Organisation und Personalmanagement in der Polizei E-Book

Antonio Vera

• Herausgeber: Verlag für Polizeiwissenschaft
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 248

Veröffentlichungsjahr: 2023

Beschreibung

Die Bedeutung der Themen "Organisation" und "Personalmanagement" ist in der Polizei heute unbestritten. Über alle Hierarchieebenen hinweg hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass der Erfolg der Polizei in hohem Maße von der Gestaltung der formalen Organisationsstrukturen, dem Umgang mit informellen Prozessen und Phänomenen und dem Management des Humankapitals als wichtigster Ressource der Polizei abhängt. Trotz dieser Erkenntnis ist die praktische Handhabung der damit zusammenhängenden Managementherausforderungen nicht ohne Schwierigkeiten. Das vorliegende Lehrbuch will in diesen Themenfeldern eine Verbindung zwischen Theorie und Praxis herstellen und auf diese Weise den Leser befähigen, Organisations- und Personalmanagementprobleme in der Polizei nicht nur zu erkennen und zu verstehen, sondern auch fundierte Problemlösungen zu entwickeln. Es setzt keine Vorkenntnisse in diesem Bereich voraus und eignet sich somit als Grundlagenliteratur für die wissenschaftliche Ausbildung von Studierenden an Akademien, Fachhochschulen und Universitäten. Es wendet sich aber auch an Praktiker, die sich grundlegend und theoretisch fundiert mit der Organisation und dem Personalmanagement in der Polizei beschäftigen wollen.

Leseprobe

Organisation und Personalmanagement in der Polizei

ISBN 978-3-86676-410-1

Antonio Vera

Organisation und Personalmanagementin der Polizei

ISBN 978-3-86676-410-1

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Printed in Germany

eISBN 978-3-86676-802-4

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

1Polizei

1.1Der Polizeibegriff

1.1.1Begriffsgeschichte

1.1.2Definition und Aufgaben der Polizei

1.2Theoretische Grundlagen

1.2.1Polizeisoziologische Forschung

1.2.2Zentrale theoretische Ansätze

1.3Fazit

2Organisation

2.1Grundlagen

2.1.1Organisationsbegriff

2.1.2Kernelemente einer Organisation

2.1.3Formelle und informelle Regeln

2.2Organisationsgestaltung

2.2.1Ausgangspunkt: Bürokratische Organisation

2.2.2Motivationsorientierte Organisationsgestaltung

2.2.3Prozessorientierte Organisationsgestaltung

2.2.4Dezentrale Organisationsgestaltung

2.3Organisationskultur

2.3.1Grundlagen der Organisationskultur

2.3.2Organisationskultur der Polizei

2.3.3Veränderung der Organisationskultur

2.4Mikropolitik

2.4.1Begriff, Bedingungen und Bedeutung

2.4.2Macht, Machtquellen und Machtspiele

2.4.3Mikropolitische Taktiken

2.4.4Auswirkungen von Mikropolitik

2.4.5Veränderung von Machtspielen

2.5Change Management und Organisationsentwicklung

2.5.1Traditionelle Perspektive auf organisatorischen Wandel

2.5.2Widerstand gegen Wandel

2.5.3Überwindung des Widerstands gegen Wandel

2.5.4Change Management und Organisationsentwicklung

2.6Literaturempfehlungen

3Personalmanagement

3.1Grundlagen

3.1.1Entwicklungsstand und aktuelle Herausforderungen

3.1.2Besonderheiten des öffentlichen Sektors

3.1.3Integriertes Personalmanagement-Konzept

3.2Personalgewinnung

3.2.1Personalbeschaffung

3.2.2Personalauswahl

3.3Personalbeurteilung

3.3.1Grundlagen der Personalbeurteilung

3.3.2Formen der Personalbeurteilung

3.3.3Problemfelder der Personalbeurteilung

3.4Personalführung

3.4.1Ansätze der Personalführung

3.4.2Instrumente der Personalführung

3.4.3Führungskultur

3.5Personalentwicklung

3.5.1Begriffsabgrenzung, Ziele und Akteure

3.5.2Lerntheoretische Grundlagen

3.5.3Analyse des Entwicklungsbedarfs

3.5.4Konzepte der Personalentwicklung

3.6Strategisches Personalmanagement

3.6.1Grundlagen des strategischen Personalmanagements

3.6.2Demografie und alternsgerechtes Personalmanagement

3.6.3Diversity Management

3.7Literaturempfehlungen

Literaturverzeichnis

Vorwort

Das vorliegende Buch beschäftigt sich mit der Organisation und dem Personalmanagement in der Polizei. Es beruht auf meiner langjährigen wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit diesen Themenfeldern als Professor und Leiter eines Fachgebiets an der Deutschen Hochschule der Polizei, das eben genau diese Bezeichnung trägt, und soll primär als Lehrbuch dienen. Es setzt keine Vorkenntnisse in diesem Bereich voraus und eignet sich somit als Grundlagenliteratur für die wissenschaftliche Ausbildung von Studierenden an Akademien, Fachhochschulen und Universitäten, wobei dies insb. Nachwuchsführungskräfte der Polizeien des Bundes und der Länder sein dürften. Angesichts des Mangels an anspruchsvollen deutschsprachigen Lehrbüchern zum Polizeimanagement auf akademischen Niveau und der sich daraus ergebenden Schwierigkeiten für Studierende, sich in diesen Bereichen umfassendes Fachwissen anzueignen, erscheint die Anfertigung eines solchen Buches dringend geboten.

Dabei wird trotz des wissenschaftlichen Anspruchs versucht, insofern eine pragmatische Perspektive einzunehmen, als die anvisierte Zielgruppe dieses Lehrbuchs Studierende sind, die in ihrer späteren Berufspraxis als Fach- und Führungskräfte mit ‚echten‘ Managementproblemen konfrontiert sein werden und sicherlich erwarten, dass sich der Inhalt dieses Lehrbuchs bei ihrer Bewältigung als hilfreich erweist. Gleichwohl ist es ein von einem Professor geschriebenes Lehrbuch, das in der akademischen Lehre zum Einsatz kommen soll, und als solches steht natürlich die verständliche Vermittlung von wissenschaftlichen Theorien und Konzepten im Vordergrund – und nicht die Lösung von konkreten Managementproblemen oder gar die Vermittlung von schematischem Problemlösungswissen in Form von ‚Checklisten‘.

Es stellt aber auch keine Dissertation dar, was sich insb. darin zeigt, dass die hierfür geltenden wissenschaftlichen Standards in Bezug auf Literaturbelege nicht eingehalten werden und vor allem in Bezug auf die Themenfelder ‚Organisation‘ und ‚Personalmanagement‘ nur eine recht oberflächliche Literaturauswertung erfolgt. Da die meisten in diesem Lehrbuch behandelten Aspekte der Organisation und des Personalmanagements bereits in einer kaum zu überblickenden Vielzahl von Lehr- und Handbüchern in sehr ähnlicher Form dargestellt werden, erscheint dies unproblematisch. Zudem werden am Ende des zweiten und dritten Kapitels einige Literaturquellen, die eine vertiefte wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dem jeweiligen Themenfeld ermöglichen, als besonders lesenswert empfohlen.

Der Aufbau des vorliegenden Lehrbuchs ist denkbar einfach. Es besteht aus drei Kapiteln, die den drei im Titel aufgeführten Kernbegriffen entsprechen, d.h. Organisation, Personalmanagement und Polizei. Dabei sind die drei Kapitel so gestaltet, dass sie aus sich heraus verständlich sind, nahezu keine Querverweise enthalten und dementsprechend unabhängig voneinander gelesen und bearbeitet werden können.

Zunächst wird im ersten und kürzesten Kapitel auf die Frage eingegangen, was mit dem Begriff ‚Polizei‘ eigentlich genau gemeint ist, wobei deutlich werden wird, dass es durchaus sinnvoll ist, über die üblichen Legaldefinitionen hinauszugehen und sich aus soziologischer und historischer Sicht mit dem Wesen und den Grenzen des Polizeibegriffs und den sich daraus ergebenden Zielen und Aufgaben der Polizei zu befassen. Anschließend folgen zwei deutlich umfassendere Kapitel die sich zunächst mit der Organisation und dann mit dem Personalmanagement in der Polizei beschäftigen. Dabei sind aufgrund des Lehrbuchcharakters dieses Werks weite Teile der Ausführungen nicht polizeispezifisch, sondern entsprechen weitgehend den Darstellungen in Lehrbüchern zur Organisation und zum Personalmanagement ohne speziellen Branchenbezug und insb. zur Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre bzw. Public Management. Gleichwohl wird immer, wenn es möglich und zweckmäßig erscheint, auf die besonderen Rahmenbedingungen und die spezifischen Herausforderungen und Problemfelder der Polizei eingegangen.

Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird im Folgenden auf die gleichzeitige Verwendung männlicher und weiblicher Sprachformen verzichtet. Sämtliche Personenbezeichnungen gelten selbstverständlich gleichwohl für beiderlei Geschlecht.

Ich wünsche allen Lesern viel Vergnügen mit dem vorliegenden Buch und hoffe, dass es den Erwartungen entspricht und die Anregungen enthält, nach denen sie gesucht haben.

Münster, März 2015

ANTONIO VERA

1Polizei

Eine solide, wissenschaftlich gehaltvolle Auseinandersetzung mit der Organisation und dem Personalmanagement in der Polizei setzt voraus, dass man die darin enthaltenen Kernbegriffe möglichst trennscharf abgrenzt. In einem ersten Schritt soll daher zunächst der Polizeibegriff abgegrenzt werden, bevor anschließend die zentralen Erkenntnisse der Polizeisoziologie vorgestellt werden.

1.1Der Polizeibegriff

1.1.1Begriffsgeschichte

Die Beantwortung der Frage, was unter Polizei zu verstehen ist, ist keinesfalls trivial. Dies liegt nicht zuletzt daran, dass sich die Bedeutung des Begriffs Polizei bzw. in seinen alten Schreibweisen Policey oder Polizey – vermutlich abgeleitet vom griechischen ‚politeía‘ in den Werken von ARISTOTELES1 – seit seinem ersten schriftlichen Nachweis in der Bestätigung einer Wiener Handwerksordnung von 1451 durch Kaiser FRIEDRICH III. mehrmals und deutlich verändert hat.2

Der frühneuzeitliche Policeybegriff

Ab der Mitte des 15. Jahrhunderts fand der Policeybegriff in Mittel- und Westeuropa insb. im städtischen Kontext zunehmend Verwendung3, wobei man unter ‚guter Policey‘ einen „anzustrebenden Zustand guter öffentlicher Ordnung, entsprechende Normen in Form von Edikten oder Gesetzen […] und den entsprechenden obrigkeitlichen Aktivitätsbereich im Staatsinneren“4 verstand. Dieser umfasste so vielfältige Regelungsgegenstände wie Gotteslästerung, Wucher, Kleiderordnungen, Ehebruch, Armen- und Bettelwesen, Bauwesen, Wasser- und Lebensmittelversorgung oder Feuerlöschwesen.5

Ab der Mitte des 17. Jahrhunderts verschob sich dieser Gegenstandsbereich dann im Kontext der ökonomisch-kameralistischen Ordnungsvorstellungen des Merkantilismus, der zunehmenden Verstädterung und der Reformen des ‚aufgeklärten Absolutismus‘ einerseits in Richtung auf eine Wohlfahrtspolicey, die sich schwerpunktmäßig mit Armenfürsorge, Gesundheitswesen, Bildung und Wirtschaftsförderung beschäftigte, und andererseits in Richtung auf eine Sicherheitspolicey, die für die Aufrechterhaltung von öffentlicher Sicherheit und Ordnung zuständig war.6 Die Policey in diesem vormodernen Begriffsverständnis stellte allerdings noch keine Organisation im heutigen Sinne dar, sondern „ein Bündel an Aufgaben, mit denen verschiedene Institutionen betraut waren“7.

Der moderne Polizeibegriff

Die Polizei im heutigen, modernen Begriffsverständnis entstand in Mittel- und Westeuropa ab dem Ende des 18. Jahrhunderts und damit im Kontext von Französischer Revolution, Napoleonischen Kriegen und Industrialisierung. Kennzeichnend hierfür war insb. eine inhaltliche Verengung des Polizeibegriffs auf die öffentliche Sicherheit.8

Auch wenn in der Literatur oftmals behauptet wird, dass mit Inkrafttreten von § 10 Abs. 2 des Allgemeinen Landrechts für die preußischen Staaten am 5. Februar 1794 „der entscheidende erste Schritt von der ‚Polizey‘ des Absolutismus, die sich als umfassende Verwaltung verstand, hin zu einer modernen Polizeikonzeption getan worden [sei], in deren Rahmen die Polizei seither primär mit der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit, d.h. mit der Kriminalitätskontrolle, der Gefahrenabwehr und der der Mithilfe bei der Strafverfolgung, befasst gewesen sei“, so muss bei genauerer Betrachtung konstatiert werden, dass dies wohl „zu den größten Mißverständnissen der preußisch-deutschen Polizeihistoriographie“9 gehört. Polizeiliche Wohlfahrtsfunktionen spielten zumindest bis zum Ende des 19. Jahrhunderts nicht nur in Deutschland, sondern auch in anderen europäischen Staaten wie Frankreich und England sowie in den Vereinigten Staaten von Amerika (USA) weiterhin eine zentrale, vermutlich sogar eine dominante Rolle bei der alltäglichen Polizeiarbeit.10

Während in der englischsprachigen Literatur in der Regel die Gründung der Londoner Metropolitan Police als „centrally controlled, uniformed watchmen with a rigid work discipline geared for supervising the streets and, in theory, for preventing rather than detecting crime“11 im Jahr 1829 als Geburtsstunde der modernen Polizei bzw. der ‚New Police‘ gilt12, wird in der deutschsprachigen Literatur in diesem Zusammenhang auf die grundlegende Reform des Berliner Polizeiwesens nach dem Vorbild der Metropolitan Police und die sich daraus ergebende Einrichtung der Berliner Schutzmannschaft im Juli 1848 verwiesen.13

Zentrales Ergebnis dieser Entwicklung war neben der maßvollen, im Laufe der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts aber stetig zunehmenden Betonung der Sicherheits- im Vergleich zur Wohlfahrtsfunktion insb. die Fokussierung dieser Sicherheitsfunktion auf permanente, flächendeckende und damit präventiv wirkende Kontrollaufgaben, die mit der vorherigen Ausrichtung auf die kurzfristige Unterdrückung von Unruhen kontrastierte.14

Zudem begann sich nach der Reichsgründung im letzten Viertel des 19. Jahrhunderts ein liberaleres Polizeiverständnis in Deutschland zu etablieren, das den zeitgenössischen Vorstellungen eines Rechtsstaats entsprach und den Bürger vor unberechtigten staatlichen Eingriffen schützen sollte.15 Auf diese Weise entwickelte sich die paternalistisch-bevormundende Policey der Vormoderne zur „bürokratisch organisierte[n], rechtsförmig handelnde[n] und mit einer starken Exekutivgewalt versehene[n]“16 Polizei der Moderne.17 Angesichts dieser permanenten Verlagerungen der polizeilichen Funktionen verwundert K. VON DER GROEBENS Feststellung nicht, „daß es – jedenfalls bis 1918 – nicht gelungen ist, darüber einig zu werden, was unter ‚Polizei‘, sei es im weiteren oder engeren Sinne, verstanden werden soll“18.

1.1.2Definition und Aufgaben der Polizei

Im Laufe der letzten ca. 100 Jahre hat man zwar diesbezüglich Fortschritte erzielt, allerdings ist auch heutzutage eine eindeutige Abgrenzung des Polizeibegriffs nicht unproblematisch. So sind beispielsweise die häufig in den Medien verwendeten Abgrenzungen der Polizei als Trägerin des staatlichen Gewaltmonopols im Innern bzw. als ‚Organisation mit Gewaltlizenz‘ wenig trennscharf und manchmal sogar etwas irreführend, da es sich hierbei stets um ein unvollständiges, lückenhaftes Monopol und eine sehr begrenzte ‚Lizenz‘ handelt.19

Und auch im wissenschaftlichen Kontext werden teilweise Definitionen verwendet, die wegen ihrer fehlenden Trennschärfe für aussagekräftige Analysen wenig hilfreich sind – so z.B. die zahlreichen Studien zu Grunde liegende Abgrenzung als „uniformed forces for the prevention of crime and the enforcement of law“20, die außer Acht lässt, dass es auch nichtuniformierte Polizeivollzugsbeamte (z.B. Angehörige der Kriminalpolizei) sowie nicht der Polizei angehörende uniformierte Sicherheitskräfte (z.B. Angestellte von privaten Sicherheitsunternehmen) gibt.

Eine sehr gelungene Abgrenzung findet man hingegen bei R.I. MAWBY, der Polizei definiert als „agency that can be distinguished in terms of its legitimacy, its structure and its function […]. Legitimacy implies that the police are granted some degree of monopoly within society by those with the power to so authorise […]. Structure implies that the police are an organised force, with some degree of specialisation and with a code of practice within which, for example, legitimate use of force is specified. […] Finally, function implies that the role of the police is concentrated on the maintenance of law and order and the prevention and detection of offences“.21

Ein solches Verständnis von Polizei als staatliches Exekutivorgan, das öffentliche Sicherheit und Ordnung gewährleistet und dabei innerhalb der gesetzlichen Rahmenbedingungen unmittelbaren Zwang und unmittelbare Gewalt ausüben darf, spiegelt sich auch in den gegenwärtigen deutschen Polizeigesetzen wider. So definiert beispielsweise § 1 Absatz 1 Satz 1 und 2 des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen: „Die Polizei hat die Aufgabe, Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren (Gefahrenabwehr). Sie hat im Rahmen dieser Aufgabe Straftaten zu verhüten sowie vorbeugend zu bekämpfen und die erforderlichen Vorbereitungen für die Hilfeleistung und das Handeln in Gefahrenfällen zu treffen.“

Auffällig ist, dass im deutschsprachigen Raum der staatliche Charakter der Polizei und ihre Funktion als Gewaltmonopolist stärker betont wird als im angelsächsischen Raum, wo eher die gesellschaftliche Rolle der Polizei als Beschützerin der normativen Ordnung des Gemeinwesens im Mittelpunkt steht. Dieser Unterschied spiegelt sich allerdings nicht in der Organisation und den Aufgaben der Polizei wider, die sich in allen westlichen Industriestaaten erstaunlich ähneln.22

Dabei erfüllt die Polizei auch heute noch eine Vielzahl an unterschiedlichen Aufgaben, ihr Kernaufgabenbereich lässt sich nach R. REINER aber zusammenfassen als „regular uniform patrol of public space coupled with post hoc investigation of reported or discovered crime or disorder“23. Wichtig ist zudem noch die Abgrenzung zum Militär als zweiten wichtigen Träger des staatlichen Gewaltmonopols. Während die Polizei für die innere Sicherheit – d.h. innerhalb der Staatsgrenzen – zuständig ist, sorgt das Militär für die äußere Sicherheit jenseits der Staatsgrenzen.24

1.2Theoretische Grundlagen

1.2.1Polizeisoziologische Forschung

Obwohl das staatliche Gewaltmonopol, spätestens seitdem Max WEBER es in den Mittelpunkt seiner Definition des Staates gerückt hat, zweifelsohne zu den fundamentalsten Konzepten der Soziologie zählt, findet man in der soziologischen Literatur vergleichsweise wenige konkrete Analysen, die sich explizit mit der Frage beschäftigen, wie dieses Monopol tatsächlich durchgesetzt wird.25 In diesem Sinne stellt W. KNÖBL treffend fest: „MAX WEBERs »Formel« vom Gewaltmonopol als dem entscheidenden Definitionsmerkmal des modernen Staates wurde also viel häufiger zitiert als wirklich zum Gegenstand von Untersuchungen gemacht.“26

Dies gilt zwangsläufig auch für die Polizei als Trägerin des staatlichen Gewaltmonopols im Inneren.27 Nichtdestotrotz gibt es mittlerweile eine beträchtliche Zahl an wissenschaftlichen Arbeiten, die sich aus soziologischer Perspektive mit der Polizei beschäftigen und die üblicherweise dem Forschungszweig der Polizeisoziologie zugeordnet werden. Die dort angesiedelten Arbeiten lassen sich nach G. ENDRUWEIT grob in vier Forschungsstränge unterteilen:28

-organisationssoziologische Studien, die sich mit den organisationalen Aspekten der Polizei beschäftigen, z.B. Ziele, Aufgaben oder Instrumente der Polizei,

-politiksoziologische Studien, die sich mit der Funktion der Polizei in der Gesellschaft und den Beziehungen zwischen Polizei und ihrer Umwelt beschäftigen,

-berufssoziologische Studien, die sich mit dem Polizeiberuf – z.B. mit Karrieremustern, den Arbeitsbedingungen oder der Entlohnung – auseinandersetzen, und

-rechtssoziologische Studien, die sich mit der Rolle der Polizei bei der Durchsetzung von rechtlichen Regelungen beschäftigen.

Die Polizeisoziologie gilt zwar als etablierter Forschungszweig, aufgrund von Mängeln bei der theoretischen Fundierung, der Systematik und beim Feldzugang jedoch nicht als eigenständige soziologische Teildisziplin. So kommt G. ENDRUWEIT in Bezug auf die Etablierung einer Polizeisoziologie als „empirische Wissenschaft über die Wechselbeziehungen zwischen Gesellschaft und Polizei mit systematisch erweiterter Theorie und darauf bezogener methodischer Überprüfung sowie einem daraus entstehenden immer vollständigeren und immer aktuelleren Wissensbestand nicht nur über die deutsche Polizei“ zu der Einschätzung, dass „wir noch weit entfernt davon [sind], wohl noch nicht einmal auf dem Wege“29. Und H.-J. LANGE ist sogar der Ansicht, dass die Etablierung einer eigenständigen Polizeisoziologie gescheitert ist.30

Gleichwohl enthalten die vorliegenden polizeisoziologischen Forschungsergebnisse interessante und wertvolle Erkenntnisse. Im Folgenden sollen daher diejenigen Ansätze erörtert werden, die sich besonders gut für eine Erklärung der Rolle der Polizei in modernen Gesellschaften eignen. Orientiert man sich an der oben dargestellten Klassifizierung von G. ENDRUWEIT, dann handelt es sich dabei hauptsächlich um politiksoziologische Ansätze.

1.2.2Zentrale theoretische Ansätze

Im Folgenden werden mit dem modernisierungstheoretischen und dem konflikttheoretischen Ansatz zunächst die beiden ‚Klassiker‘ der angelsächsischen Polizeisoziologie – in der Regel als ‚orthodox view‘ und ‚revisionist view‘ bezeichnet31 – vorgestellt. Anschließend wird der auf M. WEBERzurückgehende, im deutschsprachigen Raum wohl dominierende herrschaftstheoretische Ansatz erörtert.

Abb. 1.1Zentrale Ansätze der Polizeisoziologie

Auf eine Erläuterung der historisch-soziologischen Ansätze von N. ELIAS32, M. FOUCAULT33 und P. BOURDIEU34, die wegen ihrer fundamentalen Rolle in den soziologischen und gesellschaftspolitischen Diskursen der 1970er und 1980er Jahre als ‚Klassiker der zweiten Generation‘35 gelten, wird jedoch verzichtet. Auch wenn diese Ansätze grundlegende Erkenntnisse in Bezug auf die Entstehung und Entwicklung von gesellschaftlichen Herrschaftsstrukturen und staatlichen Machtpraktiken enthalten, so sind sie doch aufgrund ihrer oftmals sehr abstrakten Argumentation, ihres breiten Analysefokus und der nur rudimentären Berücksichtigung von konkreten staatlichen Institutionen und Praktiken für eine Analyse der Rolle der Polizei in modernen Gesellschaften in einem Lehrbuch eher ungeeignet.36

Der modernisierungstheoretische Ansatz

Die Modernisierungstheorie umfasst eine Reihe von Ansätzen, die sich mit gesellschaftlichen Entwicklungsprozessen in der Moderne beschäftigen und dabei von einer zielgerichteten, zwangsläufigen Entwicklung von einem Zustand der Traditionalität zu industrialisierten, demokratisierten, säkularisierten und bürokratisierten Gesellschaften ausgehen.37

Der modernisierungstheoretische Ansatz der Polizeisoziologie – auch ‚orthodox view‘ genannt – überträgt diesen Grundgedanken auf die Entwicklung der Polizei und geht davon aus, dass die Entstehung der modernen Polizei in Mittel- und Westeuropa in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts sowie die Aus- und Umbauprozesse in der Folgezeit die zwangsläufige Antwort auf die gesellschaftlichen Probleme und Herausforderungen der Industrialisierung waren.38 Vor allem die Entstehung von städtischen Ballungsräumen mit hoher Bevölkerungsdichte führte zu steigender Kriminalität und zu Unruhen, die nur durch die Polizei als „inevitable and unequivocally beneficient institution“39 und als „mehr oder minder neutrales Instrument“40 staatlicher Herrschaft im Sinne der Allgemeinheit gesteuert werden konnten.

Die Vertreter dieses Ansatzes attestieren der Polizei dabei ein sehr erfolgreiches und für alle Gesellschaftsschichten vorteilhaftes Vorgehen, so dass Kritik an oder Widerstand gegen die Polizei nur auf mangelnde Rationalität oder Opportunismus zurückzuführen sein kann. Diese Sichtweise hat bis in die 1970er Jahre hinein die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit der Polizei dominiert.41

Seit den 1970er Jahren befindet sich der modernisierungstheoretische Ansatz der Polizeisoziologie allerdings „in der Defensive“42 und hat seine dominante Stellung bei der Erklärung der Entstehung und Entwicklung der Polizei in der Moderne und ihrer Rolle im Rahmen von staatlicher Herrschaft mittlerweile verloren. Die Ursachen hierfür sind vielfältig und im Wesentlichen auf die grundsätzlichen Schwächen der Modernisierungstheorie zurückzuführen, die ideologisch geprägt und nur unzureichend theoretisch fundiert ist.43

Als wichtigster Ansatzpunkt für Kritik hat sich die stark auf einem nicht näher erläuterten, als neutral verstandenen Effizienzbegriff basierende Argumentation modernisierungstheoretischer Arbeiten erwiesen, die Verteilungs- und Machtaspekte ausblendet oder zumindest vernachlässigt.44 So sind innovative polizeiliche Strategien, die beispielsweise einen verstärkten Eigentumsschutz gewährleisten sollen, nicht per se besonders effiziente oder ineffiziente Herrschaftsinstrumente, sondern stets vor dem Hintergrund der Interessen und der Eigentumsverhältnisse der betroffenen Bevölkerungsschichten, die in unterschiedlichem Ausmaß davon profitieren, zu deuten.

Dass der modernisierungstheoretische Ansatz der Polizeisoziologie möglicherweise auf naiven, ideologisch ‚verbrämten‘ Grundannahmen beruht, die insb. mit den Erfahrungen der unteren Gesellschaftsschichten mit der Polizei inkompatibel sind, verdeutlicht nicht zuletzt die weitverbreitete Verwendung von pejorativen Bezeichnungen für die Polizei bereits im 19. Jahrhundert – wie R.D. STORCHs und F. ENGELS oft zitierte „plague of blue locusts“45. Die sich darin widerspiegelnde geringe Akzeptanz der Polizei in breiten Bevölkerungsschichten lässt sich kaum in Einklang bringen mit einer von einem gesamtgesellschaftlichen Konsens getragenen Polizei, die als neutrales Herrschaftsinstrument im gesamtgesellschaftlichen Interesse für Sicherheit und Ordnung sorgt.

Treffender als die im Mittelpunkt des modernisierungstheoretischen Ansatzes stehende Vorstellung einer „police history as the inevitable march towards progress“ dürfte daher die für den im Folgenden zu behandelnden, konflikttheoretischen Ansatz charakteristische Einschätzung sein, dass „[t]he establishment of the police was a protracted and painful struggle, in the face of bitter resistance and smouldering hostility“46.

Der konflikttheoretische Ansatz

Der konflikttheoretische Ansatz – auch ‚revisionist view‘ genannt – entstand in Laufe der 1970er Jahre, als dem stark in die Kritik geratenen ‚orthodox view‘ ein marxistisch geprägter Erklärungsansatz gegenübergestellt wurde, der rasch eine dominante Stellung in der Polizeisoziologie einnahm.47 Der Grundgedanke dieses Ansatzes, der erstmals in dieser Deutlichkeit in R.D. STORCHs und F. ENGELS oben bereits erwähnten und in der herrschafts- und polizeisoziologischen Literatur oft zitierten Aufsatz aus dem Jahr 1975 geäußert wurde48, besagt, dass die Polizei keinesfalls ein neutrales Instrument staatlicher Herrschaft ist, sondern vielmehr ein Mittel der herrschenden Klassen zur Erhaltung ihrer Macht und zur Unterdrückung der Arbeiterklasse bzw. der unteren Gesellschaftsschichten.49

Dementsprechend wäre die Entstehung einer modernen Polizei in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts weniger auf die Industrialisierung und die steigende Kriminalität zurückzuführen als auf die kapitalistischen Rahmenbedingungen des Industrialisierungsprozesses, die Klassengegensätze verschärften und zu Klassenkonflikten führten, bei denen um die gesellschaftliche Ordnung und die Machtverteilung innerhalb dieser Ordnung gekämpft wurde.50 Die Etablierung von kapitalistisch-marktwirtschaftlichen Produktionsbedingungen erforderte eine Rekonzeptualisierung der sozialen Beziehungen und der Arbeits- und Lebensbedingungen der Arbeiterschaft dahingehend, dass diese kompatibel mit den technisch-organisationalen Vorgaben der Industriebetriebe und mit geldwirtschaftlich organisierten Absatzmärkten sein mussten.51

Dies führte zu einer von der industriellen Bourgeoisie betriebenen Kriminalisierung von Verhaltensweisen, die in vorkapitalistischen Zeiten üblich und legal waren. So wurden beispielsweise aufrührerische Proteste von einer proto-demokratischen Form der Kommunikation zwischen den unteren und den oberen Gesellschaftsschichten zu einer Gefahr für die politische und öffentliche Ordnung umdefiniert, und der Einbehalt eines Teils der Produktion durch die Belegschaft war nun kein Naturallohn mehr, sondern Diebstahl.52

Die Errichtung der öffentlich finanzierten, bürokratisch organisierten Polizei des 19. Jahrhunderts und insb. ihre flächendeckende Präsenz werden im Rahmen dieses konflikttheoretischen Ansatzes als Versuch gesehen, diese ‚neuen‘ Formen der Kriminalität bzw. „die als zunehmend fremd und bedrohlich empfundenen Lebensgewohnheiten proletarischer und subproletarischer Gruppen“53 zu bekämpfen und ein auf relativ strenger Disziplin und konservativen Werten basierendes Verständnis von öffentlicher Ordnung durchzusetzen, das nach Ansicht von S. SPITZER und A. SCULL „a precondition of rational calculation on the part of industrial capitalists“54 war.

Zudem lebte die industrielle Bourgeoisie in einem urbanen Umfeld und damit geografisch deutlich näher an den Unterschichten als der in der Vormoderne dominante Landadel, und auch ihr Besitz – z.B. Waren oder Maschinen – war relativ stark von Diebstahl und Zerstörung bedroht. Insofern liegt es auf der Hand, dass der Aufbau einer flächendeckend präsenten, schlagkräftigen Polizei nicht nur auf ein „diffuse[s] Gefühl der Bedrohung kultureller Standards“55 zurückzuführen war, sondern sicherlich auch dem ganz konkreten Schutz der industriellen Oberschicht gedient haben dürfte.56

Der konflikttheoretische Ansatz der Polizeisoziologie hat sich aus wissenschaftlicher Sicht als sehr ergiebig erwiesen und zu einem „unequivocal advance in our understanding of the emergence of the new police“57 geführt. Allerdings weist auch dieser Ansatz die für marxistisch geprägte Argumentationsmuster typischen Schwachstellen auf, insb. der ihm inhärente Determinismus, der die heterogene Zusammensetzung von Klassen weitgehend unberücksichtigt lässt und zu einer einseitigen Konfliktorientierung führt, die sich nur schwer mit der Tatsache in Einklang bringen lässt, dass die Polizei von einem Großteil der Bevölkerung und auch der unteren Gesellschaftsschichten durchaus akzeptiert und respektiert wurde und dass diese Akzeptanz im Laufe des 19. und 20. Jahrhunderts tendenziell zunahm.58

Trotz dieser Kritik hat der ‚revisionist view‘ ganz wesentlich zu einem besseren Verständnis der gesellschaftlichen Funktion der Polizei und ihrer Rolle im Rahmen von staatlicher Herrschaft beigetragen, indem es Klassengegensätze und Machtverteilungsfragen in den Analysefokus der Polizei- und Herrschaftssoziologie gerückt hat. „The result is a much richer history of policing arrangements, and one that is able to grasp the extraordinary story of increasing police legitimacy during the nineteenth and early twentieth centuries whilst allowing for the fact that the power of the police is always contested”.59

Der herrschaftstheoretische Ansatz

Während die modernisierungs- und konflikttheoretischen Ansätze den polizeisoziologischen Diskurs in der angelsächsischen Welt wiedergeben, wird die deutsche Polizeiforschung vom WEBERschen Paradigma und dem darauf basierenden herrschaftstheoretischen Ansatz dominiert.60 Den Ausgangspunkt bilden dabei zwei Postulate, die M. WEBER für historisch selbstverständlich hält61:

-dass Gewaltsamkeit das spezifische Mittel des Staates und dessen zentrales Definitionsmerkmal ist und

-dass der Staat über das Monopol der legitimen Ausübung von Gewalt verfügt.62

Entscheidend ist dabei die Untrennbarkeit von staatlicher Gewalt und Legitimität, d.h. es wird von einem fundamentalen Konsens zwischen Herrschern und Beherrschten in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der Gewaltsamkeit des Staates ausgegangen.63 Dieses Legitimitätseinverständnis wird nicht problematisiert, sondern als gegeben vorausgesetzt. A.W. GOULDNER drückt dies sehr anschaulich aus, indem er feststellt: „Für WEBER wird in die Herrschaft eingewilligt, weil sie legitim ist, anstatt daß sie legitim ist, weil sie die Einwilligung herbeiführt“64.

Dieses Legitimitätseinverständnis ist aus herrschaftssoziologischer Sicht insofern wichtig, als ein Verzicht darauf zu einer radikalen Verkürzung des Problems staatlicher Herrschaft auf die Frage führen würde, wie man im Konfliktfall die Durchsetzung des staatlichen Gewaltmonopols bzw. die faktische Überlegenheit des Herrschers über die Beherrschten möglichst effektiv sicherstellt.65 Auch wenn M. WEBER diese Verkürzung vermeidet, so stellt das nicht hinterfragte Legitimitätseinverständnis doch eine Schwachstelle seines Ansatzes dar, da es durchaus Grund zu der Annahme gibt, dass dies angesichts der ungleichen Verteilung der gesellschaftlichen Ressourcen sowie der entsprechenden Verfügungschancen „weit eher ein frommer Wunsch oder bestenfalls eine Illusion von Herrschenden oder von Analytikern“66 ist.

Eine darüber hinaus gehende, direkte Bezugnahme auf die Polizei findet sich bei M. WEBER nicht, und auch in den meisten auf diesem Paradigma aufbauenden herrschaftssoziologischen Arbeiten wird die Rolle der Polizei nicht eingehend thematisiert, sondern „als bare Selbstverständlichkeit behandelt“67. Angesichts der Dominanz dieses Ansatzes in der deutschsprachigen polizeisoziologischen und polizeihistorischen Literatur fühlt sich J.-P. BRODEUR sogar zu der Feststellung genötigt, dass „WEBER […] sich mehr mit dem Staat als mit der Polizei [beschäftigte]“68. Es gibt aber durchaus Arbeiten, die das WEBERsche Paradigma explizit auf die Polizei übertragen. Zwei dieser Ansätze werden im Folgenden vorgestellt.69

In der angelsächsischen Polizeisoziologie spielen die Arbeiten von E. BITTNER eine wichtige Rolle. In seinem Ansatz wird die Entstehung der Polizei in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts als Versuch gesehen, den Einsatz von physischer Gewalt einzuschränken, indem das alleinige Recht zur Gewaltanwendung einer öffentlichen, von einem demokratisch gewählten Parlament kontrollierten Institution übertragen wird, nämlich der Polizei.70 Die Polizei hat dabei die Aufgabe, Probleme zu lösen, bei denen der Einsatz von physischer Gewalt erforderlich sein kann, und ist demzufolge „nichts anderes als ein Mechanismus zur Verabreichung situationell gerechtfertigter Gewalt in der Gesellschaft“71.

Die Tatsache, dass der Polizei ausschließlich die Zuständigkeit für die Bereinigung von potenziell gewaltsamen Konflikten zukommt, stellt trotz der erheblichen Ermessensspielräume der Polizei bei der Frage, ob der Einsatz von Gewalt erforderlich ist, gerade im Vergleich zu den oben dargestellten modernisierungs- und konflikttheoretischen Ansätzen eine nicht unbeachtliche Einschränkung ihrer Rolle in modernen Gesellschaften dar. So stellt sich beispielsweise die Frage, ob die umfassenden Tätigkeiten der Polizei auf dem Gebiet der Verkehrssicherheit angesichts des normalerweise eher geringen Ausmaßes an physischer Gewalt hier tatsächlich zweckmäßig angesiedelt sind oder ob andere Organisationen – z.B. Kommunalverwaltungen oder Straßenverkehrsämter – diese Aufgaben möglicherweise effizienter erledigen könnten.

Im deutschsprachigen Raum gilt insb. A. FUNK als „[h]erausragender Vertreter“72 einer auf dem WEBERschen Paradigma aufbauenden, aber um marxistische Elemente ergänzten, herrschaftstheoretischen Position. Dabei geht er davon aus, dass in modernen kapitalistischen Gesellschaften die gesellschaftlichen Selbstorganisierungskräfte so weit verkümmern, dass staatliche Herrschaft nur auf der Grundlage von bürokratischen Strukturen gewährleistet werden kann.73 Dementsprechend entwickelte sich im Laufe des 19. Jahrhunderts in allen kapitalistischen Gesellschaften eine „bürokratisch-exekutive Polizei, die die Verwaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und ihre Exekution systematisch verband“, und damit „das staatliche Gewaltmonopol in den gesellschaftlichen Alltag hinein verlagert[e]“74.

Dabei darf die bürokratische Prägung nicht darüber hinweg täuschen, dass der Einsatz von physischer Gewalt durch die Polizei weiterhin ein wesentliches Element der Polizeiarbeit blieb, für die Sicherung staatlicher Herrschaft waren allerdings die Verinnerlichung der Unterwerfung unter das staatliche Gewaltmonopol und die nicht mehr hinterfragte Akzeptanz der Legitimität der Polizeigewalt über alle Gesellschaftsschichten hinweg wesentlich bedeutsamer.75 Aus soziologischer Sicht führt dies – gerade im Vergleich zu E. BITTNERS Ansatz – zu einer sehr umfassenden Rolle der Polizei in modernen Gesellschaften.

1.3Fazit

Die bisherigen Ausführungen haben verdeutlicht, dass die Beantwortung der Frage, was ‚Polizei‘ eigentlich bedeutet, keinesfalls trivial ist. Vor allem die weitverbreitete Definition der Polizei als Trägerin des staatlichen Gewaltmonopols ist bei genauerer Betrachtung wenig hilfreich, da sich die Polizei dieses Monopol mit anderen Akteuren teilt und gerade unter den heutigen gesellschaftlichen Rahmenbedingungen nur in enger Zusammenarbeit mit diesen Akteuren die öffentliche Sicherheit und Ordnung erfolgreich gewährleisten kann.

Gleichwohl stellt Gewalt ein zentrales, unverzichtbares Definitionsmerkmal der Polizei dar, so dass ein ‚entspanntes‘ Verhältnis der Polizei zu diesem in der heutigen Zeit sehr negativ besetzten, oftmals sogar tabuisierten Phänomens angebracht erscheint. Gewalt fällt in den originären Zuständigkeitsbereich der Polizei, so dass Polizeibeamte und Bürger lernen müssen, dass Gewalt im polizeilichen Kontext kein ‚Betriebsunfall‘ ist, sondern gerade der Grund, warum es Polizei überhaupt gibt.

Betrachtet man zudem die im Mittelpunkt der Polizeisoziologie stehenden Fragen nach den Ursachen für die Entstehung der Polizei sowie – damit zusammenhängend – nach ihrer Rolle und nach ihren Aufgaben in modernen Gesellschaften, dann ist zu erkennen, dass es diesbezüglich durchaus unterschiedliche, und gleichwohl gerechtfertigte, Auffassungen geben kann. Die Kenntnis dieser Ansätze ermöglicht eine fundierte und differenzierte Analyse von aktuellen, in den Medien kontrovers diskutierten polizeilichen Fragestellungen. So bieten beispielsweise die modernisierungs- und konflikttheoretischen Ansätze sicherlich einige Anhaltspunkte für die Erklärung der oftmals geringen Akzeptanz der Polizei in sozial schwachen Bevölkerungsgruppen. Und die herrschaftstheoretischen Ansätze von E. BITTNER und A. FUNK liefern zweifelsohne einige Argumente, warum die Zuständigkeit der Polizei für die Sicherheit bei Fußballspielen in Frage gestellt und die Beteiligung der Profiklubs an den dabei entstehenden Kosten in Erwägung gezogen werden kann.

Insofern dürfte deutlich geworden sein, warum eine Auseinandersetzung mit den in diesem ersten Kapitel behandelten, theoretischen Erkenntnissen der Polizeisoziologie gerade für (angehende) Führungskräfte der Polizeien des Bundes und der Länder, in deren Zuständigkeit auch strategische Fragen der Polizeiarbeit fallen, äußerst ratsam und hilfreich ist.

1Vgl. ISELI 2009, S. 8 f.; WEBER 2009, Sp. 183.

2Vgl. HÄRTER 2009, Sp. 171.

3Vgl. ISELI 2009, S. 10 ff.

4WEBER 2009, Sp. 183.

5Vgl. HÄRTER 2009, Sp. 171 ff.; ISELI 2009, S. 8 ff.

6Vgl. HÄRTER 2009, Sp. 175 f.; ISELI 2009, S. 32 ff.

7DAMS 2013, S. 51.

8Vgl. LEßMANN-FAUST 1996, S. 11 ff.; REINKE 1993, S. 19; LÜDTKE 1992, S. 11 f.

9REINKE 1993, S. 18 f.

10Vgl. REINKE 1996, S. 17; REINKE 1993, S. 18 ff. und S. 21 f.

11EMSLEY 2008, S. 73.

12Vgl. REINER 2010, S. 39 ff.; EMSLEY, 2008, S. 72 ff..

13Vgl. FUNK 1993, S. 56 f.; LEßMANN-FAUST 1996, S. 15.

14Vgl. LÜDTKE 1992, S. 14 f.; REINER 2010, S. 43.

15Vgl. LÜDTKE 1992, S. 17; LIANG 1992, S. 4.

16FUNK 1986, S. 13.

17Vgl. EIBICH 2004, S. 398 ff.; ISELI 2009, S. 10 f.

18VON DER GROEBEN 1984, S. 439.

19Vgl. REEMTSMA 2003, S. 9 ff.; LEPSIUS