirtschaft sind für Beamtinnen und Beamte unerlässlich. Nicht ohne Grund finden sich in nahezu allen Studienplänen und Verordnungen über Vorbereitungsdienste für Laufbahnen des gehobenen Dienstes die finanzwirtschaftlichen Grundlagen des Verwaltungshandelns. Daran anknüpfend befasst sich dieses Lehrbuch mit folgenden ausbildungsrelevanten Themenkomplexen: Bedeutung und rechtliche Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft Das finanzverfassungsrechtliche System der Einnahmen und Ausgaben im Bundesstaat Funktionen, Gliederung und Inhalt öffentlicher Haushalte Ausgewählte Haushaltsgrundsätze und ihre Bedeutung für Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes Überblick über den Haushaltskreislauf Didaktisch wirksames Buchkonzept Eine übersichtliche Zusammenfassung des behandelten Stoffes am Ende der Kapitel ermöglicht effizientes Lernen. Darüber hinaus liefern die Autoren Definitionen wichtiger Begriffe, die sie vielfach anhand von Beispielen verdeutlichen. Viele Beispielsfälle – zahlreiche Abbildungen Der Abschnitt über Haushaltsgrundsätze enthält zusätzlich Beispielsfälle mit Verständnisfragen und anschließenden Lösungen. Zahlreiche anschauliche Abbildungen erleichtern den Einstieg in die eher abstrakten Lerninhalte der öffentlichen Finanzwirtschaft. Maßgeschneidert für ... Das Buch wurde speziell für die Studierenden an Verwaltungshochschulen konzipiert. Insbesondere für Kursteilnehmerinnen und -teilnehmer der Studiengänge Polizeivollzugsdienst in der Bundespolizei, Kriminalvollzugsdienst im Bundeskriminalamt, Gehobener nichttechnischer Dienst in den Nachrichtendiensten des Bundes mit den Fachrichtungen Bundesnachrichtendienst und Verfassungsschutz, Wetterdienst, Verwaltungsinformatik und Digital Administration and Cyber Security an der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung. Darüber hinaus bietet das Werk eine nützliche Einführung auch für Studierende anderer verwaltungswissenschaftlicher oder juristischer Studiengänge und für Verwaltungspraktikerinnen und Verwaltungspraktiker, die sich in haushaltsrechtliche Fragen einarbeiten möchten.

Leseprobe

Öffentliche Finanzwirtschaft

Eine systematische Darstellung

von

Professor Dr. Thomas SauerlandHochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung

Oberregierungsrat Kai MenzelHochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek |Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über www.dnb.de abrufbar.

ISBN 978-3-415-07177-3

© 2022 Richard Boorberg Verlag

Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlages. Dies gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.

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E-Book-Umsetzung: abavo GmbH, Buchloe

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Stuttgart | München | Hannover | Berlin | Weimar | Dresden

www.boorberg.de

Inhalt

Cover

Titel

Impressum

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

Ausgewählte Literatur

A. Einführung

I. Bedeutung der öffentlichen Finanzwirtschaft

II. Rechtliche Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft

1. Haushaltsrecht als Teilgebiet des öffentlichen Rechts

2. Verfassungsrecht

3. Parlamentsgesetze

3.1 Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft

3.2 Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder

3.3 Bundeshaushaltsordnung

3.4 Haushaltsgesetz

4. Verwaltungsvorschriften

B. Finanzverfassungsrechtliche Grundlagen

I. Staatliche Einnahmen

1. Überblick

2. Steuern

3. Gebühren

4. Beiträge

5. Sonderabgaben

6. Einnahmen aus erwerbswirtschaftlicher Betätigung und aus Krediten

7. Zusammenfassung

II. Steuerertragshoheit

1. Verteilungsmodelle

1.1 Beitragssystem

1.2 Trennsystem

1.3 Verbundsystem

2. Mischsystem unter dem Grundgesetz

2.1 Überblick

2.2 Ausschließliche Ertragshoheit des Bundes

2.3 Ausschließliche Ertragshoheit der Länder

2.4 Gemeinsame Ertragshoheit von Bund und Ländern

2.5 Ertragshoheit der Gemeinden und Gemeindeverbände

3. Zusammenfassung

III. Steuergesetzgebungshoheit

1. Überblick

2. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes

3. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes

4. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz der Länder

5. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder

5.1 Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern

5.2 Grunderwerbsteuersatz

5.3 Kirchensteuer

6. Steuersatzungsrechte der Gemeinden

7. Zusammenfassung

IV. Steuerverwaltungshoheit

1. Überblick

2. Gegenstände der Finanzverwaltung

2.1 Finanzverwaltung des Bundes

2.2 Finanzverwaltung der Länder

2.3 Finanzverwaltung der Gemeinden

3. Organisation der Finanzverwaltung

4. Zusammenfassung

V. Ausgabenzuständigkeit

1. Konnexitätsgrundsatz

2. Zusammenfassung

VI. Haushaltsautonomie von Bund und Ländern

1. Selbstständigkeit und Unabhängigkeit

2. Ausnahmen vom Grundsatz der Haushaltsautonomie

3. Zusammenfassung

C. Planerische Grundlagen der Haushaltswirtschaft

I. Öffentliche Haushaltswirtschaft

1. Begriff

2. Funktionen

2.1 Fiskalische Bedarfsdeckungsfunktion

2.2 Staatsrechtliche Ermächtigungsfunktion

2.3 Staatsleitende Programmfunktion

2.4 Gesamtwirtschaftliche Gestaltungsfunktion

2.5 Politische Kontrollfunktion

3. Zusammenfassung

II. Haushaltsgesetz

1. Rechtsnatur

1.1 Formelle Gesetze

1.2 Materielle Gesetze

2. Inhalt

2.1 Obligatorische Inhalte

2.2 Fakultative Inhalte

3. Besonderheiten

4. Zusammenfassung

III. Haushaltsplan

1. Inhalt

1.1 Einnahmen

1.2 Ausgaben

1.3 Verpflichtungsermächtigungen

1.4 Stellen

1.5 Haushaltsvermerke

1.6 Erläuterungen

2. Gliederung

2.1 Überblick

2.2 Gesamtplan

2.3 Einzelpläne

2.4 Kapitel

2.5 Titel

2.6 Anlagen zum Haushaltsentwurf

3. Zusammenfassung

IV. Finanzplan

D. Haushaltsgrundsätze

I. Einführung

II. Gesamtdeckung

1. Grundsatz

1.1 Begriffsbestimmung

1.2 Funktion

2. Ausnahme: Zweckbindung von Einnahmen

2.1 Begriffsbestimmung

2.2 Voraussetzungen

2.3 Arten

2.4 Funktion

2.5 Zusammenfassung

III. Einzelveranschlagung und sachliche Bindung

1. Grundsatz

1.1 Einzelveranschlagung

1.2 Sachliche Bindung

2. Ausnahme: Deckungsfähigkeit

2.1 Begriffsbestimmung

2.2 Arten

2.3 Voraussetzungen

2.4 Deckungsfähigkeit im Haushaltsvollzug (§ 46 BHO)

2.5 Deckungsfähigkeit von Verpflichtungsermächtigungen

2.6 Abgrenzung von Deckungsfähigkeit und Zweckbindung

2.7 Zusammenfassung

IV. Jährlichkeit und zeitliche Bindung

1. Grundsatz

1.1 Jährlichkeit

1.2 Zeitliche Bindung

2. Ausnahme: Übertragbarkeit

2.1 Begriffsbestimmung

2.2 Voraussetzungen

2.3 Abgrenzungsfragen

2.4 Bildung und Inanspruchnahme von Ausgaberesten

2.5 Das „Lagebild Haushalt“ der Bundespolizei

2.6 Zusammenfassung

V. Bruttoprinzip

1. Grundsatz

2. Ausnahmen: Nettoveranschlagung und Nettonachweis

2.1 Nettoveranschlagung durch Dauergesetz (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BHO)

2.2 Nettonachweis durch Haushaltsgesetz

2.3 Nettonachweis durch Haushaltsvermerk

VI. Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit

VII. Vorherigkeit

1. Grundsatz

2. Ausnahme: vorläufige Haushaltsführung

VIII. Fälligkeit

IX. Vollständigkeit und Einheit

1. Grundsatz

2. Ausnahme: Bundesbetriebe und Sondervermögen

X. Haushaltsausgleich

XI. Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit

XII. Öffentlichkeit

1. Grundsatz

2. Ausnahme: geheime Fonds

E. Haushaltskreislauf

I. Aufstellung des Haushaltsplans

II. Feststellung des Haushaltsplans

III. Ausführung des Haushaltsplans

1. Beauftragter für den Haushalt

2. Bewirtschaftungs- und Anordnungsbefugnisse

3. Buchführung

IV. Kontrolle der Haushaltswirtschaft

1. Rechnungslegung

2. Rechnungsprüfung

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Stichwortverzeichnis

Vorwort

Im Jahr 2020 leisteten die öffentlichen Haushalte in Deutschland, d. h. Bund, Länder, Kommunen und Sozialversicherungen, Ausgaben in Höhe von 1.678,6 Mrd. Euro. Allein die Ausgaben des Bundes beliefen sich 2020 auf knapp 512 Mrd. Euro. Dies entspricht einer Staatsquote (Staatsausgaben im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt) von rund 51,3 Prozent. Die Zahlen veranschaulichen die kaum zu unterschätzende Bedeutung der öffent­lichen Finanzen für die deutsche Volkswirtschaft.

Kenntnisse der öffentlichen Finanzwirtschaft sind daher für die Tätigkeit von Beamtinnen und Beamten unerlässlich. Nicht ohne Grund verankern nahezu alle Studienpläne und Verordnungen über Vorbereitungsdienste für Laufbahnen des gehobenen Dienstes die finanzwirtschaftlichen Grundlagen des Verwaltungshandelns in Studium und Ausbildung. Das vorliegende Lehrbuch knüpft daran an.

In einem ersten Kapitel werden die tatsächliche Bedeutung sowie die rechtlichen Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft vorgestellt. Das finanzverfassungsrechtliche System der Einnahmen und Ausgaben im Bundesstaat steht im Mittelpunkt des zweiten Kapitels. Ohne ein grundlegendes Verständnis von Funktionen, Gliederung und Inhalt öffentlicher Haushalte ist eine Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln nur schwer denkbar; das dritte Kapitel will das Fundament für dieses Verständnis legen. Ausgewählte Haushaltsgrundsätze und ihre Bedeutung für Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sind Gegenstand des vierten Kapitels. Im fünften und letzten Kapitel wird schließlich ein Überblick über den Haushaltskreislauf gegeben.

Das Lehrbuch richtet sich an Studierende von Verwaltungshochschulen. Es ist maßgeschneidert vor allem für die Studiengänge

– „Polizeivollzugsdienst in der Bundespolizei“, – „Kriminalvollzugsdienst im Bundeskriminalamt“, – „Gehobener nichttechnischer Dienst in den Nachrichtendiensten des Bundes“ mit den Fachrichtungen „Bundesnachrichtendienst“ und „Verfassungsschutz“, – „Wetterdienst“, – „Verwaltungsinformatik“ und – „Digital Administration and Cyber Security“

an der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung. Darüber hinaus bietet das Buch eine nützliche Einführung auch für Studierende anderer verwaltungswissenschaftlicher oder juristischer Studiengänge und für Verwaltungspraktiker, die sich in haushaltsrechtliche Fragen einarbeiten möchten.

Abkürzungsverzeichnis

a p f

Ausbildung – Prüfung – Fachpraxis: Zeitschrift für die ­staatliche und kommunale Verwaltung (Zeitschrift)

Abb.

Abbildung

ABl.

Amtsblatt

Abs.

Absatz

Art.

Artikel

Ass. jur.

Assessor juris

Aufl.

Auflage

BauGB

Baugesetzbuch

BBesG

Bundesbesoldungsgesetz

BBG

Bundesbeamtengesetz

Begr.

Begründer

BGBl.

Bundesgesetzblatt

BHO

Bundeshaushaltsordnung

BMF

Bundesministerium der Finanzen

BRHG

Gesetz über den Bundesrechnungshof

Buchst.

Buchstabe

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

amtliche Entscheidungssammlung des Bundes­verfassungsgerichts

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE

amtliche Entscheidungssammlung des Bundes­verwaltungsgerichts

ca.

circa

CO2

Kohlendioxid

d. h.

das heißt

Dez.

Dezember

DÖV

Die öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)

EG

Europäische Gemeinschaften

Epl.

Einzelplan

Erg.-Lfg.

Ergänzungslieferung

f.

folgende

ff.

folgende (Plural)

FVG

Finanzverwaltungsgesetz

GG

Grundgesetz

ggf.

gegebenenfalls

GMBl.

Gemeinsames Ministerialblatt

Halbs.

Halbsatz

HG

Haushaltsgesetz

HGrG

Haushaltsgrundsätzegesetz

HRB

Haushaltstechnische Richtlinien des Bundes

Hrsg.

Herausgeber

HStR

Handbuch des Staatsrechts

KBestB

Kassenbestimmungen für die Bundesverwaltung

KraftStG

Kraftfahrzeugsteuergesetz

ku

künftig umzuwandeln

kw

künftig wegfallend

Lfg.

Lieferung

LHO

Landeshaushaltsordnung

Mrd.

Milliarden

Nr.

Nummer

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (Zeitschrift)

OVG

Oberverwaltungsgericht

RHO

Reichshaushaltsordnung

Rn.

Randnummer

RV 1871

Reichsverfassung vom 16. April 1871

Rz

Randziffer

S.

Seite/n

sog.

sogenannte/r

StWG

Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft

Tab.

Tabelle

u. a.

unter anderem

u. U.

unter Umständen

v.

von

Var.

Variante

Verb.

Verbindung

VV-BHO

Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Bundes­haushaltsordnung

VV-HB

Verwaltungsvorschriften zur Haushaltssystematik des Bundes

WRV

Weimarer Reichsverfassung vom 14. August 1919

z. B.

zum Beispiel

ZBR

Zeitschrift für Beamtenrecht (Zeitschrift)

Ausgewählte Literatur

Hand- und Lehrbücher

Heller, Robert F.: Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden; 2. Aufl., Heidelberg 2010.

Henneke, Hans-Günter: Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung: eine systematische Darstellung; 2. Aufl., Heidelberg 2000.

Leibinger, Bodo/Müller, Reinhard/Züll, Bernd: Öffentliche Finanzwirtschaft; 15. Aufl., Heidelberg 2021.

Reus, Andreas/Mühlhausen, Peter: Haushaltsrecht in Bund und Ländern; München 2014.

Westermeier, Antonius/Wiesner, Herbert: Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen; 9. Aufl., Heidelberg 2012.

Aufsätze

Sauerland, Thomas: „Die ‚klassischen‘ Haushaltsgrundsätze“; in: Ausbildung – Prüfung – Fachpraxis: Zeitschrift für die staatliche und kommunale Verwaltung (a p f) 2020, Seite 238–242 (Teil 1), Seite 269–273 (Teil 2).

Sauerland, Thomas: „Haushaltsrechtlicher Rahmen des Personalmanagements“; in: Ausbildung – Prüfung – Fachpraxis: Zeitschrift für die staatliche und kommunale Verwaltung (a p f) 2020, Seite 65–71.

Schiffner, Tobias/Züll, Bernd: Einführung in die Flexibilisierung des Bundeshaushalts durch § 5 Haushaltsgesetz; in: Deutsche Verwaltungspraxis (DVP) 2019, Seite 187–190.

Schwarz, Kyrill-Alexander/Reimer, Ekkehart: Einführung in das Finanz- und Haushaltsverfassungsrecht (Art. 104a bis 115 GG); in: Juristische Schulung (JuS) 2007, Seite 119–126 (Teil 1), Seite 219–225 (Teil 2).

Schwarz, Kyrill-Alexander: Das Finanz- und Haushaltsverfassungsrecht des Grundgesetzes (Art. 104a–115 GG); in Juristische Arbeitsblätter (JA) 2021, Seite 184–189 (Teil I), Seite 276–281 (Teil II).

Vorschriftensammlungen

Sauerland, Thomas/Menzel, Kai: Vorschriftensammlung Öffentliche Finanzwirtschaft: mit einer Einführung für Studium und Praxis; Stuttgart u. a. 2021.

Schuy, Johannes: Haushaltsrecht. Vorschriftensammlung; 31. Aufl., Heidelberg 2021.

Kommentare

Dittrich, Norbert: Bundeshaushaltsordnung; Loseblattausgabe, München, Stand: 61. Erg.-Lfg. (August 2021).

Gröpl, Christoph (Hrsg.): Bundeshaushaltsordnung/Landeshaushaltsordnungen; 2. Aufl., München 2019.

Piduch, Erwin Adolf (Begr.): Bundeshaushaltsrecht. Kommentar zu den Artikeln 91a, 91b, 91c, 91d, 91e, 104a, 104b, 109 bis 115, 125c, 143c, 143d des Grundgesetzes und zur Bundeshaushaltsordnung mit rechtsvergleichenden Hinweisen auf das Haushaltsrecht der Länder und ihrer Gemeinden; Loseblattausgabe, 2. Aufl., Stuttgart, Stand: 22. Lfg. (Mai 2020).

A. Einführung

I. Bedeutung der öffentlichen Finanzwirtschaft

1

Im Jahr 2019, dem Jahr vor Beginn der Corona-Pandemie, leisteten die öffentlichen Haushalte in Deutschland, d. h. Bund, Länder, Kommunen und Sozialversicherungen, Ausgaben in Höhe von knapp 1.500 Mrd. € und erzielten Einnahmen in Höhe von 1.540 Mrd. €.[1] Das entspricht einer Staatsquote (Staatsausgaben im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt) von rund 45 Prozent. Diese Zahlen verdeutlichen die enorme Bedeutung der öffentlichen Finanzen für die deutsche Volkswirtschaft. Die Ausgaben des Bundes beliefen sich dabei auf knapp 400 Mrd. €.

2

Im Jahr 2020 stiegen die Ausgaben des öffentlichen Gesamthaushalts auf 1.680 Mrd. € an. Aufgrund dieses Anstiegs und einer rückläufigen Wirtschaftsleistung kletterte die Staatsquote im Jahr 2020 auf 51,3 Prozent. Nach verschiedenen Prognosen wird die Staatsquote 2021 sogar auf über 53 Prozent zunehmen, bevor sie 2022 wieder zurückgehen dürfte. Der Bund allein plant für das Jahr 2021 Ausgaben in Höhe von knapp 548 Mrd. €. Das Volumen öffentlicher Aufträge in Deutschland wird von der OECD auf 500 Mrd. € pro Jahr geschätzt. Den größeren Teil der Staatsausgaben machen jedoch Transferzahlungen aus. Dazu gehören insbesondere Sozialleistungen.

3

Nach dem Finanzwissenschaftler Richard A. Musgrave kommen dem Staat die Aufgaben Allokation, Distribution und Stabilisierung zu. Diese Aufgaben kann er zwar nicht ausschließlich, aber doch zu großen Teilen über die Finanzpolitik erreichen. Bei der Allokationspolitik sollen Produktionsfaktoren effizient und zur Herstellung von Gütern verwendet werden, die den Wünschen der Konsumenten entsprechen. In Fällen von Marktversagen kann es erforderlich werden, dass der Staat öffentliche Güter, wie z. B. die innere und die äußere Sicherheit, bereitstellt. Dafür werden Ausgabemittel in ausreichender Höhe benötigt. Bei der Distributionspolitik geht es um Verteilungsfragen, etwa die Bereitstellung einer sozialen Mindestsicherung oder Einkommensumverteilung durch eine progressive Einkommensteuer. Die Sozialausgaben sind in Deutschland von besonderer Bedeutung.

4

Stabilisierungspolitik wird definiert als Summe aller Maßnahmen zum Erreichen eines makroökonomischen Gleichgewichts. In diesem Sinne ist auch die Forderung in Art. 109 Abs. 2 GG zu verstehen, wonach Bund und Länder „den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung“ tragen sollen. Das Erreichen dieses Gleichgewichts kann gemessen werden auf Grundlage der vier in § 1 StWG genannten Ziele:

–

Hoher Beschäftigungsstand,

–

Preisniveaustabilität

–

stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum sowie

–

außenwirtschaftliches Gleichgewicht.

5

In einer Wirtschaftskrise, wie z. B. der Finanzkrise der Jahre 2008/09, kann der Staat durch die Erhöhung seiner Ausgaben, aber auch durch die Übernahme zusätzlicher Bürgschaften für Unternehmenskredite versuchen, das Erreichen der Ziele positiv zu beeinflussen. Eine Wirtschaftskrise geht naturgemäß mit negativem Wirtschaftswachstum einher. Entfalten die zusätzlichen Staatsausgaben die gewünschten Multiplikatoreffekte, wird der Wirtschaftseinbruch abgeschwächt oder sogar ganz verhindert.

6

In einer Pandemie sind die Umstände insofern anders, als eine Zunahme wirtschaftlicher Aktivität gerade nicht erreicht werden soll. Stattdessen ­sollen durch die Ausnahmesituation in wirtschaftliche Not geratene Menschen unterstützt und an sich „gesunde“ Unternehmen und Beschäftigungsverhältnisse über das Ende der Pandemie hinaus erhalten werden. Auch für diese Rettungsmaßnahmen sind höhere Staatsausgaben und Gewährleistungen für Kredite erforderlich.

7

Als Folge einer schrumpfenden Wirtschaftsleistung werden regelmäßig weniger Arbeitskräfte benötigt, sodass das Ziel eines hohen Beschäftigungsstands gefährdet würde. Durch eine Steigerung des Wirtschaftswachstums können zusätzliche Staatsausgaben den Anstieg der Arbeitslosigkeit indirekt dämpfen. Möglich sind auch unmittelbar beschäftigungssichernde Maßnahmen wie das Kurzarbeitergeld.

8

Die Hauptverantwortung für die Preisniveaustabilität liegt bei der Zentralbank mit ihren geldpolitischen Befugnissen. Durch eine Erhöhung der Leitzinsen und eine Verknappung des Geldangebotes kann die Zentralbank inflationäre Tendenzen bekämpfen. Kommt es in einer Wirtschaftskrise jedoch zu einem Preisverfall, wird das Ziel der Preisniveaustabilität „von unten“ verfehlt. Eine Deflation kann sich schnell verfestigen und die Ziele Wachstum und Beschäftigung in einer Art „Negativspirale“ noch weiter gefährden. In einer solchen Situation sind die Möglichkeiten der Zentralbank, die Geldmenge und damit das Preisniveau zu erhöhen, beschränkt. Denn bei ungünstig eingeschätzter Rückzahlungswahrscheinlichkeit werden die Geschäftsbanken nur wenige Kredite vergeben und die Unternehmen bei schlechten Absatzerwartungen nur wenige Kredite nachfragen. In diesem Fall könnte eine zusätzliche staatliche Nachfrage auch ein Absinken des Preisniveaus bremsen und damit möglicherweise eine Deflationsspirale verhindern.

9

Nach Auffassung vieler Ökonomen haben sich schuldenfinanzierte staatliche Ausgabensteigerungen in der Finanzkrise 2008/09 bewährt, während Sparmaßnahmen erhebliche negative Multiplikatorwirkungen entfaltet haben. Auch durch die massive staatliche Unterstützung ist die deutsche Volkswirtschaft bislang vergleichsweise glimpflich durch die Corona-Pandemie gekommen. Insolvenzen und Massenarbeitslosigkeit sind bisher ausgeblieben. Konjunkturpolitisch motivierte Ausgabenprogramme bleiben unter Volkswirten insbesondere in Deutschland jedoch höchst umstritten. Über die Notwendigkeit steigender Staatsausgaben in Katastrophensituationen besteht demgegenüber ein breiterer Konsens.

10

Die kommenden gesellschaftlichen Herausforderungen wie die Digitalisierung und die Dekarbonisierung gehen mit einem erheblichen öffentlichen Investitionsbedarf einher. Zudem wird der demografische Wandel dazu führen, dass die Ausgaben in der gesetzlichen Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung sowie die Pensionszahlungen an Ruhestandsbeamte stetig steigen werden. Die bereits heute große Bedeutung der öffentlichen Finanzen wird daher in Zukunft weiter zunehmen.

II. Rechtliche Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft

1. Haushaltsrecht als Teilgebiet des öffentlichen Rechts

11

Das Haushaltsrecht berechtigt und verpflichtet ausnahmslos Träger hoheitlicher Staatsgewalt. Es ist deshalb ein Teilgebiet des öffentlichen Rechts. Das öffentliche Recht besteht aus dem

–

Verfassungsrecht,

–

Verwaltungsrecht,

–

Europarecht und

–

Völkerrecht.

12

Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Bundesrepublik Deutschland finden sich in allen Rechtsgebieten. Von besonderer Bedeutung sind das Finanzverfassungsrecht und das Verwaltungsrecht.

13

Das Verwaltungsrecht gliedert sich in das Allgemeine und das Besondere Verwaltungsrecht.

–

Das Allgemeine Verwaltungsrecht umfasst diejenigen Regelungen, Grundsätze und Rechtsbegriffe, die übergreifend für alle Bereiche der Verwaltung maßgebend sind. Hierzu gehören vor allem die Bestimmungen über den Verwaltungsaufbau und die Verwaltungsorganisation, über die Handlungsformen der Verwaltung, das Verwaltungsverfahren, die Verwaltungsvollstreckung und die Staatshaftung.

14

–

Das Besondere Verwaltungsrecht hingegen betrifft spezielle Verwaltungsbereiche, die meistens in einem oder sogar mehreren Gesetzen geregelt sind. Zum Besonderen Verwaltungsrecht gehört auch das Haushaltsrecht (Abb. 1).

Abb. 1: Standort des Haushaltsrechts.

2. Verfassungsrecht

15

Von besonderer Bedeutung für die Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern ist das Verfassungsrecht. Wohlüberlegt hebt das Grundgesetz die bundesstaatliche Finanzverfassung in einem eigenständigen Abschnitt – dem X. Abschnitt (Art. 104a bis Art. 115 GG) – besonders hervor und weicht damit von seinem übrigen Aufbau ab. Während die sonstigen staatsorganisationsrechtlichen Teile des Grundgesetzes entweder an Organe (III. bis VI. Abschnitt) oder an Funktionen (VII. bis IX. Abschnitt) anknüpfen, regelt der X. Abschnitt finanzverfassungsrechtliche Fragen sachbezogen ohne Rücksicht auf bestimmte Organe oder Funktionen.

16

Der X. Abschnitt des Grundgesetzes besteht aus zwei Teilen:

1.

Der erste Komplex (Art. 104a bis Art. 108 GG) enthält die Finanzverfassung im engeren Sinne oder – anders formuliert – das Recht der Staatseinnahmen. Im Vordergrund steht die Abgrenzung der Kompetenzen zwischen dem Bund und den Ländern einschließlich der Gemeinden und Gemeindeverbände. Konkret geht es

a)

in Art. 104a GG um die Verteilung der zur Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben notwendigen Ausgabenhoheit,

b)

in Art. 105 GG um die Verteilung der Steuergesetzgebungshoheit,

c)

in Art. 106 und Art. 107 GG um die Verteilung der Steuerertragshoheit und

d)

in Art. 108 GG um die Verteilung der Steuerverwaltungshoheit (sowie die Finanzgerichtsbarkeit).

2.

Der zweite Teil des X. Abschnitts (Art. 109 bis Art. 115 GG) normiert das Haushaltsverfassungsrecht oder das Recht der Staatsausgaben, und zwar

a)

in Art. 109 und Art. 109a GG haushaltsrechtliche Grundsätze für Bund und Bundesländer,

b)

in Art. 110 bis Art. 114 GG das Haushaltsrecht des Bundes und

c)

in Art. 115 GG die Zulässigkeit und die Grenzen der Kreditaufnahme des Bundes.

17

Darüber hinaus finden sich im Grundgesetz auch außerhalb seines X. Abschnitts vereinzelt weitere finanzverfassungsrechtliche Regelungen, so z. B. in

–

Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2 GG über das gemeindliche Hebesatzrecht,

–

Art. 140 GG in Verb. mit Art. 137 Abs. 6 WRV über die Kirchensteuer oder

–

Art. 91a bis Art. 91e GG über die Finanzierung der sog. Gemeinschaftsaufgaben und Verwaltungszusammenarbeit.

18

Zu erwähnen sind schließlich noch allgemeine Prinzipien des Grundgesetzes, die zwar nicht spezifisch finanzrechtlicher Natur sind, jedoch auch im Rahmen finanzwirtschaftlicher Vorgänge Beachtung finden müssen. Namentlich sind dies die Grundrechte, das Rechtsstaatsprinzip und das Sozialstaatsprinzip.

3. Parlamentsgesetze

3.1Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft

19

Die Rezession der Jahre 1966/67 führte zu einem Wandel in der Finanzwissenschaft. Wurde öffentlichen Haushalten bis dahin eine reine Bedarfsdeckungsfunktion zugeschrieben, sollten sie nunmehr auch den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung tragen. Das 1967 verkündete Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (Stabilitäts- und Wachstumsgesetz)[2] erklärte deshalb die Stabilität des Preisniveaus, einen hohen Beschäftigungsstand und ein außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum zum Ziel staatlicher Wirtschafts- und Finanzpolitik. Das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz führte auf Bundesebene außerdem erstmals eine mittelfristige Finanzplanung ein.[3]

3.2Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder

20

1969 wurde das Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz) beschlossen.[4] Als konkretisierungs- und ergänzungsbedürftiges Rahmengesetz verpflichtet es Bund und Länder, ihr jeweiliges Haushaltsrecht an einheitlichen Grundsätzen auszurichten. Zwar gewährleistet Art. 109 Abs. 1 GG die Selbstständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern. In einem modernen Bundesstaat wie der Bundesrepublik Deutschland bedarf es jedoch eines Mindestmaßes an Übereinstimmung zwischen dem Zentralstaat und den Gliedstaaten, um den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Dem dient das Haushaltsgrundsätzegesetz.

3.3 Bundeshaushaltsordnung

21

Am 1. Januar 1970 trat die Bundeshaushaltsordnung in Kraft,[5] welche die bis dahin geltende Reichshaushaltsordnung vom 31. Dezember 1922 ablöste. Die Bundeshaushaltsordnung enthält die grundlegenden Bestimmungen über die Aufstellung und Ausführung des Bundeshaushaltsplans, das Kassenwesen sowie die Rechnungslegung und Rechnungsprüfung. Die Landeshaushaltsordnungen stimmen sowohl inhaltlich als auch in der Reihenfolge der Vorschriften weitgehend mit der Bundeshaushaltsordnung überein.

22

Bundeshaushaltsordnung und Landeshaushaltsordnungen gelten im Gegensatz zu den jährlichen Haushaltsgesetzen auf Dauer. Sie werden deshalb auch als Dauergesetze oder Ständiggesetze bezeichnet.[6]

3.4 Haushaltsgesetz

23

Durch das Haushaltsgesetz wird der Haushaltsplan festgestellt (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG). Er enthält die systematisch gegliederte Zusammenstellung der für das jeweilige Haushaltsjahr voraussichtlich zu erwartenden Einnahmen und der veranschlagten Ausgaben. Der Haushaltsplan ermächtigt die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen (§ 3 Abs. 1 BHO). Ansprüche oder Verbindlichkeiten der Bürger werden durch den Haushaltsplan jedoch weder begründet noch aufgehoben (§ 3 Abs. 2 BHO); dafür bedarf es einer besonderen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

24

In der Staatspraxis des Bundes gilt das Haushaltsgesetz immer nur für ein Haushaltsjahr. Haushaltsjahr ist das Kalenderjahr (§ 4 Satz 1 BHO). Das Haushaltsgesetz ist folglich (im Unterschied zur Bundeshaushaltsordnung) ein Zeitgesetz.

4. Verwaltungsvorschriften

25

Eine Fülle von Verwaltungsvorschriften ergänzt die haushaltsrechtlichen Regelungen, um einen einheitlichen Vollzug des Haushaltsrechts in allen Bundesbehörden zu gewährleisten. Von Bedeutung für die Aufstellung und die Ausführung des Haushaltsplans sind insbesondere die folgenden Verwaltungsvorschriften:

–

Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung (VV-BHO) vom 14. März 2001

[7]

: Die VV-BHO konkretisieren die Bestimmungen der Bundeshaushaltsordnung, um eine gleichmäßige Verwaltungspraxis sicherzustellen.

–

Verwaltungsvorschriften zur Haushaltssystematik des Bundes (VV-HB), bestehend aus

–

den Haushaltstechnischen Richtlinien des Bundes (HRB) vom 3. Juni 2020: Die HRB gewährleisten eine einheitliche Struktur und Gestaltung des Haushaltsplans;

–

dem Gruppierungsplan: Der Gruppierungsplan enthält eine systematische Gliederung aller Titel des Haushaltsplans nach Einnahme- und Ausgabearten;

[8]

–

dem Funktionenplan: Der Funktionenplan systematisiert die Titel des Haushaltsplans nach Sachaufgaben.

–

Verwaltungsvorschriften über die Haushalts- und Wirtschaftsführung.

–

Ggf. Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur vorläufigen Haushaltsführung: Die Vorschriften gelten in der „etatlosen“ Zeit, wenn der Haushaltsplan nicht vor Beginn eines Haushaltsjahres festgestellt wurde. Sie konkretisieren die Bestimmung in Art. 111 GG, indem sie die Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln bis zum Inkrafttreten des Haushaltsgesetzes regeln.

–

Kassenbestimmungen für die Bundesverwaltung (KBestB) vom 8. Februar 1999

[9]

.

[1] Die nachfolgenden Ausführungen in Kapitel A. I. wurden im Wesentlichen Sauerland/Menzel, Vorschriftensammlung Öffentliche Finanzwirtschaft: mit einer Einführung für Studium und Praxis, 2021, S. 9–11 entnommen. [2] BGBl. 1967 I S. 582. [3] Dazu noch Rz 278  ff. [4] BGBl. 1969 I S. 1273. [5] BGBl. 1969 I S. 1283. [6]Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, 9. Aufl. 2012, Rn. 16.

B. Finanzverfassungsrechtliche Grundlagen

I. Staatliche Einnahmen

1. Überblick

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Die grundgesetzliche Finanzverfassung setzt voraus, dass sich der Staat im Wesentlichen durch Steuern finanziert. Das Finanzverfassungsrecht ist daher in weiten Teilen ein „Steuerverfassungsrecht“. Daneben kennt das deutsche Abgabenrecht weitere Einnahmearten (Abb. 2). Zu nennen sind z. B.

–

Gebühren,

–

Beiträge,

–

Sonderabgaben,

–

sonstige Abgaben,

–

Einnahmen aus wirtschaftlicher Betätigung und

–

Einnahmen aus Krediten.

Abb. 2: Überblick über die staatlichen Einnahmen.

2. Steuern

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Die Bundesrepublik Deutschland ist ein „Steuerstaat“. Zwar legen sich die Verfassungen des Bundes und der Länder nicht ausdrücklich auf eine bestimmte Wirtschaftsordnung fest. Der X. Abschnitt des Grundgesetzes ist jedoch auf Steuern als Instrument der Finanzierung des Staates fixiert, indem er die Gesetzgebungs- (Art. 105 GG) und die Verwaltungskompetenzen (Art. 108 GG) für Steuern detailliert festlegt, das Steueraufkommen präzise verteilt (Art. 106 und Art. 107 GG) und bestimmte Steuerarten in ihrer Existenz voraussetzt. Freilich beschränkt sich das Grundgesetz nicht auf die Finanzausstattung des Staates mit Steuern, sondern erwähnt auch „Abgaben“ (Art. 106 Abs. 1 Nr. 5 bis 7 GG) und „Gebühren“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 und Art. 80 Abs. 2 GG). Dennoch liegt der Verfassung die Vorstellung zugrunde, dass sich die Finanzierung der staatlichen Aufgaben im Bund im Kern auf Steuern und nicht auf andere Abgaben oder eine erwerbswirtschaftliche Betätigung stützt.

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Was allerdings eine Steuer ist, definiert das Grundgesetz nicht. Auf einfachgesetzlicher Ebene enthielt erstmals § 1 der Reichsabgabenordnung von 1919 eine Begriffsbestimmung, die allgemeine Anerkennung gefunden hat. Das BVerfG betont zwar, dass es methodisch unzulässig ist, den einfachgesetzlich definierten Steuerbegriff ohne Weiteres in das Verfassungsrecht zu übernehmen. Dennoch geht das BVerfG in Übereinstimmung mit der herrschenden Lehre davon aus, dass der historische Verfassungsgeber an die Definition der Reichsabgabenordnung anknüpfte und sie für die Auslegung der Art. 105 bis Art. 108 GG übernahm.

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Die 1977 in Kraft getretene Abgabenordnung hat in ihrem § 3 Abs. 1 den Steuerbegriff der Reichsabgabenordnung im Wesentlichen übernommen.

§ 3 Abs. 1 AO

„Steuern sind Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein.“

30

Eine Steuer wird demnach durch vier Begriffsmerkmale gekennzeichnet:

1.

Geldleistungen – im Gegensatz zu Sach- oder Dienstleistungen;

2.

hoheitliche Auferlegung durch ein öffentlich-rechtliches Gemeinwesen – im Gegensatz zu privatrechtlichen Zahlungen oder Leistungen an sonstige juristische Personen des öffentlichen Rechts;

3.

Gegenleistungsfreiheit – im Gegensatz zum Entgelt für bestimmte Verwaltungsleistungen;

4.

Einnahmenerzielungsabsicht – die freilich nur Nebenzweck sein kann.

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Steuern sind hoheitlich auferlegte einmalige oder laufende Geldleistungen. Dieses Begriffsmerkmal haben sie mit allen anderen Abgabearten gemeinsam. Anders als Gebühren und Beiträge, werden Steuern aber voraussetzungslos erhoben. Sie stellen daher keine unmittelbar zurechenbare Gegenleistung für eine bestimmte staatliche Tätigkeit dar, sondern dienen der Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs.

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Eine Zweckbindung des Steueraufkommens bei den sog. Zwecksteuern ist grundsätzlich zulässig. Zwecksteuern sind Abgaben, deren Aufkommen in Durchbrechung des Haushaltsgrundsatzes der Gesamtdeckung für einen bestimmten Zweck reserviert ist. Nach dem Grundsatz der Gesamtdeckung hat das gesamte Steueraufkommen der Deckung aller Ausgaben zu dienen (§ 8 Satz 1 BHO; vgl. Abb. 3).

Abb. 3: Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung.

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Zwecksteuern sind nach § 8 Satz 2 BHO nur zulässig, sofern sie durch Gesetz vorgeschrieben oder durch Haushaltsvermerk im Haushaltsplan zugelassen sind. Als Durchbrechung des Grundsatzes der Gesamtdeckung müssen Zwecksteuern die Ausnahme bleiben. Zwecksteuern müssen grundsätzlich geeignet sein, den Zweck ihrer Erhebung zu erfüllen bzw. der Zielerreichung näher zu kommen (Zwecktauglichkeit).

Beispiele

Nach § 4 Satz 1 Alkopopsteuergesetz ist das „Netto-Mehraufkommen aus der Alkopopsteuer […] zur Finanzierung von Maßnahmen zur Suchtprävention der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung zu verwenden.“ – Art. 1 Satz 1 des Straßenbaufinanzierungsgesetzes schreibt vor, einen Teil des Aufkommens an Mineralölsteuer „für Zwecke des Straßenwesens zu verwenden“.

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Jede Steuer dient nicht nur der Erzielung von Einkünften; sie wirkt darüber hinaus stets sozialgestaltend. Zu denken ist etwa an wirtschafts-, umwelt- oder sozialpolitische Effekte, die den Neben- oder sogar Hauptzweck einer Steuer bilden können (sog. Lenkungssteuer). Der Gesetzgeber darf derartige interventionistische Auswirkungen von Steuern bewusst einsetzen.

Beispiele

Gemäß § 9 KraftStG bemisst sich der Steuersatz bei der Kraftfahrzeugsteuer nicht mehr nur nach dem Hubraum, sondern auch nach dem CO2-Ausstoß des Fahrzeugs. Hingegen ist nach § 3d KraftStG das Halten von Elektrofahrzeugen für zehn Jahre ab dem Tag der erstmaligen Zulassung kraftfahrzeugsteuerbefreit.

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Die Grenze des Steuerbegriffs wird jedoch dann überschritten, wenn Abgaben keinerlei Finanzierungsfunktion mehr zukommt, sie also nach Gewicht und Auswirkung einem Verhaltensverbot gleichzusetzen sind.

Beispiele

Geldstrafen; Bußgelder; Zwangsgelder.

3. Gebühren

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Eine Legaldefinition des Begriffs der Gebühr findet sich im Grundgesetz nicht. Es hat sich dennoch eine allgemein anerkannte Umschreibung herausgebildet.

Definition

Gebühren sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die als Entgelt für konkrete, individuell zurechenbare staatliche Leistungen auferlegt werden und die dazu bestimmt sind, die Kosten der Leistung ganz oder teilweise zu decken („Verwaltungspreis“). Gebühren werden für die tatsächliche Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung erhoben. Mit den Beiträgen werden sie unter den Begriff der „Vorzugslasten“ zusammengefasst.

Beispiele

Flugsicherungsgebühr; Gerichtsgebühr; Kindergartengebühr; Straßennutzungsgebühr; Studiengebühr; Telekommunikations-Lizenzgebühr.

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Zu differenzieren ist zwischen verschiedenen Gebührenarten:

–

Eine Verwaltungsgebühr wird für ganz bestimmte Verwaltungshandlungen erhoben.

–

Die Benutzungsgebühr ist das Entgelt für die Inanspruchnahme einer öffentlich-rechtlichen Einrichtung.

–

Teilweise wird die privilegierende Rechtsübertragung (Verleihungsabgabe / Lizenzentgelt) als dritter Gebührentyp genannt.

4. Beiträge

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Definition

Ein Beitrag ist eine Abgabe zur vollen oder teilweisen Deckung von Kosten für eine staatliche Einrichtung oder Leistung, die von denjenigen erhoben wird, denen die Einrichtung oder Leistung angeboten wird. Beiträge werden folglich für die Möglichkeit der Inanspruchnahme erhoben, ohne dass die Einrichtung oder Leistung tatsächlich in Anspruch genommen worden sein müsste.

Beispiele

Über Erschließungsbeiträge nach §§ 127 ff. BauGB werden die Straßenanlieger an den Erschließungskosten einer Straße beteiligt, weil sie die Möglichkeit der Straßennutzung erhalten. Ob die Anlieger die Straße tatsächlich nutzen werden, ist für die Entstehung der Beitragsschuld irrelevant. – Weitere Beispiele sind die Kurtaxe oder Rundfunkbeiträge. Auch ihre Entstehung ist von der konkreten Benutzung von Kureinrichtungen oder Rundfunkgeräten unabhängig.

39

Von den abgabenrechtlichen Beiträgen im engeren Sinne sind die „Beiträge“ zu trennen, die durch öffentlich-rechtliche Körperschaften (Rechtsanwaltskammern, Industrie- und Handelskammern usw.) von ihren Mitgliedern erhoben werden. Es handelt sich um Mitgliedsbeiträge, die als sog. Verbandslasten von den Vorzugslasten unterschieden werden.

5. Sonderabgaben

40

Definition

Sonderabgaben sind – wie auch Steuern – hoheitlich auferlegte Geldleistungspflichten. Sie unterscheiden sich von den Steuern dadurch, dass sie nicht nach allgemeinen Merkmalen von allen Bürgern erhoben werden.

41

Die Kompetenzgrundlage von Sonderabgaben findet sich außerhalb der Finanzverfassung in den allgemeinen Vorschriften über die Sachgesetzgebungszuständigkeit nach Art. 70 ff. GG. Sonderabgaben stellen zudem keine Gegenleistung für staatliche Leistungen oder Vorteilsgewährungen dar und sind deshalb keine Gebühren oder Beiträge.

42

Da das Grundgesetz davon ausgeht, dass „die Gemeinlasten aus Steuern finanziert werden“[10], sind die außersteuerlichen Sonderabgaben nur ausnahmsweise zulässig und bedürfen einer besonderen Rechtfertigung. Dies gilt umso mehr, als das Aufkommen der Sonderabgaben nicht in den allgemeinen Haushalt fließt, sondern einem Sonderfonds vorbehalten ist und damit potenziell das Budgetrecht des Parlaments gefährdet.

43

Die Erhebung von Sonderabgaben ist deshalb nur gestattet, wenn

–

sich der Gesetzgeber ihrer im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedient, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht,

–

eine von der Allgemeinheit durch eine gemeinsame Interessenlage oder andere Gegebenheiten klar abgrenzbare Gruppe von Abgabepflichtigen in Anspruch genommen wird (sog. Homogenitätserfordernis),

–

eine spezifische Sachnähe zwischen der Gruppe der Abgabenpflichtigen und dem mit der Abgabe verfolgten Zweck besteht (sog. Sachnähe oder Finanzierungsverantwortung),

–

zwischen den Belastungen und den Begünstigungen, welche die Sonderabgabe hervorruft, eine sachgerechte Verknüpfung besteht, die durch die Verwendung der Sonderabgabe zugunsten der belasteten Gruppe hergestellt wird (sog. Gruppennützigkeit) und

–

das Aufkommen aus der Sonderabgabe im Haushaltsplan dokumentiert ist.

Beispiele

Zulässige Sonderabgaben:

Abwasserabgabe[11]; Berufsausbildungsabgabe[12]; Filmförderungsabgabe[13]; Umlage zur Finanzierung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht[14]; Insolvenzsicherungsabgabe[15].

Unzulässige Sonderabgaben: Kohlepfennig[16]; Sonderabfallabgaben[17]; Beitrag nach dem Absatzfondsgesetz[18].

44

Im Haushaltsplan werden Sonderabgaben in einer Übersicht nach dem Gesamtplan und vor dem Einzelplan 01 ausgewiesen (Abb. 4).

Abb. 4: Dokumentation von Sonderabgaben im Haushaltsplan.

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Sonderabgaben sind stets temporär und bedürfen einer fortlaufenden Legitimation. Sie müssen vom Gesetzgeber regelmäßig darauf überprüft werden, ob ihre Zulässigkeitsvoraussetzungen noch erfüllt sind.

6. Einnahmen aus erwerbswirtschaftlicher Betätigung und aus Krediten

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Zwar werden staatliche Ausgaben überwiegend durch Einnahmen aus Abgaben gedeckt. Von nicht untergeordneter Bedeutung sind jedoch ebenfalls Einnahmen, die aus einer erwerbswirtschaftlichen Betätigung des Staates oder einer staatlichen Kreditaufnahme resultieren. Aus einer wirtschaftlichen Betätigung des Staates lassen sich etwa folgende Einnahmen generieren:

–

Mieten und Pachten für die Nutzung von Grundstücken und Gebäuden,

–

Erlöse aus der Erbringung von Dienstleistungen,

–

Erlöse aus der Veräußerung von Staatsvermögen,

–

Gewinne aus Beteiligungen an Unternehmen,

–

Zinseinnahmen.

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Zudem kann sich der Staat zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben Finanzmittel auf Zeit verschaffen, indem er Kredite aufnimmt. Die Aufnahme öffentlicher Kredite ist die vertragliche Begründung von Staatsschulden, die einem öffentlichen Haushalt für eine bestimmte Zeit Geldmittel zuführt. Staatsschulden resultieren aus der Verzinsungs- und Rückzahlungspflicht der aufgenommenen Kredite. Verfassungsrechtliche Grenzen der Kreditfinanzierung ergeben sich für den Bund und die Länder aus Art. 109 Abs. 2 und 3 GG sowie – nur für den Bund – aus Art. 115 Abs. 2 GG.

7. Zusammenfassung

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–

Das Grundgesetz definiert den Begriff der Steuer nicht, sondern setzt ihn voraus. Nach allgemeiner Meinung ist der verfassungsrechtliche Steuerbegriff durch die traditionelle einfachgesetzliche Legaldefinition in § 3 Abs. 1 AO vorgeprägt. Gemäß § 3 Abs. 1 AO sind Steuern „einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für besondere Leistung darstellen und die von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein.“

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Die Gebühren