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- Herausgeber: Duncker & Humblot
- Kategorie: Geisteswissenschaft
- Sprache: Deutsch
Wissen ist seit jeher Macht. Und seit jeher ist es Grundgedanke der Demokratie, den Einzelnen an der Ausübung von Macht teilhaben zu lassen. Trotzdem ist die Teilhabe des Einzelnen am staatlichen Wissen noch immer die Ausnahme. Doch staatliche Informationen können in der Informationsgesellschaft des 21. Jahrhunderts zugänglich gemacht werden. Und sie müssen es: Das Internet hat das Verhältnis zwischen Staat und Bürger verändert. An die Stelle eines Über-/Unterordnungsverhältnisses tritt zusehends eine Interaktion auf Augenhöhe. Bei der Auslegung der Anforderungen, die das Grundgesetz an die Ausgestaltung des demokratischen Rechtsstaats stellt, ist dieser Wandel zu berücksichtigen. In einer Gesamtschau von Informationsfreiheit und demokratischem Rechtsstaat führt dies zu einer Pflicht des Staats, Informationen öffentlich zugänglich zu machen. »Transparenz« und »Open Data« sind mehr als Schlagworte der politischen Diskussion. Sie sind Funktionsbedingung des demokratischen Rechtsstaats im 21. Jahrhundert. Die Arbeit wurde mit dem Wissenschaftspreis der Universität Passau 2014 und dem Wissenschaftspreis der Deutschen Stiftung für Recht und Informatik 2014 ausgezeichnet.
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Veröffentlichungsjahr: 2014
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BEATRICE LEDERER
Open Data
Internetrecht und Digitale Gesellschaft
Herausgegeben vor
Dirk Heckmann
Band 1
Gedruckt mit Unterstützung des Förderungsund Beihilfefonds Wissenschaft der VG WORT.
Diese Arbeit wurde mit dem Wissenschaftspreis der Universität Passau (Dissertationspreis der Sparkasse Passau) 2014 und dem Wissenschaftspreis der Deutschen Stiftung für Recht und Informatik 2014 ausgezeichnet.
Die Juristische Fakultät der Universität Passau hat diese Arbeit im Wintersemester 2013/2014 als Dissertation angenommen.
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.
Alle Rechte vorbehalten © 2015 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: TextFormA(r)t, Daniela Weiland, Göttingen Druck: Buch Bücher de GmbH, Birkach Printed in Germany
ISSN 2363-5479 ISBN 978-3-428-14501-0 (Print) ISBN 978-3-428-54501-8 (E-Book) ISBN 978-3-428-84501-9 (Print & E-Book)
Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706
Internet: http://www.duncker-humblot.de
Geleitwort des Herausgebers
Internetrecht und Digitale Gesellschaft. Mit diesen beiden Begriffen wird eine neue Schriftenreihe im Verlag Duncker & Humblot gekennzeichnet, die sich den großen Herausforderungen des Informationszeitalters annehmen wird. Die rasante technische Entwicklung, insbesondere im Internet, stellt Politik, Wirtschaft und Gesellschaft vor große Herausforderungen, schenkt ihnen zahllose Chancen und bürdet ihnen ebensolche Risiken auf. Die damit einhergehenden Innovationen werfen neue (Rechts-)Fragen auf, deren Beantwortung Dispositionsund (Rechts-)Sicherheit für neue Geschäftsmodelle, Verwaltungsreformen oder auch die Internetnutzung im privaten Alltag schafft. Es fällt schwer, diesen Paradigmenwechsel in qualitativer oder quantitativer Hinsicht mit früheren Veränderungsprozessen zu vergleichen. Die digitale Revolution erscheint eindringlicher, nachhaltiger und stärker chancen- und risikobehaftet zu sein als etwa die industrielle Revolution, auch wenn die eine oder andere Parallele gezogen werden kann. Die Interdependenzen von Technikeinsatz, Wirtschaftsentwicklung und sozialen Konflikten lassen im Internetzeitalter eine Rechnung mit vielen Unbekannten entstehen.
So entsteht ein Paradeumfeld für interdisziplinäre Grundlagenforschung und praxisorientierte Themen. Der Bogen ist weit gespannt. Er reicht von Fragen des Daten- und Urheberschutzes, E-Commerce und Digital Business über Internetkriminalität und IT-Sicherheit bis zu E-Government und E-Democracy. Gleichermaßen sind es übergreifende Themen wie der Schutz der Privatheit, Haftungsmaßstäbe und Risikomanagement oder ein verändertes Leitbild für Partizipation und Kollaboration in vernetzten Systemen, die wissenschaftlicher Vertiefung bedürfen. Das mögen im Kern rechtswissenschaftliche Arbeiten sein, die aber stets die Brücke schlagen zu technologischen, ökonomischen, sozialwissenschaftlichen oder auch ethischen Aspekten. Die vorliegende Schriftenreihe dient als publizistische Heimat für diesen fächerübergreifenden wissenschaftlichen Dialog. Unter ihrem Dach können sowohl juristische Arbeiten als auch solche anderer Disziplinen veröffentlicht werden, soweit sie einen Bezug zum Internet bzw. zur Digitalen Gesellschaft haben. Erst dieses weite Spektrum verspricht nachhaltigen Erkenntnisgewinn für die zuvor beschriebenen Herausforderungen.
Ich freue mich sehr, dass mit der Arbeit von Beatrice Lederer zu „Open Data. Informationsöffentlichkeit unter dem Grundgesetz“ eine mehrfach preisgekrönte Dissertation als Band 1 dieser Schriftenreihe gewonnen werden konnte. Sie spiegelt in mehrfacher Hinsicht deren Intention und das Themenspektrum wider: als juristische Grundlagenforschung gleichermaßen wie in ihrer interdisziplinären Herangehensweise. Ihr spektakuläres Ergebnis, die rechtlich verbindliche Verpflichtung des Staates zur Bereitstellung der Verwaltungsdaten im Internet, wird jene Diskussion entfachen, die die Digitale Gesellschaft zur Orientierung und Weiterentwicklung braucht. Ich wünsche dieser Arbeit und der mit ihr beginnenden wissenschaftlichen Schriftenreihe eine gute Resonanz.
Dirk Heckmann
Vorwort
Das Verhältnis zwischen Open Data und dem Recht ist auf den ersten Blick ein Verhältnis der Begrenzung. Aber das Recht zieht den Öffnungsbestrebungen des Staats nicht nur Grenzen. Es ist auch Grundlage der Öffnung des Staats gegenüber dem Bürger. Dieser verfassungsrechtlichen Erkenntnis werden sich Nationalstaaten im 21. Jahrhundert nicht auf Dauer verschließen können. Dies zeigt die Arbeit unter Berücksichtigung der Interdependenzen zwischen Recht, Technik und Gesellschaft detailliert auf.
Meinem akademischen Lehrer Professor Dr. Dirk Heckmann möchte ich herzlich dafür danken, dass er in mir die Faszination für eben diese Zusammenhänge zwischen rechtlicher, technischer und gesellschaftlicher Entwicklung geweckt und mich seit 2010 auf dem Weg zu dieser Arbeit begleitet hat. Die zahlreichen Gespräche waren mir unverzichtbare Hilfe und Motivation sowie stete Inspiration, ohne die ich die Arbeit nicht in dieser Form beendet hätte.
Aber ich möchte mich nicht nur für die unmittelbare Begleitung und Betreuung der Arbeit bedanken. Nicht weniger wichtig war die jahrelange Unterstützung als studentische Hilfskraft und wissenschaftliche Mitarbeiterin. Zudem haben mir mein Doktorvater Professor Dr. Dirk Heckmann und Professor Dr. Peter Bräutigam als Zweitgutachter das Internetrecht regelrecht vorgelebt. Sie haben mir die Vielschichtigkeit dieses sich ständig weiterentwickelnden Rechtsgebiets aufgezeigt und mich für diese Entwicklung begeistert.
Besonderer Dank gilt zudem all denen, die mich in der ein oder anderen, meist „unjuristischen“ Weise unterstützt und bestärkt haben, allen voran meiner Familie, Willi und Renate Lederer, sowie Marco Winkler-Ebner. Sie standen mir immer zur Seite. Und auch all die Freunde und Kollegen, die mir mit diversen Worten und Taten stets aufs Neue Mut gemacht haben, wären auf dem Weg zu dieser Arbeit nicht wegzudenken, vor allem Anita Huber, Robert Huber, Monika Pfeifer und Kathrin Bernecker.
So konnte die Arbeit im Wintersemester 2013/2014 der Juristischen Fakultät der Universität Passau als Dissertation zur Erlangung des Grades eines Doktors der Rechtswissenschaft vorgelegt werden. Die Entwicklungen in Gesetzgebung, Rechtsprechung und Literatur wurden bis August 2013 berücksichtigt. Trotz der Aktualität des Themas versteht sich die Arbeit aber auch als Grundlagenwerk, auf dem die weitere juristische Auseinandersetzung um die Öffnung und das Informationshandeln des Staats aufbauen kann.
Passau, im März 2014 Beatrice Lederer
Inhaltsübersicht
1. Teil
Einleitung
2. Teil
Interdisziplinäre Grundlegung
1. Kapitel
Open Government Data und Open Government – Demokratietheoretische Grundlegung
A.
Open Government Data
B.
Open Government
2. Kapitel
Entwicklung der Gesetzgebung – Grundlegung zur Rechtsentwicklung
A.
Schlaglichter der Gesetzgebung
B.
Begründung der Gesetzgebung
3. Kapitel
Bürger und Staat in der Informationstechnologiegesellschaft – Soziologische und verwaltungswissenschaftliche Grundlegung
A.
Das Internet als Motor des gesellschaftlichen Wandels
B.
Das Individuum in der Informationstechnologiegesellschaft
C.
Der Staat in der Informationstechnologiegesellschaft
D.
Das Staat-Bürger-Verhältnis in der Informationstechnologiegesellschaft
3. Teil
Rechtliche Grundlegung
1. Kapitel
Grundlagen
A.
Grundlagen der Definitionslehre
B.
Grundlagen der teleologischen Begriffsbildung
2. Kapitel
Rechtliche Definition und Systematisierung
A.
Definition
B.
Dimensionen der Informationsöffentlichkeit
C.
Informationsöffentlichkeit im System staatlicher Informationstätigkeit
4. Teil
Verfassungsrechtliche Verankerung
1. Kapitel
Recht und Realität
A.
Anpassungsfähigkeit des Rechts
B.
Anpassungsnotwendigkeit in der Informationstechnologiegesellschaft
2. Kapitel
Öffentlichkeit in der Demokratie
A.
Demokratie als Volkssouveränität
B.
Öffentlichkeit im Demokratieprinzip des Grundgesetzes
C.
Öffentlichkeit in der Informationstechnologiegesellschaft
D.
Ergebnis
3. Kapitel
Öffentlichkeit in der Republik
A.
Republik als Legitimations- und Gestaltungsprinzip
B.
Republikanische Demokratie und Öffentlichkeit
4. Kapitel
Öffentlichkeit im Rechtsstaat
A.
Rechtsstaat als integrales Prinzip
B.
Rechtsstaat als Prinzip mit formellem und materiellem Gehalt
C.
Rechtsstaat als umfassende Rechtsgeltung
D.
Öffentlichkeit im Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes
E.
Öffentlichkeit in der Informationstechnologiegesellschaft
F.
Ergebnis
5. Kapitel
Öffentlichkeit und Informationsfreiheit
A.
Informationsfreiheit im System des Grundgesetzes
B.
Informationsfreiheit als Schutz der unterrichtung
C.
Schutzwirkungen in der Informationstechnologiegesellschaft
D.
Informationsfreiheit in der Informationstechnologiegesellschaft
E.
Ergebnis
5. Teil
Zusammenfassung und Ausblick
1. Kapitel
Zusammenfassung
2. Kapitel
Ausblick
3. Kapitel
Schlusswort
Literaturverzeichnis
Personen- und Sachverzeichnis
Inhaltsverzeichnis
1. Teil
Einleitung
2. Teil
Interdisziplinäre Grundlegung
1. Kapitel
Open Government Data und Open Government – Demokratietheoretische Grundlegung
A.
Open Government Data
I.
Open Government Data: Inhalt und Definition
1.
Open Government Data: Begriffliche Annäherung
2.
Government Data: Gegenstand der Öffnung
3.
Open: Open Government Data-Prinzipien
II.
Zusammenfassung
B.
Open Government
I.
Open Government: Inhalt und Abgrenzung
1.
Government-Konzepte
a)
Electronic Government
b)
Electronic Democracy
2.
Governance-Konzept
3.
Open Government
II.
Transparenz, Partizipation und Kollaboration: Dimensionen des Open Government
1.
Transparenz im Sinne des Open Government
2.
Partizipation im Sinne des Open Government
3.
Kollaboration im Sinne des Open Government
III.
Open Government im Lichte der Demokratietheorie
1.
Öffentlichkeit und Beteiligung als Säulen der Demokratietheorie
a)
Entwicklung der Demokratietheorie
b)
Systematisierung der Demokratietheorien
aa)
Starke und schwache Demokratien
bb)
Input und Output
2.
Entwicklung der Dimension Öffentlichkeit
a)
Öffentlichkeit
b)
Die Entwicklung der Öffentlichkeit seit der Antike
c)
Öffentlichkeit in der deliberativen Demokratie
d)
Zusammenfassung
3.
Entwicklung der Dimension Beteiligung
a)
Beteiligung
b)
Die Entwicklung der Beteiligung seit der Antike
c)
Partizipative Demokratie
d)
Kooperative Demokratie
e)
Komplexe Demokratie
f)
Responsive Demokratie
g)
Liquid democracy
h)
Zusammenfassung
IV.
Schlussfolgerungen
1.
Grundideen von Open Government im Lichte der Demokratietheorie
2.
Öffentlichkeit als Fundament
V.
Exkurs: Interdisziplinarität in der Rechtswissenschaft
1.
Positivistische Methode
2.
Geisteswissenschaftliche Methode
3.
Zusammenfassung
2. Kapitel
Entwicklung der Gesetzgebung – Grundlegung zur Rechtsentwicklung
A.
Schlaglichter der Gesetzgebung
I.
Entwicklung auf Bundesebene
1.
Vom Amtsgeheimnis zum voraussetzungslosen Informationszugang und der Weiterverwendbarkeit der Informationen
a)
Informationszugang
b)
Weiterverwendbarkeit
2.
Vom individuellen Informationszugang zur öffentlichen Zugänglichkeit
II.
Entwicklung in den Bundesländern
1.
Landesverfassungsrecht
2.
Einfaches Landesrecht
III.
Internationale Entwicklung
1.
Entwicklung im Völkerrecht
a)
Internationale Maßnahmen
b)
Europäische Menschenrechtskonvention
c)
Sonstige Maßnahmen des Europarats
2.
Entwicklung in den Nationalstaaten
a)
Voraussetzungsloser Informationszugang
b)
Öffentliche Zugänglichkeit
IV.
Europäische Entwicklung
1.
Eigenverwaltungsrecht
a)
Primärrecht
b)
Sekundärrecht und sonstige Rechtsakte
2.
Gemeinschaftsverwaltungsrecht
a)
Informationszugangsrecht
b)
Informationsweiterverwendungsrecht
3.
Initiativen, Strategien und Programme
V.
Zusammenfassung
B.
Begründung der Gesetzgebung
I.
Inter- und supranationale Gesetzgebung
II.
Nationale Gesetzgebung
III.
Zusammenfassung und Schlussfolgerung
3. Kapitel
Bürger und Staat in der Informationstechnologiegesellschaft – Soziologische und verwaltungswissenschaftliche Grundlegung
A.
Das Internet als Motor des gesellschaftlichen Wandels
I.
Vom technischen zum gesellschaftlichen Wandel
1.
Automatisierung, Digitalisierung und Netzwerkbildung als Ausgangspunkt
2.
Entgrenzung
3.
Vernetzung
4.
Immaterialisierung
5.
Zusammenfassung
a)
Funktionslogik des Internet
b)
Potenzielle Interdependenzen: Funktionslogik von Internet, Gesellschaft und Demokratie
II.
Entwicklung und Fortentwicklung der Informationsgesellschaft
1.
Informationsgesellschaft
2.
Wissensgesellschaft
3.
Netzwerkgesellschaft
4.
Zusammenfassung
III.
Schlussfolgerungen und Ausblick: Informationstechnologiegesellschaft
1.
Kritik der bewährten Konzepte
2.
Informationstechnologiegesellschaft
3.
Exkurs: Die Unterscheidung von Staat und Gesellschaft
B.
Das Individuum in der Informationstechnologiegesellschaft
I.
Entgrenzung und Folgen für das Individuum
1.
Facetten der Entgrenzung
a)
Auflösung räumlich-zeitlicher Grenzen
b)
Auflösung sozialer Grenzen
c)
Grenze: Rückbindung an das Materielle
2.
Ausblick: Themenspezifische Teilöffentlichkeiten
a)
Themenspezifische Teilöffentlichkeiten
b)
Digital divide
II.
Vernetzung und Folgen für das Individuum
1.
Facetten der Vernetzung
a)
Von der Individualisierung zur Integration
b)
Grenze: Rückbindung von Netzwerken an Hierarchien
2.
Ausblick: Kollektive Intelligenz
III.
Immaterialisierung und Folgen für das Individuum
1.
Facetten der ImmateriaHsierung
a)
Das Immaterielle als neues Handlungsfeld
b)
Grenze: Individualisierung und Unsicherheit
2.
Ausblick: Vertrauen und Sicherheit
IV.
Zusammenfassung und Schlussfolgerung
C.
Der Staat in der Informationstechnologiegesellschaft
I.
Entgrenzung und Folgen für den Staat
1.
Facetten der Entgrenzung
a)
Relativierung des Raums als Strukturmerkmal
b)
Relativierung der Zeit als Strukturmerkmal
2.
Ausblick: Recht als anpassungsfähiges Herrschaftsinstrument
II.
Vernetzung und Folgen für den Staat
1.
Facetten der Vernetzung
a)
Dezentralität als Herausforderung
b)
Reziprozität als Herausforderung
2.
Ausblick: Recht als anpassungsfähiges Herrschaftsinstrument
III.
Immaterialisierung und Folgen für den Staat
1.
Facetten der Immaterialisierung
a)
Herausforderung für die materielle Rechtsgeltung
b)
Herausforderung für die Rechtsdurchsetzung
2.
Ausblick: Erschließung neuer Möglichkeiten der Aufgabenerfüllung
a)
Gestaltung des Immateriellen
b)
Technologiegestützter Rechtsgüterschutz
c)
Technologiegestützte Rechtsdurchsetzung
IV.
Zusammenfassung und Schlussfolgerung
D.
Das Staat-Bürger-Verhältnis in der Informationstechnologiegesellschaft
I.
Vernetzung als Leitbild des Staat-Bürger-Verhältnisses in der Informationstechnologiegesellschaft
1.
Governance
2.
Gewährleistungsstaat
II.
Öffentlichkeit als Grundlage des Staat-Bürger-Verhältnisses in der Informationstechnologiegesellschaft
1.
Wert der Öffentlichkeit
2.
Ort der Öffentlichkeit
III.
Zusammenfassung und Schlussfolgerungen
3. Teil
Rechtliche Grundlegung
1. Kapitel
Grundlagen
A.
Grundlagen der Definitionslehre
B.
Grundlagen der teleologischen Begriffsbildung
I.
Öffentlichkeit als Rechtsbegriff
1.
Grundverständnis der Rechtsbegriffe
2.
Systematisierung der Rechtsbegriffe
3.
Öffentlichkeit im Grundgesetz
a)
Öffentlichkeit als Grundsatz
b)
Nicht-Öffentlichkeit als rechtfertigungsbedürftige Ausnahme
II.
Adressat: Verpflichtung aller Staatsgewalten
1.
Öffentlichkeit der Exekutive
2.
Öffentlichkeit der Judikative
3.
Öffentlichkeit der Legislative
4.
Ergebnis
III.
Zusammenfassung
2. Kapitel
Rechtliche Definition und Systematisierung
A.
Definition
I.
Gegenstand der Informationsöffentlichkeit
1.
Daten und Produkte
a)
Terminologischer Ausgangspunkt
b)
Terminologisches Grundverständnis in den Rechtswissenschaften
c)
Schlussfolgerungen
2.
Öffentliche Aufgabe
a)
Öffentliche Aufgaben
b)
Dienende Funktion als Beschränkung auf Vorhandenes
3.
Staatliche Stelle
a)
Aufgabenwahrnehmung durch staatliche Stelle
b)
Einbeziehung Dritter und Privatisierung
4.
Exkurs: Zuständigkeit für die Herstellung von Informationsöffentlichkeit
II.
Inhalt der Informationsöffentlichkeit
1.
Öffentliche Zugänglichmachung
2.
Rechtliche und technische Möglichkeit der Weiterverwendung
a)
Möglichkeit der Weiterverwendung („Weiterverwendbarkeit")
b)
Technische Weiterverwendbarkeit
c)
Rechtliche Weiterverwendbarkeit
III.
Zusammenfassung und Schlussfolgerung
B.
Dimensionen der Informationsöffentlichkeit
I.
Akteurs- und tätigkeitsspezifische Unterscheidung
1.
Institutionelle Unterscheidung
2.
Funktionelle Unterscheidung
II.
Inhaltliche Unterscheidung
1.
Terminologischer Ausgangspunkt
2.
Differenzierung nach Bearbeitungsstand
3.
Zusammenfassung
III.
Zeitliche Unterscheidung
IV.
Schlussfolgerung
C.
Informationsöffentlichkeit im System staatlicher Informationstätigkeit
I.
Grundsätze des Informationshandelns
1.
Charakteristika des Informationshandelns
a)
Rechtliche Eigenschaften
b)
Tatsächliche Eigenschaften
c)
Schlussfolgerung
2.
Grundrechtsrelevanz des Informationshandelns
a)
Einschlägigkeit der allgemeinen Grundrechtslehre
b)
Bewertung anhand der allgemeinen Grundrechtslehre
c)
Schlussfolgerung
3.
Informationshandeln als Verwaltungstätigkeit
a)
Verwaltungstätigkeit und Formenwahlfreiheit
b)
Schlussfolgerung
4.
Exkurs: Nutzungsbestimmungen
II.
Systematisierung der staatlichen Informationstätigkeit
1.
Aktive und passive Informationstätigkeit
2.
Individual- und öffentlichkeitsbezogene Informationstätigkeit
3.
Systematisierung in der Informationstechnologiegesellschaft
a)
Informationszugänglichkeit
b)
Informationsarbeit
c)
Schlussfolgerung
4.
Exkurs: Verfügungsgewalt und Verfügungsbefugnis über Informationen
a)
Rechtliche Verfügungsbefugnis
b)
Nähe zum Recht der öffentlichen Sachen
III.
Informationsöffentlichkeit, Informationsrichtigkeit und Haftungsbegrenzung
1.
Beschränkung der Richtigkeitsprüfung
a)
Beschränkung der Richtigkeitsprüfung im einfachen Recht
b)
Verfassungskonformität der eingeschränkten Richtigkeitsprüfung
aa)
Zweifel an der Verfassungskonformität
bb)
Begründung der Verfassungskonformität
c)
Ergebnis und Schlussfolgerung für das Staatshaftungsrecht
aa)
Folgenbeseitigungsanspruch
bb)
Amtshaftungsanspruch, § 839 BGB i. V. m. Art. 34 GG
cc)
Exkurs: Amtshaftungsrechtlicher Vertrauensschutz
dd)
Öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis
ee)
Zusammenfassung
2.
Haftungsbegrenzung
a)
Geltung der allgemeinen Grundsätze
aa)
Verhältnismäßigkeit
bb)
Grenzen
b)
Wirkung der Haftungsbegrenzung
aa)
Fortgeltung der Sorgfaltspflichten
bb)
Schutz der IT- und Informationssicherheit
IV.
Zusammenfassung
4. Teil
Verfassungsrechtliche Verankerung
1. Kapitel
Recht und Realität
A.
Anpassungsfähigkeit des Rechts
I.
Anpassung des Rechts an die Realität
II.
Anpassung des Rechts an die internationale Entwicklung
1.
Europarechtskonformität
2.
Rechtsvergleichung
B.
Anpassungsnotwendigkeit in der Informationstechnologiegesellschaft
I.
Konkrete Entwicklungslinien
1.
Entwicklung des Staat-Bürger-Verhältnisses
2.
Entwicklung der Rechtssetzung
3.
Politische Forderungen
II.
Kristallisationspunkt: Öffentlichkeitsgrundsatz
1.
Neue Öffentlichkeit im Staat-Bürger-Verhältnis
2.
Öffentlichkeit zwischen Staatsstrukturprinzipien und Grundrechten
a)
Verankerung des Öffentlichkeitsgrundsatzes im Grundgesetz
aa)
Im Detail: Demokratisch-funktionale Grundrechtstheorie
bb)
Ergebnis
b)
Exkurs: Ermöglichendes Potenzial des Internet
3.
Bedeutung der Sozialstaatlichkeit
a)
Bedeutung des Sozialstaatsprinzips
b)
Bedeutung der sozialen Grundrechtstheorie
4.
Wirkstufen des Rechts
III.
Zusammenfassung und Schlussfolgerungen
1.
Bedürfnis nach Öffentlichkeit zur Informatisierung und Informalisierung
2.
Wegfall bisheriger Hindernisse bei der Gewährleistung von Öffentlichkeit
2. Kapitel
Öffentlichkeit in der Demokratie
A.
Demokratie als Volkssouveränität
I.
Formale Legitimation
1.
Legitimationsmodus
2.
Legitimationsniveau
II.
Informelle Legitimation
1.
Dauerhafte Rückkopplung
2.
Berücksichtigungsfähigkeit der informellen Legitimation
3.
Exkurs: Pluralistisches Demokratiekonzept
III.
Verwirklichungsbedingungen der Demokratie
1.
Staatsgewalt und Staatsvolk
a)
Staatsgewalt
b)
Staatsvolk
c)
Exkurs: Legitimation durch Partizipation
aa)
Funktionale Selbstverwaltung
bb)
Sonstige Betroffenenpartizipation
2.
Sonstige Voraussetzungen
a)
Integration und Homogenität
b)
Akzeptanz und Vertrauen
B.
Öffentlichkeit im Demokratieprinzip des Grundgesetzes
I.
Formale Legitimation
1.
Öffentlichkeit aller Staatsgewalt
2.
Öffentlichkeit aller Ausübung der Staatsgewalt
II.
Informelle Legitimation
1.
Öffentlichkeit aller Staatsgewalt
2.
Öffentlichkeit aller Ausübung der Staatsgewalt
III.
Verwirklichungsbedingungen der Demokratie
1.
Integration und Öffentlichkeit
2.
Akzeptanz, Vertrauen und Öffentlichkeit
IV.
Zusammenfassung und Schlussfolgerung
1.
Objektive Dimension des demokratischen Öffentlichkeitsgebots
2.
Keine subjektive Dimension des demokratischen Öffentlichkeitsgebots
C.
Öffentlichkeit in der Informationstechnologiegesellschaft
I.
Entwicklungslinien in der Informationstechnologiegesellschaft
1.
Rechtsnormatives Erfordernis demokratischer Legitimation
a)
Auswirkungen auf die Ausübung der Staatsgewalt
b)
Auswirkungen auf das Staatsvolk
c)
Exkurs: Beschränkung der demokratischen Öffentlichkeit auf Staatsangehörige
d)
Schlussfolgerung
2.
Tatsächliche Effektivität des Legitimationsniveaus
a)
Personell-organisatorische Legitimation
b)
Sachlich-inhaltliche Legitimation
c)
Informelle Legitimation
3.
Schlussfolgerung: Notwendigkeit grundsätzlicher Öffentlichkeit
a)
Rechtliche Notwendigkeit der grundsätzlichen Öffentlichkeit
b)
Tatsächliche Bestätigung
II.
Formen der Öffentlichkeit
1.
Demokratische Öffentlichkeit als primäre Öffentlichkeit
2.
Demokratische Öffentlichkeit als voraussetzungslose Öffentlichkeit
a)
Demokratische Öffentlichkeit als Jedermann-Öffentlichkeit
b)
Demokratische Öffentlichkeit als antragsunabhängige Öffentlichkeit
aa)
Gewährleistung realer Kenntnisnahmemöglichkeit
bb)
Sonstige Anforderungen bei antragsabhängiger Veröffentlichung
cc)
Schlussfolgerung
3.
Demokratische Öffentlichkeit als Informationsöffentlichkeit
a)
Öffentliche Zugänglichkeit
aa)
Funktion in der Demokratie
bb)
Gewährleistung von Mindestvoraussetzungen
cc)
Schlussfolgerung
b)
Rechtliche und technische Möglichkeit der Weiterverwendung
D.
Ergebnis
3. Kapitel
Öffentlichkeit in der Republik
A.
Republik als Legitimations- und Gestaltungsprinzip
I.
Republik als Legitimationsprinzip
II.
Republik als Gestaltungsprinzip
III.
Verhältnis zum Demokratieprinzip
B.
Republikanische Demokratie und Öffentlichkeit
I.
Inhalt
II.
Ausgestaltung
4. Kapitel
Öffentlichkeit im Rechtsstaat
A.
Rechtsstaat als integrales Prinzip
B.
Rechtsstaat als Prinzip mit formellem und materiellem Gehalt
C.
Rechtsstaat als umfassende Rechtsgeltung
I.
Rechtsgewährleistung durch die Staatsgewalt
1.
Gewährleistung subjektiver Rechte
a)
Rechtliche Grundrechtsausübungsvoraussetzungen: Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns
b)
Tatsächliche Grundrechtsausübungsvoraussetzungen
2.
Rechtsschutz und Rechtsdurchsetzung
II.
Disziplinierung und Optimierung der Ausübung der Staatsgewalt
1.
Disziplinierung der Staatsgewalt
a)
Bindung der Staatsgewalt
b)
Kontrolle der Staatsgewalt
aa)
Gewaltenteilung und Gewaltenverschränkung
bb)
Öffentliche Kontrolle
2.
Optimierung der Ausübung der Staatsgewalt
a)
Rationalisierung und Effektivierung der Ausübung der Staatsgewalt
b)
Fortentwicklung des Rechts
D.
Öffentlichkeit im Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes
I.
Rechtsgewährleistung durch die Staatsgewalt
1.
Gewährleistung subjektiver Rechte
a)
Rechtliche Grundrechtsausübungsvoraussetzungen: Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns
aa)
Veröffentlichung von Binnenrecht
bb)
Veröffentlichung von Einzelfallentscheidungen
b)
Tatsächliche Grundrechtsausübungsvoraussetzungen
2.
Rechtsschutz und Rechtsdurchsetzung
II.
Disziplinierung und Optimierung der Ausübung der Staatsgewalt
1.
Disziplinierung der Staatsgewalt
2.
Optimierung der Ausübung der Staatsgewalt
a)
Rationalisierung und Effektivierung der Ausübung der Staatsgewalt
b)
Fortentwicklung des Rechts
III.
Zusammenfassung und Schlussfolgerung
E.
Öffentlichkeit in der Informationstechnologiegesellschaft
I.
Entwicklungslinien
1.
Rechtsnormatives Erfordernis der Freiheitssicherung durch den und vor dem Staat
2.
Tatsächliche Freiheitssicherung durch den und vor dem Staat
a)
Rechtsgewährleistung durch die Staatsgewalt
aa)
Rechtliche Grundrechtsausübungsvoraussetzungen: Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns
bb)
Tatsächliche Grundrechtsausübungsvoraussetzungen
cc)
Rechtsschutz und Rechtsdurchsetzung
b)
Disziplinierung und Optimierung der Ausübung der Staatsgewalt
aa)
Disziplinierung der Staatsgewalt
bb)
Optimierung der Ausübung der Staatsgewalt
cc)
Fortentwicklung des Rechts
3.
Schlussfolgerungen
a)
RechtHche Notwendigkeit der grundsätzlichen ÖffentHchkeit
aa)
Rechtsgewährleistung durch die Staatsgewalt
bb)
Disziplinierung der Staatsgewalt
b)
Tatsächliche Ausgestaltung der grundsätzlichen Öffentlichkeit
c)
Exkurs: Status Quo der einfachgesetzlichen Ausgestaltung
II.
Formen der Öffentlichkeit
1.
Grundsätze rechtsstaatlicher Öffentlichkeit
a)
Rechtsstaatliche Öffentlichkeit als primäre Öffentlichkeit
b)
Rechtsstaatliche Öffentlichkeit als voraussetzungslose Öffentlichkeit
aa)
Rechtsstaatliche Öffentlichkeit als Jedermann-Öffentlichkeit
bb)
Rechtsstaatliche Öffentlichkeit als antragsunabhängige Öffentlichkeit
2.
Rechtsstaatliche Öffentlichkeit als Informationsöffentlichkeit
a)
Öffentliche Zugänglichkeit
b)
Rechtliche und technische Möglichkeit der Weiterverwendung
F.
Ergebnis
5. Kapitel
Öffentlichkeit und Informationsfreiheit
A.
Informationsfreiheit im System des Grundgesetzes
I.
Informationsfreiheit als Säule des Öffentlichkeitsgebots
II.
Informationsfreiheit als subjektives Recht von konstitutioneller Bedeutung
1.
Schutzzweck
2.
Schutzwirkung
a)
Subjektive Dimension
b)
Objektive Dimension
c)
Vorrang der subjektiven Dimension
B.
Informationsfreiheit als Schutz der Unterrichtung
I.
Bestimmung der Allgemeinzugänglichkeit
1.
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
2.
Kritik
II.
Allgemeinzugänglichkeit als Verfassungsbegriff
1.
Inhalt der Allgemeinzugänglichkeit
2.
Begründung
III.
Zusammenfassung und Schlussfolgerung
C.
Schutzwirkungen in der Informationstechnologiegesellschaft
I.
Objektiv-rechtlicher Gewährleistungsgehalt
1.
Anerkennung organisatorischer Anforderungen
a)
Objektiv-rechtliche Dimension als Verstärkung des subjektiven Gehalts
b)
Organisationsabhängigkeit der Informationsfreiheit
c)
Objektiv-rechtliche Dimension in der Informationstechnologiegesellschaft
2.
Umfang der organisatorischen Anforderungen
3.
Informationsfreiheit als Kristallisationspunkt des Öffentlichkeitsgrundsatzes
II.
Subjektiv-rechtlicher Gewährleistungsgehalt
1.
Grenzen verfassungsunmittelbarer Leistungsrechte
2.
Resubjektivierung objektiv-rechtlicher Gewährleistungsgehalte
a)
Vermutung der Resubjektivierung organisatorisch-institutioneller Voraussetzungen
b)
Exkurs: Allgemeine Vermutung zugunsten subjektiv-rechtlicher Ansprüche
c)
Resubjektivierung auf Grundlage der Schutznormtheorie
3.
Umfang der subjektiv-rechtlichen Gewährleistung
III.
Zusammenfassung
D.
Informationsfreiheit in der Informationstechnologiegesellschaft
I.
Technologische Vorbemerkung
II.
Inhaltliche Vorbemerkung
III.
Allgemein zugängliche Quellen
1.
Allgemeinzugänglichkeit als primäre Öffentlichkeit
2.
Allgemeine Zugänglichkeit als voraussetzungslose Zugänglichkeit
3.
Allgemeine Zugänglichkeit als antragsunabhängige Zugänglichkeit
a)
Umfassende Informationsbegehren
b)
Ergebnis
4.
Zusammenfassung
IV.
Ungehindertes Unterrichten
1.
Verzögerung als Behinderung
2.
Staatliche Beobachtung als Behinderung
a)
Status Quo der Ausgestaltung der Antragsabhängigkeit
b)
Identifizierbarkeit als Behinderung der Unterrichtung
aa)
Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung
bb)
Keine Einwilligung
c)
Keine Rechtfertigung
3.
Zusammenfassung und Ausblick
4.
Exkurs: Sicherstellung der Auffindbarkeit
V.
Informationsfreiheit als Ausgangspunkt der rechtlichen und technischen Weiterverwendbarkeit
1.
Voraussetzungen des Unterrichtungsvorgangs
2.
Weiterverwendbarkeit in der Informationstechnologiegesellschaft
a)
Kein Optimierungsgebot
b)
Vorrang der Weiterverwendbarkeit auf Abwägungsebene
VI.
Zusammenfassung
E.
Ergebnis
5. Teil
Zusammenfassung und Ausblick
1. Kapitel
Zusammenfassung
I.
Ausgangspunkt
II.
Open Government als Demokratietheorie
III.
Öffnung in der Gesetzgebung
IV.
Informationstechnologiegesellschaft als Grundlage der Entwicklung
V.
Öffentlichkeit als Rechtsbegriff
VI.
Informationsöffentlichkeit
VII.
Informationsöffentlichkeit als Teil des Informationshandelns
VIII.
Öffentlichkeitsgrundsatz in der Informationstechnologiegesellschaft
IX.
Demokratie
X.
Republik
XI.
Rechtsstaat
XII.
Informationsfreiheit
XIII.
Informationsöffentlichkeit unter dem Grundgesetz
2. Kapitel
Ausblick
I.
Weiterverwendbarkeit
II.
Öffentliche Zugänglichkeit
3. Kapitel
Schlusswort
Literaturverzeichnis
Personen- und Sachverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
.csv
Comma Separated Values [Dateiformat]
.json
JavaScript Object Notation [Dateiformat]
.owl
Web Ontology Language [Syntax]
Portable Document Format [Dateiformat]
.rdf
Resource Description Framework [Syntax]
.xml
Extensible Markup Language [Dateiformat]
a. A.
andere Ansicht
a. a. O.
am angegebenen Ort
ABl.
Amtsblatt
Abs.
Absatz
a. E.
am Ende
AEMR
Allgemeine Erklärung der Menschenrechte
AEUV
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
a. F.
alte Fassung
AfP
Zeitschrift für Medien- und Kommunikationsrecht [Zeitschrift]
AGB
Allgemeine Geschäftsbedingungen
AIG
Akteneinsichts- und Informationszugangsrecht
AK
Alternativkommentar
Anm.
Anmerkung
AnwZert ITR
Anwaltszertifikat Online Internetrecht [Zeitschrift]
API
Application Programming Interface [Programmierschnittstelle]
APuZ
Aus Politik und Zeitgeschichte [Zeitschrift]
AtG
Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren („Atomgesetz“)
BArchG
Gesetz über die Sicherung und Nutzung von Archivgut des Bundes („Bundesarchivgesetz“)
BauGB
Baugesetzbuch
BayVBl.
Bayerische Verwaltungsblätter [Zeitschrift]
BB
1. Betriebs-Berater [Zeitschrift]
2. Brandenburg
BDSG
Bundesdatenschutzgesetz
BeamtStG
Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern („Beamtenstatusgesetz“)
BeckOK
Beck’scher Online-Kommentar
Begr.
Begründer
Beschl.
Beschluss
BGB
Bürgerliches Gesetzbuch
BGBl.
Bundesgesetzblatt
BGH
Bundesgerichtshof
BGHZ
Entscheidung des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen
BHO
Bundeshaushaltsordnung
[28] BImSchG
Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge („Bundes-Immissionsschutzgesetz“)
BJS
Berliner Journal für Soziologie [Zeitschrift]
BK
Bonner Kommentar
BMI
Bundesministerium des Innern
bpb
Bundeszentrale für politische Bildung
BR-Drs.
Bundesrats-Drucksache
Brem
Bremisch
BSG
Bundessozialgericht
BSI
Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik
BSIG
Gesetz über das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik („BSI-Gesetz“)
bspw.
beispielsweise
BStatG
Gesetz über die Statistik für Bundeszwecke („Bundesstatistikgesetz“)
BT-Drs.
Bundestags-Drucksache
BV
Bayerische Verfassung
BVerfG
Bundesverfassungsgericht
BVerfGE
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
BVerfGG
Gesetz über das Bundesverfassungsgericht („Bundesverfassungsgerichtsgesetz“)
BVerfGK
Kammerentscheidung des Bundesverfassungsgerichts
BVerwG
Bundesverwaltungsgericht
BVerwGE
Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts
B-VG
Bundes-Verfassungsgesetz [Österreich]
BW
Baden-Württemberg
BY
Bayerisch
bzgl.
bezüglich
bzw.
beziehungsweise
CC
Creative Commons [Software-Lizenz]
CKAN
Comprehensive Knowledge Archive Network [System zur Datenspeicherung]
CR
Computer und Recht [Zeitschrift]
c’t
Magazin für Computertechnik
d. h.
das heißt
DÖV
Die öffentliche Verwaltung [Zeitschrift]
DRiG
Deutsches Richtergesetz
DS-GVO
Datenschutz-Grundverordnung
DStR-Beih
Deutsches Steuerrecht Beihefter [Zeitschrift]
DuD
Datenschutz und Datensicherheit [Zeitschrift]
DVBl.
Deutsches Verwaltungsblatt [Zeitschrift]
DWDG
Gesetz über den Deutschen Wetterdienst (DWD-Gesetz)
ebd.
ebenda
E-FOIA
Electronic Freedom of Information Act [USA]
EG
Europäische Gemeinschaft
EGC
Charta der Grundrechte der Europäischen Union („Europäische Grundrechtecharta“)
EGMR
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
[29] EGMRE
Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
EGovG
Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung sowie zur Änderung weiterer Vorschriften („E-Government-Gesetz“)
EGV
Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
eID
elektronische Identifizierungsfunktion des Personalausweises
EMRK
Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten („Europäische Menschenrechtskonvention“)
endg.
endgültig
EU
Europäische Union
EuGH
Europäischer Gerichtshof
EuR
Europarecht [Zeitschrift]
EUV
Vertrag über die Europäische Union
EuZW
Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht [Zeitschrift]
f.
folgende [Seite]
ff.
folgende [Seiten]
Fn.
Fußnote
FOIA
Freedom of Information Act [USA, Großbritannien]
GBl
Gesetzblatt
GBO
Grundbuchordnung
GDI
Geodateninfrastruktur
GDI-DE
Geodateninfrastruktur Deutschland
GENESIS
Gemeinsames Neues Statistisches Informations-System
GeoZG
Gesetz über den Zugang zu digitalen Geodaten („Geodatenzugangsgesetz“)
GewArch
Gewerbearchiv [Zeitschrift]
GG
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland („Grundgesetz“)
ggf.
gegebenenfalls
GO-BT
Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages
GovData
Datenportal für Deutschland
grds.
grundsätzlich
GRUR
Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht [Zeitschrift]
GS
Gesetzessammlung
GVBl.
Gesetz- und Verordnungsblatt
GVG
Gerichtsverfassungsgesetz
GVOBl.
Gesetz- und Verordnungsblatt
HGB
Handelsgesetzbuch
Hmb
Hamburgisch
Hrsg.
Herausgeber
HS
Halbsatz
HStR
Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland
i. d. R.
in der Regel
i.E.
im Ergebnis
I+E
Zeitschrift für Immissionsschutzrecht und Emissionshandel [Zeitschrift]
IFG
Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes („Informationsfreiheitsgesetz“)
ifib
Institut für Informationsmanagement Bremen GmbH
IKT
Informations- und Kommunikationstechnologie
insb.
insbesondere
[30] INSPIRE-Richtlinie
Richtlinie zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft(INSPIRE: Infrastructure for Spatial Information in Europe)
IP
Internet Protocol [Netzwerkprotokoll]
IPbpR
Internationaler Pakt für bürgerliche und politische Rechte
i.R.v.
im Rahmen von
i. S. d.
im Sinne des/der
ISO
International Organization for Standardization [Internationale Organisation für Normung]
ISPRAT
Interdisziplinäre Studien zu Politik, Recht, Administration und Technologie e. V.
i. S. v.
im Sinne von
IT
Informationstechnologie
ITRB
IT-Rechts-Berater [Zeitschrift]
IuK-Technologie
Informations- und Kommunikationstechnologie
i. V. m.
in Verbindung mit
IWG
Gesetz über die Weiterverwendung von Informationen öffentlicher Stellen („Informationsweiterverwendungsgesetz“)
iX
Magazin für professionelle Informationstechnik [Zeitschrift]
IZPB
Informationen zur politischen Bildung [Zeitschrift]
JA
Juristische Arbeitsblätter [Zeitschrift]
JeDEM
eJournal of eDemocracy and Open Government [Zeitschrift]
jurisPR-ITR
juris Praxisreport Internetrecht [Zeitschrift]
JurPC
Internet-Zeitschrift für Rechtsinformatik [Zeitschrift]
JuS
Juristische Schulung [Zeitschrift]
JZ
Juristenzeitung [Zeitschrift]
K&R
Kommunikation & Recht [Zeitschrift]
Kap.
Kapitel
LFGB
Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch („Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch“)
LG
Landgericht
lit.
Buchstabe
LKV
Landes- und Kommunalverwaltung
LS
Leitsatz
LSA
Land Sachsen-Anhalt
LV
Landesverfassung
MedienG
Mediengesetz
MMR
MultiMedia und Recht [Zeitschrift]
MMR-Beil.
MultiMedia und Recht Beilage [Zeitschrift]
Mrd.
Milliarde
MüKo
Münchener Kommentar
MV
Mecklenburg-Vorpommern
m. w. N.
mit weiteren Nachweisen
n. F.
neue Fassung
NJW
Neue Juristische Woche [Zeitschrift]
Nr.
Nummer
NRW
Nordrhein-Westfalen
NuR
Natur und Recht [Zeitschrift]
[31] NVwZ
Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht [Zeitschrift]
NZM
Neue Zeitschrift für Miet- und Wohnungsrecht [Zeitschrift]
OAS
Organisation amerikanischer Staaten
o.g.
oben genannt
OLG
Oberlandesgericht
OSI-Model
Open Systems Interconnection Model [Referenzmodell für Netzwerkprotokolle]
OSZE
Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa
OVG
Oberverwaltungsgericht
PA
Privacy Act [USA]
PAuswG
Gesetz über Personalausweise und den elektronischen Identitätsnachweis („Personalausweisgesetz“)
PdK
Praxis der Kommunalverwaltung
PrG
Pressegesetz
ProdHaftG
Gesetz über die Haftung für fehlerhafte Produkte („Produkthaftungsgesetz“)
ProdSG
Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt („Produktsicherheitsgesetz“)
ProfE
Professorenentwurf
PSI-Richtlinie
Richtlinie über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors (PSI: Public Sector Information)
PStG
Personenstandsgesetz
PVS
Politische Vierteljahresschrift. Sonderheft [Zeitschrift]
RabelsZ
Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht [Zeitschrift]
RDV
Recht der Datenverarbeitung [Zeitschrift]
REC
Recommendation
RIS
Rechtsinformationssystem [Österreich]
RL
Richtlinie
RP
Rheinland-Pfalz
Rspr.
Rechtsprechung
RStV
Rundfunkstaatsvertrag
S.
Seite
Sächs
Sächsisch
SächsVBl.
Sächsische Verwaltungsblätter [Zeitschrift]
SAGA
Standards und Architekturen für E-Government-Anwendungen
SH
Schleswig-Holstein
SigG
Signaturgesetz
s. o.
siehe oben
sog.
so genannt
StGB
Strafgesetzbuch
StPO
Strafprozessordnung
StUG
Gesetz über die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes in der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik („Stasi-Unterlagen-Gesetz“)
s. u.
siehe unten
TCP
Transmission Control Protocol [Protokoll zum Datenaustausch]
TG
Transparenzgesetz
[32] Thür
Thüringer
ThürVBl.
Thüringer Verwaltungsblätter [Zeitschrift]
TKG
Telekommunikationsgesetz
TMG
Telemediengesetz
u. a.
und andere
u. ä.
und ähnlich
UAbs.
Unterabsatz
UIG
Umweltinformationsgesetz
UN
Vereinte Nationen
UrhG
Gesetz über Urheberrecht und verwandte Schutzrechte („Urheberrechtsgesetz“)
URL
Uniform Resource Locator
Urt.
Urteil
US/USA
United States of America/Vereinigte Staaten von Amerika
v.
vom
V&M
Verwaltung & Management [Zeitschrift]
VBlBW
Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg [Zeitschrift]
VerwArch
Verwaltungsarchiv [Zeitschrift]
VG
Verwaltungsgericht
vgl.
vergleiche
VIG
Gesetz zur Verbesserung der gesundheitsbezogenen Verbraucherinformation („Verbraucherinformationsgesetz“)
VkBkmG
Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen und Bekanntmachungen („Verkündungs- und Bekanntmachungsgesetz“)
VO
Verordnung
VOBl
Verordnungsblatt
VuR
Verbraucher und Recht [Zeitschrift]
VVDStRL
Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer
VwGO
Verwaltungsgerichtsordnung
VwVfG
Verwaltungsverfahrensgesetz
W3C
World Wide Web-Konsortium [Gremium zur Standardisierung des World Wide Web]
WRV
Weimarer Reichsverfassung
ZAR
Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik [Zeitschrift]
z. B.
zum Beispiel
ZD
Zeitschrift für Datenschutz [Zeitschrift]
ZfB
Zeitschrift für Betriebswirtschaft [Zeitschrift]
ZfRSoz
Zeitschrift für Rechtssoziologie [Zeitschrift]
ZfS
Zeitschrift für Soziologie [Zeitschrift]
ZG
Zeitschrift für Gesetzgebung [Zeitschrift]
ZLR
Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht [Zeitschrift]
ZParl
Zeitschrift für Parlamentsfragen [Zeitschrift]
ZPO
Zivilprozessordnung
ZRP
Zeitschrift für Rechtspolitik [Zeitschrift]
ZUM
Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht [Zeitschrift]
ZUR
Zeitschrift für Umweltrecht [Zeitschrift]
1. Teil
Einleitung
„Ipsa scientia potestas est.“
(Francis Bacon)
„Das Internet verändert alleS. Auch das Recht.“
(Dirk Heckmann)
Die Erkenntnis, dass Wissen Macht ist, dass Daten und Informationen Grundlage der Herrschaft sind, ist seit jeher im Bewusstsein der Nationalstaaten verankert. Auch die Idee der Teilhabe der Bürgerschaft an diesem Wissen wurzelt tief in der Geschichte EuropaS.1 Doch erst das „Memorandum on Transparency and Open Government“2 von US-Präsident Barack Obama aus dem Jahr 2009 reaktivierte und weckte das Bewusstsein der Allgemeinheit für die Idee der Öffentlichkeit. Die Forderung nach der aktiven Veröffentlichung der Datenbestände der öffentlichen Hand und deren Nutzbarkeit für die Allgemeinheit als Teil der Open Government-Architektur – kurz: nach Open Government Data bzw. alltagssprachlich nach Open Data – ist seither allgegenwärtig.3
Die Gründe, die für die aktive Veröffentlichung der Daten und Informationen der öffentlichen Hand und deren Nutzbarkeit angeführt werden, sind vielfältig.4 Die Vorteile für die Wirtschaft sind dabei meist tragende Argumente. Daten und Informationen seien Innovationsmotor, seien zentrales Kapital in einer Informations- und Wissensgesellschaft. Wissenschaft wie Wirtschaft seien gleichermaßen auf sie angewiesen.5 Neue wissenschaftliche Erkenntnisse beruhten aufgrund ihrer Abhängigkeit von bestehenden Erkenntnissen ebenso auf umfassender Öffentlichkeit wie die Entwicklung neuer Geschäftsmodelle. Nicht weniger bedeutsam sei [34] der Mehrwert, den die neue Offenheit für das Gemeinwesen in der rechtsstaatlichen Demokratie entfalte. Dies gelte nicht nur für die Bekämpfung der Korruption. Auch sei Transparenz in der Lage, dem vielerorts ausgemachten Demokratiedefizit entgegenzuwirken:6 Transparenz stärke das Vertrauen der Bürger in den Staat und damit die Akzeptanz des Staats durch die Bürger. Zudem sei Transparenz Voraussetzung weitergehender Mitwirkungs- und Kontrollmöglichkeiten, die ihrerseits Vorbedingung demokratischer Legitimation und Legitimität seien.7 In Hinblick auf den Binnenbereich des Staats verweisen die Befürworter von Open Government Data schließlich auf das Potenzial zu Bürokratieabbau und Verwaltungsmodernisierung.8 Qualität und Effizienz staatlicher Aufgabenwahrnehmung würden gesteigert.9 Schließlich sei Verwaltungstätigkeit eine informationsintensive Tätigkeit10. Die intern vorhandenen Daten und Informationen der Verwaltung könnten schneller und leichter abgerufen, externes Wissen verstärkt einbezogen werden.11
Doch es gibt Kritiker.12 Der Forderung nach Open Government Data wird aus rechtlicher Sicht die Gefährdung grundrechtlicher Schutzgüter entgegengehalten. Da Informationsbeziehungen vielfach Dreiecksbeziehungen seien, die neben Sender und Empfänger einen Gegenstand aufweisen würden, und indem der Gegenstand vielfach grundrechtsrelevant sei, sei auch die aktive Veröffentlichung durch den Staat grundrechtsrelevant. Besonders gefährdet seien das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und der in Art. 12, 14 GG verankerte Geheimnisschutz.
[35] Auch aus Sicht des Staats werden Bedenken geltend gemacht, so die Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit staatlicher Stellen, verstanden als deren Fähigkeit zur Wahrnehmung von Sachaufgaben. Sicherheitsinteressen könnten der Veröffentlichung entgegenstehen.13 Zudem werden die befürwortenden Argumente in Frage gestellt. So zweifeln Kritiker die positive Rückwirkung auf die Demokratie an. Trotz bestehender Beteiligungsmöglichkeiten seien Interesse und Beteiligung an der Politik gering. Die Vielzahl der vorhandenen Informationen sei schon jetzt erdrückend, Aufmerksamkeit zu erlangen schon jetzt kaum möglich. Weshalb ein weiterer Zuwachs an Daten und Informationen das Interesse an der Demokratie steigern solle, werde nicht ersichtlich.14 Aus rechtsstaatlicher Perspektive wird die öffentliche Kontrolle teils als überflüssig, teils als Widerspruch zur grundgesetzlichen Austarierung des Gewichts der Gewalten angesehen.15 Hinzu komme, dass dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum offenstehe. Eine Pflicht zur Schaffung einer Open Data-Infrastruktur könne nicht begründet werden. Dies gelte umso mehr, als der Staat durch die Schaffung einer entsprechenden Infrastruktur nicht nur die alleinige Verfügungsgewalt, sondern auch die Deutungshoheit über die Daten und Informationen verliere.16
Trotz der Kritik am Konzept der aktiven Veröffentlichung staatlicher Daten- und Informationsbestände durch öffentliche Stellen ist die Idee umfassender Öffentlichkeit für den demokratischen Rechtsstaat von konstitutiver Bedeutung. Dies gilt nicht nur für das Handeln der Verwaltung, sondern für sämtliche Herrschaftsausübung, unabhängig von der Bezeichnung als Publizität, Transparenz oder Open Government Data. Denn Öffentlichkeit stellt eine Verbindung zwischen Staat und Volk, zwischen Herrschaftsausübung und Unterworfensein unter diese Herrschaft her. Demokratische Legitimation ist ohne Öffentlichkeit nicht denkbar: Die Staatsgewalt könnte nicht vom Volke ausgehen, weder unmittelbar noch mittelbar durch Wahlen und Abstimmungen. Ebenso ist der Rechtsstaat auf Öffentlichkeit angewiesen: sei es zur Disziplinierung der Staatsgewalt im Wege öffentlicher Kontrolle, sei es zur Sicherstellung der Voraussetzungen der Freiheitsausübung.17
Die Forderung nach der Öffnung staatlicher Daten- und Informationsbestände führt das Konzept der im demokratischen Rechtsstaat notwendigen Öffentlichkeit unter den Bedingungen des 21. Jahrhunderts fort: Sie ist Reaktion auf den Wandel des Realbereichs, vor allem auf die technische und die damit einhergehende [36] gesellschaftliche Entwicklung. Und sie ist Aktion, indem sie über das bisherige, grundsätzlich akzeptierte Konzept von Öffentlichkeit im demokratischen Rechtsstaat hinausgeht.
Doch Open Government Data ist weder als Rechtsbegriff anerkannt, noch besteht Einigkeit über Inhalt und Reichweite des Öffentlichkeitsgrundsatzes im demokratischen Rechtsstaat. Vorschläge zu unterbreiten, wie diese Lücken geschlossen werden können, ist Ziel der Arbeit: Nach einer Konkretisierung von Open Government Data als Rechtsbegriff ist dessen rechtliche Relevanz unter dem Grundgesetz zu bestimmen.
Auch wenn die Betrachtung verfassungsrechtlich geprägt ist, bleiben weder internationale, insbesondere europäische Vorgaben unberücksichtigt noch das einfache Recht. Vor allem aber kann sich die Untersuchung nicht auf eine rein juristische Betrachtung beschränken. Zu weit ist die Auseinandersetzung mit der Öffnung staatlicher Datenbestände in anderen Wissenschaftsdisziplinen vorangeschritten, als dass deren Erkenntnisse ignoriert werden könnten.18
Dementsprechend erfolgt im zweiten Teil der Arbeit eine interdisziplinäre Grundlegung. Da der Begriff Open Government Data den Politik- bzw. Verwaltungswissenschaften entstammt, ist dessen außerrechtlicher, alltagssprachlicher Gehalt und dessen Entwicklung darzustellen. Zudem ist er in der Tradition der Demokratietheorie zu verorten, da das Öffentlichkeitskonzept in Europa eine lange Tradition aufweist. Den normativen Forderungen der Demokratietheorie wird im zweiten Kapitel des zweiten Teils die reale Reaktion des Gesetzgebers auf die verstärkte Forderung nach Öffentlichkeit des Staatshandelns gegenübergestellt. Der Schwerpunkt liegt dabei auf den jüngsten Entwicklungen, die nicht nur auf nationalstaatlicher Ebene von der Schaffung voraussetzungsloser individueller Informationszugangsansprüche gegenüber der Verwaltung und ersten Open Government Data-Initiativen geprägt sind. Schließlich gilt es im dritten Kapitel des zweiten Teils, die Entwicklung gesellschaftlich zu verorten. Recht und Realität stehen in einem untrennbaren Zusammenhang, sind aufeinander bezogen. Die Forderung nach Open Government Data lässt sich nicht von der gesellschaftlichen Entwicklung, deren Ursachen und deren Auswirkungen trennen. Dass Informationen und Wissen auch in der Gesellschaftstheorie eine tragende Rolle spielen, zeigt sich plakativ am Ausgangspunkt der Betrachtung, der Informationsgesellschaft.
Im dritten Teil der Arbeit soll aufbauend auf der Analyse des normativ geprägten Realbereichs das außerrechtliche Verständnis von Open Government Data in das Recht überführt werden. Dabei genügt es nicht, die Terminologie anzupassen. [37] Maßgebliche Bedeutung kommt den mit der Öffnung verfolgten Zielen zu. Die so gewonnene Definition ist im Anschluss nicht nur systematisch zu untergliedern, um erste Anhaltspunkte für die Ausgestaltung zu gewinnen. Sie ist auch im System staatlicher Informationstätigkeit zu verorten, um die Frage nach der Anwendbarkeit der Grundsätze des staatlichen Informationshandelns beantworten zu können.
Im vierten Teil der Arbeit ist aufbauend auf der rechtlichen Konkretisierung die Haltung des Grundgesetzes zur Herstellung öffentlicher Zugänglichkeit und Weiterverwendbarkeit staatlicher Datenbestände zu klären. Die Aussagen der Verfassung zur Öffentlichkeit staatlichen Handelns sind vor dem Hintergrund der technologischen und gesellschaftlichen Entwicklungen auf ihren Gehalt zu untersuchen. Entscheidend ist die Bestimmung der rechtlichen Relevanz des Wandels des Realbereichs für das Verfassungsrecht.
Verfassungspolitische Erwägungen, etwa zur Wirtschaftlichkeit der Öffnung oder dem Modernisierungspotenzial, das dem Einsatz der Informations- und Kommunikationstechnologie innewohnt, sind nicht von erkenntnisleitendem Interesse, auch wenn sie tragende Erwägungen der Forderung nach Open Government Data darstellen mögen. Rechtspolitische Erwägungen sind dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers vorbehalten.
Gleiches gilt für die praxisrelevanten Fragen der Ausgestaltung von Open Government Data. Einzelne Lizenz- oder Geschäftsmodelle werden nicht näher beleuchtet. Auch die konkrete Grenzziehung zwischen Öffentlichkeit und NichtÖffentlichkeit wird nicht im Detail dargestellt. Beide unterliegen dem politischen Ermessen des Gesetzgebers, die technische Ausgestaltung zudem dem permanenten Wandel.19
„Wissen ist Macht“. Diese Worte des britischen Staatsmanns Francis Bacon haben seit jeher ihre Gültigkeit und sie haben sie unter dem Grundgesetz. Doch der Wandel der Realität ist derart umfassend, dass Inhalt und Reichweite des Öffentlichkeitsgrundsatzes des Grundgesetzes neu zu bestimmen sind. Denn das Internet verändert alleS. Auch das Recht, auch das Öffentlichkeitserfordernis im demokratischen Rechtsstaat.
1 Statt aller Gröschner, in: VVDStRL, Bd. 63 (2004), S. 344, 351 ff.
2 Memorandum for the heads of executive departments and agencies vom 21.1.2009 (Federal Register, Vol. 74, No. 15, S. 4685 f.).
3 Open Government Directive, Memorandum M-10–06 vom 8.12.2009; vgl. Federal Register, Vol. 75, No. 80, S. 22165 vom 27.4.2010: „The three principles of transparency, participation, and collaboration form the cornerstone of an open government.
4 Umfassender Überblick bei Hoffmann/Klessmann, V&M 17 (2011), 306, 308 ff. Zu den Vorteilen auch Schnapp, in: Hill, Verwaltungsmodernisierung 2012, S. 99, 101.
5 Grundlegend Janda, V&M 17 (2011), 227, 230 f.; Hoffmann/Klessmann, V&M 17 (2011), 306, 308 f.; O'Reilly, in: Lathrop/Ruma, Open Government, S. 11, 30 ff.; Lucke, V&M 15 (2009), 326, 328 f. Zur Veränderung des Wissenschaftsprozesses in Richtung E-Wissenschaft vgl. die Mitteilung „Offene Daten“ der Kommission, KOM(2011) 882 endg., S. 4.
6 Umfassend zum „Demokratiedefizit“ Kersting/Schmitter/Trechsel, in: Kersting, Politische Beteiligung, S. 40, 41 ff.
7 Überblick bei Both/Schieferdecker (Hrsg.), Berliner Open Data-Strategie, S. 20; Hoffmann/Klessmann, in: Schliesky/Schulz, Transparenz, Partizipation, Kollaboration, S. 41, 46; Hoffmann/Klessmann, V&M 17 (2011), 306, 308; Internet & Gesellschaft Collaboratory (Hrsg.), Offene Staatskunst, S. 50. Dies gilt unabhängig von dem etwaigen Befund eines DemokratiedefizitS. Hierzu Tischer, in: Schliesky/Schulz, Transparenz, Partizipation, Kollaboration, S. 69, 73; Schulzki-Haddouti, Open Data und Transparenz.
8 So bereits 1998 der Schlussbericht der Enquete-Kommission zum Thema „Deutschlands Weg in die Informationsgesellschaft“, BT-DrS. 13/11004, S. 81 f.; Referentenentwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung sowie zur Änderung weiterer Vorschriften, vgl. BT-DrS. 17/11473, S. 20. Speziell zur Effizienzsteigerung durch den Einsatz von Social Media Schulz, in: Schliesky/Schulz, Transparenz, Partizipation, Kollaboration, S. 121, 129.
9 Hoffmann/Klessmann, in: Schliesky/Schulz, Transparenz, Partizipation, Kollaboration, S. 41, 47; Noveck, in: Lathrop/Ruma, Open Government, S. 49, 68; Bull, ZG 2002, 201, 210.
10 Zum Umstand, dass Informationen die „operative Basis der Verwaltung“ sind Hoffmann/Luch/Schulz, in: Schliesky/Schulz, Transparenz, Partizipation, Kollaboration, S. 209, 212; Hoffmann/Klessmann, V&M 17 (2011), 306, 309; Masing, in: VVDStRL, Bd. 63 (2004), S. 377, 433; Lenk, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann, Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, S. 59, 66. Zwischen den verschiedenen Aufgaben der Verwaltung differenzierend Bull, V&M 2010, 65, 67.
11 Zum Fehlgehen der Annahme, dass Experten ein Informationsmonopol besitzen, Noveck, in: Lathrop/Ruma, Open Government, S. 49, 50 f.
12 Zur Sicht der Kritiker Janda, V&M 17 (2011), 227, 231.
13 Übersicht bei Internet & Gesellschaft Collaboratory (Hrsg.), Offene Staatskunst, S. 58 ff.
14 Nachweise bei Schulzki-Haddouti, Open Data und Transparenz sowie grundlegend Lessig, The New Republic vom 9.10.2009, www.newrepublic.com.
15 Nachweise bei Schoch, DÖV 2006, 1, 4.
16 Hinweise auf die allgemein geltend gemachten Bedenken bei Janda, V&M 17 (2011), 227, 231. Allgemein zum Machtverlust des Staats sowie dem wachsenden Einfluss von Lobbyisten Faust, V&M 2009, 251, 253 ff.
17 So bereits Kant, Zum ewigen Frieden, Anhang II: Weil ohne „Publicität […] es keine Gerechtigkeit (die nur als öffentlich kundbar gedacht werden kann), mithin auch kein Recht, das nur von ihr ertheilt wird, geben würde“, erfordert Rechtsstaatlichkeit Öffentlichkeit.
18 Allgemein zum Verhältnis des Rechts zu tatsächlichen Entwicklungen bei der Begründung einer Informationsordnung Schoch, in: VVDStRL, Bd. 57 (1998), S. 158, 169 sowie Häberle, in: VVDStRL, Bd. 63 (2004), S. 446 [Aussprache].
19 Zum Umstand, dass Informationsfreiheit „sowohl ein politischer als ein rechtlicher Begriff“ ist, Jastrow/Schlatmann, in: IFG, Einleitung Rn. 15 ff.
2. Teil
Interdisziplinäre Grundlegung
1. Kapitel
Open Government Data und Open Government – Demokratietheoretische Grundlegung
Open Government Data ist Schlagwort der gesellschaftlichen und politischen Diskussion. Obamas „Memorandum on Transparency and Open Government“1 vom Januar 2009 erfüllt eine alte Idee mit neuem Leben, auch in der Bundesrepublik Deutschland. Teils richtet sich die Forderung auf ein Mehr an Transparenz. Teils rückt die Möglichkeit zur sekundären Nutzung in den Mittelpunkt. Meist werden die Anglizismen schlicht übernommen, ohne ihren Inhalt zu explizieren. Manche fordern Open Government Data, andere Open Data. Immer häufiger findet sich zudem die Übersetzung „offene Verwaltungsdaten“2.
Ebenso unterschiedlich wie die Terminologie ist der Inhalt: Teils wird Open Government Data als Fortentwicklung existenter Informationszugangsansprüche und damit als subjektives Recht verstanden. Teils wird objektiv auf den Zustand der Wahrnehmbarkeit und Zugänglichkeit abgestellt, teils die Tätigkeit des Veröffentlichens in den Mittelpunkt gerückt.3 Demnach bezeichnet Open Government Data entweder die Menge der Informationen, die nach einer Abwägung mit entgegenstehenden Rechtsgütern als veröffentlichungsfähig angesehen werden,4 oder die Art und Weise, wie staatliche Stellen Informationen zugänglich machen.5
Darüber hinaus wird Open Government Data als Maxime, als Aufgabe der Politik angesehen,6 die im Staat-Bürger-Verhältnis wirkt, d. h. im Verhältnis zwischen [39] Staat und nicht dem Staat zugeordnetem Individuum. Open Government Data kann insofern Grundlage einer umfassenden Neubestimmung des staatlichen Selbstverständnisses und verwaltungsintern Motor der Verwaltungsreform sein.7 Ein anderes Schlagwort macht in diesem Kontext die Runde: Open Government.
Angesichts der terminologischen Divergenzen ist der Begriff Open Government Data in seinen bisherigen, außerrechtlichen Facetten darzustellen. Dazu bedarf es der Analyse der im nationalen Kontext vorwiegend anzutreffenden Verwendungszusammenhänge und Konkretisierungsversuche [2. Teil, 1. Kap. A.] sowie zur Präzisierung und dogmatischen Verankerung der Einordnung dieses Verständnisses in das Leitbild des Open Government [2. Teil, 1. Kap. B.]. Eine derartige Annäherung an das bisherige Begriffsverständnis ist Voraussetzung der rechtlichen Auseinandersetzung.
A. Open Government Data
Während alltagssprachlich die Begriffe Open Data und Open Government Data meist synonym für das Phänomen der Öffnung des Staates verwendet werden, wird in der politischen und wissenschaftlichen Diskussion zwischen beiden Begriffen unterschieden. Open Data fungiert dabei als Oberbegriff, der die Öffnung von Daten und Informationen durch private wie öffentliche Stellen sowie gegebenenfalls deren sekundäre Nutzbarkeit kennzeichnet.8 Demgegenüber ist Open Government Data Teilmenge von Open Data. Erfasst werden die Fälle, in denen „der Staat“ Informationen offenlegt.9
Auch wenn die Unterscheidung gerade im angelsächsischen Raum nicht gebräuchlich ist, ist zur Kenntlichmachung der auf staatliche Stellen verengten Perspektive die nach Akteuren bzw. Tätigkeiten differenzierende Nomenklatur aufzugreifen. Open Government Data bezeichnet im Folgenden die Forderung nach Offenheit und Transparenz des Staatshandelns, wie sie in der gesellschaftlichen, politischen und wissenschaftlichen Diskussion verwendet wird.
[40] I. Open Government Data: Inhalt und Definition
1. Open Government Data: Begriffliche Annäherung
Zur Bestimmung des Inhalts von Open Government Data kann der Weg der Extension gewählt und gefragt werden, für welchen Gegenstand bzw. für welche Klasse von Gegenständen der Begriff Verwendung findet.10 Genannt werden „Daten des öffentlichen Sektors“, die beinahe jedes Thema der Lebenswirklichkeit betreffen können: Umwelt oder Gesundheit, Bildung oder Verkehr, Finanzen und Haushalt, Recht, Planungs- oder sonstige Verwaltungsdaten.11 Allerdings setzt die Definition im Wege der Extension ein eindeutiges Wissen um die Wirklichkeit voraus, in Hinblick auf die Definition von Open Government Data also eine klare Vorstellung darüber, was unter den Begriff zu fassen ist.12 Eine derart eindeutige Vorstellung existiert bislang nicht.13 Angesichts dieser Unbestimmtheit ist es unmöglich, eine Definition zu entwickeln, die als zutreffend oder unzutreffend bzw. als adäquat oder inadäquat gelten kann.14 Der Weg zur Definition über die Extension ist versperrt.
Die Definition von Open Government Data erfolgt daher herkömmlicherweise durch Intension, indem eine Regel aufgestellt wird, die zur Bestimmung des Inhalts herangezogen wird.15 Maßstabsbildend, da viel zitiert, ist die Definition von Open Government Data bzw. offenen Verwaltungsdaten von von Lucke/Geiger:
„Offene Verwaltungsdaten sind jene Datenbestände des öffentlichen Sektors, die von Staat und Verwaltung im Interesse der Allgemeinheit ohne jedwede Einschränkung zur freien Nutzung, zur Weiterverbreitung und zur freien Weiterverwendung frei zugänglich gemacht werden.“16
Diese Begriffsbestimmung aus dem Jahr 2010 findet sich in modifizierten Versionen sowohl in der gesellschaftlichen als auch der politischen Diskussion im deutschsprachigen Raum.17 Teils wird die Definition jedoch in Hinblick auf die [41] deskriptive Komponente entschlackt und unter Open Government Data vereinfachend das „Veröffentlichen nicht personenbezogener Regierungs- und Verwaltungsdaten“18 oder die „Öffnung von Informationen und Daten des öffentlichen Sektors für die Allgemeinheit“19 gefasst. Teils wird das Kriterium der Offenheit konkretisiert, so bei der Beschreibung als „Daten der öffentlichen Verwaltung, welche Dritten zur Weiterverwendung zur Verfügung gestellt werden“20 oder bei der engen Definition von Kaltenböck/Thurner:
„Offene Verwaltungsdaten sind Datenbestände, die von der öffentlichen Verwaltung im Bereich der Hoheitsverwaltung und privatwirtschaftlichen Verwaltung im Interesse der Allgemeinheit erhoben werden und in einem anerkannt offenen, maschinenlesbaren Format zur beliebigen, digitalen Weiterverarbeitung zur Verfügung gestellt werden.“21
Das Begriffsverständnis im deutschen Sprachraum ist damit sowohl hinsichtlich der Offenheitskomponente („open“) als auch hinsichtlich des Gegenstands („government data“) uneinheitlich.
2. Government Data: Gegenstand der Öffnung
Eine vertiefte Auseinandersetzung mit „government data“ als Beschreibung des Objekts der Öffnung findet in der allgemeinen Auseinandersetzung kaum statt. Es ist nahezu synonym von Informationen, Daten oder Datenbeständen die Rede.22 Konkretisiert wird der Gegenstand teils durch die Bezugnahme auf den öffentlichen Sektor als Ganzes, teils auf Regierung und Verwaltung, teils auf Behörden.23
Problematisiert wird lediglich, ob personenbezogene Daten schon tatbestandlich nicht unter Open Government Data fallen.24 Eine derartige tatbestandliche Begrenzung ist jedoch abzulehnen, da die Personenbeziehbarkeit dogmatisch [42] ebenso als Ausnahme vom Grundsatz der Öffentlichkeit anzusehen ist wie berechtigte Geheimnisse. Dies zeigt schon das Regel-Ausnahme-Verhältnis, das den einfachgesetzlichen Informationszugangsansprüchen zugrunde liegt.25 Zudem würde die Einstufung der Personenbeziehbarkeit als negative Definitionsvoraussetzung zu praktischen Problemen und dogmatischer Unschärfe führen: Zum einen lässt sich der Personenbezug von Daten nicht immer klar feststellen, zumal durch Verknüpfung der Daten der Personenbezug nachträglich hergestellt werden kann. Eine Definition ex negativo führte zu Rechtsunsicherheit. Zum anderen wird mit der Einordnung personenbezogener Daten als Open Government Data keine Aussage über die Veröffentlichungsfähigkeit, konkret über die Zulässigkeit der Veröffentlichung getroffen. Eine Beschränkung auf Definitionsebene ist nicht notwendig.
Bei der Konkretisierung des Gegenstands ist überzeugenderweise das Interesse an einer möglichst umfassenden Anwendbarkeit zu berücksichtigen. Sowohl die Veröffentlichung von Daten als auch von Informationen ist als erfasst anzusehen. Entgegenstehende Interessen sind als Ausnahme auf Ausgestaltungsebene zu berücksichtigen.
Weniger eindeutig fällt die Konkretisierung des Objekts der Offenlegung aus. Das Englische „government“ bezeichnet im Deutschen „Regierung“ wie „Behörde“ wie „Staat“. Der Übersetzung allein lässt sich nicht entnehmen, ob nur Daten und Informationen der Verwaltung als „government data“ zu bezeichnen sind, oder ob ein etwaiger Öffnungsgrundsatz die gesamte öffentliche Hand oder bloß Regierungsinformationen erfasst.
Eine Übersetzung als „Regierung“ und die damit einhergehende Bezugnahme allein auf „Regierungsinformationen“26 scheidet jedoch vor dem Hintergrund der umfassenderen Extension des Begriffs aus. In der Praxis kommt den Daten und Informationen der öffentlichen Verwaltung als Institution die größte Bedeutung zu, ganz gleich, ob man den Umwelt- oder Bildungs-, den Finanz- oder Verkehrsbereich betrachtet. Alltagssprachlich wird demnach auf die Exekutive in ihrer Gesamtheit Bezug genommen, nicht jedoch auf den gesamten öffentlichen Sektor. Dementsprechend werden überwiegend Verwaltungsdaten bzw. -Informationen unter Open Government Data gefasst.
Eine Beschränkung des Anwendungsbereichs auf Regierung und öffentliche Verwaltung als Institution würde allerdings dem Grundgedanken einer möglichst umfassenden Anwendung widersprechen. Telos wie Vorverständnis von Open Government Data weisen in Richtung einer funktionellen Betrachtung: Zugänglich zu machen sind Daten und Informationen, die im materiellen Sinne der [43] Verwaltungstätigkeit zuzuordnen sind.27 Entscheidend ist, ob öffentliche Stellen materielle Verwaltungstätigkeit ausüben.28 Nicht nur, wenn „die Verwaltung“ handelt, sondern wenn Verwaltungstätigkeit ausgeführt wird, ist alltagssprachlich von Open Government Data die Rede.
3. Open: Open Government Data-Prinzipien
„Open“, in der aktuellen Diskussion herkömmlicherweise übersetzt mit Offenheit, wird mit doppeltem Bezugspunkt verwendet. Einerseits werden Art und Umfang des Zurverfügungstellens beschrieben, andererseits bezieht sich die Offenheit auf die Modalitäten der weiteren Nutzung, der Sekundärnutzung – eine Unterscheidung, die sich auch im Recht in der Unterscheidung zwischen Informationszugang und Weiterverwendung findet.
Konkretisiert werden die Vorgaben an die Offenheit in einem Prinzipienkatalog.29 Es handelt sich um Soll-Vorgaben, die erstmals 2007 von der US-amerikanischen, gemeinnützigen Sunlight Foundation allgemein und ohne Bezug zum öffentlichen Sektor formuliert wurden. Zugrunde liegt die Definition der Offenheit der Open Knowledge Foundation.30 Seither wurde der Prinzipien-Katalog an die Bedürfnisse des kontinentaleuropäischen Rechtsraums und die Besonderheiten öffentlicher Datenbestände angepasst. Die folgenden zehn Prinzipien sind als allgemein anerkannte Konkretisierung der Offenheit zu verstehen:31
(1)
[44] Vollständigkeit: Die veröffentlichten Daten bilden das dokumentierte Thema in seinem gesamten Umfang ab, sofern nicht ausnahmsweise berechtigte Interessen entgegenstehen. Metadaten, die die Inhaltsdaten und die Modalitäten ihrer Erhebung beschreiben, sollen ebenfalls zugänglich gemacht werden.
(2)
Primärquelle: Die Daten sind in ihrer ursprünglichen Form bzw. ihrem größtmöglichen Feinheitsgrad, d. h. möglichst nicht in aggregierter oder modifizierter Form, verfügbar zu machen.
(3)
Zeitnähe: Die Daten sind in einem angemessenen Zeitraum nach der Erhebung zu veröffentlichen.
(4)
Zugänglichkeit: Die Daten sind leicht auffindbar, möglichst zugänglich und für einen möglichst großen Personenkreis verfügbar zu machen.
(5)
Maschinenlesbarkeit: Die Daten sind strukturiert und in einem Dateiformat zu veröffentlichen, das automatisiert verarbeitet werden kann.
(6)
Diskriminierungsfreiheit: Die Daten sollen für jedermann ohne Registrierung oder anderweitige Zugangsvoraussetzungen verfügbar sein.
(7)
Offenheit der Standards: Die Daten werden in standardisierten Formaten verfügbar gemacht, über die keine natürliche oder juristische Person die alleinige Kontrolle hat.
(8)
Offenheit der Lizenzierung: Die Daten sind jenseits einer etwaigen Pflicht zur Nennung des Urhebers ohne Nutzungsbeschränkungen zugänglich zu machen.
(9)
Dauerhaftigkeit: Die Daten sind gegebenenfalls in Archiven langfristig zur Verfügung zu stellen.
(10)
Nutzungskosten: Die Daten sind kostenlos zugänglich zu machen oder gegen ein diskriminierungsfreies Entgelt, maximal in Höhe der Grenzkosten, d. h. derjenigen Kosten, die durch das Zurverfügungstellen der Information entstehen.
Der Prinzipienkatalog enthält Soll- und damit Maximal-Vorgaben. Er beschreibt einen Idealzustand, der sich in der Praxis kaum verwirklichen lässt.32 Dementsprechend werden die einzelnen Kriterien unterschiedlich gewichtet, etwa indem der Maschinenlesbarkeit, der offenen Lizenzierung und den Nutzungskosten besondere Bedeutung beigemessen wird.33 Umgekehrt erheben die zehn Prinzipien keinen Anspruch auf Vollständigkeit.34
[45] Der Prinzipienkatalog kann in seiner Gänze nicht zur Definitionsvoraussetzung erhoben werden. Denn eine Definition, die Idealvorstellung ist, entbehrt des Bezugs zur Realität. Dies gilt umso mehr, als die Idealvorstellung im Wandel begriffen und anerkanntermaßen unvollständig ist. Die Prinzipien in ihrer Gänze sind demnach als Zielvorstellung anzusehen, die bei der Ausgestaltung von Open Government Data zu beachten ist.35
Dass die Prinzipien zu Open Government Data in ihrer Gesamtheit nicht definitionsnotwendig sind, sagt nichts darüber aus, ob dies auch für einzelne Prinzipien gilt. Dabei ist zu unterscheiden, ob die Prinzipien die Gewährung des Informationszugangs betreffen oder ob sie die Möglichkeiten zur Sekundärnutzung konkretisieren.
Hinsichtlich des Informationszugangs ist der Sprachgebrauch eindeutig: Die Datenbestände sind der Allgemeinheit, also jedermann, aktiv zugänglich zu machen. Auf die Staatsangehörigkeit des Rezipienten kommt es ebenso wenig an wie auf ein berechtigtes Interesse. Jenseits der Zugänglichkeit für jedermann und der aktiven Veröffentlichung durch staatliche Stellen sind keine zwingenden Vorgaben einzuhalten, um von Open Government Data sprechen zu können. Der Grad der Annäherung an das in den Open Government Data-Prinzipien zum Ausdruck kommende Offenheitsideal ist als Frage der Ausgestaltung des Informationszugangs zu begreifen.36
In Hinblick auf die Sekundärnutzung der offengelegten Datenbestände ist anerkannt, dass die Sekundärnutzung möglich und zulässig sein muss. Vielfach wird die Möglichkeit „zur freien Nutzung, zur Weiterverbreitung und zur freien Weiterverwendung“37 als Spezifikum von Open Government Data angesehen. Teils ist von der Möglichkeit „zur freien Sekundärnutzung“38 die Rede, teils von der Möglichkeit „zur beliebigen, digitalen Weiterverarbeitung“39. Trotz der terminologischen Ausdifferenzierung ist den Konkretisierungen eines gemein: Der Allgemeinheit als dem Adressaten ist das Recht einzuräumen, die Daten und Informationen zu Zwecken zu nutzen, die nicht den primär verfolgten Zwecken entsprechen. überhaupt ist die Weiterverwendbarkeit von Open Government Data nicht an bestimmte Zwecke gebunden, allen voran nicht an die Erfüllung öffentlicher Aufgaben.
[46] Im allgemeinen Sprachgebrauch ist Offenheit staatlicher Datenbestände demnach anzunehmen, wenn sie erstens aktiv für jedermann zugänglich gemacht werden und zweitens die Möglichkeit zur Sekundärnutzung gewährleistet wird. Weder der Zugang noch die Möglichkeit zur Sekundärnutzung dürfen von individuellen Interessen oder gar von subjektiven Rechtspositionen abhängig gemacht werden.
II. Zusammenfassung
